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+TITRE : La lutte contre le terrorisme : essai de bilan institutionnel
+AUTEUR : Fran�ois Vergniolle de Chantal, Docteur en Sciences Politiques de l'IEP de Paris, est Ma�tre de Conf�rences en civilisation am�ricaine � l'Universit� de Bourgogne.
+Depuis une quarantaine d'ann�es, les r�publicains se sont fait fort de r�duire le poids de l'Etat f�d�ral. Or l'actuelle lutte contre le terrorisme, men�e par une �quipe r�publicaine qui, pourtant, adh�re totalement aux critiques contre le Big Government, remettrait en cause l'engagement conservateur en faveur de la d�centralisation. Les diff�rentes mesures annonc�es depuis septembre 2001 vont toutes dans le m�me sens, un consid�rable renforcement de la pr�sence de l'Etat f�d�ral. Comme toutes les guerres men�es par les Etats-Unis, celle entam�e contre le terrorisme risquerait, elle aussi, de renforcer la centralisation. Quels sont les aspects de ce retour de l'Etat central ? Comment s'op�re la recentralisation, et avec quelles cons�quences dans l'�quilibre f�d�ral ? Finalement, quelles sont les conclusions � tirer de cette �volution ? En particulier, comment s'articule la lutte contre le terrorisme avec 'engagement conservateur en faveur des Etats f�d�r�s ? Selon nous, la lutte contre le terrorisme ne serait pas similaire aux �volutions entra�n�es par les autres conflits. Elle d�bouche en fait sur un activisme tous-azimut, qui concerne aussi bien l'Etat f�d�ral que les Etats f�d�r�s et les autorit�s locales (villes, comt�s). Plut�t que de parler de centralisation, il faudrait �voquer un renforcement des fonctions l�gitimes de chacun des niveaux du gouvernement : la d�fense et la protections des citoyens pour le niveau f�d�ral ; les autorit�s locales, elles, g�rent les moyens de r�ponse imm�diats aux agressions terroristes (police, pompier, sant�). L'essentiel des probl�mes suscit�s par la protection du territoire contre le terrorisme r�side dans la coordination entre les diff�rents organes. L'administration actuelle s'engage r�solument dans cette voie, et entame une r�organisation massive des administrations nationales.
+Face � l'urgence : les premi�res d�cisions de l'administration Bush
+Dans le mois qui a suivi l'attentat du 11 septembre, l'administration a proc�d� � un certain nombre d'initiatives spectaculaires � plus d'un titre, notamment par l'intrusion massive des autorit�s f�d�rales dans diff�rents domaines o�, jusqu'alors, l'interventionnisme f�d�ral n'�tait pas de mise. A commencer par la s�curit� a�rienne, au vu, bien s�r, du d�roulement des attentats : les attaques contre des objectifs civils semblaient alors �tre l 'objectif de pr�dilection des groupes islamistes. C'est pourquoi, sous la responsabilit� du Secr�taire aux Transports, Norman Y. Mineta, un nouveau texte a �t� adopt� par le Congr�s d�s le 19 novembre, le Aviation and Transportation Security Act (ATSA, Public Law 107-71). Ainsi est institu�e la Transportation Security Administration (TSA), qui prend en charge la s�curit� de l'aviation civile, auparavant de la responsabilit� de la Federal Aviation Administration (FAA). A partir de f�vrier 2002, la nouvelle instance a " f�d�ralis� " les points de contr�le des 429 a�roports commerciaux des Etats-Unis, processus, qui, en fin de compte, devrait encore prendre quelques mois. Dor�navant, les compagnies priv�es de s�curit� - jusqu'ici sous-traitantes des compagnies a�riennes - ne sont donc plus responsables du contr�le des passagers ; pr�s de 28000 fonctionnaires f�d�raux doivent maintenant prendre le relais, et leur recrutement devrait se faire avec des crit�res plus exigeants que ceux requis jusqu'alors. Pendant ce temps, les craintes d'attentats contre d'autres types de cibles civiles se multipliaient. Ainsi, un certain nombre d'�lus d�mocrates (dont le S�nateur de New York Hillary R. Clinton) ont appel� en novembre � une prise en charge f�d�rale de la s�curit� des 103 centrales nucl�aires du pays par la Nuclear Regulatory Commission. Mais l'initiative est, pour le moment, rest�e lettre morte au Congr�s : en l'�tat actuel de la situation, la protection des sites nucl�aires est toujours assur�e par les quelques 57000 r�servistes et membres de la Garde Nationale qui ont �t� mobilis�s suite aux attentats. Initialement charg�s aussi de la s�curit� dans les a�roports, ils en ont �t� rapidement relev�s lors de la cr�ation de la TSA ; ils assurent maintenant exclusivement la d�fense des centrales nucl�aires, et l'administration Bush semble s'en satisfaire.
+Ces actions imm�diates ont �t� renforc�es par d'autres mesures, budg�taires, qui vont directement � l'encontre du lib�ralisme �conomique pr�n� par les r�publicains. Ainsi, le Pr�sident a imm�diatement d�cid� des aides d'urgence : 40 milliards de dollars r�partis entre l 'Etat de New York et le FBI, les agences de renseignement et l'arm�e ; � ce montant s'ajoute 15 milliards de dollars pour aider les compagnies a�riennes. Autant dire que le non-interventionnisme �conomique de l'Etat f�d�ral a �t� imm�diatement relegu� au second rang devant l'urgence de la situation. La restriction budg�taire a tout de suite c�d� la place � la n�cessit� de lutter contre le terrorisme.
+Apr�s quatre ann�es d'exc�dents f�d�raux, le budget de 2003 - qui d�bute en octobre 2002 - renoue avec les d�ficits. Sous l'effet conjugu� du ralentissement �conomique et de la lutte contre le terrorisme (les d�mocrates rajouteraient aussi les baisses d'imp�ts parmi les facteurs explicatifs), le budget devrait afficher un d�ficit de l'ordre de 43 milliards de dollars. Les principaux postes budg�taires sont dor�navant la s�curit� du territoire (homeland security) et la d�fense. Dans le premier cas, le budget passe de 15 milliards de dollars � 38 milliards, une part non-n�gligeable (un peu moins de trois milliards) �tant consacr�e � la lutte contre le bioterrorisme. A un niveau institutionnel, et plus seulement fonctionnel, l'administration Bush a d�cid� de renforcer consid�rablement les polices locales, pompiers, et services d'urgence, qui, tous, constituent la premi�re ligne de d�fense vis-�-vis des attaques terroristes. Environ 3,5 milliards de dollars - soit une multiplication par dix des financements ant�rieurs - sont ainsi destin�s aux autorit�s locales, municipales et �tatiques, c'est-�-dire aux �chelons politiques responsables de ces diff�rents corps. En ce qui concerne la d�fense, le Secr�taire, Donald Rumsfeld, se trouve maintenant � la t�te du second poste dans le budget f�d�ral. Le Pr�sident a obtenu une rallonge budg�taire de 48 milliards de dollars, soit une enveloppe qui d�passe le montant du budget militaire annuel de n'importe quel autre pays dans le monde. L'effort ainsi consenti est comparable � celui engag� par Truman lors de la Guerre de Cor�e. Comme il y a cinquante ans, les Etats-Unis sont v�ritablement entr�s dans un budget de guerre : celui-ci devrait atteindre 396 milliards de dollars en 2003, et, si les pr�visions se concr�tisent, se chiffrer � 470 milliards en 2007.
+A priori, l'administration Bush a adopt� des dispositions budg�taires qui la placent en d�calage par rapport aux discours r�publicains en faveur de la modestie budg�taire et de la n�cessaire rigueur dans les d�penses. Dans ce domaine, l'Etat f�d�ral a b�n�fici� d'une nouvelle marge de man�uvre, inesp�r�e au vu de l'orientation politique de l'�quipe dirigeante. C'est d'autant plus vrai que ces mesures ne sont pas pr�cis�ment des d�cisions sur lesquelles l'administration se serait engag�e � revenir. Au contraire, la Pr�sidence a, dans un second temps de sa lutte contre le terrorisme, �labor� un cadre plus g�n�ral qui cherche � p�renniser les d�cisions prises � l'automne. L'accroissement des pouvoirs de l'Etat f�d�ral ne tient pas de l'accident de parcours. Il s'agit au contraire d'une priorit� des pouvoirs publics.
+L'�laboration d'un cadre de lutte contre le terrorisme
+Le rapide panorama des mesures d'urgence que nous venons d'�tablir a pris place dans un cadre l�gal �tabli � l'automne 2001, puis compl�t� par une r�organisation institutionnelle des structures de l'Etat f�d�ral au printemps 2002. Ainsi, d'un point de vue l�gislatif cette fois, l'administration Bush a fait pr�senter une loi de lutte contre le terrorisme. Massivement adopt�e par le Congr�s et sign�e par le Pr�sident le 26 octobre, le texte (USA Patriot Act, ou Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism, PL 197-56) renforce consid�rablement la loi pr�c�dente, celle adopt�e sous l'�quipe Clinton apr�s l'attentat d'Oklahoma City. A l'�poque, un grand nombre de r�publicains avaient r�ussi � bloquer les principales extensions pr�vues du pouvoir f�d�ral, mettant en avant les incoh�rences des agences " gouvernementales ". Le FBI, charg� de la surveillance du territoire, �tait en effet mis en accusation pour sa mauvaise gestion des confrontations avec une secte texane et diff�rents mouvements " antigouvernementaux ". Dans ces conditions, la loi de mars 1996 avait �t� vid�e de toute extension des possibilit�s de surveillance de l'Etat f�d�ral.
+Rien de tel avec la loi du 26 octobre dernier. Celle-ci repose au contraire sur une extension consid�rable des possibilit�s de surveillance, notamment �lectroniques, et des �coutes t�l�phoniques. Elle donne une d�finition du terrorisme int�rieur qui est extr�mement large. Ainsi, toute personne se d�clarant comme repr�sentant - sans forc�ment �tre membre - d'une organisation terroriste, est consid�r�e comme terroriste. Toute aide, et, a fortiori, tout soutien financier, sont des activit�s terroristes s'ils ont contribu� � faciliter une quelconque attaque. Les membres de la famille d'un terroriste peuvent eux-m�mes �tre consid�r�s comme tels si le Garde des Sceaux le pense. Concr�tement, la liste des activit�s dites terroristes regroupe : toute tentative, menace ou r�alisation d'un d�tournement ou d'un sabotage de n'importe quel moyen de transport ; toute attaque contre une personne prot�g�e par le droit international (ambassadeur, titulaire de fonctions politiques etc.) ; enfin, toute utilisation d'une arme en vu de porter atteinte � la tranquillit� publique ou de d�truire la propri�t� d'autrui, ce qui s'ajoute aux autres crimes (incendie volontaire, explosion, meurtre, tentative de meurtre, etc) d�j� inscrits dans le droit p�nal f�d�ral. L'extension de la d�finition est telle que, pour certains observateurs, n'importe quelle dispute dans un bar pourrait maintenant tomber sous le coup d'une accusation de terrorisme ! Seules les mesures les plus controvers�es - l'extension de la d�tention provisoire - ont une dur�e de validit� de quatre ans.
+Bien loin de vouloir revenir sur ces mesures adopt�es dans l'urgence, l'administration r�publicaine, dans le cadre de sa nouvelle orientation budg�taire, tente de mettre en �uvre une r�organisation des pouvoirs de l'administration f�d�rale. Un grand nombre de commentateurs y voient m�me une des tentatives les plus ambitieuses depuis la Seconde Guerre Mondiale.
+Le 8 octobre 2001, le Pr�sident a nomm�, par ordonnance, Tom Ridge, jusque l� Gouverneur r�publicain de Pennsylvanie, responsable de la s�curit� int�rieure. Il �tait initialement charg� de coordonner depuis la Maison Blanche les activit�s de d�fense civile de pr�s de 50 organismes f�d�raux dont la CIA et le FBI (m�me si le premier restait rattach� au Pentagone, et le second au Minist�re de la Justice). Les observateurs �taient d'abord sceptiques sur ses chances de s'imposer dans le labyrinthe administratif que constitue la machinerie f�d�rale. Et ce d'autant plus qu'il disposait d'une �quipe de 16 personnes et d'un budget symbolique !
+Mais en juin 2002, le Pr�sident a d�cid� de la cr�ation d'un Minist�re de la S�curit� du Territoire (Department of Homeland Security), initiative approuv�e � plus de 70% par 'opinion publique, et relay�e au Congr�s par le Repr�sentant Marc Thornberry (r�publicain, l Texas), et les S�nateurs Joe Lieberman (d�mocrate, Connecticut) et Arlen Specter (r�publicain, Pennsylvanie). Ce tout nouveau minist�re, dont Tom Ridge est le responsable, va  regrouper 22 agences et services d�pendant actuellement de 8 minist�res diff�rents (ainsi des gardes-c�tes, des douanes, et, peut-�tre, des services de l'immigration). Contrairement � la pr�c�dente structure institu�e en octobre 2001, celle-ci ne regroupe ni le FBI ni la CIA. Le nouveau minist�re serait pourtant le 3�me minist�re en nombre de fonctionnaires (selon les formules, entre 170.000 et 200.000 personnes), et, regroupant une vaste palette de comp�tences, serait dot� d'un budget d'environ 38 milliards de dollars.
+Il compl�te le plan de r�organisation du FBI annonc� un mois auparavant. Secou�e par les scandales et plac�e sous pression constante par ses autorit�s de tutelle et les pouvoirs politiques, l'agence est dans une position de plus en plus d�licate. D'o� la n�cessit� pour son r�cent directeur - Robert Mueller a pris ses fonctions une semaine avant les attentats du 11 septembre ! - de reprendre la situation en main. Son plan annonce l'affectation de 600 agents, ordinairement charg�s de la lutte contre la criminalit� classique, � la lutte anti-terroriste (ce qui repr�sente une multiplication par quatre des effectifs anti-terroristes actuels). D'ici septembre 2002, le Bureau devrait au total engager 900 nouveaux agents (qui rejoignent les 7000 existants). Un nouveau bureau de renseignement devra centraliser toutes les informations sur la lutte contre le terrorisme. Il sera dirig� par un membre de la CIA ; et c'est l� d'ailleurs une des grandes nouveaut�s introduites par ce plan, l'association plus �troite de la CIA dans le fonctionnement des activit�s anti-terroristes du FBI. En effet, 25 membres de la CIA sont d'ores et d�j� d�l�gu�s au FBI, et d'autres doivent encore �tre r�partis dans les bureaux les plus importants. Enfin, concernant ses missions, le Bureau a des pouvoirs plus �tendus (d�sormais, il peut par exemple espionner des espaces traditionnels de libert� d'expression, comme les lieux de culte, les biblioth�ques et internet). Ainsi, l'extension de la mission anti-terroriste serait en train de faire profond�ment �voluer le FBI : il quitterait m�me son r�le de police pour devenir une agence de renseignement int�rieure, tout comme la CIA � '�tranger. l Ces deux initiatives institutionnelles, comme toutes celles �voqu�es jusqu'� pr�sent, renforcent encore le poids de l'Etat f�d�ral. L'�valuation que nous venons de faire des modalit�s de la lutte contre le terrorisme ne laisse donc que peu de place au doute. Bush Jr. risque de rejoindre son p�re comme un des pr�sidents r�publicains qui a le plus contribu� � la centralisation du pays au cours des derni�res ann�es. Que ce soit pour le budget ou la justice, le poids du pouvoir central se renforce, et ce avec le soutien de l'�crasante majorit� de l 'opinion publique : les sondages font �tat d'un niveau de confiance �lev� dans l'Etat f�d�ral, de l'ordre de ce qu'il �tait au d�but des ann�es soixante. Pendant l'administration Clinton, 20% des sond�s d�claraient faire confiance � l'Etat f�d�ral ; imm�diatement apr�s les attentats, le taux a bondi � 66 %. S'il a un peu baiss� depuis, il reste n�anmoins tr�s �lev�, ce qui facilite grandement les mesures centralisatrices de l'�quipe Bush.
+Quelques observations finales sur le f�d�ralisme
+Ces diff�rents �l�ments plaident tous pour la m�me conclusion : le renforcement de l 'autorit� f�d�rale. Historiquement, pour faire face � des crises - �conomiques ou militaires -l 'Etat f�d�ral a toujours �t� le principal moteur de l'action. Il a �tendu, non seulement sa taille - telle que mesur�e par exemple en nombre de fonctionnaires - mais aussi son champ de comp�tences. Les �volutions du New Deal ou de la Seconde Guerre Mondiale furent, de ce point de vue, exemplaires. Il semblerait en aller de m�me actuellement.
+Or le puissant mouvement de centralisation auquel nous assistons depuis le 11 septembre ne contribue que tr�s modestement � une extension des comp�tences d�volues � l 'Etat f�d�ral. Les mesures de soutien �conomique annonc�es � l'automne prennent principalement la forme d'exemptions fiscales et non pas de transfert mon�taire. De m�me, les autorit�s " gouvernementales " ont, jusqu'� pr�sent, refus� d'attribuer aux centrales nucl�aires la m�me protection f�d�rale que celle dont b�n�ficient dor�navant les a�roports. D'autres exemples sont disponibles. Ainsi, malgr� des sondages indiquant une ouverture de l 'opinion publique sur ce point, les pouvoirs publics f�d�raux se refusent toujours � �tablir une carte d'identit� nationale. Seul le cas de la s�curit� a�rienne est clairement une extension - � la fois en termes de comp�tence et de fonctionnaires - du pouvoir f�d�ral.
+Comment rendre compte de cette relative modestie ? Pour nous, la guerre contre le terrorisme a une sp�cificit� en politique interne. Contrairement � une guerre " traditionnelle ", entre Etats souverains, elle contribue tout autant au renforcement des autorit�s f�d�r�es que des autorit�s f�d�rales. Pendant la Seconde Guerre Mondiale, la gestion du conflit a �t� du ressort de l'Etat f�d�ral, au d�triment des Etats f�d�r�s. Rien de tel dans le cas pr�sent. Le jeu des relations entre niveaux de gouvernement est � somme positive : autrement dit, la lutte contre le terrorisme renforce - un peu - l'Etat f�d�ral, certes, mais aussi les Etats f�d�r�s. Au moment de l'envoi des lettres porteuses du bacille du charbon, une douzaine d'Etats f�d�r�s ont cr�� leur propre structure de d�fense civile, alors que Tommy Thompson, Secr�taire d'Etat � la Sant�, ne semblait pas vraiment en position de mener une campagne d'envergure pour pr�venir la panique naissante.
+Les experts s'entendent pour souligner que l'actuelle lutte anti-terroriste renforce l'Etat f�d�ral avant tout dans ses fonctions l�gitimes, � savoir prot�ger les citoyens, et assurer leur d�fense. En fait, plut�t qu'un renforcement unilat�ral de l'Etat f�d�ral, on assisterait aussi � une participation accrue des Etats, des collectivit�s locales, voire du secteur priv� (dans la mesure o� les usagers devront certainement payer pour des am�liorations de leur s�curit� quotidienne. Dans un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis, le nombre de cibles potentielles est difficilement g�rable par une seule autorit�. Dans ces conditions, la s�curit� du territoire est forc�ment une activit� d�centralis�e ; les fonctions sont dispers�es entre les niveaux de gouvernement et ne peuvent pas �tre rassembl�es sous une seule autorit� : selon l 'Office of Management and Budget, pr�s de 70 agences - nationales ou locales - ont un poste budg�taire consacr� � la lutte contre le terrorisme, et ceci ne tient pas compte des services des D�partements d'Etat et de la D�fense, ni des services secrets. De ce fait, une grande partie du succ�s de la lutte anti-terroriste est due aux autorit�s locales.
+L'Etat f�d�ral, lui, se concentre dans des domaines qui ont toujours �t� les siens : l 'am�lioration des services de s�curit�, la protection des fronti�res et la lutte contre toute puissance ext�rieure qui soutiendrait d'une fa�on ou d'une autre les organisations terroristes. La r�cente r�organisation annonc�e du FBI va dans ce sens. Dor�navant, le Bureau ne devrait plus se pencher autant sur les attaques � main arm�e dans n'importe quelle banque du pays, mais concentrer ses �nergies sur une lutte nationale contre le terrorisme. Les autorit�s locales sont donc plac�es en premi�re ligne, et ressentent d'ailleurs le co�t des nouvelles attentes � leur endroit. En effet, une des cons�quences des attentats du 11 septembre a �t� une forte r�duction des services offerts par les Etats, les villes et les comt�s, � tel point que certains Etats envisageraient maintenant de supprimer toute aide aux villes, renfor�ant par l�-m�me le co�t de la s�curit� pour les gouvernements non-�tatiques. Le transfert des ressources f�d�r�es vers le poste de la protection anti-terroriste a donc �t� massif. Un article du Los Angeles Time soulignait ainsi que " Les autorit�s locales n'avaient pas eu une responsabilit� de cette envergure en mati�re de d�fense depuis l'�poque des Indiens et de la Fronti�re ". Ainsi, lorsque l'Etat f�d�ral a tent�, � l'automne, d'arr�ter pr�s de 5000 personnes pour les interroger, les polices locales ont �t� les premi�res concern�es. D�s les attentats, ce sont bien les forces de s�curit� locales, police et pompiers, qui ont �t� imm�diatement charg�es des op�rations. La suite des �v�nements a encore renforc� le poids des responsabilit�s sur les premiers secours (first responders), principalement du ressort des autorit�s locales.
+Les autorit�s f�d�rales, outre leurs comp�tences propres, doivent en fait coordonner les diff�rents acteurs sub�tatiques � l'�uvre. C'est l� le r�le essentiel du tout nouveau Secr�tariat � la Protection du Territoire. Le th�me est loin d'�tre neuf : le trafic de drogue ou le crime international avaient d�j� suscit� ce genre de d�bat. Les �changes d'agents entre la CIA et le FBI ont �t� pratiqu�s depuis des ann�es. Mais la lutte contre le terrorisme devrait entra�ner une coordination � un niveau sup�rieur, par exemple celui des Secr�tariats d'Etat. En ce sens, la cr�ation du nouveau minist�re en juin dernier est une �tape essentielle. Elle est compl�t�e par la cr�ation, en avril 2002, d'un Commandement militaire sp�cifique et national (Northern Command) par Donald Rumsfeld. Ce nouvel outil est charg� des r�actions d'urgence en cas d'attaque terroriste, et peut mobiliser � la fois les moyens terrestres, navals, et a�riens des forces arm�es nationales. Il peut aussi, bien entendu, assister les autorit�s locales le cas �ch�ant.
+Ces deux nouvelles structures ne sont pas assimilables � une tentative de centralisation impos�e aux autorit�s subnationales. Au contraire, elles reposent toutes deux sur une pleine et enti�re reconnaissance des comp�tences des Etats et des gouvernements locaux. Les rapports entre les nouvelles institutions nationales et les autres niveaux de gouvernement se d�roulent donc sous le signe de la collaboration intergouvernementale.
+Sur la sc�ne politique am�ricaine, la guerre contre le terrorisme ne remet pas fondamentalement en cause les �quilibres f�d�raux. L'activisme des pouvoirs publics - et aussi du priv� - est certain, mais ne s'effectue pas au d�triment des autorit�s �tatiques et locales. Les probl�mes potentiels r�sident en fait dans le fonctionnement de cette collaboration : le d�bat en cours autour de la formation du D�partement de la S�curit� du Territoire en est la meilleure illustration. Un certain nombre d'experts soulignent que ce futur minist�re est charg� de trop de fonctions et devrait en fait se concentrer sur des objectifs plus pr�cis. L'inclusion de la Federal Emergency Management Agency (FEMA), par exemple, dans les comp�tences de ce nouveau Secr�tariat obligerait ce dernier � intervenir dans des situations bien �loign�es du terrorisme, comme les feux de for�ts ou les inondations.
+N�anmoins, au-del� de ces dispositions techniques, l'�volution en cours reste tout simplement dans le droit fil d'un f�d�ralisme dit " politique ", fait de collaboration entre les niveaux de gouvernement, et que la Cour Supr�me avait reconnu comme le fonctionnement r�gulier des institutions dans l'arr�t Garcia (1985). Si les mesures actuelles de l'�quipe Bush sont certainement en porte-�-faux par rapport � la jurisprudence plus r�cente de la Cour, elles sont par contre en plein accord avec la pratique politique des r�publicains au pouvoir. L'�quipe Bush Jr, comme les pr�c�dentes, n'h�site pas � utiliser les potentialit�s de l'administration f�d�rale lorsque cela est rendu n�cessaire par les circonstances. Ni Reagan, ni Bush Sr, ni Gingrich n'ont fait exception � cette r�gle. Bush Jr renoue, sans h�siter,  avec cette pratique.
+TITRE : Le contr�le de l'imagerie commerciale : apr�s la campagne d'Afghanistan
+AUTEUR : LAURENCE NARDON
+Introduction
+Ce nouveau rapport du Centre fran�ais sur les Etats-Unis fait suite au policy paper sur " Le Contr�le de l'imagerie satellitaire, un dilemme am�ricain ", publi� en septembre 2001, puis mis � jour dans une version en anglais en mars 2002.
+L'objectif initial du pr�sent rapport �tait de pr�senter les r�sultats d'une �tude men�e par le National Security Council (NSC) sur le contr�le de la diffusion de l'imagerie commerciale par le gouvernement am�ricain. Lanc�e au printemps 2001, cette �tude devait s'achever en d�but d'ann�e 2002.
+Malheureusement, certaines difficult�s structurelles et conjoncturelles sont apparues et cette �tude officielle n'a pas encore vu le jour. Le groupe de r�flexion charg� de l '�tude �tait une sous-commission particuli�re du Policy Coordinating Committee sur l'espace (PCC-space) cr�� par le NSC. Dans les faits, les efforts du NSC en mati�re spatiale n'ont pas �t� suffisants. L'autorit� au sein des sous-groupes n'�tait pas clairement attribu�e au NSC. Ed Bolton, Director for Space au NSC sous l'autorit� de Frank Miller, n'�tait pas de rang suffisant pour imposer des compromis aux diff�rentes agences r�unies dans le PCC-Space. Surtout, les �v�nements du 11 septembre ont ax� les priorit�s du gouvernement sur l'action et non sur la r�flexion.
+La campagne d'Afghanistan a entra�n� des innovations importantes dans les m�canismes de contr�le de la diffusion de l'imagerie. Mais aucune r�flexion d'ensemble n'est intervenue et la situation est pour l'instant confuse. Des changements de personnel � la Maison Blanche vont entra�ner un recadrage dans les mois qui viennent.
+I - Le buy-to-deny, une innovation d'octobre 2001
+A - Le rejet du shutter control pendant l'op�ration Enduring Freedom
+A l'automne 2001, seule la compagnie Space Imaging proposait des images � haute r�solution sur le march� commercial. Op�rationnel depuis fin 1999, son satellite Ikonos produit des images � un m�tre de r�solution en mode panchromatique et � 4 m�tres de r�solution en mode multispectral.
+Au moment d'entamer l'op�ration Enduring Freedom en Afghanistan, l'administration Bush a voulu s'assurer que ces images ne pouvaient tomber entre des mains hostiles, susceptibles d'en faire un usage militaire. A ce niveau de d�tail, les images pouvaient montrer par exemple la mise en place de bases au sol am�ricaines sur le territoire afghan, le d�placement des troupes am�ricaines sur le terrain, le degr� de visibilit� des infrastructures Talibanes, etc... Quoique moins facilement avouable car touchant � la censure, il �tait aussi important pour l'administration de contr�ler l'usage de l'imagerie par les m�dias. Fin septembre 2001, Space Imaging �tait d�j� en pourparler avec CNN pour vendre � la cha�ne d'information t�l�vis�e des images des op�rations. Le gouvernement ne pouvait courir le risque de voir sa politique comment�e ou contest�e avec des images, dont la charge �motionnelle est souvent importante.
+Depuis l'adoption de la directive PPD-23 en 1994, l'administration disposait d'un m�canisme pour interdire la diffusion d'imagerie commerciale par les entreprises priv�es, en cas de crise. Selon la directive, " le secr�taire au commerce peut d�cider de limiter les op�rations d'un satellite commercial, soit lorsque le secr�taire � la d�fense estime que la s�curit� nationale est en jeu, soit lorsque le secr�taire d'Etat estime que des obligations internationales et/ou des politiques �trang�res pourraient �tre compromises ".
+L'op�rateur du satellite doit alors limiter la prise de vue au-dessus du territoire concern� ou restreindre la distribution des images. Qui plus est, les communications entre le satellite et ses stations de r�ception doivent rester accessibles au gouvernement.
+Cette proc�dure dite de shutter control faisait l'objet de critiques de la part des m�dias. Notamment, la formulation des conditions dans lesquelles le shutter control pouvait �tre d�clench� �tait beaucoup trop floue. Selon la jurisprudence relative au Premier amendement � la Constitution, qui garantit la libert� de la presse, il faut " un danger clair et pr�sent " ou " une menace s�rieuse et imminente pour la s�curit� nationale " pour justifier une quelconque censure. Depuis 1994, des associations de journalistes avaient signal� leur intention d'intenter un proc�s au gouvernement d�s la premi�re utilisation du shutter control, pour en obtenir la reformulation.
+Les producteurs d'imagerie spatiale d�ploraient aussi le choix du m�canisme de shutter control. En cas d'application, les entreprises �trang�res resteraient libres de vendre leurs images des zones en crise et op�reraient sur un march� d'o� la concurrence am�ricaine aurait disparu.
+Pour �viter toute complication, le gouvernement a donc adopt� une autre solution pour emp�cher la diffusion de l'imagerie commerciale. Un accord commercial a �t� conclu entre la compagnie Space Imaging et l'agence de renseignement responsable de l 'imagerie (la National Imagery and Mapping Agency, NIMA), accordant � cette derni�re une exclusivit� sur les images prises de l'Afghanistan.
+Rendu public le 18 octobre, l'accord a �t� sign� le 5 octobre pour une dur�e de un mois. Pour 1,9 millions de dollars, Space Imaging s'engage � ne plus vendre d'images de 'Afghanistan et de la r�gion (Pakistan, Ouzb�kistan) � d'autres clients que la NIMA. Chaque kilom�tre carr� imag� est factur� 20 dollars et les commandes ne peuvent porter sur moins de 10.000 km � la fois. L'accord a �t� renouvel� le 5 novembre pour un second mois.
+Apr�s le 5 d�cembre, l'accord n'a pas �t� renouvel�. La NIMA, redevenue un client comme les autres, a poursuivi ses commandes sans clause d'exclusivit�.
+Pour le gouvernement, l'accord de buy-to-deny pr�sentait un certain nombre d'avantages par rapport au shutter control. Tout d'abord, l'entreprise d'imagerie concern�e ne pouvait plus se plaindre d'un manque � gagner, comme dans le cas d'un shutter control interdisant la production. Au contraire, elle a obtenu en deux mois une somme que l'on peut estimer � 13.2 millions de dollars.
+L'association Reporter Sans Fronti�res et l'association am�ricaine Radio-Television News Directors Association (RTNDA) se sont plaintes pour leur part de la mesure adopt�e. Dans des lettres adress�es � Donald Rumsfeld, et aux responsables de la NIMA, elles ont compar� le buy-to-deny � de la censure. Elles n'ont toutefois pas intent� de proc�s, probablement parce que leurs chances de l'emporter �taient tr�s minces dans le contexte de l'op�ration Enduring Freedom.
+D'un point de vue pratique, l'accord de buy-to-deny �tait aussi plus facile � mettre en place que le shutter control. Ce dernier implique au moins deux secr�taires : le Secr�taire au commerce prend la d�cision sur la demande du Secr�taire � la d�fense ou du Secr�taire d'Etat. C'est une d�cision politique qui implique la responsabilit� du gouvernement. La d�cision du buy-to-deny est en revanche une d�cision commerciale et les n�gociations ont �t� discr�tement men�es par la NIMA.
+Enfin, le gouvernement a soulign� la grande utilit� des images Ikonos pour les forces arm�es et les agences de renseignement am�ricaines. Celles-ci peuvent les utiliser pour �tablir la cartographie du territoire, dans le cadre de missions op�rationnelles, ainsi que pour communiquer plus facilement avec les forces alli�es. Les images commerciales ne sont pas classifi�es et peuvent �tre utilis�es sans probl�me lors de briefings interalli�s.
+B - La NIMA r�siste � la diffusion de l'imagerie
+Ce que la presse a rapidement appel� l'accord de buy-to-deny (" acheter pour emp�cher l'utilisation "), la NIMA l'appelle pour sa part l'accord de assured access, c'est-�-dire " d'acc�s assur� ".
+L'accord initial semblait inclure une clause d'exclusivit� � perp�tuit� sur les images achet�es. Il semble n�anmoins que les images soient d�j� d�classifi�es et vers�es aux archives de la compagnie. Clients et chercheurs peuvent d�sormais consulter la liste des images command�es par la NIMA � l'automne dernier. Steven Livingstone, professeur � la School of Media and Public Affairs de l'Universit� George Washington a analys� les images command�es par la NIMA pendant les deux mois couverts par l'accord.
+Du 5 octobre au 5 d�cembre, un total de 470 000 km carr�s d'imagerie a �t� achet� par la NIMA. Il s'av�re que les images de l'Afghanistan achet�es par la NIMA correspondent bien aux zones de front sur le territoire. Semaine apr�s semaine, elles suivent les m�mes �volutions g�ographiques que les op�rations arm�es.
+Selon les conclusions de l'�tude, il est possible que la NIMA ait utilis� les images Ikonos pour dresser des cartes pr�cises et � jour des r�gions en cause. L'administration ne disposait pas de cartes de tout le territoire afghan et il fallait rapidement pallier ce manque. La situation �tait la m�me en 1990, lors des pr�paratifs de l'op�ration Desert Storm. Le Pentagone avait alors achet� des images Spot pour �tablir des cartes du sud de 'Irak. La NIMA a accompli cette mission en interne. Lors de sa cr�ation en 1996, elle a l accueilli les quelques 7000 employ�s de la Defense Mapping Agency (DMA) et l'une de ses missions est la cartographie.
+Mais l'utilisation de ces images par les forces arm�es pour des missions op�rationnelles semble avoir �t� plus difficile. La presse s'est fait l'�cho de difficult�s dans l'exploitation effective des images et notamment dans leur transmission aux forces sur le terrain.
+Conform�ment � l'accord conclu avec la NIMA, les images de la zone en guerre prises par le satellite Ikonos ne pouvaient �tre transmises � la station de r�ception install�e par Space Imaging dans les Emirats Arabes Unis (� Abou Dhabi). Elles devaient �tre re�ues et trait�es dans les installations de la compagnie sur le territoire am�ricain. Elles �taient donc re�ues dans le Colorado (Denver) et en Alaska (Fairbanks). Elles �taient ensuite envoy�es par e-mail et par courrier sp�cial � la base a�rienne de Bolling, � Washington, DC. Elles y �taient archiv�es par la NIMA, sans doute apr�s leur exploitation pour la cartographie.
+Dans un premier temps, le personnel de l'Air Force d�sireux d'utiliser les images Space Imaging devait se rendre sur la base de Bolling, copier les images sur des CD ou des disques durs d'ordinateurs portables, puis envoyer ces donn�es par avion en Arabie Saoudite, o� elles �taient r�ceptionn�es sur la base de l'U.S. Air Force Prince Sultan. Elles pouvaient alors �tre distribu�es aux soldats de l'Air Force dans une quinzaine de sites du th��tre d'op�ration.
+Les livraisons de Bolling vers la base Prince Sultan �taient effectu�es une fois par semaine au d�but du conflit. C'est � ce moment-l� qu'elles ont acquis le surnom de Pony Express, du nom des courriers re�us par les pionniers du far West, au XIX�me si�cle. Elles ont ensuite �t� envoy�es plus facilement par satellite, notamment gr�ce au Global Broadcast Service.
+Il semble probable que la NIMA a eu des difficult�s � distribuer ce type de renseignement. Il n'y avait pas de proc�dure en place pour organiser la distribution ; les agents, qui manquent encore d'habitude face � ces produits diff�rents, entretiennent une certaine m�fiance envers une source d'approvisionnement qu'ils ne contr�lent pas totalement.
+Au-del� de ces difficult�s, certains responsables de l'Air Force et de Space Imaging ont �voqu� � mots couverts la mauvaise volont� de la NIMA. L'agence de renseignement est avant tout soucieuse de maintenir des programmes d'observation " nationaux " importants dans les d�cennies � venir. Or, plus les besoins servis par les entreprises commerciales seront importants, plus les futurs programmes de satellites du NRO pourront �tre r�duits. La NIMA a donc int�r�t � restreindre l'acc�s des forces arm�es � 'imagerie commerciale, afin qu'elles ne prennent pas l'habitude d'utiliser ces nouveaux l produits. Elle veut �viter que les cr�dits destin�s � l'acquisition de syst�mes militaires soient consacr�s � l'achat de produits commerciaux.
+Le rapport Rumsfeld de janvier 2001 �value � 50% les besoins en renseignement de la NIMA qui pourraient �tre couverts par de l'imagerie � 50 cm de r�solution. Le satellite QuickBird de l'entreprise DigitalGlobe, op�rationnel au printemps 2002, annonce une r�solution de 61 cm en mode panchromatique. La firme Space Imaging a re�u en d�cembre 2000 une licence pour construire son prochain satellite avec une r�solution de 50 cm. L'offre croissante d'imagerie � haute r�solution forcera sans doute la NIMA � s'adapter.
+C - Les agences f�d�rales civiles, utilisatrices concurrentes
+Au-del� de la communaut� du renseignement et des forces arm�es am�ricaines, les agences f�d�rales civiles font �galement usage d'imagerie spatiale pour mener � bien leur mission. Dans le cadre d'une �tude r�alis�e en 2001 pour le S�nat, le Congressional Research Service a tent� d'�valuer l'ampleur de leur recours � l'imagerie.
+Sur un total de 19 agences ou minist�res interrog�s, quinze font usage de donn�es issues de l'observation de la Terre, avec un usage tr�s important pour onze d'entre elles. Parmi les sources d'approvisionnement cit�es figurent les syst�mes gouvernementaux civils (Nasa, NOAA, USGS), les syst�mes commerciaux am�ricains (Space Imaging, OrbView), et les syst�mes �trangers institutionnels et commerciaux (Spot, IRS, ERS, Radarsat). Les syst�mes militaires am�ricains sont plus rarement utilis�s, pour des raisons de classification. Les agences f�d�rales civiles sont des utilisatrices potentiellement importantes de l'imagerie commerciale.
+Les budgets qu'elles consacrent � l'achat d'imagerie commerciale sont difficiles � appr�hender. Pour certaines agences comme USAID, ou le D�partement d'Etat, les budgets n'ont pu �tre reconstitu�s, car les fonds sont �parpill�s entre les diff�rents utilisateurs et les types de d�pense (software, personnel, images). D'autres agences, comme le D�partement de l'�nergie, ont un acc�s gratuit aux images de la Nasa et de la NOAA. Ces deux derni�res agences pr�sentent � l'inverse des budgets surdimensionn�s, qui recouvrent la maintenance des syst�mes de donn�es, des infrastructures et des stations-sol et certaines missions op�rationnelles.
+Certains autres budgets semblent plus prometteurs : le D�partement de l'agriculture, par exemple, a d�pens� 38.3 millions en imagerie en 2000 et le D�partement des transports (incluant les Coast Guard) en a achet� pour 8 millions en 2001. Mais d'autres chiffres sont trompeurs. Au sein du D�partement de la justice, l'Immigration and Naturalisation Service (INS) a acquis pour 35 millions de dollars d'imagerie en 2001 et a requis 55 millions pour 2002, mais il semble que ces sommes soient consacr�es � l'achat d'imagerie a�rienne (voir d�tail page suivante).
+Le total des budgets consacr�s par les agences civiles � l'achat d'imagerie spatiale commerciale semble donc peu �lev� pour l'instant. Le rapport du S�nat mentionne quelques moyens d'augmenter le recours � ce type de produit dans l'avenir. Il recommande par exemple la mise en place de centres de commande d'imagerie uniques au sein de chaque l'administration, afin d'obtenir des prix et des services meilleurs de la part des fournisseurs ; des investissements communs dans le software et dans la formation � l'interpr�tation des images ; la possibilit� d'acqu�rir une licence d'exploitation des images valable pour l'administration enti�re, afin que les agences f�d�rales puissent se communiquer les images entre elles.
+Plus l'usage de l'imagerie commerciale se r�pandra dans l'administration, plus il sera difficile pour la NIMA et le NRO de justifier la non-utilisation de ces donn�es.
+D - Le buy-to-deny n'est pas une solution de long terme
+L'accord d'octobre 2001 est une innovation judicieuse. Il n'est pas s�r qu'il pourra �tre renouvel� dans le futur. Le nombre de fournisseurs am�ricains et �trangers d'imagerie doit s'accro�tre dans les prochaines ann�es. La NIMA ne peut adopter comme m�canisme de s�curit� l'achat toutes les images dangereuses.
+Pendant la campagne d'Afghanistan, seul le satellite Ikonos 2 produisait des images � haute r�solution, avec des images optiques � 1 m�tre et des images multispectrales � 4 m�tres. Lors d'une prochaine crise internationale, la NIMA pourrait avoir � acheter la production du satellite QuickBird 2 de DigitalGlobe, (op�rationnel au printemps 2002, r�solutions de 61 cm en mode panchromatique et 2,44 m�tres en mode multispectral), du satellite OrbView 3 d'Orbimage (lancement pr�vu en 2003, r�solutions de un m�tre en mode panchromatique et 4 m�tres en mode multispectral) et d' Ikonos 3 (lancement pr�vu en 2004, 50 cm de r�solution en mode panchromatique). L'achat de toutes les images produites serait sans doute co�teux et al�atoire.
+Quant aux entreprises �trang�res, quel que soient leur nombre et la r�solution de leurs images, il est peu probable qu'elles acceptent les propositions d'achat exclusif d'une agence de renseignement am�ricaine comme la NIMA.
+Le buy-to-deny a �t� une solution de court terme. De l'aveu des responsables de 'actuelle administration, il n'est pas non plus pensable de revenir au shutter control. L'administration doit donc maintenant s'attacher � trouver un nouveau m�canisme de contr�le.
+2- Vers la formulation d'une nouvelle politique ?
+A - Des cadres plus motiv�s � la Maison Blanche
+Les premiers mois de l'administration Bush ont vu un d�sengagement de la Maison Blanche sur les questions spatiales, attribu�es au Pentagone. Le National Security Council (NSC) a nomm� une seule personne en charge de ces questions. Edward Bolton, lieutenant-g�n�ral de l'arm�e de l'Air, r�sumait sa mission en soulignant que l'espace n'�tait pas la priorit� du gouvernement Bush, que ce soit avant ou apr�s le 11 septembre. Les groupes de travail d�pendants du PCC-Space n'ont pas �t� tr�s dynamiques. Certains n'ont pas �t� r�unis une seule fois.
+En avril 2002, Gil Klinger a remplac� Ed Bolton au poste de Director for Space. Gil Klinger est un responsable de niveau plus �lev�. Il a �t� Deputy Under Secretary of Defense for Space lors de la cr�ation de cette fonction en 1994. Ce poste a �t� supprim� en 1998 et remplac� par un Assistant Secretary of Defense for Space (qui chapeaute un " Directorat pour l'espace "). Gil Klinger a alors �t� nomm� Director for Policy au National Reconnaissance Office, poste qu'il a conserv� jusqu'en 2002.
+Gil Klinger est dot� d'une forte personnalit�. Il a �t� appel� � la Maison Blanche par le Senior Director for Defense and Arms Control Frank Miller, pour reprendre en main le dossier espace. Parmi les th�mes dont il doit s'occuper en premier figurent le contr�le de l 'imagerie, mais aussi le march� des lanceurs, le contr�le des exportations et le dialogue avec les pays �trangers.
+Il compte r�affirmer l'autorit� de la Maison Blanche face aux autres entit�s administratives. L'OSTP, la NOAA, le bureau des exportations (BXA) et les autres agences qui participent aux groupes de travail du PCC-Space devront sans doute � nouveau accepter l'autorit� du NSC. Sous la conduite plus �nergique de Gil Klinger, les groupes de r�flexion pourront s'attaquer au probl�me des risques li�s � la diffusion d'imagerie commerciale � haute r�solution.
+B - Les solutions envisag�es par l'administration
+Autoriser la distribution de l'imagerie � un m�tre de r�solution sur le march� est un risque que l'administration a pris consciemment en 1994. Les concurrents �trangers semblaient se diriger de toute mani�re vers la production de ce type d'imagerie et les Etats-Unis souhaitaient prendre les devants. Il faut maintenant g�rer les risques associ�s � 'ouverture de cette " bo�te de Pandore ".
+Kevin O'Connell, senior analyst sur les questions d'imagerie spatiale � la Rand Corporation, a une opinion tranch�e sur la question. Selon lui, il est inutile de s'acharner � contr�ler la diffusion de l'imagerie commerciale en cas de crise, car 'apparition de fournisseurs �trangers rendra ces tentatives de plus en plus illusoires. Tout en pr�cisant qu'il faut conserver les possibilit�s juridiques de restrictions, Kevin O'Connell propose de faire porter les efforts sur la s�curisation en aval.
+La Maison Blanche rejoint Kevin O'Connell dans l'id�e que le contr�le par l 'administration am�ricaine ne restera plus �tanche tr�s longtemps. Elle souhaite concentrer ses efforts sur la r�ponse � apporter aux situations o� l'ennemi dispose d'imagerie m�trique. Elle n'abandonne pas totalement l'id�e du contr�le, mais le situe dans une perspective en amont plus globale.
+A un stade tr�s peu abouti de la r�flexion des responsables, quelques �l�ments concrets sont mentionn�s pour une nouvelle approche du probl�me.
+Pr�parer la r�ponse en cas de diffusion d'imagerie m�trique
+Acceptant l'id�e que l'ennemi ou la presse disposeront d'imagerie � haute r�solution lors de futures op�rations, le gouvernement doit mettre au point des r�ponses appropri�es.
+a - Les campagnes militaires
+Pour pr�parer la d�fense des troupes lors d'op�rations ext�rieures, le D�partement de la D�fense devra organiser des exercices militaires sp�cifiques. Des sc�narios dans lesquels l'ennemi disposera, lui aussi, d'imagerie � un m�tre de r�solution, montreront � quels dangers suppl�mentaires les troupes sont expos�es et quelles solutions peuvent �tre apport�es.
+L'id�e de prendre de vitesse les forces ennemies dans l'obtention et l'exploitation de l'imagerie figurera sans aucun doute dans les enseignements tir�s de ces exercices. L'imagerie doit parvenir plus vite aux forces am�ricaines qu'aux forces ennemies. Elle doit aussi �tre mieux interpr�t�e. Lors d'une op�ration de type Enduring Freedom, il faudrait par exemple que le satellite Ikonos transmette directement les donn�es � la station de r�ception SpaceImaging situ�e dans les Emirats Arabes Unis, que les meilleurs logiciels et photo-interpr�tes l'interpr�tent rapidement, et que les informations soient aussit�t envoy�es aux troupes sur le terrain. Le d�lai total ne devrait pas exc�der 24 heures.
+Il est probable que les forces ennemies ne pourraient obtenir l'imagerie aussi rapidement et ne sauraient pas l'exploiter aussi bien. La diffusion d'imagerie aupr�s d'elles serait moins dangereuse dans ces conditions.
+b - La s�curit� du territoire
+L'Office of Homeland Security, � la Maison Blanche doit coordonner la r�flexion en ce qui concerne la s�curit� int�rieure. La pr�paration consistera � voir quelle information op�rationnelle l'imagerie m�trique peut apporter pour pr�parer une action hostile sur le territoire am�ricain. Il faudra par exemple recenser les cibles potentielles aux Etats-Unis : a�roports, centrales nucl�aires, bases militaires, r�servoirs d'eau potable... Leur s�curisation passe par le camouflage et/ou le renforcement des structures, la r�vision des droits d'acc�s aux installations, la restriction des droits de survol et une mise en alerte des forces a�riennes.
+c - Les m�dias et les ONG
+L'acc�s des m�dias aux images est un autre probl�me. La presse ou les ONG v�rificatrices (comme par exemple GlobalSecurity.com, dirig�e par John Pike) peuvent  questionner la politique du gouvernement sur la base d'images accusatrices. La pr�vention de ce risque tr�s sp�cifique est d�licate. Le gouvernement am�ricain peut soit engager un dialogue avec les m�dias am�ricains, soit exercer un droit de censure et de saisie. Mais cette seconde d�fense est illusoire. La transmission de l'information est devenue aujourd'hui trop rapide pour que les autorit�s f�d�rales puissent agir � temps ; l 'internet et les m�dias �trangers restent quant � eux difficilement contr�lables.
+Pour l'instant, le manque de fournisseurs d'imagerie m�trique et la loyaut� des m�dias am�ricains fournissent un garde-fou. Mais il n'y a pas de solution claire au probl�me qui risque de se poser dans l'avenir.
+Un contr�le plus en amont
+L'administration doit �tudier une nouvelle m�thode de contr�le de la diffusion de l 'imagerie. Celle-ci ne passera plus par l'interdiction de produire ou l'acquisition de droits d'exclusivit�. Il lui faut sans doute exercer une influence tr�s en amont sur la production.
+a - Repenser les fondements de la relation entre l'�tat f�d�ral et les entreprises d'imagerie commerciale
+Les entreprises survivent � l'heure actuelle gr�ce aux achats institutionnels. Mais ceux-ci sont trop limit�s pour permettre aux entreprises de d�coller. Compte-tenu des besoins en imagerie qui peuvent �tre couverts par ces entreprises et leurs syst�mes, le gouvernement semble envisager d'accro�tre sensiblement le volume de ses achats, afin de mener ces entreprises � une sorte de prosp�rit�.
+La direction de la NIMA a mentionn� une nouvelle Commercial Imagery Strategy (dite CIS 2001), qui remplacerait la CIS de 1998. Elle mettrait en place une " nouvelle alliance strat�gique " fond�e sur plusieurs �l�ments : la planification � l'avance des achats d'imagerie commerciale par la NIMA, pour permettre aux entreprises d'investir dans leurs syst�mes futurs ; le transfert d'exigences de plus en plus raffin�es, notamment le traitement de l'information, vers le secteur priv�. Le NRO serait soulag� d'une partie de ses missions en r�solution m�trique et basse.
+Il faut pour cela que la NIMA obtienne des fonds tr�s importants du Congr�s. L'application des CIS pr�c�dentes a montr� que les parlementaires am�ricains ne votaient toujours les budgets demand�s pour l'achat d'imagerie commerciale par les agences de renseignement. Pour que la nouvelle architecture fonctionne, il faut aussi que le personnel de la NIMA accepte d'utiliser et de diffuser effectivement l'imagerie commerciale aupr�s de l'ensemble des forces. L'exp�rience de l'op�ration Enduring Freedom a montr� que certains officiers de renseignement pr�f�rent conserver les financements pour leurs propres syst�mes et r�sistent � l'�volution en cours.
+A terme, l'application de la CIS 2001 signifierait que les entreprises d'imagerie commerciale am�ricaines seraient tr�s fortement int�gr�es dans l'architecture de renseignement f�d�rale. Il leur deviendrait difficile de d�sob�ir aux souhaits du gouvernement en cas de crise. Le gouvernement b�n�ficierait d'un droit d'exclusivit� implicite.
+S'il parvient � se mettre en place, un tel syst�me serait l'objet de critiques : l 'exclusivit� gouvernementale irait � l'encontre des principes de l'ONU de 1986, selon lesquels un pays observ� par un syst�me commercial doit pouvoir acheter les images en question. Ce serait aussi la fin durable des efforts des entreprises pour se d�velopper sur un march� civil et priv�. Les entreprises am�ricaines n'auraient plus de commercial que le nom et constitueraient en r�alit� un syst�me para-public.
+b - Un dialogue avec les pays �trangers producteurs d'imagerie
+Le D�partement d'Etat aura la responsabilit� d'entamer des discussions avec les pays qui poss�dent des syst�mes commerciaux. Selon la Maison Blanche, l'harmonisation des m�thodes de contr�le semble un objectif tr�s ambitieux � ce stade : la plupart des pays producteurs n'ont pas encore de syst�me de contr�le particulier.
+Les images vendues par les entreprises non-am�ricaines restent de r�solution plus grossi�re et pr�sentent pour l'instant moins de danger en termes de s�curit�. Lors de la campagne d'Afghanistan, par exemple, Spot Image a re�u peu de commandes de la presse, car les images disponibles (Spot 1, 2 et 4, r�solution de 10 m�tres en mode panchromatique) n'�taient finalement pas assez parlantes pour le public.
+C'est pour cette raison que l'entreprise fran�aise se contente actuellement de respecter les d�cisions de l'ONU. Il peut s'agir d'embargos, comme celui qui s'applique � l'Irak, mais surtout des r�solutions plus sp�cifiques de 1986 sur l'imagerie. En accord avec ces r�solutions, Spot Image garantit l'acc�s des pays observ�s aux photographies prises, dans des d�lais et pour un prix raisonnable. Le gouvernement fran�ais n'a pas adopt� pour l'instant de m�canisme de contr�le plus strict.
+Mais les satellites commerciaux non-am�ricains progressent eux aussi vers des r�solutions plus fines, aux alentours de deux m�tres. Le satellite isra�lien Eros s'approche de la r�solution m�trique avec une r�solution de 1,8 m�tres. Spot 5, qui vient d'�tre lanc�, pr�sente une r�solution de 2,5 m�tres. Rocsat pour la Cor�e et Alos pour le Japon, dont les lancements sont pr�vus pour 2003 et 2004 respectivement, auront tous les deux une r�solution proche de 2 m�tres en mode panchromatique. La compagnie russe SovinformSpoutnik semble poss�der actuellement un syst�me op�rationnel d'une r�solution de 2 m�tres. L'Inde pr�voit le lancement du satellite de cartographie IRS-P5 pour 2002-2003. L'int�r�t de l'imagerie � deux m�tres reste plus limit�e pour des utilisateurs hostiles ou pour les m�dias.
+Si son syst�me de satellites � r�solution m�trique Pl�iades est d�ploy� dans la seconde partie de la d�cennie, Spot Image proposera alors des images potentiellement plus dangereuses. Les d�bats interminist�riels d�j� entam�s en France devront alors aboutir � l'adoption d'une politique de contr�le plus stricte.
+La coordination de ces futurs m�canismes de contr�le avec ceux qui existeront aux Etats-Unis reste � inventer. Dans les situations de crise internationale post-guerre froide, la France, de m�me que la Russie et Isra�l, sont le plus souvent dans le m�me camp que les Etats-Unis. Un dialogue informatif et pr�paratoire doit �tre d�s � pr�sent entam�. Le D�partement d'Etat fera conna�tre ses positions et ses vuln�rabilit�s, puis appr�hendera la mani�re dont les administrations �trang�res envisagent d'�ventuels contr�les.
+Une partie de ce dialogue portera sur la r�forme possible des proc�dures de contr�le des exportations de mat�riel sensible am�ricain. Les restrictions ne doivent plus �tre simplement fond�es sur la r�solution des images, mais pourraient prendre en compte les alli�s destinataires des exportations et la nature des technologies consid�r�es.
+Il devrait �tre possible de n�gocier une harmonisation des attitudes des pays alli�s en cas de crise. Ceci ne sera pas forc�ment vrai pour des pays comme la Chine ou l'Inde. Le contr�le des syst�mes commerciaux �trangers doit donc aussi pouvoir reposer, en fin de compte, et selon la gravit� du danger ressenti par les Etats-Unis, sur des syst�mes militaires.
+En conclusion, l'�volution qui se dessine semble constituer une certaine reformulation du concept d' information dominance. Ce concept �labor� dans les ann�es 1990 a �t� largement adopt� par le Pentagone sous l'administration Clinton. Il pr�voit la ma�trise de l'information, notamment spatiale et commerciale, dans un but de domination militaire :
+" Information dominance may be defined as superiority in the generation, manipulation, and use of information sufficient to afford its possessors military dominance. " 
+Un �l�ment important de l'information dominance est la possibilit� d'entraver l'acc�s de l'ennemi � l'information.
+Au lendemain de l'op�ration Enduring Freedom, l'administration Bush repense son approche. Elle doit accepter la possible diffusion de l'imagerie spatiale. Les solutions explor�es passent par un dialogue tr�s en amont avec les producteurs am�ricains et �trangers, une utilisation de l'imagerie meilleure et plus rapide que l'ennemi pendant les crises, la pr�paration d�s � pr�sent des ripostes � la diffusion de l'imagerie.
+TITRE : L'administration Bush et l'espace : Militarisation, gestion et coop�ration
+AUTEUR : LAURENCE NARDON
+Introduction : l'espace de Bush est militaire
+Avec l'arriv�e au pouvoir de l'administration Bush, l'espace change de nature. La pr�c�dente administration avait privil�gi� une approche industrielle des questions spatiales. Au sein de la Maison blanche, le National Economic Council avait produit un certain nombre de directives facilitant les avanc�es commerciales des entreprises am�ricaines (observation, navigation, lanceurs).
+L'espace de Bush est au contraire un dossier militaire. Donald Rumsfeld a des projets ambitieux en la mati�re, qui impliquent une r�organisation de l'Air Force, ainsi que des programmes militaires plus avanc�s.
+Les secteurs spatiaux civils et industriels risquent de souffrir de cette �volution. La Nasa entre dans une p�riode de remise en question. Son nouvel administrateur re�oit l'appui de la Maison Blanche pour remettre de l'ordre dans le mode de financement de ses programmes. Les industriels, pour leur part, n'obtiendront sans doute pas un assouplissement de la proc�dure d'exportation des satellites de t�l�communication.
+Les premiers mois de l'administration Bush avaient vu un d�sengagement de la Maison Blanche sur le dossier spatial, d�l�gu� au secr�taire � la d�fense. Mais cette attitude est en train de se modifier, avec un changement du personnel charg� de ces questions au sein du NSC et de l'OSTP.
+Alors que l'Europe progresse dans le domaine spatial, avec l'accroissement des comp�tences de l'Union ou le lancement du programme Galileo, il est particuli�rement important de suivre les �volutions de la politique spatiale am�ricaine. Celles-ci ont un impact direct sur l'effort spatial europ�en :
+* La r��valuation par la Nasa du programme de station spatiale internationale pourrait nous permettre de r�duire notre contribution � ce programme ;
+* Les avanc�es du programme de futur lanceur de la Nasa et de l'Air Force int�ressent les concurrents europ�ens sur le march� des lanceurs, notamment dans l'hypoth�se de n�gociations sur l'�volution du march� mondial ;
+* Le maintien des strictes proc�dures d'exportation de satellites aura, elle aussi, des cons�quences pour tous les industriels du secteur en Europe ;
+* L'absence probable de grands partenariats industriels transatlantiques dans le futur proche continue � modeler une base industrielle strictement europ�enne ;
+* Enfin, l'Europe sans doute sa place dans le d�bat qui �merge sur le d�ploiement d'armements en orbite.
+1. PRIORITE AU SPATIAL MILITAIRE
+A- Apr�s le rapport Rumsfeld, les r�organisations en cours
+Les affaires spatiales aux Etats-Unis sont affect�es par une r�organisation institutionnelle, qui trouve son origine dans les propositions d'une r�cente Commission parlementaire. L'actuel secr�taire � la d�fense Donald Rumsfeld a pr�sid�, pendant les derniers mois de l'Administration Clinton, une commission ind�pendante charg�e par le Congr�s d'�valuer l'efficacit� des structures de gestion des questions relatives � l'espace militaire (Commission to Assess United States National Security Space Management and Organisation).
+Le rapport final de cette Commission, publi� en janvier 2001, proposait le d�veloppement de capacit�s de d�fense active des moyens spatiaux (armes anti-satellites), ainsi que des modifications institutionnelles assez radicales visant � donner une plus grande importance au domaine spatial. Le secr�taire � la d�fense s'est efforc� de mettre en �uvre les propositions de sa Commission.
+Les remaniements propos�s affectaient la pr�sidence, le Pentagone et l'Arm�e de l'Air. Certains ont �t� adopt�s ou sont en cours d'adoption ; d'autres ne sont pas repris.
+Les spaceniks du Pentagone
+En ce qui concerne le D�partement de la D�fense, les grands axes du rapport Rumsfeld visant � d�velopper l'espace militaire sont adopt�s. Seules quelques modalit�s diff�rent de celles qui �taient pr�cis�ment �dict�es dans le texte de janvier 2001.
+Donald Rumsfeld a obtenu la confirmation d'un certain nombre de personnes dot�es d'une grande exp�rience des questions spatiales au plus haut niveau de son minist�re (au sein de l'Office of the Secretary of Defense -OSD), de l'�tat-major interarm�es et de l'Air Force. Cela confirme son intention de renforcer l'importance de l'espace dans les affaires militaires.
+* Edward "Pete" Aldridge, Undersecretary for Acquisition, Technology and Logistics. Pete Aldridge poss�de une grande exp�rience des questions spatiales, � travers sa carri�re dans l'industrie a�ronautique (CEO d'Aerospace Corporation 1992-2001, pr�sident de McDonnel Douglas Electronic Systems de 1988 � 1992) et au Pentagone (secr�taire de l'Air Force de 1986 � 1988). Il a suivi des entra�nements d'astronaute, pour prendre part � des missions sur Challenger -annul�es apr�s l'accident de 1986.
+* Steve Cambone, Principal Deputy Under Secretary for Policy, a �t� le secr�taire de la Commission Rumsfeld sur le r�am�nagement des structures spatiales.
+* Le g�n�ral Richard Myers a �t� nomm� � la t�te de l'�tat-major interarm�es (chairman of the joint chiefs of staff) en octobre 2001. D'ao�t 1998 � f�vrier 2000, il avait �t� Commandant-en-chef du North American Aerospace Defense Command (NORAD) et du U.S. Space Command, et Commandant du Air Force Space Command. Il a ensuite �t� vice-chairman de l'�tat-major interarm�es.
+* Peter Teets a �t� confirm� au poste de Undersecretary of the Air Force le 7 d�cembre 2001. M. Teets a abord� les questions spatiales sous un angle industriel dans sa carri�re. Il est entr� chez Martin Marietta Space en 1963 et en �tait pr�sident lors de la fusion avec Lockheed en 1995. Il a ensuite �t� PDG de la division " Information et Services " de Lockheed Martin (1995-1997) puis PDG de Lockheed Martin de 1997 � 1999.
+Compte tenu de la pr�sence de nombreux spaceniks (" fous de l'espace ") dans ces postes hauts plac�s, l'une des recommandations du rapport Rumsfeld est devenue inutile : le poste d' Assistant Secretary for C3, devait �tre transform� en Under Secretary for Space Intelligence and Information. Un Under Secretary est hi�rarchiquement sup�rieur � un Assistant Secretary. Ce nouvel Under Secretary aurait dispos� de plus de moyens, de personnel et d'autorit� pour traiter des questions de sa comp�tence. Dans la situation actuelle, il a sembl� inutile de bouleverser l'organigramme, puisque Pete Aldridge ou Steve Cambone suivent de tr�s pr�s ces questions.
+Un int�r�t plus affirm� pour les questions spatiales au sein du D�partement de la D�fense pourrait avoir un impact sur celles-ci, au-del� de leurs aspects militaires. Le Pentagone a un avis � rendre sur les relations commerciales des Etats-Unis lorsqu'elles portent sur des mat�riels militaires ou � usage dual. Depuis le milieu des ann�es 1990, les responsables militaires se d�clarent dans l'ensemble favorables � un assouplissement des contr�les d'exportations. Ils pourraient soutenir plus activement les demandes de licences d'exportation de mat�riel spatial d�pos�es par les industriels aupr�s du D�partement du Commerce ou du D�partement d'Etat.
+Un nouveau r�le pour l'Air Force
+L'arm�e de l'Air revendique depuis les ann�es soixante un r�le pr�pond�rant en mati�re spatiale. Elle juge que la contigu�t� de l'espace a�rien et de l'espace extra-atmosph�rique fait naturellement des programmes spatiaux -et des importants budgets qui y sont attach�s-, une de ses pr�rogatives. L'arm�e de terre et la Navy ont �videmment des vues oppos�es. Or, les propositions que Donald Rumsfeld veut voir appliqu�es donneront un avantage d�finitif � l'Air Force.
+Le secr�taire � la d�fense a annonc� des changements � l'automne 2001. Dans un m�morandum adress� aux responsables du D�partement et des services arm�s, ainsi qu'au directeur de la CIA, il annonce une nouvelle r�partition des r�les en mati�re spatiale parmi les diff�rentes armes. Pete Aldridge (Under Secretary for Acquisition) et David Chu (Under Secretary for Personnel and Readiness) doivent mettre en route cette r�organisation, qui reprend les grandes lignes du rapport de la commission Rumsfeld.
+L'Air Force doit devenir l'agent ex�cutif pour l'espace au sein du D�partement de la D�fense. James Roche, le secr�taire de l'Air Force, sera responsable de la planification, de la programmation et de l'acquisition des syst�mes spatiaux militaires. L' Under Secretary of the Air Force Peter Teets devient responsable des acquisitions spatiales de l' Air Force et autorit� de r�f�rence pour les acquisitions spatiales de tout le Pentagone. Sa fonction est jointe � celle de directeur du National Reconnaissance Office (NRO). Le NRO acquiert et op�re les satellites d'observation militaires. Les demandes programmatiques du NRO seront donc relay�es au plus haut niveau de l'Air Force par l' Under Secretary Peter Teets.
+Cette �volution va s�rement faire na�tre des controverses, car elle fait appara�tre une deuxi�me voie pour l'acquisition des mat�riels. L'Under Secretary for Acquisition Aldridge sera responsable des grands programmes du D�partement (navires, avions, nucl�aire, ... ), mais tous les programmes de satellites ou de lanceur seront du ressort du secr�taire de l'Air Force. L'Air Force pourra faire approuver par son secr�taire ses propres requ�tes programmatiques spatiales. On peut se demander si ce syst�me est tr�s raisonnable.
+Par ailleurs, la nomination d'un g�n�ral de niveau quatre �toiles � la t�te du U.S. Air Force Space Command est adopt�e. Ce g�n�ral ne sera plus charg� en m�me temps de la direction du NORAD et du U.S. Space Command. Cette d�cision suit les recommandations du pr�c�dent titulaire de ce poste, le g�n�ral Eberhart, qui avait d�clar� avoir du mal � assurer les trois fonctions en m�me temps.
+Le g�n�ral Lord est � ce poste en avril 2002. Ce g�n�ral de niveau 4 �toiles a eu la responsabilit� du pas de tir militaire de Vandenberg (Californie) de 1993 � 1995, mais son exp�rience des questions spatiales reste � part cela limit�e. Il n'y a pas longtemps que l'Air Force dirige syst�matiquement certains officiers vers les responsabilit�s et les exp�riences spatiales. Ces " space cadets " n'ont pas encore atteint le rang de g�n�ral � 3 ou 4 �toiles. Il a donc �t� difficile de trouver un g�n�ral de niveau 4 �toiles pour remplir le poste de U.S. Air Force Commander.
+L'Air Force est satisfaite de ces �volutions, qui consacrent sa pr��minence en mati�re spatiale. Mais elle se trouve d�sormais dans une position d�licate. Elle s'oppose bien s�r � toute �volution vers la cr�ation d'un corps spatial autonome. La formation d'une cinqui�me arme d�di�e � l'espace affaiblirait consid�rablement l'Air Force. Elle devra donner aux programmes spatiaux militaires toute la place que Rumsfeld souhaite leur voir prendre, sans toutefois qu'ils acqui�rent une importance telle que l'id�e d'un space corps ind�pendant s'impose.
+Le secr�taire � l'Air Force James Roche a fait carri�re dans la Navy avant de devenir staffer au S�nat (au Armed Services Committee), puis de travailler chez Northrop Grumman. Le poste de secr�taire d'une arme est un poste civil. Il n'est pas rare qu'un civil ou un militaire d'une autre arme y soit nomm�. Il reste � voir comment cet ancien marin appliquera les directives de Donald Rumsfeld au profit de l'Air Force.
+Changement d'attitude de la Maison Blanche
+Le rapport Rumsfeld proposait que la Maison Blanche donne une plus grande priorit� aux questions spatiales. Cette direction n'a pas �t� adopt�e au d�part, mais la situation �volue au printemps 2002.
+* Les d�cisions impliquant directement le pr�sident ne sont pas retenues
+La commission Rumsfeld proposait que l'espace soit �lev� au rang de " priorit� nationale " par le pr�sident. Ceci n'a pas �t� fait.
+De m�me, le projet de cr�ation d'un Presidential Space Advisory Group n'est pas repris. Ce groupe de conseillers de tr�s haut vol aurait compt� des membres de la communaut� scientifique civile, des chefs d'entreprises a�ronautiques et spatiales, et des conseillers militaires. Il se serait r�uni � la demande du pr�sident pour se prononcer sur les politiques spatiales aussi bien civiles que militaires, commerciales que scientifiques. Ce groupe n'aurait pas fait partie du gouvernement, � proprement parler. En cela, il diff�rait du National Space Council, qui a exist� de 1958 � 1973, puis de 1988 � 1993. Ce conseil, qui �tait plac� au m�me niveau de l'ex�cutif, avait une existence plus formelle et un large pouvoir de d�cision.
+Le pr�sident a jug� que ces �volutions n'�taient pas indispensables. Les questions spatiales, qu'elles soient civiles, militaires ou �conomiques, ne sont pas une priorit� au plus haut niveau de l'ex�cutif.
+* Le NSC modifie son attitude
+Selon les conclusions de la Commission Rumsfeld, une cellule spatiale plus importante devait �tre rassembl�e au sein du National Security Council. Mais l'ancien syst�me, dans lequel une seule personne, plac�e sous l'autorit� du Senior Director for Defense Policy and Arms Control, s'occupe de l'espace au sein du NSC, a pr�valu.
+Des groupes de travail interminist�riels, dits Policy Coordinating Committees (PCC), sont organis�s sous l'�gide du NSC. Un PCC sur l'espace a commenc� � se r�unir au printemps 2001. Il a initi� une cellule de r�flexion sur le contr�le de l'imagerie spatiale commerciale par le gouvernement, une deuxi�me sur la question de l'attribution des fr�quences radio, et une troisi�me sur l'avenir du transport spatial.
+Mais ces groupes semblent pour l'instant peu actifs. L'autorit� au sein de chaque cellule de r�flexion a �t� d�l�gu�e � des agences ext�rieures : Nasa, NIMA, etc. Ceci n'est pas tr�s efficace lorsqu'il s'agit d'amener des agences gouvernementales aux int�r�ts structurellement contradictoires � atteindre un compromis. Selon Jefferson Hofgard (Boeing), attribuer syst�matiquement l'autorit� au NSC est le seul moyen de forcer l'ensemble des participants � se mettre d'accord.
+Il semble qu'au printemps 2002, la d�cision de modifier la situation ait �t� prise. Le Director for Space, Ed Bolton, peu dynamique et de rang modeste (lieutenant colonel) vient d'�tre remplac� par Gill Klinger. Ce dernier, d�j� en poste au Pentagone sous Clinton, est plus senior. Il est connu pour sa force de caract�re et tiendra sans doute � reprendre l'autorit� sur les sous-groups du PCC-espace.
+Pour les autres cellules de la Maison Blanche, on note les �volutions suivantes :
+* Le r�le des conseillers �conomiques devrait �tre moindre dans la formulation de la politique spatiale que dans les ann�es pr�c�dentes. Sous l'Administration Clinton les questions spatiales ont souvent �t� trait�es sous un angle �conomique (imposition de standards techniques, choix des politiques d'exportation, d�cisions sur la navigation et sur l'observation commerciale) et les responsables du National Economic Council avaient une forte influence dans les d�cisions. D�sormais, l'espace est vu sous un angle plus clairement militaire.
+* L' Office of Scientific and Technology Policy (OSTP) conserve son r�le d'encadrement des d�cisions relatives � la Nasa. Le poste d'assistant du Directeur pour les questions " Espace et A�ronautique " est actuellement vacant. Scott Pace, nomm� par Bush, vient de quitter ces fonctions pour rejoindre le bureau de l'administrateur de la Nasa.
+Comme pour le NSC, la pratique de la nouvelle administration a �t� jusqu'� pr�sent de ne pas faire pr�sider par l'OSTP les groupes de r�flexion auxquels il participe. Il est possible que le d�part de Scott Pace ait � voir avec ce mode de fonctionnement peu efficace.
+B- Les programmes spatiaux militaires pour 2003
+Dans le cadre de la r�organisation de ses services, Donald Rumsfeld a �galement lanc� des r�formes favorables � une meilleure gestion des programmes spatiaux militaires.
+* Dov Zakheim, Comptroller du Pentagone, est ainsi charg� d'�tablir un budget et un syst�me de comptabilit� regroupant l'ensemble des programmes spatiaux du Pentagone et des services de renseignement, afin que les ressources allou�es soient plus visibles. Jusqu'� pr�sent, les lignes budg�taires relatives � ces programmes �taient �parpill�es et partiellement classifi�es (notamment celles qui sont relatives aux syst�mes d'observation du National Reconnaissance Office -NRO), ce qui en rendait la lecture tr�s difficile.
+* Comme on l'a vu, les programmes spatiaux de l'Air Force et du NRO vont �tre g�r�s par une seule et m�me personne. En effet, les postes de directeur du NRO et de Under Secretary of the Air Force sont d�sormais confi� � une m�me personne (Peter Teets). Cela permettra d'aligner l'ensemble des programmes et de mettre en commun leurs �ventuels gains de productivit�. Peter Teets a �t� nomm� � ces deux postes. Il faudra voir, en pratique, comment les deux voies d'acquisition de mat�riel (spatial � travers Peter Teets et non-spatial � travers Pete Aldridge), pourront fonctionner sans heurts.
+* Des instructions proprement programmatiques sont �galement donn�es par le secr�taire � la d�fense. Le sous-secr�taire pour l'acquisition Pete Aldridge doit pr�parer des instructions pr�cises pour la Defense Advanced Research Project Agency (DARPA) et pour les laboratoires des diff�rentes armes. Ces derniers sont charg�s d'entreprendre des recherches et d'effectuer des d�monstrations de syst�mes et de technologies innovantes, r�pondant � des missions spatiales militaires sp�cifiques (dedicated). Celles-ci doivent pouvoir �tre " offensives et d�fensives ", le cas �ch�ant.
+Certains chiffres apparaissent dans le projet de budget pour 2003, pr�sent� par la Maison Blanche le 4 f�vrier 2002. Ils vont �tre discut�s et modifi�s par le Congr�s avant d'�tre vot�s en fin d'ann�e. Les chiffres pr�sent�s ici ne sont donc pas d�finitifs.
+Le programme de d�fense anti-missile
+Le programme de d�fense anti-missile (MD) re�oit 7.5 milliards de dollars dans le projet de budget pour 2003. Il s'agit l� du montant destin� � la composante sol de l'architecture MD (stations radar et syst�mes de missiles au sol, comme par exemple les installations en Alaska) et � sa composante espace SBIRS-Low. Le syst�me SBIRS-Low sera form� d'une constellation de missiles en orbite basse, charg�e de faire du suivi au sol d'objets froids (cold objects tracking), de l'intelligence �lectronique, et du renseignement situationnel lors des conflits (battle space awareness). Ces deux parties de l'architecture anti-missile sont g�r�es par la nouvelle Missile Defense Agency (MDA), qui remplace l'ancienne BMDO.
+La troisi�me partie du syst�me de MD est le programme SBIRS-High, qui verra le d�ploiement de satellites g�ostationnaires charg�s de l'alerte avanc�e. Cette partie du programme, qui remplacera le syst�me actuel DSP, est g�r�e par l'Air Force et non par la MDA. Elle re�oit 815 millions de dollars dans le budget 2003 et son co�t total est �valu� � 4.5 milliards de dollars.
+Un effort de R&D sur la militarisation de l'espace
+En ce qui concerne les programmes spatiaux hors MD, il est difficile de faire le point des financements propos�s � l'heure actuelle, car les lignes budg�taires restent �parpill�es et le plus souvent non-identifiables dans le projet de budget de la Maison Blanche. Par exemple, les termes " special projects " ou " Technology development ", dans le budget de l'Air Force, peuvent d�signer un programme de brouillage des t�l�communications. Le regroupement des budgets pr�vu par le nouveau secr�taire � la d�fense apportera une am�lioration de cet �tat de fait, mais il n'est pas s�r que les donn�es seront d�classifi�es. Les d�bats dans les Commissions des forces arm�es du S�nat et de la Chambre feront sans doute appara�tre des pr�cisions en cours d'ann�e.
+On cite le chiffre de 1 milliard de dollars suppl�mentaire pour les programmes spatiaux, demand� cette ann�e par rapport au projet 2002, ce qui am�nerait le montant total � 8 milliards de dollars. Ce montant inclut l'ensemble des programmes spatiaux non classifi�s, dont 920 millions pour 'Advanced Extremely-High Frequency Satellite l Communication System, et le syst�me SBIRS, dans ses composantes High et Low.
+Il inclut �galement les programmes plus innovants de R&D sur la militarisation de l'espace, qui se d�veloppent selon deux axes :
+* Le programme Discoverer 2 de radar en orbite (space-based radar), capable de rep�rer les cibles mobiles au sol �tait d�j� entam� en 2001. D�velopp� sous la responsabilit� de l'Air Force. il est compl�mentaire du syst�me SBIRS-Low, car il fonctionne dans le radar et non dans l'infra-rouge. Pour 2003, la phase de R&D se poursuit. Dans une deuxi�me phase, la meilleure technologie devrait �tre s�lectionn�e et d�velopp�e. Pour 2003, une requ�te de 91 millions est indiqu�e.
+* Les technologies de contr�le de l'espace (space control) d�signent les capacit�s de brouillage des communications, les �blouisseurs laser (laser dazzler) et autres moyens de nuire aux syst�mes spatiaux ennemis ou de prot�ger les flottes spatiales am�ricaines. Plusieurs programmes de recherche et d�veloppement sur des armes anti-satellite sont d�j� en cours. L' Air Force travaille sur un syst�me de stations-sol mobiles de brouillage des activit�s satellite (Space Control Technology). L'arm�e de Terre d�veloppe un intercepteur de satellites bas� au sol (KEAsat pour Kinetic Energy Asat).Un laser bas� au sol, nomm� Miracl pour Mid-Infrared Advanced Chemical Laser, �t� test� en 1997. La requ�te budg�taire pour 2003 est de 88 millions.
+Tous ces programmes sont assez anciens et semblent avoir �volu� lentement � cause des r�ticences du Congr�s � accepter le d�ploiement de syst�mes spatiaux offensifs. Les programmes de R&D retenus pour l'instant ne pr�voient pas de syst�mes offensifs d�ployables dans l'espace. Dans le contexte de d�bat sur la militarisation de l'espace auquel on assiste actuellement, cela aurait sans doute un poids politique trop lourd � assumer pour le gouvernement am�ricain. Qui plus est, certaines des technologies d�velopp�es sont sans doute suffisamment en amont pour pouvoir �tre d�ploy�es sur des plates-formes orbitales dans l'avenir, le cas �ch�ant.
+C- Un d�bat in�dit dans les think-tanks
+Lorsque les Am�ricains et les Sovi�tiques ont commenc� � d�ployer des satellites dans les ann�es 1950 et 1960, l'application la plus pr�cieuse �tait le renseignement. Les satellites d'observation apportaient une information irrempla�able sur le territoire ennemi. Pour espionner avec efficacit�, les syst�mes d�ploy�s devaient rester les plus discrets possibles. L'administration Kennedy fit adopter en 1960 une d�cision de classification totale des syst�mes spatiaux militaires. Depuis cette date et jusque dans les ann�es 1980, il n'y a eu aucune communication officielle sur ce sujet aux Etats-Unis.
+Dans les ann�es r�centes, alors que ces syst�mes �taient mieux connus, leur signification strat�gique a �t� obscurcie par la pol�mique sur les syst�mes de d�fense antimissile. L'architecture du futur syst�me am�ricain pr�voit une composante spatiale. Mais l'espace militaire ne se r�sume pas � la d�fense antimissile, et regroupe d'autres �l�ments.
+A la diff�rence des armes nucl�aires, qui sont l'objet de discussions houleuses depuis les ann�es 1960, les syst�mes spatiaux militaires sont donc rest�s jusqu'� pr�sent en dehors du d�bat strat�gique public. Mais la publication du rapport Rumsfeld en janvier 2001 semble avoir provoqu� une prise de conscience.
+En 2001 et 2002, plusieurs think-tanks de Washington organisent des s�minaires ou des programmes de r�flexion sur la militarisation de l'espace. Le Stimson Center tient � jour une biblioth�que �lectronique regroupant des ouvrages sur les questions de space weaponization ; Le Space Policy Institute de l'universit� George Washington a re�u une bourse de la fondation MacArthur pour organiser des d�jeuners sur ce th�me sur une dur�e de deux ans ; Le Eisenhower World Affairs Institute poursuit des groupes de travail sur l'espace entam�s depuis longtemps, mais d�sormais plus nettement ax�s sur les aspects militaires ; Le Council on Foreign Relations r�unit pour sa part un groupe d'�tude sur le m�me th�me ; le Center for Strategic and International Studies organise des groupes de travail et des conf�rences en 2002 ; En marge du Congr�s spatial mondial d'octobre 2002, l'universit� Rice et Lockheed Martin organisent pour la premi�re fois un congr�s sur la politique spatiale avec un forum sur les aspects militaires.
+M�me si le d�bat se limite encore trop souvent aux seuls experts et a du mal � toucher le grand public, des �changes in�dits s'engagent entre partisans et adversaires des projets du Pentagone. On assiste peut-�tre enfin � la naissance d'un d�bat de nature strat�gique sur l'espace militaire.
+Les d�fenseurs de l' arms control sont tr�s r�serv�s face � la perspective d'une extension � l'espace de nouveaux types d'armement. Celle-ci leur semble condamnable par principe, mais aussi pour des raisons juridiques. Les armes antisatellites ne sont pas sp�cifiquement interdites par le Trait� de 1967, qui ne prohibe que le d�ploiement d'armes nucl�aires et de destruction massive. Mais le d�ploiement d'asats reste contraire � l'esprit du Trait� et, plus g�n�ralement, va � l'encontre des efforts de d�sarmement intervenus depuis quelques d�cennies.
+D'autres chercheurs se fondent sur des arguments strat�giques pour affirmer que le d�ploiement d'armements dans l'espace reste contraire aux int�r�ts am�ricains : les adversaires potentiels des Am�ricains n'ont pas envie d'initier ces d�ploiements, mais seraient amen�s � l'imiter, si les Etats-Unis font les premiers pas.
+Ils estiment �galement que ces moyens spatiaux nouveaux cr�ent une tentation de frappe en premier et par surprise. Dans une situation ou il existerait des moyens spatiaux indispensables et des moyens de les d�truire, il serait tentant de lancer une attaque-surprise, pour d�sarmer l'adversaire avant qu'il ne prenne l'initiative lui-m�me. Les possibilit�s de frappe pr�emptive sont un facteur d�stabilisant pour les relations internationales et les Etats-Unis ne doivent pas s'engager dans cette voie.
+2. LA NASA REPRISE EN MAIN ?
+Un administrateur rigoureux
+Le nouvel administrateur de la Nasa a finalement �t� nomm� en d�cembre 2001. Sean O'Keefe succ�de � Dan Goldin, en poste depuis 1992. Sean O'Keefe a une certaine exp�rience des questions militaires : il a �t� secr�taire de la Navy, Staff Director charg� du budget de la d�fense � la Commission des Appropriations du S�nat et Comptroller au D�partement de la D�fense. Mais son expertise en mati�re spatiale est r�duite.
+Sean O'Keefe est redout� pour ses pratiques de gestionnaire rigoureux. Il quitte pour venir � la Nasa les fonctions de directeur adjoint de 'Office of Management and l Budget (OMB). On peut penser qu'il voudra sans �tat d'�me mettre fin aux d�rives budg�taires qu'a connues l'agence r�cemment -notamment avec un d�passement de budget de 800 millions de dollars pour la station internationale.
+Il d�nonce �galement la proc�dure des fonds r�serv�s, attribuables � la discr�tion du Congr�s (les earmarks). On se souvient que Dan Goldin avait essay� d'en faire autant, mais sans succ�s : l'administrateur de la Nasa n'a pas le pouvoir d'imposer au Congr�s l'abandon de cette pratique.
+Cette remise en question financi�re pourrait s'accompagner d'une r�organisation profonde de la Nasa. Un rapport r�cent intitul� Strategic Ressources Review analyse de mani�re critique les missions des diff�rentes bases de la Nasa et propose l'�limination de certaines d'entre elles. On imagine mal comment faire accepter de telles mesures aux parlementaires repr�sentant les Etats concern�s par cette rationalisation.
+Les liens d'amiti� personnels de Sean O'Keefe avec le vice pr�sident Dick Cheney constitueront un atout pr�cieux dans les t�ches d�licates du nouvel administrateur. Mais on doit s'attendre � ce que la Nasa mette en route toutes ses capacit�s de lobbying pour �chapper � ces r�formes. Dan Goldin, pourtant nomm� dans le but de r�former les pratiques budg�taires de la Nasa, avait fini par �pouser les pratiques traditionnelles de l'agence.
+L'arriv�e de Sean O'Keefe � la t�te de la Nasa est vue par beaucoup comme le signe de nouvelles orientations programmatiques. Si le nouvel administrateur s'avoue toujours en phase de formation au sein de l'agence, certaines de ses d�cisions commencent � appara�tre dans le projet de budget pour 2003.
+Le retour � l'exploration de l'Univers
+O'Keefe a mentionn� � plusieurs reprises son d�sir de voir l'agence retourner � sa mission premi�re de recherche et d�veloppement. Il a repris � son compte le slogan " back to basics ", d�j� entendu. Cette fois-ci, les " basics " en question sont d�finis comme l'exploration et la d�couverte, selon des priorit�s bien cibl�es.
+Il recommande pour cela des missions automatiques, plut�t que des missions habit�es risqu�es et co�teuses. Dans le projet de budget pour 2003, la ligne " Sciences de l'Espace " augmente de 19%, pour atteindre 3,415 milliards de dollars. Une partie de cette augmentation est consacr�e � la recherche sur l'utilisation de l'�nergie nucl�aire en orbite pour les missions longues et le d�veloppement de syst�mes de propulsion nucl�aire pour l'exploration du syst�me solaire lointain. Cette d�cision est critiqu�e par les �cologistes am�ricains, qui craignent les cons�quences pour la population mondiale d'�ventuels accidents lors des lancements ou des r�entr�es des v�hicules concern�s.
+Par ailleurs, l'exploration de l'Univers devrait �tre r�organis�e au sein d'un programme nomm� " New Frontiers ". Il devrait succ�der aux programmes Pluto-Kuiper et Europa Orbiter qui semblent annul�s en tant que tels. Mais le Congr�s pourrait � nouveau refuser l'annulation de ces deux programmes de sonde vers Pluton et Europe. En 2001, la s�natrice d�mocrate du Maryland Barbara Mikulski avait fait r�int�grer le programme Pluto-Kuiper dans le budget de la Nasa pour 2002.
+En revanche, le budget Sciences de la Terre stagne, � 1625 millions de dollars. Si l'on consid�re que 60 millions de ce budget sont attribu�s aux op�rations des r�seaux au sol, une d�pense qui �tait auparavant incluse dans la ligne budg�taire du vol habit�, on voit que ce budget est r�ellement en l�g�re baisse. Comme on le soulignait l'an dernier, les �tudes environnementales ne sont pas une priorit� de l'Administration Bush.
+La station spatiale
+Le programme de station spatiale internationale (ISS) et le programme de navette r�utilisable sont regroup�s dans la ligne budg�taire " Vols Habit�s ". Avec 6,1 milliards de dollars demand�s pour 2003, en baisse de 10%, c'est la ligne la plus importante du budget de la Nasa.
+Mais le programme de station internationale est l'une des premi�res cibles du nouvel administrateur. Il faut dire que ce programme a connu une augmentation de 7 milliards par rapport � son co�t de 17,4 milliards initialement pr�vu. Paru � l'automne 2001, le rapport Young a constitu� une critique extr�mement forte de la gestion financi�re de la station dans les ann�es r�centes.
+L'administration a donc d�cid� de mettre le programme de station " � l'essai " pendant deux ans. Les �quipes de la Nasa en charge du programme de station devront faire la preuve de leur s�rieux dans la gestion du programme et l'estimation de ses co�ts.
+En attendant, l'architecture de la station est r�duite � sa version minimale, dite " core complete ", qui pourra accueillir trois astronautes, au lieu des sept pr�vus. La possibilit� de mener des recherches � bord est quasiment nulle dans cette configuration. La contribution des partenaires �trangers (Europe, Japon, Canada et Russie) est affect�e, mais l'administration se refuse � promettre la construction future de la station dans sa version complete � 7 astronautes.
+Le budget pour construire la navette " core complete " n'est m�me pas totalement attribu� selon les projets de financements 2002-2006, car il manque 603 millions sur cette p�riode. Cette somme doit soi-disant �tre trouv�e dans la r�alisation d'�conomies -ce qui semble douteux. La requ�te financi�re 2003 pour l'ISS est de 1,8 milliards. Ce montant inclut les travaux de recherche relatifs � la station, d�plac�s dans une autre ligne budg�taire.
+La succession de la navette
+Apr�s la fin du programme Apollo, la Nasa a choisi de se doter d'une navette habit�e r�utilisable, comme moyen principal d'acc�s � l'espace. La navette spatiale, dite RLV pour Reusable Launch Vehicle, repr�sente la premi�re g�n�ration de v�hicule spatial r�utilisable. Elle emporte un �quipage en orbite et revient sur Terre apr�s sa mission. Aux Etats-Unis, les entreprises priv�es et l' Air Force exploitent des fus�es traditionnelles � utilisation unique (dites ELV pour Expendable Launch Vehicle).
+Quatre exemplaires de la navette sont actuellement en activit�. Endeavor, Atlantis, Discovery, et Columbia ont �t� construites par Rockwell (maintenant int�gr� � Boeing). Leur maintenance est assur�e par Boeing et Lockheed-Martin, dans le cadre du consortium U.S. Space Alliance.
+Mais ce RLV de premi�re g�n�ration n'est pas tout � fait au point. La maintenance des navettes entre chaque vol est longue et co�teuse. La requ�te budg�taire 2003 pour le programme de navette est de 3,2 milliards (incluse dans le p�le budg�taire " Vol Habit� "). Ce financement est insuffisant pour assurer les 6-7 missions annuelles et leur nombre devrait �tre r�duit � 4-5 par an. Les responsables du programme d�noncent un manque de 1 milliard de dollars sur les 5 prochaines ann�es.
+La Nasa doit donc se pr�parer � remplacer les navettes par un syst�me moins co�teux et plus r�actif. Souhaitant repousser les d�cisions � 2005, les responsables de l'agence ont lanc� un programme dit " Integrated space transportation ", qui lance des travaux exploratoires dans deux directions.
+Une s�rie d'�tudes doit d'une part chercher � am�liorer la navette actuelle. Les responsables du programme d�clarent que les quatre mod�les n'ont atteint que 30% de leur cycle de vie utile et qu'un shuttle upgrade pourrait suffire � assurer l'avenir sur le long terme. Les recherches portent notamment sur l'am�lioration de la s�curit� des vols. Elles pr�voient un budget de 1,86 milliards de dollars pour la p�riode 2001-2005.
+Mais un grand effort est engag� d'autre part pour tenter de d�velopper un syst�me totalement nouveau :
+La Space Launcher Initiative
+Le programme de Space Launcher Initiative (SLI) vise � d�velopper un syst�me de lanceur r�utilisable enti�rement in�dit. Les entreprises priv�es recevront 4,8 milliards de dollars entre 2001 et 2006 pour r�aliser des recherches sur ce th�me.
+Une partie des travaux porte sur les technologies de transport dites " Nasa-unique ", c'est-�-dire consacr�es exclusivement aux vols habit�s. Une autre porte sur l'�tablissement d'un moyen d'acc�s commercial � la station spatiale. Il s'agit d'encourager les entreprises priv�es � desservir la station avec leurs lanceurs traditionnels, ce qui constituerait une solution de rechange en cas de probl�me.
+Mais la partie la plus importante de la SLI est le sous-programme de " Second generation RLV", c'est-�-dire de lanceur r�utilisable de seconde g�n�ration. L'�l�ment principal du cahier des charges de ce v�hicule est l'abaissement des co�ts. Il devra ainsi pouvoir mettre en orbite une livre (454 grammes) de mat�riel pour 1000 dollars contre 10.000 dollars pour la navette actuelle.
+Dans le cadre du syst�me X-33, qui a �t� abandonn� l'an dernier, la Nasa avait voulu d�velopper un syst�me global. Elle a maintenant chang� d'approche. Avec le programme SLI, la Nasa fait travailler un certain nombre d'entreprises sur diff�rentes technologies a�rospatiales, qu'il faudra ensuite combiner pour d�velopper le futur lanceur.
+Les technologies n�cessaires ont �t� identifi�es en 2000, pendant la premi�re ann�e du programme. Par un appel d'offre dat� d'octobre 2000, les entreprises int�ress�es ont �t� appel�es � �tablir des propositions pour un premier cycle de contrats. Ces contrats ont �t� conclus en deux fois en 2001. Vingt-deux entreprises ont �t� choisies le 17 mai, pour des contrats d'une valeur totale de 766 millions de dollars. Le 17 d�cembre, 94,6 millions suppl�mentaires �taient attribu�s.
+Au premier rang des entreprises laur�ates, Boeing a re�u 136 millions de dollars en mai pour aborder 5 domaines de recherche et 5,4 millions en d�cembre pour des �tudes sur la survie et la protection des �quipages (dans le cadre de la mission " Nasa-unique " de vol habit�). Pratt & Whitney re�oit 125 millions pour travailler sur les m�thodes de propulsion et les �tages sup�rieurs ; l'entreprise Kistler obtiendra 135 millions de dollars apr�s avoir effectu� le vol de d�monstration de son lanceur K-1 (contrat de 10 millions de dollars avec une option de 125 millions).
+En d�cembre, Northrop Grumann et Orbital Sciences Corp. se sont vu attribuer un montant combin� de 20,7 millions de dollars pour des �tudes d'ing�nierie syst�me et de d�finition d'architecture. Rocketdyne re�oit 63 millions et TRW 5,4 millions pour des �tudes sur la propulsion.
+Toutes les entreprises retenues ont des chances de participer � la r�alisation du futur lanceur de la Nasa. Dans tous les cas, les entreprises s�lectionn�es en 2001 resteront propri�taires des r�sultats de leurs travaux, qui auront sans doute des retomb�es sur les programmes de technologies lanceurs qu'elles poursuivent par ailleurs.
+Les r�sultats du premier bilan interm�diaire (milestone review) seront connus d�but mai 2002. Un deuxi�me cycle d'appel d'offres sera lanc� par la Nasa en 2002. Dans le projet de budget pour 2003, la ligne " technologies a�rospatiales " conna�t une augmentation de 12%, soit 2,8 milliards, destin�s principalement au projet SLI.
+Vers un rapprochement avec le D�partement de la D�fense ?
+Sean O'Keefe a mentionn� � plusieurs reprises la possibilit� de coordonner les efforts de recherches de la Nasa et du D�partement de la D�fense sur le futur lanceur r�utilisable. L'�tude " One Team " men�e pendant 4 mois par l'agence et l'Air Force sur ce sujet s'est achev�e en d�but d'ann�e 2002. Elle devait identifier les possibilit�s de travaux conjoints entre les deux entit�s.
+Mais il semble difficile de r�concilier les besoins des militaires et des scientifiques. En effet, le D�partement de la D�fense a des exigences bien particuli�res en ce qui concerne son syst�me de lanceur futur. Les militaires veulent pouvoir effectuer un lancement dans les 12 � 48 heures suivant la d�cision de lancement. Ils veulent aussi pouvoir lancer jusqu'� 20 fus�es en deux ou trois semaines si la situation l'exige. En revanche le vol habit� s'av�re inutilement risqu� et co�teux pour les militaires.
+En revanche, les missions habit�es apparaissent comme l'une des raisons d'�tre de la Nasa, et leur maintien reste jusqu'� pr�sent une priorit�.
+Il semble donc difficile de pousser les recherches communes Nasa-Air Force au-del� d'un stade de recherche tr�s pr�liminaire. Si les conclusions de l'�tude " One Team " ne sont pas encore rendues publiques, c'est peut-�tre parce qu'elles ne sont pas tr�s optimistes.
+Une autre voie explor�e par Sean O'Keefe est celle de la privatisation de la navette. La shuttle privatization a �t� mentionn�e sans beaucoup de pr�cisions dans le projet de budget 2003 et dans diverses interventions du nouvel administrateur. Depuis l'accident de la navette Challenger en 1986, les navettes ne peuvent plus accomplir de missions commerciales. Le pr�sident Reagan n'avait pas voulu que la vie des �quipages soit risqu�e pour mettre en orbite des satellites priv�s.
+La pr�sente Administration pourrait revenir sur cette loi. La privatisation de la navette pourrait se limiter au tourisme spatial, dont quelques exp�riences lucratives ont d�j� eu lieu.
+3. LE CONGRES ET LES INDUSTRIES : PAS DE REFORME DES CONTROLES D'EXPORTATION ?
+Des �changes industriels peu d�velopp�s
+Par une convergence d'�l�ments tr�s divers, l'espace semble �tre un secteur dans lequel les relations industrielles transatlantiques sont tr�s limit�es.
+Tout d'abord, il n'y a pas de tradition de coop�ration entre industries spatiales am�ricaines et europ�ennes. Parce qu'ils ne souhaitaient pas voir prolif�rer les technologies balistiques, les Etats-Unis ont vu d'un mauvais �il les efforts de mise au point d'un lanceur europ�en.. La base industrielle europ�enne s'est donc d�velopp�e de fa�on ind�pendante.
+La restructuration des industries et la globalisation des �changes dans les ann�es 1990 ont entra�n� la mise en place de programmes de coop�ration dans de nombreux domaines, tels que l'automobile, la m�tallurgie (aluminium) et les hautes technologies.
+Mais le domaine spatial n'a pas b�n�fici� de cette �volution. En effet, les programmes spatiaux restent marqu�s par des commandes finalement peu nombreuses et la pr��minence des march�s publics. Ceux-ci imposent en Europe la proc�dure du juste retour industriel, qui est peu favorable � l'importation de composants am�ricains. Parall�lement, les parlementaires am�ricains sont jaloux des productions r�alis�es dans leur circonscription et ne souhaitent pas les voir sous-trait�es � l'�tranger.
+C'est dans le secteur des t�l�communications par satellite, que les perspectives de profit sont les plus fortes : les acteurs priv�s ont donc pris la rel�ve du secteur public pour assurer les investissements. Des coop�rations significatives, entre Loral et Alcatel, ont �t� engag�es depuis de nombreuses ann�es.
+Qui plus est, les espoirs de gain technologique sont rarement suffisants pour justifier des coop�rations. Les technologies moteur de Snecma, qui ont suscit� une coop�ration avec Pratt & Whitney forment un cas particulier. Hormis cet exemple, les technologies s�lectionn�es de part et d'autre de l'Atlantique sont trop similaires pour laisser beaucoup d'int�r�t aux �changes de savoir-faire.
+De m�me, du point de vue financier, la production spatiale n'est pas suffisante pour que son regroupement sur l'autre continent am�ne des �conomies d'�chelle.
+Enfin, l'�ventuelle volont� des gouvernements de lancer une coop�ration internationale dans le domaine spatial, trouve son expression hors du domaine commercial et industriel. En effet, la plupart des applications spatiales sont duales, et d�s lors tr�s d�licates � organiser dans un cadre multinational. Les institutionnels choisissent plut�t des programmes scientifiques comme celui de Station Spatiale Internationale pour lancer un partenariat � signification politique.
+La rigidit� des proc�dures am�ricaines d'exportation de technologies et de mat�riels sensibles est une cause suppl�mentaire de difficult� des �changes industriels. Elle tient avant tout � l'attitude des parlementaires et � l'action parfois contradictoire des lobbies. Les espoirs d'�volution dans ce domaine n'ont pas abouti jusqu'� pr�sent, mais renaissent avec chaque session parlementaire.
+Le strict contr�le des exportations de mat�riel sensible
+Les syst�mes de satellites et de lanceurs sont gouvern�s par diff�rentes proc�dures d'exportation, selon qu'ils sont consid�r�s comme des armements ou simplement des mat�riels � usage dual. Dans les ann�es 1990, plusieurs firmes am�ricaines ont �t� accus�es d'avoir transmis des technologies balistiques prot�g�es � la Chine, dans le cadre d'exportation de satellites am�ricains devant �tre lanc�s sur des fus�es chinoises Longue Marche. Le Congr�s a alors resserr� les proc�dures d'exportation, au grand dam des constructeurs de satellite am�ricains.
+L'administration Bush est arriv�e au pouvoir avec le projet de faire assouplir ces proc�dures par le Congr�s, mais la session parlementaire 2001 n'a abouti � rien. La session 2002 devrait reprendre le dossier.
+Armements et mat�riel dual
+Aux Etats-Unis, les exportations d'armement et de mat�riel � usage dual sont gouvern�es par des syst�mes diff�rents. La loi fixe les grands principes. Des r�glements �tablissent ensuite la liste pr�cise des mat�riels consid�r�s (liste des munitions, liste des mat�riels � usage dual, ... ). Enfin, les policy directives fixent l'attitude pratique des services qui traitent des demandes. Ces derni�res ne sont pas toujours rendues publiques et peuvent m�me parfois ne pas faire l'objet d'un texte formel.
+* Pour les exportations d'armements, la loi actuellement en application, le Arms Control Exportation Act (ACEA), date de 1976. Les d�crets d'application, appel�s International Trade in Arms Regulations (ITAR) sont �tablis par le D�partement d'Etat, apr�s consultation du D�partement de la D�fense et sur d�cision du pr�sident. Le D�partement d'Etat �tablit donc la liste des munitions, qui d�termine les mat�riels qui seront consid�r�s comme des armes.
+La loi ACEA elle-m�me n'est pas remise en question. Ce sont les ITAR qui font l'objet de fr�quentes modifications et de constantes critiques. Dans sa plate-forme �lectorale, le pr�sident avait indiqu� qu'il souhaitait modifier les r�glementations d'exportation, sans n�anmoins pr�ciser sa d�marche.
+* Pour les exportations de mat�riel dual, la loi appliqu�e est le Export Administration Act. Elle a �t� modifi�e en 2000 (106�me Congr�s). Les tentatives de modification n'ont pas abouti en 2001 (107�me Congr�s).10 Les r�glements d'application, dits Export Administration Regulations, �tablissent cette liste et sont adopt�s par le D�partement du Commerce. A nouveau, une proc�dure de consultation du D�partement d'Etat et du D�partement de la D�fense est pr�vue.
+Les exportations de satellites
+Les proc�dures d'exportation de satellites forment deux cas particuliers, l'un pour les satellites de t�l�communication, l'autre pour les satellites d'observation. Dans les faits, seule la premi�re cat�gorie fait l'objet de fr�quentes exportations.
+* Les satellites de t�l�communication, m�me commerciaux, ont longtemps �t� port�s sur la liste des munitions (ITAR). Leur exportation �tait contr�l�e au m�me titre que les armements.
+Mais en 1990, le Congr�s a souhait� renforcer la position des entreprises am�ricaines, dans une perspective de conqu�te des march�s ext�rieurs. Le pr�sident Bush a transf�r� une partie des satellites de communication sur la liste des mat�riels duaux en 1992, et le pr�sident Clinton y a port� l'ensemble de ces satellites en 1996. Leur exportation �tait d�s lors contr�l�e par le D�partement du Commerce, selon une proc�dure plus simple et plus rapide.
+Dans la seconde moiti� des ann�es 1990, divers scandales ont �clat�. Les entreprises am�ricaines Loral et Hughes ont �t� accus�es d'avoir ill�galement transmis � la Chine des technologies balistiques, lors du lancement en 1996 de satellites am�ricains sur des lanceurs Longue Marche . En 1998, le Congr�s a ramen� le pouvoir d'attribution des licences d'exportation au D�partement d'Etat (Strom Thurmond Act du 17 octobre 1998) et les satellites de t�l�communication sont revenus sur la liste de munitions ITAR � compter du 15 mars 1999. Il faut noter toutefois que les transferts de technologies frauduleux �taient intervenus � l'occasion de l'exportation de satellites sous le r�gime ITAR d'avant 1992 !
+La d�cision de 1998 a eu des r�percussions sur les march�s spatiaux. Compte tenu de l'ampleur politique des scandales, le service responsable au sein du D�partement d'Etat a trait� les dossiers de demande de licence d'exportation de mani�re tatillonne et extr�mement lente. Certains clients �trangers ne peuvent attendre plusieurs ann�es avant de savoir s'ils pourront acheter un satellite am�ricain et ont pr�f�r� s'adresser � d'autres fournisseurs. Cela a bien s�r g�n� les constructeurs de satellites am�ricains.
+Sym�triquement, il est devenu difficile pour les entreprises �trang�res d'obtenir des contrats de lancement de satellites am�ricains. Toutefois, l'am�nagement de r�gimes sp�ciaux pour les pays Otan et les autres pays alli�s, ainsi que pour l'entreprise Arianespace, l�ve les obstacles majeurs � l'exportation de satellites am�ricains vers l'Europe et � leur lancement par l'entreprise europ�enne.
+Il reste difficile pour les constructeurs de satellites am�ricains d'exporter vers le reste du Monde et les entreprises de lanceurs de ces r�gions restent p�nalis�es.
+Le 3 mai 2001, Dana Rohrabacher, pr�sident de la sous-commission Espace et A�ronautique de la commission Science de la Chambre des Repr�sentants et Howard Berman, repr�sentant d�mocrate de Californie, ont introduit une proposition de loi (H.R. 1707), demandant que les licences d'exportation des satellites de communication soient � nouveau accord�es par le D�partement du Commerce.12 Plus pr�cis�ment, c'est le hardware n�cessaire � la construction de ces satellites qui devait �tre transf�r� de la liste des munitions � la liste des mat�riels duaux.
+Pendant l'�t�, cette proposition est devenue un amendement � la proposition de loi visant � r�former l'exportation du mat�riel dual (Export Administration Act). La proposition de loi et son amendement se sont ensuite enlis�s dans les d�bats de fin d'ann�e.
+Il n'est pas s�r qu'une telle mesure aurait b�n�fici� aux entreprises europ�ennes, car elle r�introduisait une plus large concurrence -de la part des constructeurs de satellites am�ricains et de la part des lanceurs du reste du monde- sur un march� �troit.
+La question de l'exportation des satellites de t�l�communication ne devrait pas �tre soulev�e pendant la pr�sente session. La situation internationale s'est fortement modifi�e pour les Etats-Unis depuis l'ann�e derni�re et, m�me si la Maison Blanche poursuit sa r�flexion sur le sujet, l'assouplissement des proc�dures d'exportation n'est pas � l'ordre du jour.
+* La situation est plus stable pour les satellites d'observation.
+Vers 1992, dans les premi�res ann�es qui ont suivi la fin de la guerre froide, la robuste industrie am�ricaine de l'observation spatiale a pu craindre que les agences de renseignement nationales lui commandent d�sormais moins de satellites d'observation dans l'avenir. La question de la commercialisation et de l'exportation d'imagerie et de syst�mes clef en main s'est alors pos�e.
+Les satellites d'observation spatiale voient leurs exportations gouvern�es par une loi particuli�re, le Land Remote-Sensing Act (actuellement dans une version de 1992). Une Presidential Decision Directive (PDD-23) de 1994 �tablit une proc�dure distincte pour l'exportation de syst�mes clef en main et pour l'exportation d'imagerie :
+1) Le D�partement d'Etat, apr�s consultation du D�partement de la D�fense et du D�partement du Commerce d�cide de l'exportation de syst�mes de satellite d'observation clef en main. Les satellites d'observation figurent donc sur la liste des munitions ITAR et ce, quelle que soit leur r�solution (tr�s haute pour des satellites d'observation de type militaire, ou tr�s basse pour les satellites de m�t�orologie).
+Il a �t� pr�vu un temps d'introduire une distinction entre les satellites d'une r�solution sup�rieure � 10 m�tres, dont l'exportation aurait �t� autoris�e par le D�partement du Commerce et les satellites d'une r�solution inf�rieure, qui auraient �t� gouvern�s par le D�partement d'Etat, mais cette mesure n'est jamais entr�e en vigueur.
+Concr�tement, il n'y a jamais encore eu de cas d'exportation de syst�mes de satellites d'observation clef en main, m�me de m�t�orologie. Les Emirats Arabes Unis avaient demand� � acheter un satellite d'observation � haute r�solution en 1992, c'est-�dire avant la PDD-23, mais la demande a �t� refus�e. Les exportations am�ricaines restent jusqu'� aujourd'hui limit�es aux satellites de t�l�communication 13.
+2) Apr�s consultation du D�partement d'Etat (Bureau of Political Military Affairs), du D�partement de la D�fense (assistant secretary for C3-I), du D�partement de l'int�rieur (charg� des questions d'environnement) et des agences de renseignement, le D�partement du Commerce (NOAA), attribue les autorisations d'op�ration et de vente d'imagerie par les entreprises am�ricaines.
+Il n'y a pas de changement envisag� pour l'instant sur ce type de proc�dures d'exportation. La Maison-Blanche a cependant mis en place un comit� de r�flexion sur l'observation spatiale et les implications de la commercialisation d'imagerie sur la s�curit� nationale. Les recommandations de ce groupe pourraient toucher aux questions d'exportation des satellites imageurs et de l'imagerie elle-m�me.
+TITRE : Le triangle syro-libano-isra�lien : sc�narios de crise 
+AUTEUR : May Chartouni-Dubarry 
+C'est devenu presque une tradition : chaque premier ministre en Isra�l entame sa l�gislature en relan�ant l'option " Le Liban d'abord ". D�s son �lection et la formation de son gouvernement en juin 1996, Benyamin Netanyahou a tent� de n�gocier via les Syriens un retrait isra�lien unilat�ral du Liban-sud assorti de garanties de s�curit� draconiennes, sans offrir aucune contrepartie sur le Golan, si ce n'est une vague promesse d'une r�ouverture des n�gociations syro-isra�liennes interrompues en mars 1996. Man�uvre tactique de la part d'un gouvernement qui a annonc� haut et fort sa d�termination de ne c�der aucun pouce du Golan ou pr�lude � un revirement de strat�gie par rapport � la politique suivie par les travaillistes sous Itzhak Rabin puis Shimon P�r�s, avec l'aval � peine d�guis� des Am�ricains, et qui n'envisageait de r�glement au Liban-sud que dans le cadre d'un accord de paix global avec la Syrie ?
+Un an et demi apr�s l'arriv�e de l'�quipe de Benyamin Netanyahou au pouvoir, l'option " Le Liban d'abord " semble avoir fait long feu. Cet �cran de fum�e s'est rapidement dissip� : le Liban n'est pas plus une priorit� pour le pr�sent gouvernement qu'il ne l'a �t� pour son pr�d�cesseur. Loin de marquer une rupture avec la politique libanaise suivie par l'�tat h�breu depuis l'instauration de la zone de s�curit� au sud Liban en 1985, cette initiative ressemble davantage � une man�uvre tactique visant tout � la fois � " tester " l'acteur syrien, � montrer � l'opinion publique isra�lienne que le gouvernement tente de trouver une issue � l'inextricable probl�me libanais et � rectifier aupr�s de la communaut� internationale une image n�gative de fossoyeur politique et juridique du processus de paix en se d�clarant pr�t � se conformer " sous certaines conditions " � la l�galit� onusienne, en l'occurrence � la r�solution 4251. Ces " conditions " - un red�ploiement progressif � n�gocier contre des garanties de la part de l'�tat libanais de d�sarmer la r�sistance libanaise et l'ouverture de n�gociations de paix s�par�es avec l'�tat h�breu - reproduisent dans leur formulation g�n�rale le sch�ma du trait� isra�lo-libanais avort� du 17 mai 1983, qui, quinze ans plus tard, fait figure d'anath�me pour le couple syro-libanais qui s'est form� � l'issue des accords de Ta�f en 1989.
+Fait significatif, l'option " Le Liban d'abord " omettait d�lib�r�ment de faire mention d'un retrait simultan� du Golan. Au contraire, cette " ouverture " en direction du Liban s'accompagnait d'une volont� claire de clore les n�gociations syro-isra�liennes, voire d'en annuler tous les acquis et les avanc�es, en niant formellement qu'un quelconque engagement formel ait �t� pris par Itzhak Rabin d�s 1994 concernant le principe d'un retrait du Golan. Selon Benyamin Netanyahou, il ne s'agirait l� que d'" hypoth�ses " parmi d'autres pos�es sur la table de n�gociations. Le gouvernement actuel ne s'estime donc ni politiquement, ni juridiquement li� par des promesses ou engagements qui n'ont fait l'objet de documents �crits, sign�s et ratifi�s. D�s juin 1996, le Premier ministre exprimait cette position sans ambigu�t� : " Le gouvernement consid�re le plateau du Golan comme vital � la s�curit� de l'�tat ; le principe de la souverainet� isra�lienne sur le Golan est � la base de toute forme d'accord avec la Syrie ". En m�me temps qu'il fermait la porte � toute n�gociation avec Damas, celui-ci demandait donc implicitement aux Syriens de l'aider � s'extirper du bourbier libanais.
+Alors que le gouvernement pr�c�dent avait totalement avalis� le principe de la " concomitance des deux volets ", syrien et libanais, Benyamin Netanyahou lan�ait un v�ritable d�fi � la Syrie en tentant de dissocier les deux occupations du Golan et du Liban-sud. Si cette man�uvre �tait diplomatiquement pr�visible, en revanche ce qui est plus �tonnant depuis le retour au pouvoir du Likoud, c'est la prudence certaine dont il fait preuve dans sa gestion de la politique libanaise. Cette retenue contraste avec le discours muscl� tenu tant � l'�gard de la Syrie ou de l'Iran, co-parrains du Hezbollah, qu'� l'�gard de l'�tat libanais menac� et somm� quotidiennement de se comporter en acteur souverain et d'�tendre son autorit� sur l'ensemble de son territoire faute de s'attirer les foudres de la puissante machine militaire isra�lienne.
+Alors que l'on aurait pu en toute logique, dans un contexte non plus de gel mais de r�gression du processus de paix, s'attendre � une " r�activation " des options militaires isra�liennes notamment au Liban, c'est l'inverse qui pr�vaut sur le terrain. Non que le Sud meurtri par plus d'un quart de si�cle de guerre, dite de " faible intensit� ", connaisse une p�riode de r�pit. Mais le bilan plus que mitig� de la derni�re op�ration isra�lienne en territoire libanais, appel�e " Raisins de la col�re ", a contribu� avant m�me la victoire �lectorale de Benyamin Netanyahou � un r�tr�cissement des options isra�liennes au Liban. En effet, le nouveau premier ministre h�rite d'une situation ing�rable au Liban-sud que son intransigeance vis-�-vis de la Syrie ne fait qu'accro�tre.
+Le triangle syro-libano-isra�lien s'est rigidifi� selon un sch�ma d�sormais bien connu o� le Liban, bien que reconnu aux termes des accords de Ta�f comme un �tat pleinement souverain, demeure le th��tre central o� s'affrontent les deux acteurs syrien et isra�lien. Si cette configuration triangulaire n'a rien de bien nouveau, en revanche, les param�tres en ont �t� substantiellement modifi�s par rapport au modus vivendi syro-isra�lien instaur� au lendemain du red�ploiement isra�lien de 1985 . Au " dialogue de la dissuasion " dont la principale vertu avait �t� de pr�venir tout risque d'escalade incontr�l� entre les deux arm�es pr�sentes sur le sol libanais, s'est substitu� un d�s�quilibre strat�gique notable au d�triment de la partie isra�lienne. Le pi�ge du Liban-sud s'est referm� sur l'�tat h�breu : aucune option militaire ne semble viable et une issue politique est plus que jamais fonction de la volont� syrienne.
+Cet article se situe pr�cis�ment � ce tournant. Il vise � apporter un �clairage prospectif sur l'�volution, � moyen terme - dans les six ans � venir - de ce triangle syro-libano-isra�lien en fonction des sc�narios qui nous semblent les plus plausibles. L'analyse de la configuration actuelle, les enjeux du volet syro-isra�lien du processus de paix et l'imbrication �troite du couple syro-libanais dans les dynamiques de ce triangle serviront de canevas � ces sc�narios de crise.
+�tat des lieux
+Historique et enjeux des n�gociations
+L'ann�e 1994 constitue probablement un tournant dans les n�gociations syro-isra�liennes qui pi�tinaient depuis le lancement du processus de paix � Madrid en octobre 1991. Trois �v�nements majeurs vont contribuer � en relancer la dynamique : la rencontre � Gen�ve entre Hafez al-Assad et le pr�sident Clinton au cours de laquelle le pr�sident syrien exprime officiellement son engagement pour la paix ; l'acceptation en juillet 1994 par Itzhak Rabin (jamais confirm�e officiellement) du principe d'un retrait isra�lien du Golan jusqu'aux lignes du 4 juin 1967 ; et la signature de l'accord de paix jordano-isra�lien qui donne � la partie isra�lienne les coud�es plus franches pour avancer sur le volet syrien. La d�finition de la position isra�lienne, r�sum�e par la formule de Itzhak Rabin devenue c�l�bre depuis " la profondeur du retrait (du Golan) sera proportionnelle � la profondeur de la paix ", a permis de lever toute ambigu�t� sur la reconnaissance par la partie isra�lienne de la r�solution 242 des Nations unies comme la base des n�gociations de paix avec la Syrie. Itzhak Rabin a ainsi donn� satisfaction � Hafez al-Assad qui exigeait comme point de d�part des n�gociations un engagement isra�lien ferme sur un retrait total du Golan. D�s le d�part, il �tait clair que Hafez al-Assad n'accepterait pas moins que ce que Anouar al-Sadate avait obtenu. La r�trocession du Golan dans sa totalit� constitue un objectif vital pour le pr�sident syrien pour des raisons symboliques et de l�gitimit� - r�parer l'honneur perdu de la d�faite de 1967 alors qu'il �tait ministre de la D�fense. La partie isra�lienne voulait compenser la perte du Golan par des mesures de s�curit� drastiques, seul moyen d'obtenir l'adh�sion de l'opinion publique isra�lienne � un accord de paix avec la Syrie. La normalisation devait en outre �tre pleine et enti�re : ouverture des fronti�res, libre circulation des hommes et des biens, �change d'ambassades... Mais ce sont v�ritablement les pourparlers engag�s � Maryland, de d�cembre 1995 � f�vrier 1996, qui ont permis d'avancer sur les quatre dossiers litigieux : l'�tendue du retrait, les arrangements de s�curit�, la normalisation des relations, et le calendrier de mise en �uvre. Les discussions avaient comme base un document de travail �labor� et r�dig� par les Am�ricains, intitul� " Objectifs et principes des arrangements de s�curit� " (Aims and Principles of Security Arrangements) qui r�affirme le principe selon lequel la s�curit� de l'une des deux parties ne doit pas �tre aux d�pens de la s�curit� de l'autre partie.
+En l'espace de quelques mois � peine, Isra�liens et Syriens auraient accompli des progr�s fulgurants dans leur marche vers la paix. Une nouvelle �re allait s'ouvrir pour la r�gion gr�ce � la " clef " syrienne sans laquelle il n'y a pas de paix globale viable au Moyen-Orient. L'�tat h�breu allait pouvoir consolider les acquis obtenus sur les autres volets du processus de paix et se d�sengager progressivement du Liban-sud. L'un des principaux objectifs isra�liens �tait bien entendu de s'extirper de ce triangle infernal dans lequel l'�tat de guerre froide avec la Syrie l'avait enferm� au Liban-sud. Mais l'ann�e 1996 ne sera pas celle de la paix syro-isra�lienne. Nous examinerons plus loin les perceptions et les interpr�tations syriennes et isra�liennes de ce " rendez-vous manqu� " avec l'histoire. Mais ce court �pisode des n�gociations avort�es est riche d'enseignements quant � la m�canique de fonctionnement de ce triangle. En effet, alors que la Syrie g�re son couple avec le Liban sur la base de la concomitance et l'indissociabilit� des deux volets, la partie libanaise a brill� par son absence avant de dispara�tre compl�tement du paysage des n�gociations. Il est vrai qu'en s'accrochant avec ent�tement � l'application inconditionnelle de la r�solution 425, la d�l�gation libanaise s'est engag�e, d�s l'ouverture du processus � Madrid en 1991, dans un dialogue de sourds avec les repr�sentants isra�liens qui refusaient de n�gocier sur la base d'une r�solution qui n'offre, selon eux, aucune garantie de s�curit� pour l'�tat h�breu. Mais l'explication de l'inexistence des n�gociations libano-isra�liennes r�side ailleurs. Au moment o� les pourparlers syro-isra�liens d�marrent sur des bases encore incertaines, le Liban - et non sa partie sud -constitue paradoxalement le seul point non litigieux entre les deux parties. Les projets grandioses du tandem Begin/Sharon au pays du C�dre ne constituent plus aujourd'hui qu'une parenth�se am�re dans une politique qui, depuis l'entr�e des troupes syriennes au Liban en 1976, s'est appuy�e avec constance sur le " dialogue de la dissuasion " entre Damas et Tel-Aviv. Au-del� de ses aspects techniques, ce modus vivendi �tait b�ti sur une reconnaissance mutuelle par ces deux puissances d'int�r�ts de s�curit� vitaux dans ce pays. Lou� par les uns pour sa fonction stabilisatrice, d�nonc� par les autres pour son cynisme � l'�gard d'un pays r�duit � n'�tre plus qu'une zone-tampon, cet accord a �t� s�rieusement menac� par l'op�ration " Paix en Galil�e " en 1982 dont l'un des objectifs majeurs �tait d'�liminer toute pr�sence syrienne du Liban en y installant un �tat domin� par les maronites et alli� d'Isra�l. Le red�ploiement isra�lien en 1985 renouait avec la politique libanaise suivie par l'�tat h�breu dans les ann�es 70 privil�giant le maintien du statu quo dans les relations avec Damas et limitant le champ de son intervention � la zone de s�curit� qu'elle a �tablie depuis dans le sud du Liban.
+La r�alit� strat�gique du couple syro-libanais n'a pas constitu� - et ne constituera pas - un obstacle dans les n�gociations syro-isra�liennes. R�sign�s et m�me soulag�s pour certains d'une prise en charge syrienne du Liban, les Isra�liens soutiennent dans leur quasi-unanimit� l'option d'un retrait conditionnel du Liban-sud qui renforcerait la s�curit� de la fronti�re nord de l'�tat h�breu. L'un des leitmotivs des responsables politiques et des repr�sentants de l'intelligentsia est qu'Isra�l n'a aucune vis�e territoriale ou revendication id�ologique au Liban et particuli�rement dans sa partie sud. L'autre r�alit� est le sentiment m�lang� de d�sillusion, d'amertume et de ressentiment � l'�gard des Libanais et plus particuli�rement des maronites. David Kimche, qui a pris une part active aux n�gociations isra�lo-libanaises et � l'�laboration du trait� avort� du 17 mai 1983, parle de terrible d�ception alors que Yossi Olmert, avec beaucoup moins de distance et de retenue, affirme qu'aucun Libanais, qu'il soit chr�tien ou musulman, ne m�rite que lui soit vers� une seule goutte de sang isra�lien.
+� propos de l'opportunit� manqu�e...
+La version syrienne la plus �labor�e et la plus d�taill�e en est fournie par le principal n�gociateur syrien, ambassadeur de Syrie � Washington, Walid al-Moualem. La responsabilit� de l'�chec des pourparlers de Wye Plantation est rejet�e sur la partie isra�lienne et plus sp�cifiquement sur Shimon P�r�s qui a d�cid�, dans la foul�e, la suspension des n�gociations, l'organisation d'�lections anticip�es et le d�clenchement d'une vaste offensive au Liban en avril 1996.
+Selon l'ambassadeur syrien, Itzhak Rabin et Shimon P�r�s avaient chacun leur style et ob�issaient � un rythme de n�gociations diff�rent. Le premier �tait m�fiant, r�ticent, avan�ait prudemment et � petits pas. Devenu Premier ministre, Shimon P�r�s �tait m� par un sentiment d'urgence. Il d�sirait entrer en campagne �lectorale avec un accord syro-isra�lien clefs en main. Les deux pierres d'achoppement sur lesquelles butait l'accord final �taient li�es aux arrangements en mati�re de s�curit� et � la nature de la " normalisation ". Les exigences isra�liennes en mati�re de s�curit� �taient jug�es inacceptables pour les Syriens qui r�clamaient l'application du principe de sym�trie concernant les postes de surveillance avanc�s et les zones d�militaris�es. Sur le dossier de la normalisation, les Syriens opposaient � la vision isra�lienne d'une " paix chaude ", une normalisation graduelle, en faisant pr�valoir qu'il est encore pr�matur� pour l'opinion publique syrienne d'assimiler et d'accepter un passage brutal d'une situation de guerre � une situation de paix. Sur le volet du retrait du Golan et de sa profondeur, Walid al-Moualem et le pr�sident Assad lui-m�me ont affirm� que les Isra�liens, conform�ment � la condition pos�e par les Syriens comme pr�alable � la poursuite des n�gociations, s'�taient d�s 1994 engag�s sur le principe d'un retrait jusqu'aux lignes du 4 juin 1967.
+Si l'on a une version monolithique pr�visible en Syrie, les Isra�liens en revanche sont partag�s sur l'interpr�tation et les implications de cette opportunit� manqu�e. Le d�bat oppose ceux qui croient que la paix �tait une option strat�gique r�elle pour la Syrie � ceux qui restent convaincus que les objectifs de Hafez al-Assad, une situation de non-bellig�rance, �taient fondamentalement diff�rents de la paix telle que la con�oivent les Isra�liens. Pour les tenants de la premi�re th�se, un accord sous le forme d'une " D�claration de principes " �tait sur le point d'�tre conclu. L'opportunit� manqu�e serait due � une erreur de calcul de la part du pr�sident Assad qui n'a pas voulu comprendre et entendre qu'il �tait de sa t�che de convaincre l'opinion publique isra�lienne, tr�s r�ticente et en majorit� encore oppos�e � un retrait total du Golan, de son engagement r�el pour la paix. Une rencontre au sommet avec Shimon P�r�s aurait contribu� � cr�er une dynamique propre. En refusant d'effectuer ce geste symbolique en direction des Isra�liens, il aurait contraint celui-ci � suspendre les n�gociations et � provoquer des �lections anticip�es. Pour les tenants de l'autre th�se, le pr�sident syrien a fondamentalement peur de la paix en raison de ses implications sur la stabilit� du r�gime et sur le poids strat�gique r�gional de la Syrie. Son adh�sion au processus de Madrid et au principe de " La terre contre la paix " n'aurait �t� qu'une man�uvre tactique pour empocher les dividendes que lui valait en soi sa posture de n�gociation. � l'inverse, la paix aurait � terme contribu� � la " banalisation " de l'acteur syrien en r�duisant consid�rablement sa valeur strat�gique.
+L'un des enjeux du d�bat porte, comme de coutume en Isra�l, sur la personnalit� de Hafez al-Assad. De plus en plus de voix s'�l�vent qui consid�rent que le pr�sident syrien constitue un obstacle � la paix et qu'Isra�l devrait attendre l'apr�s-Assad avant de relancer un quelconque processus de n�gociations avec la Syrie. Certaines figures traditionnelles du Likoud, tel Yossi Olmert, mettent en cause la l�gendaire habilet� politique et man�uvri�re du pr�sident syrien en affirmant que celui-ci n'a jamais su transformer les " cartes " dont il disposait en atouts tangibles. De l'autre c�t� du spectre politique, des personnalit�s telles que Itamar Rabinovitch, principal n�gociateur et fin connaisseur des questions syriennes, ne disent pas autre chose en qualifiant Hafez al-Assad d'" homme du pass� ", fonci�rement conservateur et qui n'a jamais r�ussi � bien saisir les r�alit�s de la soci�t� et de la politique isra�liennes.
+Personne n'est en mesure aujourd'hui de confirmer ou d'infirmer la th�se courante selon laquelle si Shimon P�r�s avait remport� les �lections, une " D�claration de principes " aurait �t� sign�e en l'espace de quelques mois, pr�lude � un accord de paix global. R�trospectivement, il est assez troublant de constater que l'opinion publique isra�lienne ne conserve pas le sentiment d'une opportunit� historique manqu�e avec la Syrie. Est-ce parce que Hafez al-Assad a, avec consistance, refus� de s'adresser directement � elle comme le lui demandait avec insistance la partie isra�lienne ? En outre, Itzhak Rabin s'�tait engag� � soumettre cet accord sur le Golan � r�f�rendum, prenant par l� un gros risque, la soci�t� isra�lienne n'�tant gu�re acquise � la formule " La paix en �change de la terre " appliqu�e � la Syrie. Enfin, deux visions quasi irr�conciliables de la paix continuaient � s'opposer : la paix est con�ue par Damas comme un moyen de contenir Isra�l dans ses fronti�res, alors que pour la partie adverse la paix constitue une fin en soi devant se traduire par une normalisation totale des relations tout en garantissant � l'�tat h�breu les conditions optimales de s�curit�.
+Selon toute probabilit�, un arrangement �tait sur le point d'�tre conclu bien qu'il soit difficile d'en d�terminer les termes et le contenu. Les responsables isra�liens qui ont �t� tr�s impliqu�s dans les n�gociations sont tr�s �vasifs sur le sujet. Selon Itamar Rabinovitch, il n'y aurait eu aucun accord entre les deux parties sur les postes de surveillance avanc�s ou sur les zones d�militaris�es. En outre, la d�l�gation isra�lienne aurait bien demand� un red�ploiement de l'arm�e syrienne mais non une r�duction de la taille des forces arm�es, contrairement aux affirmations de la d�l�gation syrienne. Quant au retrait du Golan, il n'aurait �t� abord� que de fa�on tr�s hypoth�tique. La r�currence du terme " hypoth�tique " dans le discours officiel isra�lien, de droite comme de gauche, s'agissant du principe m�me du retrait laisse quelque peu sceptique quant � l'imminence de cette paix manqu�e. Il est �vident que la grande prudence strat�gique de Hafez al-Assad et ses r�serves id�ologiques concernant le processus de normalisation avec l'�tat h�breu ne sont pas seules en cause. Les perceptions isra�liennes de la Syrie restent fondamentalement n�gatives et il n'est pas s�re qu'une poign�e de main entre Shimon P�r�s et Hafez al-Assad aurait suffi � calmer les craintes des Isra�liens, nourries par trente ans de campagne selon laquelle renoncer au Golan, c'est renoncer � la s�curit� de la Galil�e. Enfin, on semble d�celer quelques notes discordantes entre Shimon P�r�s et Uri Savir d'un c�t�, et Itamar Rabinovitch -qui avait �t� nomm� par Itzhak Rabin - de l'autre. Bien qu'il n'en ait jamais fait �tat publiquement, Itamar Rabinovitch ne semblait partager ni l'empressement de Shimon P�r�s � vouloir conclure un accord, ni son enthousiasme pour donner un contenu nouveau plus �conomique et culturel aux n�gociations dans le cadre de sa vision du " Nouveau Moyen-Orient ".
+L'anecdote qui illustre bien la distance " psychologique " qui s�parait les deux parties, syrienne et isra�lienne, est celle relative � la volont� de Shimon P�r�s, en pilote averti, de " voler haut et vite " (to fly high and fast). Il usait de cette m�taphore pour convaincre ses interlocuteurs syriens qu'il �tait dans leur int�r�t et leur s�curit� r�ciproques d'acc�l�rer le rythme des n�gociations et d'en changer les modalit�s, en provoquant une rencontre au sommet avec Hafez al-Assad et en �levant les n�gociations directes au niveau des chefs d'�tat et de gouvernement. � cela, les Syriens r�torquaient qu'il �tait certes important de " voler " mais qu'il �tait tout aussi important de ne pas se tromper sur le lieu et le moment de l'atterrissage.
+Les sc�narios
+Les deux sc�narios identifi�s et analys�s ici sont ceux qui d�terminent une configuration sp�cifique du triangle syro-libano-isra�lien, avec ses prolongements sur les situations internes, et ses implications r�gionales et internationales propres : le sc�nario du statu quo et l'option d'un retrait isra�lien du Liban-sud. Ces deux cas de figure comportent des variantes interm�diaires que sont les risques d'escalade militaire et m�me de guerre ouverte ou les perc�es et les progr�s sur le front diplomatique. N�anmoins, l'effondrement de la dynamique et de l'architecture du processus de paix isra�lo-arabe a r�duit l'�ventail des options. Le triangle syro-libano-isra�lien se situe aujourd'hui dans cette zone grise, interm�diaire, entre l'option de la paix et celle de la guerre, mais qui reste une zone de crise et de turbulences.
+Maintien du statu quo actuel
+Le sc�nario de " ni guerre, ni paix " est sans aucun doute le plus plausible aujourd'hui concernant l'�volution � moyen terme du triangle syro-libano-isra�lien. La perspective d'une reprise des n�gociations s'�loigne au fur et � mesure que la confusion politique s'accro�t en Isra�l. Contrairement � ce qui se passe sur le front int�rieur, en Palestine, il n'y a pas ici de sentiment d'urgence pour Isra�l, sauf au Liban-sud. Mais le gouvernement de Benyamin Netanyahou semble bien d�termin� � ne c�der sous aucun pr�texte aux pressions qu'exerce Damas via le Hezbollah pour ramener la partie isra�lienne � la table des n�gociations, sur la base de la paix en �change du double retrait du Golan et du Liban-sud. D'ailleurs, le Premier ministre estime que le Golan ne constitue pas une priorit� pour le pr�sident Assad. La stabilit� interne, le r�le de la Syrie au Liban, ses relations avec les �tats-Unis et son poids r�gional sont, selon lui, des enjeux autrement plus vitaux.
+Parall�lement, les deux puissances isra�lienne et syrienne redoublent de vigilance pour �viter l'escalade et la confrontation militaire directe. Le retour de part et d'autre au discours belliqueux et radical qui caract�risait les relations entre les deux �tats avant Madrid, les rumeurs de surarmement et de mouvements de troupes, ne sauraient faire oublier que, depuis la guerre d'octobre de 1973 et les accords de d�sengagement sur le Golan, la fronti�re syro-isra�lienne est, compar�e au foyer de tension permanent du Liban-sud, un �lot de paix. 
+Certains strat�ges isra�liens, minoritaires, ont pourtant �labor� des sc�narios de conflit entre Damas et Tel-Aviv, qui se fondent sur l'hypoth�se centrale que la situation de statu quo n'est viable ni pour l'une ni pour l'autre des deux parties soumises � des �ch�ances internes et � des pressions internationales croissantes. Il ne fait pas de doute que la Syrie maintiendra au Liban-sud une pression militaire indirecte aussi forte que le lui permettent les lignes rouges fix�es par l'accord de cessez-le-feu d'avril 1996 - sans impliquer ses 35 000 soldats stationn�s au Liban - et aussi longtemps que le gouvernement isra�lien en place refusera de reprendre les n�gociations l� o� elles se sont arr�t�es. D�limit�e g�ographiquement � la zone de s�curit�, la guerre d'usure que se livrent le Hezbollah (1 500 hommes) et l'arm�e isra�lienne �paul�e par l'ALS (Arm�e du Liban-sud qui compte 2 500 hommes), comporte certes des risques de d�rapage, comme en 1993 et 1996, lors des deux op�rations " Justice rendue " et " Raisins de la col�re ". N�anmoins, les r�gles du jeu scrupuleusement respect�es par Isra�l et la Syrie depuis l'entr�e des troupes de Damas en 1976 -  r�gles que la cr�ation du Comit� de surveillance du cessez-le-feu n'a d'ailleurs fait que formaliser vingt ans plus tard - ont instaur� des m�canismes efficaces d'endiguement de ces risques. Une escalade militaire g�n�ralis�e dont le Liban-sud serait le d�tonateur ne pourrait, dans le contexte actuel, que venir d'une d�cision strat�gique isra�lienne visant � en d�coudre par la force avec le Hezbollah, pacifier sa fronti�re nord sans avoir � payer un quelconque prix � la Syrie. Mais le syndrome libanais en Isra�l p�se de tout son poids, psychologique certes mais �galement politique. La succession de revers que continue � subir Tsahal � l'int�rieur m�me de sa zone de s�curit� ne fait que raviver ce sentiment d'�chec et d'impuissance, relan�ant le d�bat public interne sur le maintien de la zone de s�curit�, sur lequel nous reviendrons plus loin. Outre les fortes r�sistances de l'opinion publique � toute nouvelle exp�dition chez le petit voisin au nord, le gouvernement isra�lien doit �galement compter avec les oppositions et les divisions qui se sont d�velopp�es au sein de son propre �tat-major sur l'opportunit� d'une nouvelle action militaire pour " casser " le statu quo actuel et y imposer un nouvel ordre garantissant la s�curit� " absolue " � la fois des populations du nord mais �galement celle des soldats de Tsahal. Que ce soit une op�ration punitive massive prenant en otage la population civile libanaise (� l'instar des " Raisins de la col�re ") ou l'extension de la zone de s�curit� vers le nord ou encore une attaque cibl�e contre les positions de l'arm�e syrienne au Liban : aucune de ces trois variantes de l'option militaire n'appara�t dans le contexte actuel comme une strat�gie gagnante. Aucune ne semble susceptible d'�chapper � la logique de l'enlisement qui, depuis 1982-1985, est per�ue comme une " mal�diction " proprement libanaise o� l'arme militaire finit par se retourner politiquement contre son utilisateur.
+En outre, il va sans dire que le contexte r�gional et international actuel ne se pr�te gu�re � une nouvelle action militaire isra�lienne au Liban. Le d�sengagement et la passivit� relatives de l'Administration am�ricaine au Proche-Orient sont incontestablement l'un des �l�ments du statu quo actuel. Dans le m�me temps, les cons�quences diplomatiques du blocage du processus de paix et les r�alignements g�ostrat�giques qui se dessinent au Moyen-Orient, en m�me temps que la vague croissante d'anti-am�ricanisme dans le monde arabe, n'augurent rien de bien rassurant � terme pour les int�r�ts et la position des �tats-Unis dans la r�gion. L'activisme diplomatique tous azimuts que d�ploie la Syrie pour parer aux risques d'isolement que l'�lection de Benyamin Netanyahou avait � un moment fait craindre, notamment par le biais de la consolidation des liens strat�giques avec la Turquie, a port� ses fruits. Le soutien r�it�r� apport� par l'�gypte et l'Arabie Saoudite � Damas, leur d�nonciation quotidienne de la politique isra�lienne et de la complaisance am�ricaine, leur refus de participer au sommet �conomique de Doha de novembre 1997, puis leur participation au sommet de la Conf�rence islamique � T�h�ran un mois plus tard, constituent autant de signaux d'urgence lanc�s � Washington par ses deux alli�s les plus fiables dans la r�gion. Il est peu probable qu'� un moment o� la capacit� de m�diateur de l'Administration am�ricaine est s�rieusement mise en cause par ses partenaires arabes, celle-ci avalise une action militaire isra�lienne au Liban. �chaud� par le coup de poker �lectoral qui a pr�cipit� Shimon P�r�s dans la d�sastreuse op�ration " Raisins de la col�re ", Washington ne voudrait en outre surtout pas prendre le risque de condamner ainsi le volet syrien des n�gociations, ce qui signerait l'arr�t de mort du processus. Tant que la partie syrienne continuera � se montrer dispos�e � reprendre les n�gociations avec Isra�l sur la base de " ce qui a �t� conclu � Wye Plantation ", les responsables am�ricains veilleront � �viter toute escalade militaire dont l'objectif premier serait pour le gouvernement isra�lien d'imposer par la force l'option " Le Liban d'abord ". Le maintien du statu quo est un pis-aller aujourd'hui pour Washington qui a tant investi dans le processus de paix et qui peut se targuer d'avoir r�alis� de remarquables perc�es sur le dossier syro-isra�lien en un laps de temps assez court, compte tenu de l'antagonisme profond qui opposait les deux parties. Il n'est pas question de revenir sur les acquis de Wye Plantation, qu'il faut geler en attendant que le verrou isra�lien se d�bloque, soit par un bouleversement de la donne interne, soit par un changement de l'�tat d'esprit de la communaut� juive am�ricaine et de ses puissants groupes de pression dans le sens d'une plus grande fermet� � l'�gard du gouvernement actuel afin qu'il r�active le processus de paix.
+� ce jour, il n'y a donc pas eu ce dangereux glissement que beaucoup redoutaient, entre le retour � un �tat de guerre froide entre Isra�l et la Syrie et une d�t�rioration incontr�lable de la situation au Liban-sud. L'autre front, celui du Golan, pourrait-il se rallumer dans ce contexte de regain de tension ? Le gouvernement isra�lien pourrait-il �tre tent� de porter le conflit en territoire syrien pour r�soudre le dilemme dans lequel il se retrouve pris aujourd'hui au Liban-sud du fait de sa propre intransigeance sur le Golan et de l'absence d'une alternative militaire cr�dible pour sortir du bourbier libanais ? Cette option ne recueille pratiquement pas d'�chos en Isra�l m�me parmi les milieux les plus " syrophobes " au sein de la coalition gouvernementale qui, redoutant l'ouverture d'un nouveau front sur le Golan, pr�conisent d'infliger enfin un coup fatal � la pr�sence syrienne au Liban. Toutes les op�rations isra�liennes dans ce pays n'ont effectivement jamais pris pour cible les positions de l'arm�e syrienne dans la B�kaa (� l'exception des frappes pr�ventives de 1982), alors m�me que c'�tait Damas et non Beyrouth qui �tait politiquement vis�e. Il est peu probable que l'option militaire contre la Syrie, avec toutes ses cons�quences incontr�lables en termes de s�curit� pour l'�tat h�breu, fasse plus d'�mules au sein de l'opinion publique comme de l'establishment militaire et politique, et ce, tant que Hafez al-Assad continuera, comme il l'a toujours fait, de se conformer aux fameuses lignes rouges au-del� desquelles il exposerait son pays � la sup�riorit� militaire �crasante de Tsahal.
+Certains strat�ges isra�liens, minoritaires, n'�cartent pourtant plus l'�ventualit� d'une guerre limit�e que d�clencherait le pr�sident syrien pour sortir de l'impasse politique devenue intenable. Les tenants de ce sc�nario reprennent � contre-pied une th�se commun�ment partag�e - par des hommes politiques aussi diff�rents que Itamar Rabinovitch et Benyamin Netanyahou - selon laquelle Hafez al-Assad n'aurait jamais �t� press� de signer un accord de paix sur le Golan. Au contraire r�torquent ceux-l�, le pr�sident syrien se trouve aujourd'hui dans la m�me situation d'urgence que Yasser Arafat ou que Shimon P�r�s � la veille des �lections qui allaient sceller politiquement son sort. Il partagerait �galement ce m�me sentiment d'amertume et de frustration d'avoir laiss� la " victoire " lui �chapper alors qu'il �tait si proche du but : le retour du Golan sous souverainet� syrienne. Priv� d'options diplomatiques pour lib�rer le Golan et face � l'inertie de la communaut� internationale, Hafez al-Assad pourrait �tre tent� par une op�ration militaire sur le mod�le de la guerre d'octobre 1973, sous la forme d'une incursion limit�e au Golan dans la zone du mont Hermon, for�ant ainsi Am�ricains et Europ�ens � intervenir rapidement pour pr�venir les risques d'escalade et relancer les n�gociations. Ce sc�nario reste peu convaincant, ne serait-ce que par la place centrale qu'il accorde � la psychologie du pr�sident syrien qui, arrivant au seuil de son existence et � l'heure terrible des bilans, opterait brutalement pour un revirement de la strat�gie qui a �t� la sienne depuis 1973 et qui a �t� globalement gagnante en termes de poids r�gional, pour se pr�cipiter t�te baiss�e dans une confrontation militaire avec Isra�l, dans une ultime tentative de jouer quitte ou double : c'est-�-dire r�cup�rer le Golan ou perdre tous les acquis engrang�s jusque-l�, dont la mainmise sur le Liban. En outre et sans �tre un fin strat�ge, on voit mal selon quelle logique Isra�l c�derait � une pression militaire syrienne sur le Golan, en acceptant de reprendre les n�gociations selon les conditions pos�es par Damas, alors que la guerre d'usure au Liban-sud n'a pas � ce jour entam� l'intransigeance du gouvernement isra�lien. Le pr�sident Assad - qui a toujours dans ses calculs accord� une place centrale aux �quilibres strat�giques - sait qu'une tentative syrienne pour occuper par la force une partie du Golan entra�nera une riposte isra�lienne d�vastatrice. Les conditions qui pr�valent aujourd'hui sont en outre radicalement diff�rentes du contexte r�gional et international qui a permis � Anouar al-Sadate de r�colter les fruits politiques d'une op�ration militaire limit�e dans ses objectifs. Le pr�sident �gyptien disposait alors d'atouts strat�giques majeurs qui font d�faut � Hafez al-Assad - et qui expliquent d'ailleurs le choix historique de la Syrie de renoncer � la parit� strat�gique avec l'�tat h�breu et d'accepter l'option de la paix : l'effondrement de l'Union sovi�tique, le d�couplage des divers volets �gyptien, jordanien et palestinien, la disparition d'un " front " arabe commun, etc. Enfin, une d�faite militaire de cette taille inflig�e � l'arm�e syrienne risquerait fort de provoquer un cataclysme interne. La derni�re chose que souhaiterait le pr�sident syrien est de se retrouver pi�g� dans une confrontation militaire avec Isra�l.
+Hafez al-Assad continuera � privil�gier l'option actuelle de " ni guerre, ni paix " que la Syrie a connue de 1974 � 1991 avant qu'elle ne se rallie au processus de Madrid. La suspension des n�gociations a �videmment consid�rablement r�duit ses options. N�anmoins, le pr�sident Assad a une longue exp�rience de ces situations de statu quo et il sait comment en exploiter les failles et tourner � son profit le processus de " pourrissement " actuel, pour pr�parer les conditions de nouvelles n�gociations de paix. Loin de le r�duire � l'impuissance ou � la passivit�, la perp�tuation de ce sc�nario le poussera de plus en plus � jouer de sa capacit� de nuisance en agissant sur quatre leviers : faire payer Isra�l un prix de plus en plus lourd au Liban-sud ; geler tout processus de normalisation entre Arabes et Isra�liens et renforcer son soutien aux mouvements d'opposition aux accords d'Oslo ; jouer sur les tensions entre Tel-Aviv et Washington ; et enfin rentabiliser au mieux les deux cartes, iranienne et irakienne.
+Le sc�nario du statu quo r�duit donc plut�t qu'il ne favorise les risques d'escalade militaire. En revanche, il n'est pas immuable en ce sens que l'on est entr�, non pas dans une situation de gel du processus de paix, comme l'auraient souhait� ses architectes am�ricains, mais dans une phase de r�gression. En effet, si certains acquis semblent aujourd'hui irr�versibles, tels les deux accords de paix �gypto-isra�lien et jordano-isra�lien, la paix des peuples r�gresse de fa�on assez inqui�tante. Pour certains, cela rel�ve d'une vision romantique et ang�lique de la r�conciliation historique des soci�t�s arabes et isra�lienne, bien �loign�e des v�ritables imp�ratifs et int�r�ts politiques, �conomiques et strat�giques cens�s guider le processus de paix. Mais, si les �tats arabes peuvent d�cider de faire la paix dans un premier temps sans leurs peuples, ils ne peuvent la faire contre eux. Le raidissement et m�me la radicalisation des opinions publiques arabes vis-�-vis d'Isra�l ont aujourd'hui des r�miniscences d'une �poque que l'on croyait r�volue depuis une dizaine d'ann�e : celle du refus du fait accompli isra�lien. Un tel �tat de chose, s'il se prolongeait, aurait des incidences politiques et strat�giques dans la mesure o� la marge de man�uvre des �tats arabes se retrouverait progressivement r�duite vis-�-vis d'Isra�l mais aussi de Washington. D�j� affaiblis sur le plan interne, ils seront de plus en plus contraints � r�pondre de leurs choix face � des soci�t�s qui ne voient gu�re se mat�rialiser les dividendes de la paix et face � une contestation politique interne, majoritairement islamiste, oppos�e � la normalisation avec l'�tat h�breu. Autant que l'�volution politique interne en Isra�l ou la question de l'apr�s-Assad, cette donn�e est essentielle dans l'�valuation des diff�rents sc�narios et de leur probabilit�.
+La principale clef du statu quo actuel r�side sans aucun doute en Isra�l. En d�pit de l'opposition virulente de l'ensemble des �lites - hommes politiques, intellectuels, arm�e, services de s�curit� et de renseignements - et d'une position de plus en plus inconfortable au sein de son propre parti, le Premier ministre semble �tre pass� ma�tre dans l'art de la survie politique. Si le maintien de Benyamin Netanyahou au pouvoir et sa r��lection en l'an 2000 semblent constituer une garantie contre la reprise des n�gociations syro-isra�liennes, rien ne permet d'affirmer aujourd'hui qu'un changement de la donne politique isra�lienne, � moyen terme, d�bloquera l'impasse actuelle. Dans tous les cas de figure envisag�s, motion de censure contre le gouvernement (qui requiert 61 voix au sein de la Knesseth) ou contre le Premier ministre (80 voix), provoquant des �lections anticip�es dans le premier cas, et la nomination d'un nouveau chef de gouvernement dans l'autre, il est probable que le Golan et la paix avec la Syrie ne constitueront pas des enjeux prioritaires tant au niveau de l'opinion publique que de la classe politique. Ce d�sint�r�t s'explique par le fait que ces enjeux ne sont pas pour l'heure vitaux pour la s�curit� d'Isra�l. Il est vrai que la fronti�re syro-isra�lienne est la plus s�re, � telle enseigne que le Golan et le lac de Tib�riade sont aujourd'hui les lieux de vill�giature privil�gi�s des Isra�liens, les colons eux-m�mes se reconvertissant massivement dans le secteur touristique.
+En d�pit de ses professions de foi pr��lectorales que le Golan restera isra�lien et qu'il s'y emploiera pour cela, la position de Benyamin Netanyahou sur la paix avec la Syrie est plus ambivalente qu'il n'y para�t. Ainsi, � la veille de la premi�re tourn�e dans la r�gion du secr�taire d'�tat am�ricain, Madeleine Albright, au mois de septembre 1997, des rumeurs persistantes ont circul� dans les m�dias isra�liens sur des messages secrets que le Premier ministre aurait fait parvenir � Hafez al-Assad, via Dennis Ross et/ou Uzi Arad, son conseiller politique, pour examiner les possibilit�s d'une reprise des n�gociations avec la Syrie. Le Premier ministre aurait propos� une version �dulcor�e de la formule lanc�e par Itzhak Rabin et reprise par Shimon P�r�s, selon laquelle la profondeur du retrait n'est plus proportionnelle � la profondeur de la paix, mais aux garanties de s�curit� que Damas est pr�te � conc�der � l'�tat h�breu sur le Golan. Bien que le cabinet du Premier ministre ait confirm� la nouvelle, il a refus� d'en divulguer la teneur. Benyamin Netanyahou est prisonnier non seulement de son approche id�ologique - que l'on peut r�sumer concernant la Syrie par " la paix avec le Golan " - mais �galement de ses imp�ratifs de survie politique au quotidien. Toute concession sur le Golan risque en effet de provoquer l'effondrement de sa propre coalition. Avigdor Kahalani, ministre de la S�curit� int�rieure et leader du parti de la " Troisi�me voie ", l'un des officiers ayant combattu sur le Golan, est formellement oppos� � toute forme de restitution du plateau vital, selon lui, pour la s�curit� de l'�tat h�breu.
+Variations autour du sc�nario du retrait unilat�ral du Liban-sud... ou comment d�composer le triangle ?
+Impensable � la veille de l'op�ration " Raisins de la col�re ", ce sc�nario avec toutes ses variantes fait d�sormais partie du domaine du " politiquement " envisageable. Il a �t� retenu ici en raison de l'�volution du d�bat en Isra�l sur le Liban qui, en moins de deux ans, a acquis une acuit� sans pr�c�dent. Le tabou qui, depuis 1982, inhibait la libert� de d�battre de la politique libanaise de l'�tat h�breu a �t� lev�. L'audience que recueille l'option du retrait unilat�ral du Liban-sud s'est �largie de fa�on spectaculaire en l'espace de deux ans � peine. Les causes sont li�es � la prise de conscience, d�j� latente mais acc�l�r�e par le bilan n�gatif des " Raisins de la col�re ", du fait qu'Isra�l n'a pas les moyens de gagner cette guerre d'usure au Liban-sud et que la zone de " s�curit� " est devenue en soi une source d'ins�curit� o� de jeunes soldats isra�liens continuent de payer de leur vie une politique que certains jugent " archa�que " et d�pass�e. Une autre raison fondamentale � cette remise en question de la l�gitimit� m�me des arguments s�curitaires, qui justifient le maintien de la zone de s�curit�, est li�e � l'arr�t net et brutal du processus de paix avec la Syrie. Tant que les n�gociations syro-isra�liennes semblaient en bonne voie et sur le point d'aboutir � un accord global, incluant le r�glement du probl�me libanais, les victoires de la gu�rilla remport�es par le Hezbollah avaient moins d'importance. L'impasse au Liban-sud �tait v�cue comme un mal n�cessaire mais provisoire. Alors qu'aujourd'hui l'option de la paix avec la Syrie semble durablement enterr�e, des voix de plus en plus nombreuses s'�l�vent en Isra�l pour r�clamer une r�vision de la politique libanaise et une red�finition de ses objectifs � la lumi�re de la situation actuelle. Ce sentiment d'urgence au Liban-sud est exacerb� aussi par le nouveau cadre impos� par l'accord de cessez-le-feu qui a mis un terme � l'op�ration " Raisins de la col�re " d'avril 1996 et a contribu� � r�tr�cir consid�rablement le champ des options isra�liennes. Cet arrangement impose des conditions restrictives � l'arm�e isra�lienne rendant � terme sa position intenable. Le syst�me dans le cadre duquel op�re l'arm�e isra�lienne au Liban-sud est devenu de plus en plus rigide, ne serait-ce qu'en raison de l'existence du Comit� de surveillance du cessez-le-feu qui bride l'action de l'arm�e isra�lienne et neutralise en grande partie sa puissance de feu en lui interdisant de s'en prendre aux civils. En outre, la pr�sence d'Am�ricains et de Fran�ais au sein de ce comit� a de facto contribu� � une forme d'internationalisation du conflit. Sur le plan militaire et en d�pit des r�centes d�clarations du ministre de la D�fense sur les " bons r�sultats " obtenus par l'arm�e isra�lienne gr�ce � la mise en �uvre de tactiques de combat plus performantes, Tsahal reste astreint � une position d�fensive face au Hezbollah dont les m�thodes de gu�rilla se sont consid�rablement affin�es au cours de ces dix derni�res ann�es et qui semble contr�ler parfaitement le terrain. Pour la premi�re fois depuis l'instauration de la zone de s�curit�, le nombre de tu�s isra�liens a d�pass� en 1997 celui des Libanais, civils et combattants du Hezbollah confondus.
+La question du maintien de la zone de s�curit� est devenue un facteur de division aussi bien parmi la classe politique qu'au sein de l'�tat-major de l'arm�e qui se garde pourtant d'�taler au grand jour ses discordances internes. L'option du retrait unilat�ral, total ou partiel, provoque un d�bat public particuli�rement vif entre partisans et opposants. Les prises de position sur cette question transcendent les lignes de clivages traditionnels Likoud/Parti travailliste et finissent par brouiller encore davantage un �chiquier politique d�j� confus. Ainsi, si la " colombe " travailliste, Yossi Beilin, et le " faucon " du Likoud et ministre des Infrastructures nationales, Ariel Sharon, soutiennent tous deux l'option du retrait unilat�ral, leurs motivations sont loin d'�tre les m�mes. L'architecte de l'op�ration de 1982 " Paix en Galil�e ", qui rejoint par l� les positions du parti de la " Troisi�me voie ", est favorable � un retrait unilat�ral, � la seule condition qu'il ne soit pas n�goci� avec les Syriens. L'objectif est non seulement de priver la Syrie de son atout-ma�tre, mais �galement de dissocier les deux volets libanais et syrien. Il ne s'agit plus de l'option " Le Liban d'abord ", mais de l'option " Le Liban seulement ". Le retrait se transforme alors en une carte contre la Syrie. Mais l'un des arguments majeurs de Ariel Sharon reste qu'Isra�l doit pouvoir d�cider en toute libert� du moment, des modalit�s et des conditions d'un retrait. Yossi Beilin et d'autres, dont l'" Association des 4 m�res " de soldats isra�liens servant au Liban-sud, s'appuient davantage sur des arguments de type humanitaire pour d�monter le raisonnement strat�gique et s�curitaire qui sous-tend le maintien de cette zone-tampon. Le nombre de soldats isra�liens tu�s au Liban (1 200 environ depuis 1982) et le bilan chaque ann�e un peu plus �lev� devraient, selon eux, inciter les responsables isra�liens � changer de politique. Ils soutiennent que Tsahal serait bien plus en mesure de d�fendre la s�curit� de l'�tat d'Isra�l � partir du territoire isra�lien. � l'extr�me gauche de l'�chiquier politique, on retrouve des opposants au retrait tels que le d�put� Yossi Sarid (Meretz) - l'un des plus virulents critiques de l'op�ration " Paix en Galil�e " - qui redoute dans ce cas de figure un d�luge de katioushas sur le nord d'Isra�l, contraignant l'arm�e isra�lienne � revenir en force au Liban en y lan�ant une invasion massive, terrestre et a�rienne.
+Le consensus apparent au sein des forces arm�es sur la n�cessit� de maintenir cette zone-tampon aussi longtemps qu'Isra�l et la Syrie ne sont pas parvenus � un accord politique semble s�rieusement �branl�. Le doute commence � gagner un nombre croissant d'officiers sup�rieurs du Commandement de la r�gion nord quant � l'efficacit� d'une politique dont le but d�clar� est de prot�ger la s�curit� de la fronti�re nord d'Isra�l sans pour autant exposer la vie des soldats isra�liens. Bien que ces responsables militaires ne fassent aucune d�claration publique sur une n�cessaire r�vision de la strat�gie isra�lienne au Liban, certaines " fuites " laissent � penser que l'option d'un retrait unilat�ral fait de plus en plus d'�mules jusqu'aux plus hauts �chelons de la hi�rarchie militaire. De l'avis de ces militaires, l'enlisement de Tsahal au Liban-sud commence � affecter s�rieusement le moral des troupes alors que l'assurance et la combativit� du Hezbollah ne font que se renforcer sur le terrain. � l'inverse, l'ALS cens�e au d�part �tre la cheville ouvri�re de tout le dispositif isra�lien au sud est devenue au fil du temps et plus pr�cis�ment depuis deux ans un alli� de moins en moins fiable et de plus en plus difficile � g�rer et � contenir. Plusieurs sources, isra�liennes et autres, font �tat de d�fections de plus en plus nombreuses en son sein de jeunes combattants qui vont grossir les rangs du Hezbollah et/ou se transforment en agents doubles transmettant au Hezbollah des renseignements sur les mouvements et les op�rations tactiques des troupes isra�liennes.
+Contre les tenants de cette th�se, un noyau dur d'officiers continue � d�fendre fermement le maintien de la zone de s�curit� comme un moindre mal. Un retrait sans garantie de s�curit�, m�me avec menaces de repr�sailles massives en cas d'attaques du Hezbollah sur le nord d'Isra�l, serait un coup de poker aux risques incontr�lables, qui exposerait directement les populations civiles. Les combattants du Hezbollah s'�tendraient tout au long de la fronti�re et tenteraient des op�rations d'infiltration en territoire isra�lien. Le retrait porterait �galement un coup fatal au prestige de Tsahal vis-�-vis de l'opinion publique isra�lienne mais �galement arabe, contrainte pour la premi�re fois de se replier sous la pression d'une gu�rilla de quelques milliers d'hommes. Ainsi, selon Uri Lubrani, coordinateur des op�rations isra�liennes au Liban-sud, ce serait pure folie que d'envisager un retrait dans les conditions actuelles, m�me assorti de mesures s�curitaires et logistiques, impliquant une tierce partie, la France par exemple, qui en garantirait la bonne application. Il est convaincu que le maintien de la zone de s�curit� est la situation la moins co�teuse pour Isra�l en termes de s�curit�. Il consid�re l'option " Le Liban d'abord ", dans toutes ses formulations et d�clinaisons, comme mort-n�e, mais n'est pas partisan pour autant de la r��dition d'une attaque de type " Raisins de la col�re ".
+La pression croissante de l'opinion publique relay�e par le malaise dans les rangs de l'arm�e face aux succ�s militaires remport�s par le Hezbollah - notamment contre le fameux char d'assaut Merkava, fleuron de l'industrie de l'armement isra�lienne - inqui�te le gouvernement qui a pourtant r�it�r� par la bouche de son ministre de la D�fense, Itzhak Mordecha�, son engagement � respecter les termes du cessez-le-feu d'avril 1996. N�anmoins, la radicalisation de ce d�bat ne peut manquer � terme de faire �clater les contradictions - et peut-�tre bien les divisions internes - du gouvernement qui marche, par conservatisme ou absence de consensus interne, dans les pas de son pr�d�cesseur mais sans avoir de direction pr�cise. S'agit-il de ne rien entreprendre au Liban qui puisse y miner l'influence et la pr�dominance de la Syrie, seule puissance en mesure de garantir une pacification de la fronti�re nord d'Isra�l permettant aux troupes de Tsahal de se retirer en toute s�curit� ? Mais alors comment r�soudre cette contradiction inh�rente � la position isra�lienne qui reconna�t � la Syrie les pleins droits sur le Liban mais ne lui en conc�de aucun sur le Golan ?
+Les probabilit�s d'un tel sc�nario de retrait unilat�ral restent minces. En d�pit de l'acuit� du d�bat, l'opinion publique ne semble pas dans sa majorit� gagn�e par l'id�e du retrait. L'une des raisons � cela est li�e � la perception n�gative de la notion d'" unilat�ral " qui �quivaudrait � " inconditionnel ", donc � une forme de reddition de l'arm�e isra�lienne. En r�alit�, aucun des acteurs principaux ne souhaite qu'Isra�l le mette en pratique, surtout dans sa version inconditionnelle et non concert�e : ni les Syriens qui se retrouveraient priv�s de leur principal levier de pression sur Isra�l, ni l'�tat libanais qui redoute l'installation d'un vide strat�gique au Liban-sud favorisant les tensions et les r�glements de compte intra-libanais, ni Washington et ses alli�s arabes - notamment l'�gypte et l'Arabie Saoudite qui ont officiellement avalis� et soutenu la strat�gie syrienne sur la " concomitance des deux volets " - convaincus que toute solution politique au Liban-sud doit n�cessairement passer par Damas.
+Un tel cas de figure pr�sente pourtant bien des avantages du point de vue isra�lien, l'isolement du couple syro-libanais n'en est pas des moindres. Non point que l'�tat h�breu cherche � d�faire ce couple ; comme il a �t� soulign� plus haut, aucun dirigeant isra�lien de droite ou de gauche ne souhaite aujourd'hui s'immiscer dans les relations bilat�rales entre la Syrie et le Liban. Mais, en renon�ant � sa zone de s�curit�, Isra�l aurait r�ussi � s'extirper de ce triangle hors duquel le couple syro-libanais perd l'un de ses �l�ments essentiels de coh�sion et de l�gitimation. Le red�ploiement des troupes syriennes, pr�vu par les accords de Ta�f, serait de nouveau � l'ordre du jour. Par ailleurs, il n'est pas du tout s�r, contrairement aux craintes exprim�es par les opposants � un retrait unilat�ral, que le Hezbollah " poursuive " l'arm�e isra�lienne en Isra�l pour deux raisons majeures. La premi�re est qu'il est tr�s d�licat pour la Syrie d'apporter sa caution implicite � des op�rations militaires men�es en territoire isra�lien, par crainte � la fois de l'ampleur pr�visible de la riposte isra�lienne et de la r�probation internationale que cela ne manquera pas de susciter, de la part aussi bien des �tats-Unis et de l'Union europ�enne que des alli�s �gyptien et saoudien de la Syrie. La deuxi�me raison tient � la strat�gie proprement interne du Hezbollah qui prime sur toute autre consid�ration d'ordre r�gional. La direction actuelle du mouvement ne voudrait en aucun cas mettre en p�ril les b�n�fices politiques de plus d'une douzaine d'ann�es de r�sistance � l'occupation isra�lienne en " ouvrant ", en cas de retrait des troupes de Tsahal, un nouveau front sur la fronti�re libano-isra�lienne. Le capital de sympathie et de soutien dont il b�n�ficie sur le plan national et l'audience croissante qu'il s'est taill� au sein de la communaut� chiite face au mouvement Amal pourraient en �tre durablement affect�s et menacer la survie m�me du mouvement sur la sc�ne politique libanaise.
+Malgr� les avantages qu'elle pr�sente, une telle initiative isra�lienne constituerait un coup de poker, tant les risques restent grands et impr�visibles. Un bien timide ballon d'essai a �t� lanc� avec l'�vacuation par l'ALS d'une douzaine de villages de la r�gion de Jezzine. Cette man�uvre visait � tester la capacit� de l'�tat libanais � reprendre le contr�le des zones " lib�r�es ", dans l'hypoth�se d'un retrait par �tapes (autre variante du retrait unilat�ral). Face � l'absence de r�action de la part tant du Hezbollah que de l'arm�e libanaise, le gouvernement isra�lien semble pour l'heure avoir renonc� � la carte " Jezzine d'abord ". Mais cette option comme celle d'un retrait total restent ouvertes. Beaucoup d�pendra de la configuration future des rapports de forces internes en Isra�l dont il est difficile de saisir les contours, et de l'�volution de la relation avec Washington. Une impasse prolong�e sur le dossier palestinien peut �galement pousser le gouvernement isra�lien � cette forme de fuite en avant en �vacuant ses troupes de la zone de s�curit�. Il n'est pas exclu que Benyamin Netanyahou ait, en son for int�rieur, d�j� pris cette d�cision et qu'il attende le moment opportun pour abattre une carte qu'il estime gagnante. L'ALS prend tr�s au s�rieux la possibilit� d'un retrait subit et non concert� de Tsahal, comme le prouvent les d�clarations de son commandant, Antoine Lahad, qui, pour la premi�re fois, a publiquement menac� Isra�l de repr�sailles en cas de retrait unilat�ral.
+Mais, si un tel retrait s'effectuait dans le contexte actuel de blocage diplomatique, m�me sous la banni�re de la r�solution 425, il ne contribuerait certainement pas � d�samorcer le climat de tension. L'�tat libanais serait bien en peine de reprendre le contr�le du Liban-sud, bien que, techniquement, l'arm�e soit aujourd'hui tout � fait en mesure de remplir le r�le pr�vu par les accords de Ta�f. Il devra faire face � un grave dilemme en cas de retrait : soit laisser le champ libre au Hezbollah - sur instructions syriennes -, soit d�ployer l'arm�e libanaise dans une r�gion qui �chappe totalement depuis 1978 � l'autorit� du pouvoir central et remplir le r�le de garde-fronti�res au b�n�fice d'Isra�l. La Syrie, quant � elle, c�l�brera � grands renforts de m�dias et de d�clarations triomphalistes la " lib�ration " du Liban-sud comme la victoire de la r�sistance libano-syrienne. Mais le temps des festivit�s pass�, le pr�sident Assad devra relever ce d�fi qui met � plat sa strat�gie de n�gociation face � Isra�l. Il pourrait opter pour l'escalade mais encore faudrait-il qu'il puisse justifier au regard de la communaut� internationale la poursuite d'actions de " r�sistance " en territoire isra�lien. Des substituts au Hezbollah - trop identifi� aujourd'hui � la r�sistance libanaise contre l'occupation isra�lienne -devront �tre trouv�s qui agiront alors sous le slogan " Lib�rer la Palestine ". Le pr�sident Assad pourrait se servir des principaux mouvements d'opposition palestiniens qu'il abrite pour recr�er un nouveau " fathland " au Liban-sud, comme aux heures de gloire de la r�sistance palestinienne au Liban.
+L'autre alternative - qui semble la plus probable - est qu'il prendra sagement le temps de la r�flexion, en �vitant surtout de se lancer dans une action pr�cipit�e qui risquerait de menacer son emprise sur le Liban. Son r�flexe premier sera plut�t de chercher � prot�ger la solidit� du couple syro-libanais m�me s'il doit dans le m�me temps mettre entre parenth�ses son " combat " pour lib�rer le Golan. Il sait qu'il dispose d'atouts non n�gligeables en cas de retrait unilat�ral isra�lien. Le premier d'entre eux et le plus important est que personne - ni la tro�ka libanaise, ni les pays arabes, ni Isra�l, ni l'Iran, ni les �tats-Unis, ni m�me la France ou l'Union europ�enne - n'exigera de la Syrie qu'elle se conforme enfin aux dispositions des accords de Ta�f qui pr�voient le red�ploiement puis le retrait des troupes syriennes, selon un �ch�ancier bien pr�cis mais sans cesse repouss� en raison des " conditions exceptionnelles " que traverse le Liban, autrement dit l'occupation isra�lienne et la n�cessit� vitale d'y mettre un terme. La crainte r�elle d'un basculement du Liban dans la guerre civile agit comme un repoussoir pour tous les acteurs r�gionaux ou internationaux impliqu�s directement ou indirectement sur la sc�ne libanaise. M�me l'Iran - qui figure en t�te de la liste des " rogue states " �tablie par l'Administration Clinton - ne serait pas favorable � une rupture du statu quo intercommunautaire libanais issu de Ta�f qui a consid�rablement am�lior� la position et le poids de la communaut� chiite. Il est important de souligner � cet �gard, contrairement � la perception largement partag�e en Isra�l, que T�h�ran reste un acteur ext�rieur au triangle syro-libano-isra�lien et que son influence sur le Hezbollah a �t� d�mesur�ment exag�r�e. Il ne s'agit pas de nier la r�alit� des faits, � savoir que ce mouvement est n� en 1985 de l'alliance syro-iranienne au Liban, � un moment o� il y avait une v�ritable prolif�ration de milices au Liban. Mais ce mouvement a r�ussi � se hisser au rang de parti politique et � s'affirmer, � travers sa participation au jeu �lectoral et sa forte repr�sentation parlementaire, comme un acteur � part enti�re sur la sc�ne politique libanaise - pour autant bien s�r que l'on puisse qualifier de vie politique, l'immobilisme et la paralysie qui frappent les institutions de la IIe R�publique libanaise. En tout �tat de cause, le jeu de T�h�ran au Liban a toujours soigneusement �vit� de heurter de front ou de court-circuiter le " ma�tre et seigneur des lieux " syrien. Les �tats-Unis s'abstiendront �galement d'exercer des pressions dans ce sens pour les raisons qui ont �t� �voqu�es plus haut - m�nager la Syrie dans l'espoir d'un d�blocage du processus de paix - et parce qu'ils ne font gu�re confiance � la capacit� de l'�tat libanais � assurer la paix civile et � imposer son autorit� sur l'ensemble du territoire. Quant aux Isra�liens, ils seront plus que sensibles aux arguments que la Syrie ne manquera d'agiter comme autant d'�pouvantails contre d'�ventuelles pressions pour qu'elle retire ses troupes du Liban. Le premier de ses arguments concerne la " porosit� " de la fronti�re libano-isra�lienne : seule Damas est aujourd'hui en mesure de contr�ler les groupes potentiels qui voudront se lancer dans de nouvelles op�rations de gu�rilla en territoire isra�lien. Le deuxi�me argument, tout aussi porteur, est li� � la question des 300 000 r�fugi�s palestiniens au Liban dont le sort est de plus en plus incertain, compte tenu � la fois du refus de l'�tat libanais d'envisager une quelconque solution d'" int�gration " et du d�raillement du processus d'Oslo. L� encore, le r�le de la Syrie peut s'av�rer vital. Enfin, la position commune de la France, de l'Union europ�enne et de la majorit� des pays arabes est que la Syrie doit demeurer une partie centrale de tout accord ou " d�saccord " dans le cas d'un retrait unilat�ral isra�lien...
+Conclusion
+Le triangle syro-libano-isra�lien est aujourd'hui compl�tement verrouill� par l'impasse du processus de paix. Des trois parties prenantes � ce jeu triangulaire, c'est sans conteste l'acteur isra�lien qui d�tient la clef d'un " d�blocage ". Au terme de cette �tude, il semble probable que l'option du statu quo l'emportera c�t� isra�lien, tout au moins jusqu'aux prochaines �lections l�gislatives. Mais la sc�ne politique isra�lienne reste confuse et son �volution, m�me � court terme, demeure impr�visible ; ce qui n'est pas sans d�concerter les amateurs de sc�narios que nous sommes et qui avons appris qu'une d�mocratie offrait plus de transparence et de lisibilit� au niveau de sa politique ext�rieure et de sa s�curit� qu'une autocratie, et qu'elle �tait naturellement plus encline � opter pour la paix. Il n'est pas de notre propos ici d'analyser les mutations sociopolitiques diverses que conna�t l'�tat d'Isra�l. Mais le processus de paix et son acc�l�ration en l'espace de trois ans � peine ont eu l'effet d'un s�isme sur une soci�t� contrainte de se red�finir dans son double rapport � son environnement rest� �tranger et � son identit� propre. Le refus de l'assimilation que pr�ne Benyamin Netanyahou n'est que l'une des expressions de ce choc historique. Il n'est d�s lors pas acquis que son d�part suffise � remettre sur les rails le processus de paix. Ehoud Barak, secr�taire g�n�ral du Parti travailliste, lui-m�me, se garde bien de s'engager clairement sur le sujet. Homme secret, il fait tr�s peu de discours et se pr�sente toujours comme le successeur de Itzhak Rabin. On suppose qu'une fois au pouvoir et disposant d'une majorit� confortable, il donnerait la priorit� au volet palestinien. Concernant les n�gociations avec le couple syro-libanais, il adoptera � n'en pas douter la m�me approche que Itzhak Rabin et Shimon P�r�s, � savoir que la Syrie reste le passage oblig� de tout r�glement global. Au mois d'ao�t 1997, il avait envoy� par l'interm�diaire de la d�l�gation d'Arabes isra�liens, en visite � Damas, une lettre au pr�sident syrien dans laquelle il s'engageait � suivre la voie de la paix trac�e par Itzhak Rabin.
+Hafez al-Assad qui, � cette occasion, a lou� les vertus d'homme de paix du pr�sident du Parti travailliste, continuera � observer avec beaucoup d'attention les �volutions politiques internes en Isra�l. � mi-parcours entre la suspension des n�gociations d�but mars 1996 et la fin du mandat de Benyamin Netanyahou en l'an 2000, le pr�sident syrien n'a de meilleur choix que celui d'attendre en tablant sur le fait que le temps joue contre le premier ministre isra�lien et discr�dite les options qu'il d�fend, en d�montrant qu'il n'y aura pas de s�curit� pour l'�tat h�breu sans paix r�elle. Et cette paix doit passer par la restitution du Golan et l'�vacuation du Liban-sud tout en pr�servant l'une des victoires les plus �clatantes de Hafez al-Assad : la consolidation de son h�g�monie au Liban.
+TITRE : Sc�narios syriens : processus de paix, changements internes et relations avec le Liban
+AUTEUR : Volker Perthes*
+Il a fallu beaucoup de temps et de longs d�bats internes � la Syrie avant d'accepter l'id�e que le processus de n�gociations bilat�rales et multilat�rales, lanc� lors de la conf�rence de Madrid en 1991, pouvait � terme d�boucher sur une paix r�elle avec Isra�l. En effet, une large partie de l'�lite politique comme intellectuelle redoutait les cons�quences de la paix et de la " normalisation " sur la position r�gionale de la Syrie, sa stabilit� interne et sa situation �conomique. Damas est demeur�e pendant un long moment sceptique quant � la volont� r�elle d'Isra�l de parvenir � un accord �quitable et satisfaisant pour les deux parties. Ce n'est qu'en 1995 que les responsables syriens ont commenc� � croire qu'une base commune pouvait �tre trouv�e avec le gouvernement travailliste. Et de fait, les n�gociations tenues � Maryland de d�cembre 1995 � janvier 1996 ont �t� beaucoup plus s�rieuses et pouss�es que tous les " rounds " pr�c�dents. C'est � ce moment-l�, semble-t-il, que les Syriens ont pris la d�cision de s'engager pleinement dans le processus de paix.
+Mais les choses allaient se d�rouler autrement que pr�vu. La victoire de Benyamin Netanyahou aux �lections de 1996 a pris les responsables syriens par surprise ; ils ne l'avaient �videmment ni souhait�e, ni int�gr�e dans leur strat�gie de n�gociation comme une �ventualit� plausible. Mais rien ne pourra les contraindre aujourd'hui � ren�gocier avec le gouvernement du Likoud ce qui avait �t� d�j� n�goci� avec ses pr�d�cesseurs ou de revenir sur les bases de l'accord tel qu'il semblait se pr�ciser avec les travaillistes, autrement dit un retrait isra�lien " total " du Golan en �change d'une paix " totale ".
+Par cons�quent, le sc�nario le plus probable, aussi longtemps que le Likoud demeurera au pouvoir, est la prolongation de la situation de " ni paix, ni guerre " entre la Syrie et Isra�l, autrement dit la poursuite de la guerre d'usure au Liban-sud avec toujours les risques d'escalade g�n�ralis�e et d'une confrontation directe entre les forces isra�liennes et syriennes. � court et moyen termes, le sc�nario le plus improbable reste celui d'une reprise des n�gociations menant � terme � un accord de paix syro-isra�lien, en raison soit d'un changement de l'�quipe au pouvoir en Isra�l, soit d'un revirement de strat�gie de la part du gouvernement actuel.
+Cette �tude tente, pour chacun de ces deux cas de figure, d'analyser les implications qui pourraient en r�sulter sur la situation interne de la Syrie, sa position et sa strat�gie r�gionales, en mettant plus particuli�rement l'accent sur les relations avec le Liban. La " question de la succession " du pouvoir syrien actuel sera �galement abord�e. Enfin, quelques suggestions seront faites concernant plus sp�cifiquement la politique europ�enne vis-�-vis de la Syrie, du volet syro-isra�lien des n�gociations et du " couple " syro-libanais.
+Le lecteur devra garder � l'esprit les limites inh�rentes � ce genre d'exercice. Les sc�narios d�velopp�s ici et leur probabilit� de r�alisation se fondent certes sur des informations et une analyse objectives. Il n'en demeure pas moins que les sociologues et politologues ne sont pas pourvus de dons de voyance qui rendraient leurs pr�visions infaillibles.
+" Ni guerre, ni paix "
+En supposant que le gouvernement de Benyamin Netanyahou se maintienne au pouvoir en Isra�l, il est probable que l'impasse actuelle du processus de paix persiste surtout au niveau de son volet syrien. Cela d'autant plus que la prolongation de cette situation instable de " ni guerre, ni paix " - qui pr�vaut d'ailleurs entre Isra�l et la Syrie depuis 1974 - est per�ue par beaucoup, notamment parmi les responsables de la politique moyen-orientale � Washington, comme �tant la plus favorable. Pour la ligne " dure " isra�lienne, un trait� de paix avec la Syrie n'a jamais �t� consid�r� comme valant la perte du Golan ; les dirigeants syriens sont � cet �gard honn�tes quand ils affirment que, pour eux, le temps ne presse pas. Si les deux parties peuvent s'accommoder du statu quo actuel, elles ont un �gal int�r�t � �viter la guerre ouverte et r�ussiront en toute probabilit� - comme l'exp�rience pass�e tend � le d�montrer - � le faire.
+L'environnement r�gional et international
+L'intransigeance isra�lienne et l'impasse du processus de paix ont contribu� jusque-l� � renforcer la position de la Syrie vis-�-vis de ses alli�s dans la r�gion. Dans le court et moyen termes au moins, les alli�s arabes de la Syrie, autrement dit ses partenaires de la d�claration de Damas (l'�gypte et les �tats du Conseil de coop�ration du Golfe), continueront � lui apporter leur concours politique et financier. Damas pourra �galement compter sur le soutien moral et politique de la Ligue arabe, dont l'expression la plus forte a �t� la d�cision prise en 1996 de lier le processus de normalisation avec Isra�l aux progr�s accomplis au niveau des deux volets syro-isra�lien et isra�lo-palestinien. La reconnaissance de ce lien entre la " normalisation " r�gionale et les n�gociations bilat�rales avec l'�tat h�breu conjure pour la Syrie le spectre de l'isolement dans le cadre d'un " Nouveau Moyen-Orient " fa�onn� par Isra�l, la Jordanie, certains �tats arabes du Golfe et du Maghreb auquel se joindrait peut-�tre la Turquie. Ce lien vient �galement rappeler aux Isra�liens que Damas (autant que Gaza) demeure le passage oblig� vers l'�tablissement de relations �conomiques et commerciales avec le monde arabe. Quant aux relations syro-iraniennes, elles ne sont pas tributaires de l'attitude de la Syrie vis-�-vis d'Isra�l mais sont fond�es plus largement sur des int�r�ts communs. Il n'en demeure pas moins que le gel actuel des relations entre la Syrie et Isra�l supprime un facteur de tension potentiel entre les deux alli�s. Le timide rapprochement esquiss� avec l'Irak r�pond en large partie aux craintes que suscite le renforcement de l'alliance strat�gique entre Isra�l et la Turquie. Il ne faut cependant pas s'attendre � voir se former une contre-alliance syro-irakienne. La m�fiance r�ciproque reste forte entre Damas et Bagdad, et il est probable que les responsables syriens limiteront leurs relations avec le r�gime irakien en fonction de ce que leurs alli�s arabes du Golfe jugeront acceptable.
+Sur le plan international, les relations de la Syrie ne seront pas affect�es outre mesure par l'impasse actuelle et cela tant que Damas continuera � faire la preuve de son engagement en faveur de la paix. L'Administration am�ricaine, qui n'est pas sans ignorer que la collaboration de la Syrie est essentielle pour relancer le processus, ne c�dera probablement pas aux pressions du Congr�s en faveur d'un durcissement de la politique am�ricaine � l'�gard de Damas. Pour l'Union europ�enne, un accord syro-isra�lien reste la clef de la paix et de la stabilit� au Moyen-Orient et en M�diterran�e. Conscients que leur contribution au volet syro-isra�lien des n�gociations est limit�e, l'UE, et certains �tats europ�ens individuellement, continueront � favoriser une plus grande participation de la Syrie et d'Isra�l dans le cadre des projets de coop�ration euro-m�diterran�enne, et notamment la n�gociation d'un accord d'association entre l'UE et la Syrie. Damas consid�re cette initiative europ�enne comme un moyen d'int�grer la mondialisation �conomique via l'Europe plut�t que par le biais d'un " Nouveau Moyen-Orient " domin� par Isra�l. La Syrie acceptera l'assistance europ�enne pour accompagner le processus de r�formes mais ne tol�rera pas qu'on en lui dicte le rythme - que ce soit l'Europe plut�t que la Banque mondiale n'y changera rien. En outre, tant que le volet syro-isra�lien demeurera bloqu�, il est peu probable que la Syrie soit soumise � des pressions am�ricaines, europ�ennes ou arabes pour desserrer son emprise sur le Liban.
+Le Liban
+Selon la vision " realpoliticienne " de Damas, la configuration des rapports de force au Machrek reste essentiellement domin�e par la comp�tition entre les deux principales puissances r�gionales : Isra�l et la Syrie. Dans cette perspective, les acteurs arabes " secondaires " - la Jordanie, les Palestiniens et le Liban - devraient dans leur int�r�t propre accepter de se placer sous la houlette syrienne. Toute forme de relations que l'une de ses parties engagerait avec l'�tat h�breu, strat�gique ou �conomique, sans coordination pr�alable avec Damas, contribuerait � affaiblir le camp arabe. Depuis que l'OLP et la Jordanie ont choisi de faire cavalier seul, la carte libanaise est devenue encore plus vitale pour Damas qui veille jalousement � travers son emprise sur tous les aspects de la politique libanaise � pr�venir toute tentative de dissocier les deux volets syrien et libanais, � l'instar de l'option isra�lienne du " Le Liban d'abord " et de ses diff�rentes variantes. La Syrie dispose des moyens n�cessaires pour emp�cher le Liban de s'engager dans une n�gociation s�par�e avec Isra�l et mettra toute l'�nergie n�cessaire afin que le r�glement du probl�me libanais soit partie d'un accord global syro-isra�lien. En l'absence de progr�s dans les n�gociations entre Damas et Tel-Aviv, la strat�gie syrienne consistera � maintenir une pression constante, quoique limit�e, sur Isra�l, � travers son soutien conditionnel au Hezbollah et autres groupes de r�sistance, mais toujours en �vitant d'exposer les forces arm�es ou le territoire syriens.
+Il existe deux �ventualit�s, quoique peu probables, qui pourraient bouleverser cette situation. La premi�re est celle d'un retrait unilat�ral des forces isra�liennes du Liban - en application de la r�solution 425 du Conseil de s�curit� des Nations unies - avec menace de repr�sailles massives en cas d'attaques en territoire isra�lien. L'autre possibilit� serait une escalade de la violence entre les forces isra�liennes et le Hezbollah qui pourrait amener Isra�l � lancer une attaque de large envergure contre le Liban et contre des cibles syriennes. Dans ces deux cas de figure, la Syrie se retrouverait dans une situation embarrassante. Elle pourrait difficilement d�noncer un retrait isra�lien du Liban-sud mais, dans le m�me temps, elle deviendrait de facto responsable de la s�curit� de la fronti�re nord d'Isra�l sans avoir en contrepartie gagn� l'engagement d'un retrait isra�lien du Golan. Damas pourrait �tre tent�e de faire avorter une telle man�uvre isra�lienne en encourageant le Hezbollah � intensifier ses activit�s. Une initiative de ce type serait n�anmoins pleine de risques, dans la mesure o� Damas serait condamn�e par la communaut� internationale pour avoir fait �chouer une d�marche de paix. Sans oublier qu'une intensification des activit�s du Hezbollah finirait par provoquer une escalade g�n�ralis�e avec cette fois des raids isra�liens contre des cibles syriennes. Damas pourrait difficilement s'abstenir de riposter au cas o� ses troupes seraient attaqu�es, mais elle n'est pas sans ignorer les lourdes pertes que cela lui co�terait.
+En r�alit�, il est peu probable que le gouvernement Netanyahou veuille appliquer la r�solution 425 en se retirant unilat�ralement et sans conditions du Liban-sud. Sa proposition " Le Liban d'abord " visait � parvenir � un r�glement sur le front libanais assorti de garanties syriennes. Dans le m�me temps, Damas a tout int�r�t � �viter une escalade incontr�lable au Liban-sud et consid�re que le Comit� de surveillance du cessez-le-feu remplit parfaitement cette mission en contenant le conflit dans ses limites propres. Une guerre ouverte conduirait � une d�faite syrienne. Isra�l r�ussira sans aucun doute � bouter la Syrie hors du Liban, mais elle devra dans le m�me temps renoncer � son projet de normalisation de ses relations avec l'ensemble du monde arabe pour une d�cennie, ou plus encore, et prendre le risque de s'exposer � des attaques � l'int�rieur m�me de son territoire et peut-�tre aussi � une guerre d'usure sur les deux fronts, libanais et syrien. Par cons�quent, les deux parties isra�lienne et syrienne n'ont aucun int�r�t � laisser se d�velopper un tel sc�nario.
+Sur le plan de la situation interne au Liban, l'impasse actuelle du processus ne peut que renforcer la d�termination de la Syrie � maintenir la forme de stabilit� tr�s sp�cifique qu'elle a contribu�e � asseoir dans ce pays. Cela se traduit par un soutien actif au gouvernement libanais dans ses efforts pour d�velopper son appareil de s�curit� et pour imposer d'une main de fer l'ordre public et la s�curit� interne dans les r�gions sous son contr�le effectif ; cela exclut la zone de s�curit� occup�e par Isra�l et certaines zones de combat p�riph�riques. Mais le type m�me de stabilit� que Damas cherche � promouvoir au Liban y limite singuli�rement les perspectives de changements politiques. Le r�gime syrien pr�f�re collaborer avec le m�me groupe de personnes sur le long terme ; il n'a aucun int�r�t � encourager une alternance au niveau du pouvoir libanais et veillera � maintenir l'�quilibre actuel entre les principaux piliers de la coalition gouvernementale. Les �lections l�gislatives de 1996 ont illustr� clairement cette strat�gie de maintien du syst�me en place. Il y a certes eu de " vraies " �lections dans la mesure o� il existait une large marge de comp�tition et de choix possibles. N�anmoins, l'influence syrienne a jou� un r�le d�cisif, et parfois ouvertement, dans la finalisation des listes �lectorales dans les zones sensibles de mani�re � y garantir une place pour toutes les forces proches du r�gime issu de Ta�f, tout en maintenant un savant �quilibre entre les diff�rents candidats. De la m�me mani�re, un deuxi�me renouvellement du mandat du pr�sident Hraoui n'est pas � exclure. Dans le m�me temps, Damas se gardera d'intervenir dans la d�finition de la politique �conomique et sociale au Liban, � la seule condition que la main-d'�uvre et les produits syriens soient �pargn�s par les mesures de nature protectionniste que le gouvernement libanais jugera bon de prendre. La Syrie a tout int�r�t � ce que le processus de reconstruction aboutisse en raison � la fois des opportunit�s de travail que ce march� pourrait offrir aux ch�meurs en Syrie et, � plus long terme, de la contribution libanaise � la modernisation de l'�conomie syrienne. Bien que certains Syriens consid�rent le Liban un peu comme le Hong-Kong de la Syrie, l'objectif de Damas n'est pas de r�aliser une union politique avec ce pays et encore moins de l'annexer. L'une des raisons principales � cela et non des moindres est qu'une telle initiative contribuerait � bouleverser tant l'�quilibre r�gional que la situation int�rieure des deux pays - des risques que le r�gime syrien cherche � tout prix � �viter.
+Les implications internes
+Bien que la prolongation pour une p�riode ind�finie de cette situation de " ni guerre, ni paix " convienne � la majeure partie de l'establishment syrien, elle n'augure rien de bon � moyen et long termes pour les perspectives de d�veloppement du pays. En effet, cette situation ne peut que favoriser l'immobilisme sur le plan interne � un moment o� la Syrie devrait s'engager dans des r�formes politiques et �conomiques vitales pour affronter les d�fis de la prochaine d�cennie et au-del�. Dans la prochaine d�cennie, l'�conomie syrienne devra chaque ann�e g�rer quelque 200 000 � 250 000 nouveaux arriv�s sur le march� de l'emploi (actuellement, celui-ci ne peut en absorber que la moiti�) ; cela dans un contexte de baisse des revenus p�troliers, d'un �puisement probable des r�serves p�troli�res, d'une s�v�re crise de la balance des paiements - � moins d'attirer les investisseurs �trangers et de renforcer la flexibilit� et la comp�titivit� des industries de production syriennes - et enfin dans un contexte de risques d'une paup�risation accrue. Afin de faire face � l'ensemble de ces d�fis, la Syrie devra relancer et acc�l�rer le train de r�formes �conomiques timidement entreprises � la fin des ann�es 80 et au d�but des ann�es 90 mais qui a �vit� de s'attaquer aux enjeux les plus sensibles tels que la privatisation des banques, le d�veloppement du march� boursier, ainsi que la lib�ralisation des investissements commerciaux et industriels. La Syrie devra en outre d�velopper ses ressources humaines - ses �tudiants, ses technocrates, sa main-d'�uvre en g�n�ral, ainsi que ses �lites intellectuelle, administrative et bureaucratique. Enfin, dans le but de cr�er un environnement propice aux investisseurs locaux et internationaux, la Syrie devra �galement se conformer aux r�gles d'un �tat de droit, avec un gouvernement responsable et un syst�me juridique fiable.
+Toutefois, la prolongation du rapport de forces existant sur les plans interne et externe - l'absence de progr�s dans les n�gociations et le maintien du pouvoir actuel - n'incitera pas le r�gime syrien � prendre les d�cisions n�cessaires pour acc�l�rer les r�formes �conomiques et encore moins politiques. D'abord, la configuration politique interne n'est pas de nature � y encourager les forces en faveur d'un changement. La marge de man�uvre de ceux qui militent pour des r�formes en profondeur est limit�e ; toute initiative dans ce sens menacerait les int�r�ts et les privil�ges de larges secteurs de la base de soutien au r�gime. On ne peut non plus compter sur des soul�vements de nature politique ou sociale. La Syrie est pratiquement devenue un �tat d�pourvu d'opposition (s�rieuse) ; la situation �conomique conna�t une am�lioration certaine compar�e aux ann�es 80 et le r�gime sera probablement en mesure de pr�venir toute crise d'envergure dans les prochaines ann�es - en cas d'urgence, l'Arabie Saoudite et le Koweit restent toujours dispos�s � apporter leur aide. Le Pr�sident lui-m�me a gagn� en popularit� du fait de sa capacit� � stabiliser le pays et � g�rer au mieux le processus de paix comme les relations de la Syrie avec le reste des pays arabes.
+Deuxi�mement, les d�cisions fondamentales de nature � provoquer l'opposition d'une grande partie de la bureaucratie ou d'autres piliers du r�gime ne peuvent �tre prises que par le sommet, c'est-�-dire par le Pr�sident lui-m�me. Cependant, pour Hafez al-Assad, la politique �conomique reste secondaire, � moins d'avoir une incidence ou un lien directs avec la s�curit� de l'�tat ou du r�gime. Le pr�sident syrien est peut-�tre conscient du besoin imp�rieux de r�formes dans son pays, mais il n'entreprendra rien qui puisse m�contenter la principale base de soutien � son r�gime tant que le processus de paix n'aura pas abouti. Le r�gime syrien est convaincu, semble-t-il, qu'aussi longtemps que l'�ventualit� d'une guerre contre Isra�l n'est pas totalement �cart�e, il serait tr�s mal avis� de d�manteler les fondements de l'�conomie �tatiste, tel le secteur de l'industrie publique, et ce, quels que soient ses dysfonctionnements propres. Hormis quelques mesures de changement purement formelles, le r�gime se gardera bien d'engager le pays sur la voie de r�formes d'ordre structurel susceptibles de provoquer un mouvement de m�contentement social ou de favoriser l'�mergence de centres de pouvoir �conomiques autonomes - comme cela pourrait �tre le cas avec une privatisation massive ou avec l'�tablissement d'un secteur bancaire priv�.
+Troisi�mement, la nature et la structure du pouvoir en Syrie ne changeront pas tant que persistera la menace d'une confrontation militaire. Le pluralisme contr�l� permet � certains r�formateurs � l'int�rieur du r�gime et aux milieux d'affaires de faire entendre leur voix. Mais aucune v�ritable mesure de lib�ralisation politique - telle que l'autorisation de cr�er des partis politiques ind�pendants du Front national progressiste dirig� par le Ba'th, une comp�tition �lectorale entre ces partis ou une presse ind�pendante - ne sera envisag�e ou tol�r�e tant que les conditions r�gionales exigeront de la Syrie qu'" elle serre les rangs ". Enfin, le pr�sident Assad ne modifiera pas la composition de l'�quipe au pouvoir sans la perspective de r�sultats positifs concrets au niveau du processus de paix. Certains des fid�les du pr�sident Assad ont atteint l'�ge de la retraite et sont sur le point d'�tre remplac�s. Une nouvelle g�n�ration d'officiers de l'arm�e et des services de s�curit� ont �t� form�s pour prendre la rel�ve. Les personnalit�s-clefs telles que Abdel-Halim Khaddam, Hikmat al-Shihabi, Mustafa Tlas et quelques autres conserveront n�anmoins leurs fonctions ne serait-ce que pour aider le pr�sident syrien � g�rer le processus de paix. Cela est d'autant plus probable que ce processus est aujourd'hui extr�mement pr�caire. Des personnalit�s plus jeunes, telles que l'ambassadeur de Syrie � Washington, continueront � mener l'essentiel des n�gociations mais le r�le de la vieille �quipe au pouvoir form�e de militaires d'exp�rience et de confiance, ainsi que de " gestionnaires " politiques, restera indispensable pour g�rer les v�ritables d�fis : soit la finalisation et le succ�s des n�gociations, soit, dans le pire des cas, l'effondrement de celles-ci menant � la confrontation militaire.
+L'ensemble de ces facteurs vont dans le sens de la continuit� ; ils contribuent �galement � rendre la Syrie fiable et permettent � ses partenaires comme � ses adversaires de calculer et de pr�voir l'attitude de ses dirigeants. Cela est important pour une issue heureuse au processus de paix. Dans le m�me temps et paradoxalement, cet �tat de choses favorise l'immobilisme qui caract�rise la vie politique en Syrie, la peur du changement, et augmente les risques de se retrouver loin derri�re les autres acteurs r�gionaux qui ont d'ores et d�j� commenc� � se pr�parer pour int�grer la nouvelle division du travail au Moyen-Orient.
+Le sc�nario de la paix : en cas d'accord syro-isra�lien...
+La Syrie a r�it�r� � maintes reprises et de fa�on explicite sa volont� de reprendre les n�gociations avec Isra�l. Des discussions s�rieuses - et non pas le type de n�gociations purement formelles qui ont domin� la p�riode allant de Madrid � la d�faite du gouvernement Shamir - ne sauraient cependant �tre envisag�es sans un changement de majorit� en Isra�l ou, perspective plus improbable, sans un revirement dans la strat�gie du gouvernement de Netanyahou vis-�-vis de la Syrie et d'un �ventuel retrait du Golan. Dans les deux cas, les n�gociations ne reprendront pas n�cessairement " l� o� elles ont �t� suspendues " (comme le r�clame officiellement la Syrie), mais plus vraisemblablement sur la base d'un accord de principe selon lequel l'objectif du processus est de parvenir � une " paix totale " en �change d'un " retrait total ". � cet �gard, la formule de Itzhak Rabin " la profondeur du retrait sera proportionnelle � la profondeur de la paix " est aujourd'hui per�ue par des responsables au sein des services de s�curit� en Syrie comme un principe rationnel et op�rationnel. Si les deux parties en manifestaient une �gale volont� politique, il ne faudrait pas plus d'un an, et peut-�tre moins encore, pour parvenir � un r�glement. Celui-ci comprendra sans aucun doute des arrangements de s�curit�, tels que les dispositions concernant la pr�sence de forces internationales sur les hauteurs du Golan ; un calendrier fixant les �tapes du retrait isra�lien (militaires et colons compris) ; le principe de la normalisation des relations ; et un compromis sur la d�finition des fronti�res qui permettra � la Syrie de r�cup�rer la majeure partie des territoires � l'ouest de ladite " fronti�re internationale " de 1923 (qui correspond � la fronti�re s�parant les territoires sous mandat britannique et fran�ais), mais pas n�cessairement jusqu'aux " lignes du 4 juin 1967 ". Parall�lement � la phase finale des n�gociations syro-isra�liennes, les deux parties mettront au point les arrangements concernant sp�cifiquement le Liban. Ceux-ci, quoique n�goci�s officiellement entre les deux d�l�gations libanaise et isra�lienne, d�finiront les termes d'un accord de paix et d'un retrait isra�lien de la zone de s�curit� au Liban-sud, les modalit�s du d�sarmement du Hezbollah et de la mise en �uvre des garanties de s�curit� � la fronti�re nord d'Isra�l.
+L'environnement r�gional et international
+Une perc�e significative dans les n�gociations de paix syro-isra�liennes ouvrirait la voie � une normalisation entre l'�tat h�breu et le monde arabe dans son ensemble. L'impossibilit� pour Isra�l d'�tablir des liens avec les �tats arabes plus p�riph�riques tant qu'il n'a pas satisfait aux revendications territoriales de la Syrie constitue en fait l'un des atouts-clefs de Damas dans le cadre de n�gociations futures avec Tel-Aviv. M�me en cas de paix, il ne faut pas escompter un d�veloppement significatif des relations �conomiques et sociales entre ces deux �tats qui, en tout �tat de cause, resteront tributaires de la lutte d'influence et de pr��minence r�gionale qui continuera pendant un temps encore � les opposer. La Syrie mettra donc en garde les autres �tats arabes, et notamment les pays du CCG (Conseil de coop�ration du Golfe), contre une normalisation trop h�tive avec Isra�l. N�anmoins, avec la restitution de ses territoires, Damas perdra l'un de ses principaux moyens de pression sur les �tats arabes du Golfe qui, sans pour autant lui retirer leur soutien, ne se sentiront plus redevables � la Syrie qui a toujours su monnayer sa position dans le conflit isra�lo-arabe. Au contraire, les �tats du CCG seront m�me en mesure d'exiger de la Syrie en contrepartie qu'elle soutienne sans ambigu�t� leur politique et leurs int�r�ts dans la r�gion. Plut�t que de continuer � lui apporter une aide financi�re, ils rechercheront les opportunit�s d'investissement, poussant ainsi la Syrie � cr�er un environnement �conomique plus favorable.
+Dans un contexte de paix, la Syrie demeurera un acteur central au Moyen-Orient comme au sein de la Ligue arabe. N'�tant plus soumise � la menace directe d'une guerre avec Isra�l, elle verra sa s�curit� renforc�e et son int�grit� territoriale r�tablie. Ses relations avec la Jordanie et l'OLP conna�tront une am�lioration sensible dans la mesure o� les sources de tension avec ces deux acteurs r�gionaux �taient caus�es par les divergences autour du processus de paix. Quant � ses liens avec l'�gypte et le CCG, tout porte � croire qu'ils demeureront solides. Washington honorera la signature d'un trait� de paix syro-isra�lien en rayant la Syrie de la liste des pays " soutenant le terrorisme ", en lui apportant une aide �conomique limit�e et en n'opposant plus son veto aux programmes de la Banque mondiale. L'Europe, enfin, effacera sans doute une grande partie de la dette syrienne.
+Dans le m�me temps, la Syrie verra son importance strat�gique se r�duire. Elle sera peut-�tre enfin consid�r�e par l'Occident comme un pays ami mais perdra en contrepartie son statut d'acteur essentiel. Bruxelles, par exemple, continuera � insister sur le r�le de la Syrie en tant que partenaire � part enti�re dans le cadre du projet euro-m�diterran�en, mais aucun traitement privil�gi� ne lui sera conc�d� au cas o� elle refuserait de se conformer aux m�mes conditions que les autres pays arabes (application graduelle du libre-�change, introduction d'un r�gime d'�tat de droit, etc.). On peut �galement supposer que les pressions politiques sur la Syrie se renforceront, notamment de la part des �tats-Unis, pour un retrait ou un red�ploiement significatif de ses troupes au Liban une fois le Hezbollah d�sarm�.
+Le Liban
+Un accord de paix syro-isra�lien ne fera sans doute aucune r�f�rence explicite au Liban. Isra�l acceptera, selon toute vraisemblance, un maintien des troupes syriennes dans ce pays pour une p�riode int�rimaire, afin de s'assurer du d�sarmement effectif du Hezbollah et des autres groupes de r�sistance. N�anmoins, sur le moyen et long termes, la Syrie sera forc�e d'adopter un profil plus bas au Liban, non pas tant suite � des pressions isra�liennes ou occidentales - qui irriteront certes Damas mais auxquelles elle saura r�sister - que pour des raisons inh�rentes aux �volutions internes propres � la Syrie et au Liban. L'imp�ratif purement strat�gique pour Damas de maintenir des positions militaires avanc�es au pays du C�dre faiblira une fois que les troupes isra�liennes auront �vacu� le Liban-sud. Sans la supprimer compl�tement, un accord de paix r�duira de fa�on significative la menace d'une attaque sur la Syrie � partir du territoire libanais et particuli�rement de la B�kaa. En outre, un retrait isra�lien et le d�sarmement du Hezbollah contribueront � renforcer la stabilit� interne au Liban. Il y aura donc d'autant moins de raisons pour les troupes syriennes de remplir le r�le de forces de police.
+Le r�gime syrien est �galement conscient du fait que l'opposition � la tutelle syrienne ira croissant une fois le Liban d�barrass� de l'occupation isra�lienne. Il proc�dera sans doute � une r�vision " rationnelle " de sa politique libanaise. Par la suite, le degr� d'interf�rence de la Syrie dans les affaires int�rieures de son petit voisin d�pendra, en large partie, de la capacit� des hommes politiques libanais � rompre avec cette tradition historique consistant � entra�ner de fa�on active les acteurs ext�rieurs dans leurs conflits internes. S'ils r�ussissaient � se prendre en main et � r�soudre les probl�mes politiques et sociaux de leur pays sans " assistance " �trang�re, on pourrait s'attendre � ce que le red�ploiement, sans cesse report�, des troupes syriennes ait enfin lieu dans un contexte de " r�duction graduelle " de la domination politique de Damas sur le Liban. La r�duction graduelle signifie que la Syrie veillera � maintenir une certaine influence sur les affaires politiques et de s�curit� de ce pays, principalement en pla�ant des hommes de confiance aux postes les plus sensibles au sein de l'arm�e libanaise et du Deuxi�me Bureau, en soutenant des forces politiques ayant fait la preuve de leur loyaut� envers Damas et enfin en opposant son veto � l'" ascension " politique de personnes connues pour lui �tre ouvertement hostiles et qui brigueraient des postes gouvernementaux haut plac�s. De plus, la s�rie d'accords conclus entre les deux �tats et qui couvrent tous les domaines de la coop�ration (tels que la s�curit�, le commerce, le travail, l'agriculture, la sant� et le partage des eaux de l'Oronte) garantira la p�rennit� des int�r�ts de la Syrie au Liban et pr�servera le caract�re privil�gi� de ses relations avec ce pays m�me avec la fin de son syst�me de tutelle actuel. N�anmoins, une r�duction plus h�tive et m�me d�sordonn�e de la pr�sence et de l'influence syriennes n'est pas � exclure au cas o� se produirait un changement de r�gime brutal � Damas.
+Paix et stabilit� interne
+Contrairement aux affirmations de certains observateurs, le pr�sident Assad n'a plus besoin de maintenir le pays dans un �tat de guerre pour des raisons de l�gitimit� interne. Son r�gime jouit d'une popularit� plus grande aujourd'hui qu'il y a dix ou quinze ans. Sa gestion du processus de paix - en engageant son pays sur la voie de la paix r�gionale mais sans s'y pr�cipiter t�te baiss�e - semble recueillir l'assentiment des partisans du pouvoir comme de ses opposants. La perspective d'une paix avec Isra�l a d�s le d�part �t� pr�sent�e � l'opinion publique comme " la paix des braves " et surtout pas comme une mise au rabais des aspirations nationales du peuple syrien.
+La concr�tisation de la paix entre les deux �tats conduira certainement � des �volutions significatives sur la sc�ne politique syrienne. En tout premier lieu, le pr�sident Assad devra proc�der � des changements de personnes au sein de son �quipe. Cela ne soul�vera pas trop de difficult�s dans la mesure o� ses vieux fid�les seront d'ici l� compl�tement ext�nu�s et probablement soulag�s de prendre une retraite bien m�rit�e. Le sentiment d'un grand nombre au sein de l'establishment syrien est que cette �quipe aura fait son temps au moment o� le Golan sera lib�r�. Le Pr�sident lui-m�me ne se retirera sans doute pas de la vie politique, mais s'appliquera � promouvoir � des postes de responsabilit� des �l�ments plus jeunes, notamment parmi les officiers sup�rieurs travaillant en �troite coop�ration avec son fils et quelques technocrates " modernistes " ayant une exp�rience du secteur priv�. Deuxi�mement, une fois le trait� de paix conclu (et probablement avant qu'il ne soit ratifi� par le Parlement), Hafez al-Assad cherchera � se rallier le soutien officiel des institutions plus traditionnelles du r�gime, � savoir le parti Ba'th et le Front national progressiste. Il est quasi certain qu'une conf�rence g�n�rale du Ba'th aura lieu, afin d'int�grer en son sein la jeune g�n�ration de dirigeants et avaliser l'accord de paix. Cela ne pourra se faire sans proc�der � certains amendements dans les statuts et les principes du parti, tr�s marqu�s par les r�f�rences � l'�ternel conflit avec l'entit� sioniste, et ouvrira ainsi la voie � une lib�ralisation significative du syst�me politique. Cela est d'autant plus probable que, jusque-l�, les rigidit�s du syst�me ont �t� justifi�es par la permanence de l'�tat de guerre. La primaut� de la confrontation avec Isra�l et l'imp�ratif de serrer les rangs pour y faire face font partie des arguments l�gitimant le maintien de la loi d'urgence et la restriction des activit�s politiques au seul et unique Front national progressiste. Nombreux sont ceux qui, en Syrie, s'attendent � ce que la paix avec Isra�l conduise � l'instauration d'un r�gime plus ouvert, plus lib�ral et m�me d�mocratique. Ces attentes sont, nous semble-t-il, quelque peu exag�r�es. Aussi longtemps que le pr�sident Assad tiendra les r�nes du pays, il n'y aura pas d'auto-dissolution du r�gime sur les ruines duquel s'�l�verait une v�ritable d�mocratie. Plus vraisemblablement, quelques mesures seront prises dans le sens d'un renforcement du processus de pluralisme contr�l� lanc� par le r�gime dans la premi�re moiti� des ann�es 90. Le mod�le � suivre en l'occurrence sera probablement celui de l'�gypte - et non pas celui de la Turquie, comme le souhaiteraient certains lib�raux en Syrie -, c'est-�-dire un r�gime aux structures encore fondamentalement autoritaires mais qui introduirait une certaine dose de pluralisme et quelques rudiments de base d'un �tat de droit, ce qui le rendrait plus " fr�quentable " sur la sc�ne internationale. Troisi�mement, le r�gime entreprendra d'acc�l�rer le train des r�formes �conomiques. L'argument s�curitaire justifiant le maintien d'un secteur public pl�thorique ne jouera plus avec la fin de l'�tat de guerre. Une privatisation s�lective sera discut�e et certains des dossiers clefs qui ne peuvent �tre tranch�s que par le haut, comme l'�tablissement d'un march� financier, finiront par attirer l'attention du Pr�sident lui-m�me. De plus, un accord de paix syro-isra�lien, loin d'engendrer un " Nouveau Moyen-Orient " int�gr�, cr�era n�cessairement de nouvelles formes de comp�tition entre les �conomies r�gionales. Dans la mesure o� la paix renforcera la stabilit� de la r�gion, les investisseurs internationaux commenceront � songer s�rieusement � y placer leurs capitaux, et les acteurs r�gionaux entreront en comp�tition pour attirer ces investisseurs potentiels. La Syrie, comme d'autres, devra d�ployer de v�ritables efforts pour moderniser et ouvrir son �conomie afin de cr�er un environnement plus attractif pour les milieux d'affaires. Ce sont les facteurs politiques internes qui d�termineront la rapidit� et l'efficacit� avec lesquelles la Syrie r�pondra � ces pressions structurelles. Un changement qualitatif, quoique limit�, au niveau du personnel comp�tent, lui permettra de relever ces d�fis. Il est significatif de constater qu'au sein de l'�lite politico-intellectuelle syrienne, les partisans de la lib�ralisation �conomique comme ses opposants se rejoignent pour �tablir un lien tr�s clair entre la " paix r�gionale " et " la r�forme interne ".
+Toute initiative dans le sens du changement se heurtera � certaines r�sistances. Il y aura des divergences d'opinion au sein du parti Ba'th, de la machine bureaucratique et des syndicats. Au niveau de l'appareil de s�curit�, il n'y aura vraisemblablement pas d'opposition significative. Les militaires auront leur mot � dire dans la phase finale des n�gociations et ils consid�reront le trait� de paix comme �tant en grande partie le leur ; par ailleurs, nombreux sont ceux qui, au sein des services de s�curit�, ont pris la mesure de l'urgente n�cessit� de r�former le syst�me politique et l'�conomie en Syrie. Dans le m�me temps, Hafez al-Assad fera en sorte de prot�ger les int�r�ts corporatistes de l'appareil de s�curit�. Dans ce contexte, il ne fait pas de doute que le pr�sident syrien r�ussira � passer outre aux oppositions �manant de la base de pouvoir traditionnelle du r�gime.
+Quant � l'�tat h�breu - et contrairement � ce que pensent certains Isra�liens -, il lui sera plus facile, et probablement moins risqu�, de faire la paix avec Hafez al-Assad que de tenter de n�gocier et de conclure un trait� de paix avec ses successeurs. Le r�gime qui succ�dera � celui de Hafez al-Assad sera, quel qu'il soit, moins stable. Il devra en premier lieu faire la preuve de sa l�gitimit� nationaliste � travers une surench�re dans la rh�torique populiste et ne sera de ce fait certainement pas dispos� � faire davantage de concessions sur le dossier des n�gociations avec Isra�l. Les conditions syriennes pour la paix resteront donc grosso modo les m�mes. Le pr�sident Assad et la signature qu'il apposera au bas d'un trait� de paix garantiraient - dans la mesure o� il existe des " garanties " en politique internationale - ce que tout autre successeur serait incapable de faire : � savoir la p�rennit� d'un accord et son respect m�me en cas de changement de r�gime, ainsi que la bonne mise en �uvre de toutes les dispositions concernant la normalisation et les arrangements de s�curit�.
+Le facteur " Assad " : quelques mots sur l'enjeu de la succession...
+Dans la mesure o� le r�gime syrien est fortement personnalis�, un changement au sommet pourrait bien bouleverser l'�quilibre interne et tout au moins ouvrir une �re nouvelle pour la Syrie en y modifiant l'ordre des priorit�s politiques. Le r�gime qui succ�dera � celui-ci sera, selon toute probabilit�, plus lib�ral et donnera la priorit� aux r�formes politiques et sociales plut�t qu'aux questions de politique r�gionale. Le successeur de Hafez al-Assad sera moins exp�riment� que l'homme qui a pr�sid� aux destin�es de la Syrie depuis 1970. Il lui sera extr�mement difficile de maintenir le r�le que la Syrie a r�ussi � jouer pendant un quart de si�cle au Moyen-Orient et cherchera de ce fait � " comprimer " sa politique r�gionale. La fa�on la plus ais�e de s'y prendre est de limiter l'engagement politique et militaire au Liban - en cantonnant les forces syriennes dans une mission s�curitaire et en se d�sengageant de la vie politique interne du Liban - ou m�me d'y mettre un terme. La Syrie ne pourra plus en tout �tat de cause exercer le m�me droit de regard sur les affaires int�rieures libanaises. N�anmoins, cela n'emp�chera pas le d�veloppement des relations syro-libanaises, plus particuli�rement dans le domaine de la coop�ration �conomique et technique.
+Ces pr�visions se basent sur l'hypoth�se selon laquelle l'arriv�e au pouvoir du successeur de Hafez al-Assad (� la suite du d�c�s de ce dernier ou, moins vraisemblablement, de son renversement ou de sa propre d�mission) se d�roulera sans graves troubles internes ou r�gionaux. La pseudo-question de la succession en Syrie a �t� d�battue pendant plus d'une d�cennie et demeure l'objet des sp�culations les plus diverses. L'enjeu central du d�bat porte sur la mani�re dont la succession aura effectivement lieu. Deux sc�narios s'affrontent. Le premier affirme que la mort du Pr�sident fera immanquablement basculer la Syrie dans l'anarchie, les conflits interconfessionnels et m�me dans une longue guerre civile avec les risques d'�clatement du pays en mini-�tats communautaires. Selon ce m�me sc�nario, l'installation d'une situation d'anarchie en Syrie conduirait vraisemblablement � un d�part pr�cipit� et m�me d�sordonn� des troupes syriennes du Liban. Selon que le pouvoir central r�ussisse ou non � conserver le contr�le de ses troupes, celles-ci soit seront achemin�es pour reprendre en main la capitale ou d'autres parties du territoire syrien, soit refuseront de se soumettre et tenteront de s'emparer de toute parcelle d'autorit� ou de territoire qui sera � leur port�e. M�me si la Syrie ne devait pas se d�sint�grer en de petites entit�s ou tomber dans un sc�nario � la libanaise et m�me si l'autorit� du pouvoir central devrait �tre r�tablie � l'issue de la guerre civile, l'�tat syrien serait de toute mani�re consid�rablement affaibli compar� � aujourd'hui, se rapprochant davantage de la Syrie des ann�es 50 que de l'acteur-clef qu'il �tait devenu au Moyen-Orient sous Hafez al-Assad.
+Bien que l'on ne puisse pas �carter compl�tement le sc�nario de l'anarchie, il est loin d'�tre le plus r�aliste, ou m�me le plus honn�te intellectuellement. Il exprime, au moins en partie, une forme de " wishful thinking " de la part de ceux qui le d�fendent.
+Le sc�nario alternatif - que l'auteur consid�re comme le plus plausible - part de l'hypoth�se selon laquelle l'�tat syrien sera tout � fait capable de faire face � la fois � la mort du Pr�sident et � un changement de r�gime. Ni les affrontements interconfessionnels, ni une situation d'anarchie, ni moins encore la guerre civile ne constituent des options s�rieuses et cela pour de nombreuses raisons. La plus importante est que la l�gitimit� de l'�tat n'est plus remise en cause aujourd'hui -comme c'�tait le cas dans les ann�es 50 et 60 - et un sentiment d'appartenance nationale s'est d�velopp� dans l'ensemble du pays. Toutes les composantes ou presque de la soci�t� syrienne, la bourgeoisie et l'appareil de s�curit� inclus, ont int�r�t au maintien de l'�tat, de sa stabilit� et, autant que possible, de son poids r�gional. La quasi-situation de guerre civile qui a pr�valu de 1979 � 1982 constitue une exp�rience qu'aucun des plus importants acteurs soci�taux ne souhaiterait revivre. L'int�r�t g�n�ral � �viter toute forme de d�stabilisation est tel que l'on ne saurait exclure, dans le cas d'une vacance du pouvoir pr�sidentiel, que les institutions de l'�tat jouent pleinement leur r�le. Ainsi, dans le but de pr�venir les risques de chaos, les responsables militaires et de la s�curit� respecteraient les dispositions constitutionnelles r�glant le probl�me de la succession, comme ce fut le cas en �gypte lorsque Anouar al-Sadate succ�da � Gamal Abdel Nasser. � la diff�rence des ann�es 60, il n'existe plus aujourd'hui un corps d'officiers hautement politis� dont l'objectif serait de bouleverser les structures socio�conomiques existantes. L'appareil s�curitaire s'est transform� en une force conservatrice, capable de pr�server � la fois ses int�r�ts corporatistes et les structures soci�tales actuelles. De plus, l'arm�e syrienne a d�montr� jusque-l� un degr� de coh�sion interne certain. Au cas o� les officiers de l'arm�e viendraient � douter de la capacit� d'un r�gime civil post-Assad � remplir son r�le, ils auraient probablement recours � une prise de pouvoir militaire. De m�me, on ne saurait sous-estimer la capacit� des diff�rentes branches des services de s�curit� � g�rer une situation politiquement tendue que ne manquerait pas de provoquer une disparition soudaine du Pr�sident. En d�pit de leurs divergences d'int�r�t dans d'autres domaines, les principaux " barons " de la s�curit� en Syrie voudront co�te que co�te conserver le contr�le de la rue et sauront parfaitement s'y prendre.
+M�me parmi ceux qui estiment une transition relativement douce du pouvoir syrien actuel plus probable que le sc�nario du chaos, il existe des diff�rences sur l'identit� m�me du successeur de Hafez al-Assad : serait-ce, avec l'accord tacite ou explicite des forces de s�curit�, un autre officier alaouite, peut-�tre m�me le fils du pr�sident, Bachar, ou alors un responsable politique ou militaire sunnite ? Toutes les r�ponses restent sp�culatives. Et bien que la question de savoir qui sera aux commandes en Syrie soit d'une grande importance, l'avenir de ce pays - de son �volution interne comme de son poids r�gional - ne d�pend ni de l'enjeu confessionnel (si le prochain pr�sident est alaouite ou sunnite), ni de la nature et de la forme de la succession au pouvoir actuel, " dynastique " (au cas o� Bachar al-Assad succ�derait � son p�re) ou plus r�publicain. Il faudrait plut�t s'interroger sur la future �lite politico-administrative qui sera en charge des affaires du pays. Pour g�rer efficacement les d�fis internes et r�gionaux � moyen terme, la Syrie devra se doter de dirigeants politiques et administratifs (� tous les �chelons du pouvoir et pas seulement au sommet) dont la vision du monde soit radicalement diff�rente de celle de la classe politique actuelle. Cette nouvelle �lite devra adopter une approche qualitativement diff�rente de l'�tat, de l'�conomie et de la notion de s�curit� nationale : elle devra penser en termes de citoyennet� plut�t qu'en termes de contr�le, en termes de comp�tence plut�t que de favoritisme et enfin en termes de s�curit� mutuelle plut�t que d'�quilibres � somme nulle.
+L'Europe et la Syrie : assister pour r�former
+L'Europe a un int�r�t r�el � �tablir une relation de partenariat solide avec la Syrie et � l'int�grer dans une architecture de s�curit� euro-m�diterran�enne. Le but de cette �tude n'est pas de fournir une liste de prescriptions � l'intention des responsables europ�ens. Seules quelques suggestions sont propos�es sur les principes qui, selon l'auteur et � la lumi�re des sc�narios d�crits plus haut, devraient guider les politiques europ�ennes vis-�-vis de la Syrie.
+Le processus de paix syro-isra�lien
+L'UE et certains �tats europ�ens pris individuellement ne pourront jouer qu'un r�le tr�s limit� dans le processus de n�gociations entre Isra�l et la Syrie. La Syrie, tout comme le Liban et les Palestiniens, fait peut-�tre davantage confiance � l'UE qu'aux �tats-Unis. Mais, connaissant les limites des pressions que l'Europe est en mesure d'exercer efficacement sur l'�tat h�breu, ils continueront � solliciter la m�diation am�ricaine lorsqu'ils estimeront qu'une intervention ext�rieure de poids est n�cessaire pour finaliser un accord. La politique m�diterran�enne de l'Europe peut n�anmoins apporter une contribution sp�cifique au processus de paix, en fournissant notamment le cadre d'un dialogue permanent m�me quand les n�gociations directes sont dans l'impasse. Afin de corriger cette perception d'un Occident globalement plus favorable � l'�tat h�breu, il est tout aussi important que l'Europe maintienne fermement ses positions de principe soutenant une paix globale qui garantirait � la fois la s�curit� d'Isra�l, le droit des Palestiniens � l'autod�termination et le r�tablissement de l'int�grit� territoriale de la Syrie et du Liban. L'Europe devrait exprimer tr�s clairement sa volont� d'apporter un soutien financier et technique � un �ventuel accord de paix (y compris l'engagement de troupes de certains �tats europ�ens ou l'envoi d'un contingent europ�en dans le cadre de forces de maintien de la paix dans le Golan ou au Liban-sud, au cas o� les pays concern�s le souhaiteraient). Dans le m�me temps, l'UE devrait tenter de faire entendre aux Isra�liens que, s'ils d�sirent r�ellement parvenir � un r�glement satisfaisant avec la Syrie, ils seraient beaucoup plus avis�s de n�gocier aujourd'hui avec Hafez al-Assad plut�t que d'attendre ses successeurs �ventuels.
+La position r�gionale de la Syrie
+La politique m�diterran�enne de l'Europe et les relations bilat�rales syro-europ�ennes constituent un �l�ment fondamental de la nouvelle configuration r�gionale au Moyen-Orient de l'apr�s-paix. Ces deux facteurs alimentent les attentes de la Syrie (comme celles d'autres pays) sur ce que sera et � quoi ressemblera l'environnement r�gional au lendemain d'un r�glement du conflit isra�lo-arabe. De ce fait, en traitant la Syrie comme la pierre angulaire du partenariat euro-m�diterran�en, l'UE peut et devrait s'employer � calmer les craintes syriennes d'une marginalisation dans le cadre d'un " Nouveau Moyen-Orient ", selon l'id�e ch�re � Shimon P�r�s et � rassurer la Syrie sur l'importance du r�le qu'elle sera amen�e � jouer dans la nouvelle division r�gionale du travail en p�riode de paix.
+La Syrie et le Liban
+L'un des principes directeurs de la politique europ�enne devrait �tre de traiter avec le Liban comme avec une entit� autonome et ind�pendante - et non point comme une annexe de la Syrie. L'Europe ne peut et ne doit pas consentir � ce que Damas exerce un droit de regard sur les relations libano-europ�ennes. L'Europe doit �galement �tre tr�s claire sur le fait qu'elle consid�re la pr�sence militaire syrienne au Liban comme l�gitime mais provisoire - et l�gitime seulement dans la mesure o� elle demeure provisoire et dans le cadre d�fini par les accords de Ta�f.
+L'�volution interne en Syrie
+La politique de l'Europe � l'�gard de la Syrie devrait concentrer ses efforts pour aider ce pays � s'adapter � un environnement r�gional en mutation. La Syrie n'est pas un �tat pauvre et l'aide financi�re europ�enne dont elle b�n�ficie, bien qu'appr�ci�e, n'atteindra jamais ni le niveau ni l'ad�quation de l'aide en provenance des pays arabes du Golfe. L� o� l'Europe est mieux �quip�e que les riches alli�s p�troliers de la Syrie, c'est au niveau de l'aide qu'elle peut apporter pour lui permettre de d�velopper son syst�me l�gal et institutionnel, son infrastructure �ducative et, surtout, ses ressources humaines (dans le secteur priv� comme dans l'administration publique) afin qu'elle soit en mesure de faire face aux d�fis d'un syst�me international et r�gional plus comp�titif.
+TITRE : Le Liban et le couple syro-libanais dans le processus de paix Horizons incertains
+AUTEUR : Joseph Bahout*
+On a trop souvent tendance � oublier que l'accord de Ta�f - mettant fin � la guerre du Liban - comprenait presque sur pied d'�galit� deux volets consacr�s � l'interne et � l'externe ; tandis que le premier incluait un ensemble de r�am�nagements de l'�difice institutionnel et politique, le second �tait consacr� � la souverainet� libanaise avec, pour partie principale, les lignes directrices des futures relations libano-syriennes. On a aussi trop tendance � oublier que c'est au moment o� ces m�mes accords de Ta�f devenaient effectifs qu'un nouvel ordre strat�gico-politique s'�bauchait au Moyen-Orient dans la foul�e de la deuxi�me guerre du Golfe et que c'est, surtout, � ce m�me moment que s'annon�aient les voies du processus de paix entam� quelque temps plus tard � Madrid. Cet encha�nement faisait d'ailleurs un bien curieux �cho � quantit� d'analyses averties, r�currentes dans les milieux libanais depuis 1975, ainsi qu'� des certitudes populaires bien ancr�es, selon lesquelles il ne saurait y avoir de solution au conflit libanais sans solution durable de la question isra�lo-arabe.
+Si les causalit�s sont loin d'�tre aussi directes - et les d�terminismes aussi simples - entre les deux dossiers bellig�nes, il n'en demeure pas moins frappant qu'� l'heure o� le processus de paix semble durablement enlis�, la question d'un avenir viable pour le Liban peut �tre � nouveau l�gitimement pos�e aujourd'hui. Dans un premier temps, par sa structure � deux �tages, l'accord de Ta�f faisait de la Syrie le garant principal de l'application des r�formes et y liait ainsi en partie sa pr�sence dans ce pays. Dans un deuxi�me temps, et par le fait d'�volutions r�gionales et plus proprement libanaises qu'il n'y a pas lieu de rappeler ici, la Syrie faisait passer son r�le libanais � un stade sup�rieur, devenant un acteur interne de la vie politique libanaise, quitte � y appara�tre parfois comme le d�cideur exclusif. L'entr�e de la Syrie dans le processus de paix, sans en �tre l'explication unique, est sans doute pour beaucoup dans ce processus de tutellisation rampante. Elle l'est, d'abord, par l'acquiescement implicite dont cette tutellisation fait l'objet de la part des �tats-Unis, parrains et architectes en chef des n�gociations, soucieux de rassurer le plus possible Damas quant � son principal acquis r�gional � l'heure o� tout, dans la r�gion, conna�t des transitions aussi rapides qu'impr�visibles. Elle l'est, ensuite, par le fait que cet acquis devient de plus en plus pr�cieux pour la Syrie apr�s les paix s�par�es d'Oslo et de Wadi Arba qui voient les Palestiniens et la Jordanie �chapper � la coordination arabe telle que la comprend Hafez al-Assad. Ainsi laiss� par la majeure partie de la communaut� internationale en t�te-�-t�te avec son puissant voisin syrien, le Liban voyait le temps mort de la n�gociation l'effacer graduellement comme sujet sur le plan diplomatique, et son tuteur mettre � profit cette fen�tre d'opportunit� pour institutionnaliser son emprise et rendre l'ingestion le plus difficilement r�versible. D'o� l'hypoth�se la plus partag�e, et qu'il s'agira de soumettre � l'examen ici, selon laquelle un d�blocage des n�gociations et l'aboutissement � un r�glement syro-israelien ne manqueraient pas de se traduire par un affaiblissement de l'emprise syrienne sur le Liban, et par un meilleur recouvrement par ce dernier des chances de sa viabilit� �conomique et politique.
+Le pr�sent article se propose donc d'explorer les avenirs possibles du Liban dans un tel contexte, en prenant en consid�ration les champs politico-s�curitaires et socio�conomiques. Aux niveaux de la situation du Sud, de la relation r�gissant le couple syro-libanais, des institutions et forces politiques internes, et de la reconstruction et du socio�conomique, le diagnostic de l'effet pervers de l'�tat actuel de " ni paix, ni guerre " qui se prolonge dans la r�gion sur la situation libanaise conduira � constater une d�perdition croissante de la r�alit� libanaise en termes de souverainet� et de vitalit� politique. Si l'ordre actuel au Liban est celui de la fin d'un �tat de guerre, il est encore loin d'�tre celui d'une pleine paix civile dont le sens s'imposerait � tous. � partir de cet �tat des lieux, il s'agira alors d'examiner, par une approche aussi prospective que possible, les probabilit�s d'inversion de la d�gradation en cours, et ce, en cas de reprise s�rieuse des n�gociations de paix et en cas de perc�e r�elle sur le volet syro-isra�lien.
+Le Liban entre blocage r�gional et abdication diplomatique
+Sept ans apr�s le d�but du processus de paix ouvert � Madrid en 1991, la situation du Liban comme acteur �tatique et comme n�gociateur � part enti�re a quelque chose d'ironiquement paradoxal. De tous les �tats appel�s � se joindre � la n�gociation, le Liban �tait en effet le seul dont la lettre d'invitation faisait figurer autre chose que la seule r�solution 242 comme base de r�glement de son contentieux avec Isra�l. Fort, lui, d'une autre r�solution du Conseil de s�curit� (la 425), il s'�cartait ainsi insensiblement du principe directeur de la n�gociation, � savoir " La terre contre la paix ", pour - du moins la diplomatie libanaise l'a-t-elle pens� un moment - aller devant les instances internationales r�clamer tout simplement, serait-on tent� de dire, un retrait isra�lien inconditionnel du sud du Liban. � ceux qui, au sein de la classe politique libanaise issue de Ta�f, consid�raient alors qu'en entrant dans un forum o� les retraits �taient conditionn�s par des trait�s de paix, le Liban perdait sa carte diplomatique ma�tresse, ou encore � ceux qui, au sein de la m�me classe, estimaient que l'attitude du Liban constituait un �cart � leurs yeux inacceptable par rapport � la strat�gie syrienne r�sum�e par la r�solution 242, la diplomatie libanaise r�pondait par un argumentaire en deux temps : la 425 devra uniquement assurer un retrait militaire du Sud et cette �tape ne sera que technique. C'est alors que le Liban se joindra � ses pairs arabes, �tape politique et diplomatique, pour signer avec eux, et pas avant, une paix " juste et globale " bas�e sur la r�solution 242. Pour logique qu'il soit, cet argumentaire occultait deux choses : d'une part, il n'int�grait pas r�ellement ce qui se passait au m�me moment sur le terrain, c'est-�-dire dans le Sud occup�, o� la r�sistance op�r�e par le Hezbollah doublait la dynamique politique des n�gociations libano-isra�liennes par une logique militaire qui finirait, forc�ment, par imposer d'autres temporalit�s et d'autres �quations. L'argumentaire n'admettait pas assez, d'autre part, que l'objet de ses propres n�gociations, le Sud, ne soit plus exclusivement sien, mais rev�te maintenant une fonctionnalit� essentielle dans la strat�gie n�gociatrice syrienne, comme l'un des derniers leviers � m�me d'amener Isra�l, sous la pression des coups port�s par la r�sistance, � d�bloquer l'impasse sur le Golan d'abord et � y conc�der davantage ensuite. C'est l'alignement graduel de la position officielle libanaise sur ce dernier point, ainsi que l'instrumentalisation � outrance par la Syrie de la carte libanaise, qui vont progressivement mettre un terme � la singularit� et � la distinction offerte au Liban par la r�solution 425 et miner son existence comme acteur r�gional autonome. Alors que les n�gociations libano-isra�liennes s'arr�tent d�finitivement au bout du 12e round, la Syrie reprend les siennes en incluant dans ses dossiers la question du Sud ; n�gociations dont elle tient quand m�me le Liban inform� - a posteriori, il est vrai. La " concomitance des deux volets " (Talazum al-masarayn), comme l'appelle d�sormais le lexique officiel libanais, devient d�s lors l'unique doctrine diplomatique du pays ; seulement, elle n'est nullement comprise comme un parall�lisme r�sultant de la coordination entre deux acteurs �tatiques agissant de concert, mais comme l'attente libanaise passive que quelque chose se d�bloque sur le front syrien pour pouvoir revenir dans le jeu. De cette subordination en d�coulent alors bien d'autres, qui ont pour r�sultat de d�voyer le rapport existant au d�part entre la pr�sence syrienne au Liban et les dynamiques internes en cours dans ce pays. � l'�quation de Ta�f qui liait la mise en �uvre des r�formes au red�ploiement militaire syrien et � la red�finition des " relations privil�gi�es ", succ�de une �quation qui, implicitement, fait de la pr�sence syrienne une fonction de la donne r�gionale. D'o� l'�vidence selon laquelle le temps mort des n�gociations est un temps durant lequel se perp�tue et s'aggrave le rapport in�gal syro-libanais, avec les cons�quences politiques et �conomiques internes qui en r�sultent.
+Le couple syro-libanais isol�
+Il est d�sormais admis que la carte libanaise est l'atout r�gional le plus pr�cieux entre les mains de la Syrie. Aussi, c'est sur le couple syro-libanais que se concentreraient pressions des uns et r�actions des autres pour tenter de modifier le statu quo, et dans un contexte pareil, l'utilisation du terrain libanais pour amener la Syrie � plus de souplesse dans la n�gociation n'est pas � exclure. L'�ventail des instruments est � ce niveau multiple, empruntant le biais du socio�conomique et de la dette libanaise croissante, jouant sur le ressentiment politique du camp chr�tien, ou prenant aussi le visage de la " l�galit� internationale " en ouvrant plusieurs registres sur lesquels le Liban est per�u comme en manquement (drogue, asiles de terroristes recherch�s, ou encore droits de l'homme non respect�s...). Un degr� sup�rieur de pression serait par ailleurs celui de la d�stabilisation s�curitaire de faible ou moyenne intensit�. Face aux cas de figure �voqu�s, l'alternative de Damas serait de s'agripper avec encore plus de force � son acquis r�gional. Dans ces cas extr�mes, le recours de la Syrie elle-m�me � la violence n'est pas totalement � exclure. Toutefois, une logique de ce type est lourde de risques, ne serait-ce que parce qu'elle mettrait en lumi�re une carence essentielle du r�le d�volu par la communaut� internationale � la Syrie au Liban, � savoir celui de mettre � profit le temps de sa gestion libanaise pour y consolider la paix civile.
+En cas de blocage prolong� dans la r�gion, et aussi �loign�e qu'une telle �ventualit� puisse para�tre, le retour de la violence arm�e sur la sc�ne libanaise ne saurait �tre exclu. L'ancienne �quation " paix libanaise si paix r�gionale " redeviendrait alors op�ratoire. Nombre de dynamiques internes libanaises se pr�tent d'ailleurs � un tel appel bellig�ne. La guerre s'est achev�e sur un sentiment de r�conciliation incompl�te ; per�u ou r�el, ce sentiment exprime l'id�e que la guerre a clairement fait des vainqueurs et des vaincus. � d'autres niveaux aussi, beaucoup de comptes sont encore � r�gler entre les diff�rentes factions libanaises, et leur r�glement par les armes n'est pas - comme on pourrait le penser -unanimement rejet�, si les conditions r�gionales le permettaient - en assurant l'approvisionnement en armes et les prolongements d'alliances. De telles attitudes trouvent des relais jusqu'au sein du pouvoir, dont les pratiques ont g�n�ralis� un regain de crispation communautaire devenue depuis sept ans une v�ritable culture politique dominante. Aussi, force est de constater qu'aujourd'hui au Liban s'expriment dans certains milieux, et se lisent � certains indices, des perceptions qu'un climat semblable � celui de l'ann�e 1975 couve sous la cendre... Bien s�r, d'autres forces travaillent les soci�t�s civile et politique libanaises ; des forces qui tentent de d�montrer que la guerre a �t� une v�ritable le�on et que la violence ne saurait rien r�gler. La transversalit� de ces forces est toutefois encore bien faible et leur impact limit� � certains cercles �litaires, sinon marginal. Il l'est d'autant plus que les partenaires ext�rieurs du Liban, ignorant trop souvent ces dynamiques pourtant dignes d'�tre investies, pr�f�rent se donner pour seul interlocuteur un Liban certes officiel, mais lourdement hypoth�qu�.
+L'�ventualit� d'un regain de tension violente au Liban acquerrait plus de consistance encore - mais aussi plus de complexit� - si elle venait � se greffer sur, ou � avoir lieu � un moment o� la situation interne syrienne risque de se compliquer en raison de la transition d�licate que ne manquera pas d'ouvrir la succession du pr�sident Assad. Ce texte n'est bien s�r pas le lieu d'envisager des sc�narios de cet ordre, mais il est n�cessaire de remarquer que l'imbrication des espaces politiques libanais et syrien a atteint un degr� tel qu'il est difficile d'en s�parer les dynamiques strictement internes et d'en d�limiter des effets circonscrits. Le va-et-vient entre ces deux espaces est loin d'�tre � sens unique ; depuis vingt ans maintenant que le pouvoir syrien pratique et fr�quente le Liban, ses crises et ses modes de production sociales et politiques, nul ne sait plus tr�s bien qui des deux acteurs a le plus teint� l'autre. Dans ce domaine comme dans d'autres, plut�t que de parler uniquement de domination � sens unique ou d'h�g�monie unilat�rale, il conviendrait aussi de parler de convergence entre deux r�gimes et deux types de fonctionnement. Dans un cas de figure comme celui-ci, l'espace libanais ne serait plus un espace neutre o� se projette seulement la puissance syrienne, mais un espace o� se projettent �galement les rivalit�s des " barons " de cette puissance. Plus encore, plusieurs indices montrent que le Liban est aussi pour eux un espace-ressource et - par procuration - un vivier de forces d'appoint pour leurs propres luttes d'influence.
+Hypoth�ques et viabilit� du politique au Liban
+En cas de blocage persistant et durable au niveau des n�gociations, et si la d�gradation s�curitaire �tait exclue - la Syrie ne pouvant ainsi contribuer � nier sa propre raison d'�tre au Liban -, Damas a tout de m�me largement d'autres moyens de s'y assurer le contr�le quasi exclusif, pour un temps du moins, en profitant de sa ma�trise devenue in�gal�e de toutes les ressources du jeu local. Dans pareil cas de figure, il faut s'attendre � la perp�tuation sous �gide syrienne des modes de gestion politique en cours aujourd'hui au Liban, sans exclure, de plus, de brusques durcissements sur des dossiers sensibles ou � m�me de le devenir.
+L'ensemble de l'�difice politique mis en place au Liban depuis Ta�f est dans ce sens parfaitement instrumentalisable. D'abord, la " tro�ka " pr�sidentielle - n�e d'un enchev�trement savamment dos� des pouvoirs et des pr�rogatives entre les deux branches de l'ex�cutif, et entre elles et le l�gislatif - est une structure doublement propice. Elle est g�n�ratrice de divisions durables et infinies d'une part, permettant, � chaque fois, � Damas d'en r�concilier in extremis les acteurs. Elle est, d'autre part, g�n�ratrice d'immobilisme et de statu quo d�cisionnel, ce qui permet, � chaque fois aussi, � Damas de trancher pour l'option qui a sa faveur. En perp�tuant ainsi le besoin d'arbitrage syrien, la structure constitutionnelle libanaise assure � la Syrie un " monitoring " permanent et sans failles, tout comme elle la pr�munit contre tout risque de d�rapage et contre toute vell�it� - de quelque partie libanaise qu'elle �mane - d'�largissement de marge de man�uvre. Le pouvoir �tatique ainsi tenu, le contr�le s'�tend par la suite � l'ensemble de la classe politique institutionnelle ou � l'activit� agr��e ou admise. Au terme de deux scrutins l�gislatifs, d'un long travail de p�n�tration du terrain qui dure depuis parfois deux d�cennies, d'innombrables retournements d'alliances entre les forces locales sur la sc�ne libanaise et d'une connaissance profonde des ressorts de la sociologie politique libanaise, Damas peut �tre assur�e aujourd'hui de contr�ler la quasi-totalit� des membres du Parlement, des partis politiques en exercice, des forces, groupes et associations � capacit� mobilisatrice plus ou moins notable. Elle profite, de surcro�t, en cela de la dislocation des forces traditionnellement oppos�es � sa politique libanaise (les Forces libanaises, l'ossature de certaines anciennes brigades de l'arm�e, le mouvement aouniste, certains groupes islamistes, des r�seaux arafatistes ou proches de l'OLP, les sympathisants du Ba'th irakien rival...). Enfin, ma�tresse des �ch�ances diverses, Damas peut, tour � tour, les utiliser pour renforcer et consolider ses instruments de contr�le (�lections l�gislatives, par exemple) ou, au contraire, pour les geler et les annuler afin d'�viter des tests difficiles ou g�nants selon la conjoncture (�lections municipales, jusque-l� ; �lection pr�sidentielle de 1995). Aussi, au nom des " circonstances (r�gionales) exceptionnelles " et des " dangers qui menacent la s�curit� nationale et la paix civile ", le d�ficit d�mocratique ne cesse de se creuser au niveau de l'exercice du pouvoir, mais aussi - de fa�on croissante - � celui de l'exercice et de l'expression des libert�s et des droits fondamentaux.
+Dans un tel contexte, l'�quilibre actuel - impos� mais fluctuant, entre les trois principales forces politiques libanaises que repr�sentent Rafiq Hariri, le Hezbollah et l'arm�e libanaise - est appel� � perdurer. Concernant ce triangle, il est possible de parler de trois projets politiques sensiblement divergents en termes d'objectifs, de strat�gies et d'alliances locales et r�gionales. Leur comp�tition et leurs diff�rends restent toutefois pour l'heure inscrits dans une �quation de conflit et de coop�ration tr�s pr�cis�ment rythm�e et dos�e par l'imp�ratif de leur subordination � ce que les libanais appellent d�sormais le " plafond syrien " (As-saqf as-sury).
+Par son ambitieux projet de reconstruction, et la dynamique �conomique que cela provoque et entretient, Rafiq Hariri joue sur un besoin syrien de stabilit� �conomique et sociale au Liban dans la p�riode d'attente qu'imposent � tous les n�gociations. C'est cette logique qui a largement pr�sid� � sa nomination comme Premier ministre en 1992, � l'issue des �lections l�gislatives controvers�es auxquelles il n'avait pas directement pris part, et � un moment o� la crise �conomique libanaise atteignait la c�te d'alerte. Certes, par ailleurs, Rafiq Hariri incarne et repr�sente bien d'autres aspects et bien d'autres fonctionnalit�s. Pr�sent dans les coulisses du jeu politique libanais depuis pr�s de quinze ans, son entregent, sa surface financi�re et ses r�seaux lui conf�rent une possibilit� non n�gligeable de convertir l'ensemble des forces politiques de la guerre en forces de gouvernement. D'autre part, sa facette saoudienne, ses relations d'affaires et personnelles avec plusieurs dirigeants du Golfe, d'autres parties du monde arabe et de certains pays industrialis�s, constituent des atouts sur lesquels Damas peut s'appuyer pour g�rer la p�riode difficile d'adaptation aux nouvelles r�gles du jeu international, de n�gociations et de gestion de la carte libanaise dans un environnement volatil.
+Consid�rant la centralit� que la r�sistance au sud occupe dans la strat�gie n�gociatrice syrienne, le Hezbollah acquiert une place pr�pond�rante, et souvent � part, dans le jeu politique libanais. Son exception provient bien s�r de l'activit� militaire qu'il est d�sormais pratiquement le seul � entreprendre contre Isra�l, ce qui l'a exempt� de se soumettre � la dissolution des milices � la fin de la guerre. Mais elle provient aussi de ce qu'il est l'expression la plus �vidente de l'alliance syro-iranienne. D'un point de vue strictement libanais, les analyses et les degr�s d'acceptation du fait que repr�sente le Hezbollah sont multiples et diverses. " Contre-soci�t� " potentiellement dangereuse (car porteuse de projet de th�ocratisation de la vie politique) pour les uns, vecteur d'ing�rence syro-iranienne (� l'origine de la prolongation de l'�preuve du Liban-sud) pour d'autres, le Hezbollah est aussi consid�r� par beaucoup comme un parti politique - aux sp�cificit�s certes notables - somme toute parfaitement int�gr� au jeu politique libanais, voire banalis�. Ce qui est invoqu� � cet �gard est l'entr�e du parti dans le paysage parlementaire d�s 1992, ses positions relativement mod�r�es sur plusieurs questions internes et ses relations tr�s largement �tendues � toutes les parties libanaises : autant de caract�ristiques qui font de lui une force semblable � d'autres forces dites de " l'opposition institutionnelle ". Il reste �vident que l'importance du Hezbollah s'impose � tous, ne serait-ce qu'en raison de sa fonction - en concurrence avec le mouvement Amal - d'encadrement et de mobilisation effective et symbolique d'une partie de la communaut� chiite, et de la place qu'occupe d�sormais cette derni�re dans tous les �quilibres libanais.
+La fin de la guerre a fait appara�tre un besoin pressant de s�curit�. L'arm�e libanaise, devenue au fil du conflit l'un de ses acteurs majeurs, se voit alors confier, en �troite collaboration avec les troupes syriennes stationn�es au Liban, le r�le de gardien de l'ordre et de la paix civile. � la croissance num�rique qu'un tel r�le impose, s'ajouteront par la suite d'autres fonctions que l'arm�e se donnera. Face au projet de la r�sistance et � ses d�bordements potentiels, l'arm�e joue - vis-�-vis des parrains du processus - le r�le de garant, afin que les termes de tout arrangement soient respect�s ; corollairement, elle sugg�re, �galement aux partenaires �trangers, qu'en cas de d�faillance soudaine de la pr�sence arm�e syrienne - pour des raisons qu'il n'est pas possible de discuter ici - elle serait pr�te � remplir le vide s�curitaire, mais aussi � parer � toute potentielle d�faillance politique. Face au projet " tout-�conomique ", l'arm�e se donne une image de creuset int�grateur de la nation et de ses g�n�rations montantes, multipliant publications, camps de jeunes et campagnes diverses de civisme. Plus encore, face � la d�gradation de l'image de la classe politique libanaise, elle se pose aussi en recours possible, en jouant de surcro�t sur une opinion dont de vastes segments ne seraient pas hostiles � un sc�nario bonapartiste.
+Repr�sentant la reconstruction, la r�sistance et la s�curit�, ces trois forces expriment - parfois lourdement - des divergences d�coulant de leurs logiques intrins�ques, mais dont les expressions refl�tent aussi les positions nuanc�es de leurs propres alli�s et protecteurs respectifs au sein du leadership syrien, quant aux politiques � suivre au Liban ou envers le dossier r�gional. Les membres de ce leadership, en retour, jouent de ces diff�rences, afin de mettre en avant telle ou telle option en fonction de l'�tat d'avancement du processus lui-m�me.
+La divergence la plus flagrante, la plus profonde aussi, est celle qui oppose Rafiq Hariri au Hezbollah. En la mati�re, tout ou presque a �t� d�voil� durant les deux semaines d'avril 1996, lors de l'op�ration " Raisins de la col�re ". Pour le Premier ministre dont la priorit� absolue est son projet de reconstruction, la lib�ration du Sud doit - autant que possible - �tre obtenue par la n�gociation. La r�sistance est en ce sens co�teuse, au sens propre du terme, surtout si elle devait mener Isra�l � ex�cuter sa menace de destruction des infrastructures, en riposte � sa vuln�rabilit� au Sud. D'autre part, c'est la v�ritable opposition entre deux " projets de soci�t� " qui s�pare les deux forces, les valeurs soci�tales v�hicul�es par le Hezbollah pouvant difficilement s'acclimater avec l'imagerie du Liban de demain incarn�e par les technocrates d'une �conomie de services, extravertie et d�pendante. En pr�sentant sa bataille l�gislative � l'�t� 1996 comme �tant celle de la " mod�ration contre l'extr�misme ", Rafiq Hariri pointait aussi bien cela du doigt. Aussi, il fait peu de doute que le modus vivendi entre la formation islamiste et Rafiq Hariri doive presque exclusivement � la pression syrienne.
+Entre Rafiq Hariri et l'arm�e libanaise, les crises ont �t� tout aussi fr�quentes et pas toujours feutr�es. Des promotions d'officiers - dont le num�ro deux des renseignements militaires - bloqu�es par le Premier ministre, aux accusations directes lanc�es aux " services " pour leur immixtion dans plusieurs manifestations de la vie civile, en passant par les man�uvres m�diatiques et politiciennes visant � promouvoir l'image du commandant en chef de l'arm�e comme pr�sidentiable hors-cadre donc hors-calibre, la liste des confrontations �vit�es mais ajourn�es est longue. Par deux fois, Rafiq Hariri ira jusqu'� sous-entendre que l'une des raisons essentielles de la crise �conomique est � rechercher dans le budget d�mesur� allou� aux forces arm�es et au traitement de la troupe. Effectivement, en absorbant une bonne partie des milices dissoutes, l'arm�e a vu ses effectifs s'hypertrophier depuis le d�but de la d�cennie. Mais � ce d�veloppement num�rique correspond aussi un changement assez profond de structure, l'arm�e se pr�sentant aujourd'hui comme un corps o� les officiers sont en surnombre et o� les avantages sociaux et mat�riels qui leur sont conf�r�s sont en croissance constante. D'instrument militaire, l'arm�e est en passe de devenir un v�ritable corps social, dot� de ses logiques propres et de ses revendications corporatistes. Par ailleurs, se greffent sur ces �volutions des lectures politico-communautaires de la troupe. Alors que, traditionnellement au Liban, l'arm�e �tait consid�r�e comme l'un des outils privil�gi�s de l'h�g�monie maronite, elle est aujourd'hui per�ue comme le vecteur d'une ascendance chiite au sein des appareils de l'�tat. Plus profond�ment, c'est l� encore deux quasi-" projets de soci�t� " qui s'affrontent et qui cherchent, chacun, � se placer d'ores et d�j� comme l'acteur de r�serve id�al en cas de r�glement r�gional.
+En cas d'avanc�e des n�gociations, non seulement ces �quilibres seront modifi�s, mais la nature et l'action m�mes de chacun de ses acteurs (pour deux d'entre eux du moins) seront appel�es � varier sensiblement. La d�flation du conflit isra�lo-libanais poussera sans aucun doute vers une plus grande conversion du Hezbollah en force exclusivement politique et vers une plus grande int�gration de cette derni�re dans les rouages institutionnels. C'est en ce sens qu'une ligne de plus en plus affirm�e au sein des cadres du parti pr�ne, depuis un certain temps d�j�, la " libanisation ", c'est-�-dire une plus grande distance � prendre par rapport aux imp�ratifs strat�giques proprement iraniens, m�me si la filiation id�ologique et spirituelle avec T�h�ran n'est pas � remettre en question. La Syrie aura - encore plus qu'actuellement - un r�le essentiel � jouer dans ce processus, en faisant accepter � son alli� local les logiques du r�glement r�gional et en obtenant probablement pour lui, en compensation, des concessions substantielles � l'int�rieur du syst�me libanais. Dans le cas contraire, la conversion du Hezbollah pourrait s'av�rer plus probl�matique. L'option du d�sarmement forc� du Hezbollah serait alors impos�e � la Syrie ou encore � l'arm�e libanaise. Tant l'une que l'autre ont d�j� eu des affrontements avec le Hezbollah : en 1987, lorsque l'arm�e syrienne ne put entrer dans la banlieue sud qu'apr�s un assaut qui fit 27 morts dans les rangs du Hezbollah ; et, en septembre 1993, lorsque l'arm�e libanaise tira sur des manifestants du parti qui protestaient contre la signature des accords d'Oslo, faisant 13 morts dans leurs rangs. Si les ranc�urs se sont depuis �teintes, elles pourraient �tre suscit�es � nouveau. La reconversion pourrait d'autre part �tre frein�e - ou compliqu�e - par la relance, de la part des �tats-Unis le plus probablement, de demandes judiciaires concernant des affaires pass�es de " terrorisme " et pouvant atteindre certains cadres aujourd'hui bien en vue du Hezbollah, dont des parlementaires. Cette derni�re �ventualit� �tant bien entendu sujette � l'�tat des relations libano-am�ricaines et syro-am�ricaines � ce moment l�. Quant � la coexistence du Hezbollah avec le projet Hariri dans un syst�me o� ce dernier, toutes choses �tant �gales par ailleurs, sera une force probablement plus autonome, elle sera sans doute fonction de l'�tat des relations entre la Syrie, les �tats du Golfe - essentiellement l'Arabie Saoudite - et l'Iran. Il faut toutefois se figurer ce que pourrait devenir le Hezbollah comme force politique interne, si la carte de la r�sistance au Sud ne faisait plus partie de son arsenal discursif et mobilisateur. Dans ce sens, le parti a d�j� entam� une diversification de ses th�mes d'action et de revendication, en se portant pr�sent sur les fronts de la revendication sociale et des libert�s publiques o� il montre d'ailleurs une capacit� notable � lier des alliances avec des forces tr�s disparates sur l'�chiquier politique libanais, jouant en cela d'une forte l�gitimit� acquise sur le champ de bataille. Par ailleurs, une reconcentration du parti sur des th�mes politiques proches de ceux des autres mouvements islamistes de la r�gion - avec lesquels le Hezbollah est d'ailleurs en relation - n'est pas � exclure ; elle a toutefois pour limite de faire alors r�appara�tre un clivage communautaire entre les deux grandes familles de l'Islam.
+Quant � l'arm�e, son r�le dans l'apr�s-r�glement continuerait d'�tre crucial. Aussi, au nom de la n�cessit� d'assumer l'engagement s�curitaire au Sud, elle plaidera probablement pour un accroissement de ses effectifs et de ses moyens, surtout si elle devait � la fois assurer le d�ploiement dans la partie m�ridionale et dans le reste du pays. C'est sur cette �conomie des forces arm�es que joue d'ailleurs l'argument de la n�cessit� d'un maintien des troupes syriennes au Liban apr�s la paix. Le d�ploiement de forces �trang�res de maintien de la paix dans le cadre des arrangements � pr�voir serait en ce sens un moyen de sortir de cette logique. C'est du reste en se pr�sentant comme la force concr�te de substitution � l'arm�e syrienne que l'arm�e libanaise tente de promouvoir son image tant aupr�s des franges anti-syriennes de l'opinion qu'aupr�s - plus discr�tement - des Etats-Unis dont elle a traditionnellement toujours �t� tr�s proche. � cet �gard, le travail de contr�le syrien � l'�uvre au sein de l'arm�e depuis 1991, et dont attestent le trait� de d�fense commune et les sessions d'entra�nement des officiers libanais en Syrie, est suppos� constituer pour Damas la garantie que les forces arm�es libanaises ne seront pas entra�n�es, comme elles l'ont souvent �t�, dans des actions hostiles � la politique libanaise. C'est pourquoi il serait � craindre qu'en cas de divergences s�rieuses entre la Syrie et les parties tierces, autour de la gestion du terrain libanais en situation de paix, l'arm�e ne soit l'objet de polarisations. � plus long terme, il serait cependant plus probable que la pacification de la r�gion entra�ne une diminution de l'importance de l'arm�e dans l'�quation politique, m�me si elle devait conserver l'essentiel de ses acquis sociaux. � cet �gard, il faut rappeler que ce d�bat est propre � l'ensemble des �tats de la r�gion : la d�mobilisation entra�nera-t-elle un recul d'influence des militaires dans la vie politique des soci�t�s concern�es ou, au contraire, cette influence sera-t-elle appel�e � s'affirmer, parfois sous l'encouragement des parrains de la paix, pour garantir les engagements pris ? Dans le cas du Liban, un facteur suppl�mentaire s'ajoute � cela. La coexistence entre l'arm�e et le projet Hariri, toujours en cas de pacification, pourrait se faire sur le mode " taiwanais ", c'est-�-dire celui de la n�cessit� d'assurer les investisseurs �trangers et leurs capitaux contre des risques de m�contentement social...
+En cas de perc�e sur le volet syro-isra�lo-libanais des n�gociations et en cas de desserrement de l'emprise syrienne sur le Liban, la rel�ve libanaise et la viabilit� politique du pays d�pendraient encore d'autres facteurs, largement internes. Les hypoth�ques � ce niveau sont nombreuses. En premier lieu, la grande fragmentation de la soci�t� libanaise, aggrav�e par quinze ann�es de guerre, et dont l'histoire montre qu'elle est une source r�currente d'appel � l'ing�rence ext�rieure dans les affaires du pays mais aussi de ses communaut�s. La classe politique libanaise refl�te, amplifie et sans doute recr�e les conditions de cette fragmentation ; elle y ajoute un �go�sme ind�passable et une culture politique souvent �troite et " paroissiale ". En contrepartie, une contre-�lite fonci�rement diff�rente - et � m�me de jouer des r�les de nature et d'envergure qualitativement autres - n'a pas �merg� ou, du moins, n'est pas pr�te d'�tre structur�e autour de projets lisibles et rep�rables. Pour une bonne part, elle est d'ailleurs le fait de personnalit�s de l'ancienne classe politique ou de ses h�ritiers, souvent marqu�e par des vell�it�s revanchardes. Des personnalit�s politiques se d�tachent pourtant, et contribuent encore, par des positions courageuses et notables, � pr�server un minimum d'immunit� � la vie politique libanaise. Leur action reste toutefois individuelle et le moindre de leurs �checs n'est pas justement cette incapacit� � f�d�rer des positions par ailleurs attendues par une large part de la soci�t�. Le poids de la tutelle et celui des blocages r�gionaux sont certainement � cet �gard un facteur � prendre en compte. Il reste que la n�cessit� de recr�er les circuits de recrutement et de mobilit� d'une nouvelle �lite politique, mais aussi administrative, est pressante si le Liban doit, dans un Proche-Orient pacifi�, affronter des d�fis d'un tout autre ordre que ceux qu'il a connus jusqu'ici. Dans ce sens, l'un des atouts majeurs du projet Hariri est justement de pouvoir se pr�senter comme un vecteur politique de transversalit� dans la soci�t� libanaise et comme porteur d'une modernisation - certes co�teuse et autoritaire. Reste que la culture politique sugg�r�e tant par son discours que par certaines des mesures prises depuis cinq ans laissent entrevoir une distance certaine entre ce projet et des pratiques pleinement d�mocratiques. Quoi qu'il en soit, la principale limite du projet Hariri reste dans sa propre sur�valuation. En accr�ditant - ou ne laissant se confirmer - la th�se de la " non-alternative " (La badil) � ce projet, le Liban court le risque - auquel il a jusque-l� �chapp� - d'aligner son syst�me politique sur celui de l'ensemble des �tats arabes de la r�gion, dont la principale hypoth�que sur l'avenir est justement, en raison du manque total d'alternance et de la non-circulation de leurs �lites, leur difficult� � entrevoir avec s�r�nit� la succession politique ou naturelle de leurs dirigeants.
+L'�conomique, entre d�perditions et potentialit�s
+La perp�tuation du statu quo actuel se paie d'ores et d�j� en forte d�perdition du potentiel �conomique libanais. Il est difficile de ne pas voir que l'essentiel du projet �conomique engag� apr�s la guerre, et qui prendra une ampleur et une vitesse grandissantes � partir de 1992 avec l'arriv�e directe au pouvoir de Rafiq Hariri, est bas� sur l'hypoth�se, faite alors, que la paix serait install�e dans l'ensemble de la r�gion quelque deux � trois ans plus tard. Au moment de son entr�e en fonctions en octobre 1992, le Premier ministre promettait aux Libanais des r�alisations consid�rables pour le printemps suivant. La plupart des rapports r�dig�s au tout d�but des ann�es 90 pr�voyaient la r�duction quasi totale du d�ficit public libanais d�s 1994-1995, un taux de croissance soutenu de 8 � 9 % � partir de ces m�mes ann�es, le d�but du passage de l'investissement public en travaux d'infrastructure � des investissements plus productifs, etc. Il est facile de constater aujourd'hui le caract�re plus qu'optimiste de ces projections et de ces promesses. Bien s�r, la r�paration de l'infrastructure physique du pays a �t� largement entam�e. Elle est toutefois encore insuffisante alors qu'une majeure partie des sommes qui lui �taient allou�es ont �t� d�pens�es. Ces d�penses comprennent une large part de co�ts et de frais non pris en compte au d�part, et que l'on peut sans risque attribuer � la situation alarmante de l'administration, mais aussi et surtout aux blocages et nuisances politiques - locales et r�gionales - qu'il s'agit chaque fois de surmonter ou de contourner financi�rement. Alors que le co�t global de la reconstruction �tait cens� se chiffrer � environ 20 milliards de dollars, la seule dette publique libanaise - interne et externe - atteint d�j� 13 milliards de dollars.
+En cas de blocage durable des n�gociations, il faut s'attendre � la perp�tuation de la morosit� �conomique, � la d�gradation de l'�tat des finances publiques, � l'accroissement de la dette - ou au moins de son service - sans d�collage r�el de l'activit� productive. Les taux d'int�r�t �lev�s, outils d'une politique mon�taire restrictive destin�e avant tout � la d�fense de la stabilit� de la monnaie nationale, d�couragent une bonne partie des investissements productifs au plan local, r�duisent le niveau de la consommation et gonflent artificiellement la bulle sp�culative fonci�re. Les investisseurs �trangers, lorsqu'ils s'installent au Liban, le font en " stand-by ", par le biais de petites structures, mobiles et peu co�teuses, dans une logique de prise d'options au cas o� les choses se d�bloqueraient dans la r�gion. Quant aux capitaux libanais � l'�tranger, estim�s � plus de 30 milliards de dollars, et sur lesquels beaucoup d'espoirs se fondent, il s'agit d'abord de voir quel est leur degr� de mobilit�, quel est encore leur degr� de " libanit� " et, enfin, quelles sont les conditions politiques que leurs d�tenteurs attendent pour les diriger vers leur pays d'origine. Dans le m�me temps, les pesanteurs et blocages politiques rendront pratiquement impossibles et vaines les tentatives de r�forme administrative - si elles ont lieu. Ainsi, la corruption qui gr�ve les finances publiques est appel�e � perdurer. Un d�ficit accru par le fait que la situation sociale devenant de plus en plus critique, il sera difficile � l'ensemble de la classe politique de priver le corps social des fonctionnaires de la pr�bende que constituent pour eux l'emploi public et ses avantages en nature. Ces consid�rations macro�conomiques se traduisent douloureusement sur le niveau de vie des Libanais. Si la classe moyenne � l'assise autrefois large n'en finit pas de s'�tioler depuis le d�but de la guerre, l'apr�s-guerre a vu se d�velopper une nouvelle pauvret� aux proportions objectivement alarmantes. C'est dire que le blocage persistant de la situation r�gionale aura donc pour effet d'entamer s�rieusement la cr�dibilit� et l'image - au d�part tr�s avantageuses - de Rafiq Hariri comme op�rateur �conomique et comme homme miracle de la convalescence libanaise d'apr�s-guerre. Si cette situation s'envenimait, ses effets pourraient m�me s'av�rer politiquement dangereux et devenir, par contrecoup, des facteurs de crise �conomique syrienne, ne serait-ce que par le biais du march� de l'emploi que le chantier libanais offre au surplus de main-d'�uvre syrienne. Ce n'est d'ailleurs l� pas la moindre des fonctions syriennes du projet Hariri, � savoir celui de g�n�rateur de prosp�rit� pour la Syrie.
+En d�pit de tous ces signaux n�gatifs, l'�conomie libanaise garde quand m�me de grandes ressources de viabilit� si le blocage r�gional �tait lev�. Certes, comme tous les autres �tats de la r�gion, le Liban aura � vivre des adaptations difficiles et parfois douloureuses, la nouvelle division r�gionale du travail imposant sacrifices et contraintes de type nouveau. Il est d'ores et d�j� probable que le Proche-Orient �conomique dans l'apr�s-paix se dessinera autour de deux ensembles plus ou moins int�gr�s, dont les relations seront sujettes aux consid�rations politiques, mais aussi � celles de l'avantage comparatif. Si la premi�re de ces zones regroupe les " trois " - Palestine, Jordanie et Isra�l -, une zone " � deux " devra lui faire contrepartie, regroupant la Syrie et le Liban. Dans ce sens, les dynamiques � l'�uvre d�s maintenant dans le couple syro-libanais sont essentielles et constituent autant de chances que de pesanteurs. Si la perception actuellement dominante est celle du mod�le Chine/Hong-Kong, et s'il est vrai qu'� maints �gards, le Liban remplit pour la Syrie la fonction d'un espace �conomique compensatoire, il n'en demeure pas moins que le fonctionnement optimal de cet ensemble pour le b�n�fice des deux parties comporte ses conditions. Il appartiendra donc au pouvoir libanais de r��quilibrer la mise en �uvre des trait�s �conomiques entre le Liban et la Syrie, en faisant jouer pleinement la r�gle des avantages comparatifs, en r�duisant les protectionnismes appuy�s sur les rapports de force in�gaux entre les deux pays et en s'�loignant - le plus t�t serait le mieux - de pratiques plus proches de la pr�dation �conomique que la Syrie exerce sur certains secteurs libanais. � ce niveau, le probl�me de la main-d'�uvre syrienne, dont les estimations les plus prudentes chiffrent la ponction � un minimum de 1 milliard de dollars par an, se pose en termes particuli�rement complexes, tant il m�le les consid�rations �conomiques � d'autres, plus psychosociologiques, engageant des repr�sentations dangereusement n�gatives de l'autre. Par ailleurs, le Liban peut �tre envisag� par la Syrie aussi comme un espace de sp�cialisation par procuration. Certains faits signalent d�j� que plusieurs entreprises libanaises servent d�s aujourd'hui d'�cole � des cadres syriens form�s pour la plupart � l'�tranger. Au sens plus large, d'ailleurs, l'entr�e dans le march� libanais de la reconstruction d'un certain nombre d'entrepreneurs syriens contribue � l'acquisition par ces derniers de r�flexes propres � une �conomie de march� ouverte et plus comp�titive.
+Les conditions �conomiques de la paix imposeront au Liban une double adaptation : avec l'�conomie syrienne, mais aussi avec celle d'Isra�l. Dans ce sens, plusieurs secteurs devront �tre sacrifi�s, d'autres d�velopp�s plus encore et mieux dans une perspective de sp�cialisation et d'excellence (banque, hospitalisation, syst�me �ducatif, informatique et t�l�communication...). � plus long terme, et si les blocages �taient v�ritablement lev�s, la possibilit� que le Liban serve d'espace interm�diaire entre le march� isra�lien et les march�s arabes - et plus sp�cifiquement syrien - ne peut pas �tre exclue. De pareilles perspectives ne manqueront pas, cependant, de placer les entrepreneurs libanais dans des situations de tension, difficiles � tenir si les �changes commerciaux continuaient d'�tre id�ologis�s dans une logique de refus de normalisation totale m�me apr�s la paix.
+Relever ces d�fis n�cessite d�s maintenant que le Liban s'engage sur la voie de certaines corrections et r�formes de son environnement �conomique et social. Les conditions du miracle �conomique des ann�es 50, 60 et 70 ont drastiquement chang� et la guerre n'y est certainement pas pour peu. � titre d'exemple uniquement, l'�conomie libanaise devra progressivement accommoder un nombre croissant de nouveaux venus sur son march� du travail, en raison d'une pyramide des �ges en rajeunissement constant depuis un certain temps. Le syst�me �ducatif et de formation professionnelle devra retrouver son r�le central de qualification. C'est de lui, ainsi que d'un syst�me fiscal plus juste, que d�pend la recr�ation d'une classe moyenne importante. Une grande partie des entreprises devront moderniser leurs structures organisationnelles et consolider leur capitalisation ; � l'�re de la comp�tition r�gionale et de la mondialisation, il y a peu de place pour des entreprises essentiellement familiales et parfois sous-capitalis�es. L'avantage comparatif du Liban en termes de tourisme ne pourra �tre exploit� si des actions r�solument volontaires n'�taient entreprises pour arr�ter la d�gradation catastrophique de son environnement naturel...
+Le Liban et l'int�gration r�gionale
+L'�conomie libanaise dans un Proche-Orient en voie de pacification, voire m�me le couple �conomique syro-libanais dans un tel environnement, sera aussi largement d�pendant de ce que les n�gociations multilat�rales dessineront comme cadres et comme contraintes. Concernant le Liban, cela est vrai pour deux domaines au moins : celui de l'eau et celui des r�fugi�s. Si la position officielle isra�lienne, maintes fois r�it�r�e, est de n'avoir aucune vis�e territoriale sur le Liban, cela ne saurait exclure que des arrangements concernant l'eau libanaise ne soit mis sur la table des n�gociations. � tort ou � raison, le Liban est pr�sent� comme un pays exc�dentaire en eau, dans une r�gion o� sa raret� fait loi. � cet �gard, Isra�l pourrait invoquer le pr�c�dent du trait� libano-syrien de partage des eaux de l'Oronte, o� le Liban s'est montr� l�g�rement g�n�reux, pour exiger � son tour, et sur d'autres cours d'eau, le droit � l'utilisation de certaines quantit�s. Pareil point renvoie � la question plus globale des n�gociations multilat�rales et � ce qui y attend le Liban.
+Pour politiquement d�fendable que soit la position libanaise de boycott des n�gociations multilat�rales, celle-ci aura eu jusque-l�, et aura davantage encore � l'avenir, un prix plus �lev� pour le Liban que pour le partenaire syrien, dans la mesure o� le Liban est concern� de fa�on vitale par le dossier des r�fugi�s o� se joue le sort des quelque 300 000 Palestiniens stationn�s sur son sol. S'il peut continuer � s'en tenir � une stricte rh�torique juridique en la mati�re, le Liban ne pourra pas longtemps ignorer qu'en cas de paix, ce genre de question sera plut�t r�gl�e selon des modes de transnationalit�, modes qui revisiteront sans doute largement les principes traditionnels du droit international public au profit de m�canismes juridiques plus souples et plus inventifs aujourd'hui envisag�s sans lui. Si l'absence aux n�gociations multilat�rales a ses raisons, un palliatif momentan� serait, pour le Liban, d'�tre aussi pr�sent que possible au sein d'autres forums - multilat�raux mais moins charg�s diplomatiquement et politiquement. Outre que le Liban, s'il y �tait trait� comme acteur autonome r�affirmerait ainsi son identit� diplomatique, il y gagnerait aussi par le fait que ses repr�sentants prendraient l� le pouls de ce qui se pr�pare pour lui et pour la r�gion dans diff�rents domaines.
+� cet �gard, on peut l�gitimement s'inqui�ter de l'�tat d'" impr�paration " du n�gociateur libanais en ce qui a trait � certains dossiers techniquement pointus. Sur des questions cruciales comme celle de l'eau, des r�fugi�s palestiniens, de l'int�gration �conomique ou des futurs syst�mes de s�curit� collective, le consensus national est loin d'�tre form�, l'accumulation de connaissances et d'expertises est embryonnaire, la mise � contribution des sp�cialistes est au mieux informelle et dispers�e, quand elle n'est pas simplement �cart�e pour des raisons de conformit� politique. Le temps mort depuis l'arr�t des n�gociations libano-isra�liennes aurait pu �tre mis � profit pour avancer sur la ma�trise de ces dossiers. Dans ce sens, en se montrant aussi craintif et r�ticent � l'encontre de toute pr�sence d'experts libanais dans des c�nacles internationaux portant sur ces sujets, Beyrouth se prive d'opportunit�s s�rieuses de construction de capacit�s n�gociatrices futures.
+Conclusion : l'avenir du couple syro-libanais
+Si, selon certaines analyses, la Syrie peut - ou pr�f�re - s'accommoder de l'�tat de " ni paix, ni guerre ", le Liban, lui, a clairement int�r�t � un d�blocage et � une issue rapides des n�gociations. L� n'est pas la moindre de ses diff�rences avec la Syrie. Le Liban joue aujourd'hui sa viabilit� dans une course contre la montre et chaque jour pass� dans la situation actuelle se paie cher : en vies humaines au Sud, en d�liquescence politique � l'int�rieur, en marasme �conomique, en ponction de plus en plus lourde op�r�e par son protecteur sur ses ressources, en d�senchantement tous les jours plus profond que vivent ses citoyens.
+Est-ce � dire que c'est dans la paix que r�side la seule clef de l'entier recouvrement du Liban ? La relation syro-libanaise dans sa forme actuelle est sans doute appel�e � se prolonger pour un temps encore. Il s'agit l� d'un processus tiss� sur le long terme, dont les configurations sont fluides et � m�me d'accommoder les pressions exog�nes. La Syrie a cr�� au Liban des facteurs de contr�le durable, dont le moindre n'est pas sa ma�trise du complexe que constituent l'�lite politique et une partie importante des forces sociales effectives. Le Document d'entente nationale mettant fin � la guerre devait �tre compris, au d�part, comme un arrangement int�rimaire, adaptable et am�liorable, une plateforme offrant des perspectives ouvertes sur des relations syro-libanaises plus mutuellement b�n�fiques et sur des �quilibres internes plus novateurs. Toutefois, la conjoncture r�gionale et internationale des premi�res ann�es de la d�cennie 90, ainsi que les rapports de force interarabes et intra-libanais, avaient alors laiss� le champ libre � une lecture unilat�rale - et ferm�e - par la Syrie du sens de l'accord de Ta�f et avaient ainsi gravement d�voy� la relation syro-libanaise. L'impact simple et direct d'une perc�e r�elle du processus de paix sur cette relation reste donc limit�, contrairement � ce qu'un " wishfull thinking " largement r�pandu chez les Libanais laisserait croire. Quand bien m�me un tel processus entra�nerait le retrait, le red�ploiement ou l'all�gement des effectifs militaires syriens au Liban, d'autres types de contr�le pourraient ais�ment s'y substituer ou en prendre le relais. Dans ce sens, si le retrait militaire syrien est n�cessaire, il n'est en aucune fa�on suffisant. Un v�ritable r��quilibrage des relations syro-libanaises reposera largement sur la capacit� qu'auront - � partir des donn�es du Liban actuel - de nouvelles forces sociales et politiques � mettre � profit les marges offertes par la nouvelle donne r�gionale, par la vitalit� �conomique du pays, et par leur formulation commune d'un projet de vie politique - o� les Libanais seront r�concili�s autant avec eux-m�mes qu'avec leur environnement, pour r�affirmer une v�ritable souverainet� libanaise.
+Celle-ci ne devra, en aucun cas, se reconstruire contre la Syrie ou sur le ressentiment aveugle envers elle. De telles tendances existent. En effet, malgr� le c�t� incantatoire des d�clarations officielles libanaises sur la fraternit� qui caract�rise d�sormais les relations entre les deux pays, malgr� le slogan du pr�sident Assad lui-m�me selon lequel Libanais et Syriens sont " un seul peuple dans deux �tats ", l'aspect idyllique d'une telle relation est d�menti par les d�tails du v�cu quotidien. Les �chauffour�es sanglantes de la Cit� sportive, qui ont oppos� au mois de juin 1997 les supporters des �quipes syrienne et libanaise de football, ne sont qu'un sp�cimen des ranc�urs accumul�es entre les deux soci�t�s, o� se m�lent l'�conomique et le social � l'identitaire et au patriotique.
+Aussi, l'avenir d'une r�elle coop�ration syro-libanaise qu'exige un Proche-Orient en paix passe, en grande partie, par un travail de r�ajustement des perceptions crois�es de ces deux soci�t�s. D'une part, la Syrie a �t� v�ritablement int�rioris�e par la repr�sentation collective libanaise comme le d�miurge et le r�gulateur des crises, comme la partie prenante et l'arbitre, omnisciente, omnipotente et omnipr�sente. De l'autre c�t�, on oublie parfois que le Liban a fini par devenir partie int�grante du syst�me syrien lui-m�me. Le r�gime du Mouvement rectificatif du pr�sident Assad vit avec le Liban - et avec sa crise - sans interruption aucune depuis au moins 1976. Une grande partie de son �difice politique et militaire s'est structur� au Liban, s'est m�me parfois structur� par le Liban. Il est vrai que des pratiques uniformis�es de part et d'autre de la fronti�re ont peut-�tre progressivement liss� les deux espaces ; mais elles ont aussi exacerb� les plus petites diff�rences. C'est justement entre ces deux extr�mes, celui de la fusion et celui du rejet, que le Liban et la Syrie - seuls mais ensemble - devront r�apprendre � vivre.
+TITRE : LA CONTESTATION DE LA MONDIALISATION : UNE NOUVELLE EXCEPTION FRAN�AISE ?
+AUTEUR : Eddy Fougier
+A la fin des ann�es 1980, un consensus semble se d�gager en France autour de l'id�e de la fin de ce que l'on appelait l'" exception fran�aise ". Les clivages id�ologiques irr�conciliables et l'atmosph�re de guerre civile larv�e ont disparu, tandis que les grands conflits sociaux, mais aussi l'engagement et la participation politique, sont en net d�clin. C'est pourquoi l'apparition d'une forte contestation de la mondialisation constitue une v�ritable surprise, tant pour les observateurs que pour les acteurs eux-m�mes. Elle para�t contredire cette forme de " fin de l'histoire " � la fran�aise, c'est-�-dire cette reconnaissance quasi g�n�ralis�e des principes de l'alternance d�mocratique, mais aussi, et surtout, de l'�conomie de march�. On peut d�s lors se demander si cette contestation t�moigne d'un retour de cette fameuse " exception fran�aise " ou si elle est seulement le sympt�me des difficult�s travers�es par une soci�t� confront�e aux d�fis de l'actuel processus de mondialisation.
+La singularit� de la contestation � la fran�aise
+La contestation fran�aise de la mondialisation n'est pas tant singuli�re par ses caract�ristiques, que par son influence notable sur la soci�t� et sur le d�bat politique. Cette contestation � la fran�aise est n�e, en grande partie, dans le sillage du d�bat sur Maastricht, mais aussi de la r�apparition de mouvements sociaux importants, avec les actions des " sans " (logement, travail, papier) et surtout les gr�ves du secteur public fin 1995. La cr�ation, en juin 1998, d'ATTAC et son succ�s rapide, l'intense campagne men�e par la Coordination contre l'AMI (Accord multilat�ral sur l'investissement n�goci� � l'OCDE) et le d�montage du restaurant McDonald's � Millau par des militants de la Conf�d�ration paysanne en ao�t 1999 en r�action � la d�cision am�ricaine de surtaxer des produits agricoles fran�ais, font de la France � travers ses figures m�diatiques, notamment celle de Jos� Bov�, l'un des hauts lieux de la lutte contre la " mondialisation lib�rale ", avant m�me l'organisation des manifestations de Seattle � l'occasion de la conf�rence minist�rielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en novembre-d�cembre 1999. Elle le reste et le sera tout particuli�rement en 2003 puisqu'elle devrait accueillir deux des grands �v�nements de l'ann�e sur le front contestataire : les manifestations � l'occasion du sommet du G8 � Evian du 1er au 3 juin 2003, et le Forum social europ�en, qui se d�roulera � Saint-Denis du 29 octobre au 3 novembre 2003.
+Il n'existe pas pour autant un mouvement antimondialisation en France. On doit davantage parler d'une mouvance ou d'une n�buleuse de groupes souvent tr�s disparates par leurs structures, leurs objectifs ou leurs effectifs que d'un mouvement structur�. En outre, la contestation fran�aise appara�t plut�t altermondialiste qu'antimondialiste, dans la mesure o� les protestataires d�fendent une autre mondialisation que l'actuelle " mondialisation lib�rale ". Ses acteurs apparaissent donc assez diversifi�s et �loign�s des clich�s r�duisant la critique de la mondialisation en France aux groupes ou aux personnalit�s les plus visibles lors des manifestations � l'occasion des sommets internationaux ou des r�unions propres aux contestataires (Forum social mondial et, aujourd'hui, Forum social europ�en) ou dans les m�dias, � savoir Jos� Bov� et ATTAC. En effet, les activit�s protestataires ne se r�sument pas � ces manifestations. Les groupes s'expriment �galement � travers une intense activit� de lobbying aupr�s des " d�cideurs " ou du grand public en r�alisant un certain nombre de campagnes sur des th�mes sp�cifiques comme la dette, la taxe Tobin ou les organismes g�n�tiquement modifi�s (OGM) ; une activit� d'information, d'analyse, de p�dagogie et de publications ; et de contre-expertise sous la forme d'une surveillance et d'une �valuation de la politique men�e par diverses institutions (nationales ou internationales) ou par des entreprises, fondement d'un v�ritable contre-pouvoir. Ainsi, bien plus qu'ATTAC et la Conf�d�ration paysanne de Jos� Bov�, les groupes les plus impliqu�s dans les campagnes sont d'abord des organisations de solidarit� international (OSI), souvent d'origine confessionnelle, telles Agir ici, AITEC, Artisans du monde, le CCFD, le CRID, Peuples solidaires, le R�seau Afrique-Europe Foi et justice, RITIMO, Solagral ou Terre des hommes, ou d'autres ONG, comme des groupes �cologistes (Les Amis de la Terre et Greenpeace) et l'association de d�fense des droits de l'homme de Danielle Mitterrand, France Libert�s. En fait, la mouvance contestataire fran�aise est compos�e de trois types de groupes : les ONG, les mouvements sociaux et les " nouveaux groupes contestataires ". 
+Les ONG appartenant � la mouvance sont des organisations sp�cialis�es dans l'aide au d�veloppement et la lutte contre la pauvret� dans les pays du Sud ou la protection de l'environnement. Mais d'autres ONG tendent �galement � s'impliquer dans la critique de la " mondialisation lib�rale ", comme celles qui d�fendent les droits de l'homme, la condition f�minine ou les minorit�s sexuelles. Elles s'expriment principalement par le biais de campagnes, surtout ax�es sur l'am�lioration de la situation des pays du Sud (d�veloppement durable, annulation de leur dette, lutte contre la politique men�e par les institutions financi�res internationales). Une part notable de la contestation fran�aise, � l'instar de la situation existant dans d'autres pays, est ainsi compos�e d'organisations d'origine confessionnelle, rappelant que l'�glise est �galement un p�le important de critique du capitalisme. Les mouvements sociaux comprennent des mouvements de d�fense des exclus - les " sans " -, des mouvements paysans et des syndicats radicaux, comme Sud-PTT. Ils s'expriment en particulier par le biais de manifestations, souvent assez spectaculaires, mais aussi de campagnes contre l'OMC. Enfin, les nouveaux groupes contestataires, contemporains de la mondialisation, ont �t� sp�cifiquement cr��s en liaison avec ce th�me. Ils comprennent des associations, comme ATTAC, des r�seaux, des observatoires et des " groupes de surveillance " qui s'expriment par le biais de campagne, de publications ou de promotion de telle ou telle action. Ils sont surtout pr�sents dans la lutte contre l'OMC. On peut distinguer parmi eux des groupes r�formistes, qui sont dans une logique d'engagement plus que d'affrontement face aux " acteurs " de la mondialisation (gouvernements, entreprises, institutions internationales) et qui acceptent d'entrer dans des m�canismes de consultation mis en place par ces derniers, et des groupes radicaux qui, eux, sont plut�t dans une logique d'affrontement et se refusent � tout compromis avec le " syst�me ". Pourtant, concr�tement, leurs diff�rences apparaissent beaucoup plus floues, en tout cas plus de degr� que de nature.
+Ces groupes incarnent une certaine continuit� historique avec les formes de contestation pass�es (ouvri�re, intellectuelle, " anarchiste ", mais aussi celle de l'�glise) et dans la tonalit� de leurs critiques. Mais ils s'inspirent �galement de courants plus contemporains, comme les mouvements " post-mat�rialistes " des ann�es 1960-1970 ou la mouvance ONG. Par ailleurs, ils ont une structuration in�dite et de nouveaux objectifs. A la diff�rence de la contestation ouvri�re et marxiste d'autrefois, les groupes protestataires actuels n'aspirent plus au " Grand soir ", c'est-�-dire � une forme de prise de pouvoir politique et de transformation radicale de la soci�t� par la force, ou de toute r�volution de type socialiste impliquant, par exemple, une appropriation collective des moyens de production. Ainsi, personne, au sein de la mouvance contestataire, ne d�fend l'exp�rience sovi�tique en tant que mod�le alternatif au capitalisme. Un groupe comme ATTAC affirme m�me ne refuser ni l'existence du march�, ni celle de l'entreprise priv�e. Leur objectif r�side donc plut�t dans la formation de contre-pouvoirs efficaces, et non dans la prise de pouvoir politique ou m�me une �ventuelle participation gouvernementale. La contestation fran�aise pr�sente donc de nombreuses similitudes avec la n�buleuse contestataire internationale, mais aussi quelques particularit�s, avec d'un c�t�, une quasi absence de think tanks, de groupes sp�cialis�s sur la mondialisation, d'organisations radicales de jeunesse et de p�le alternatif et, de l'autre, une surrepr�sentation des mouvements paysans et la singularit� d'ATTAC. Elle se structure �galement autour des grandes campagnes internationales (contre l'OMC et les institutions de Bretton Woods, et en faveur de la taxe Tobin et de la remise de la dette du Sud), mais aussi sur des th�mes sp�cifiques, comme l'Europe, la d�fense des services publics ou les OGM, souvent sur fond d'antiam�ricanisme. 
+Une France contestataire ?
+Il existe une contestation � la fran�aise. Son influence est tangible tant sur la soci�t� que sur le discours politique. Elle peut �tre mesur�e par le nombre d'adh�rents ou de sympathisants des groupes protestataires. Le cas d'ATTAC est particuli�rement embl�matique de ce point de vue. L'association compte aujourd'hui environ 30 000 adh�rents et 230 comit�s locaux, y compris dans les universit�s et les grandes �coles. Les r�sultats aux �lections professionnelles des syndicats appartenant � la mouvance montrent que ces groupes ont une repr�sentativit� certaine dans des secteurs qui tendent � fournir une grande partie des soutiens � la contestation de la mondialisation en France : l'agriculture, le secteur public et l'enseignement. La Conf�d�ration paysanne a obtenu 28 % des suffrages lors des �lections aux chambres d'agriculture en janvier 2001. Le syndicat Sud obtient des scores importants lors des �lections de repr�sentants des salari�s au conseil d'administration de grandes entreprises du secteur public (second syndicat � la Poste et � France T�l�com, troisi�me � la SNCF) ou m�me d'entreprises priv�es (second syndicat chez Michelin). Enfin, la FSU est la premi�re f�d�ration syndicale du personnel enseignant, mais aussi de la fonction publique de l'�tat. Les succ�s �ditoriaux (ouvrages de Jos� Bov�, de Susan George, de Viviane Forrester ou de Pierre Bourdieu, l'�volution des ventes du Monde diplomatique) ou le nombre important de signataires de p�titions (110 000 en faveur de la taxe Tobin, 520 000 pour l'annulation de la dette) et de manifestants (par exemple � Millau lors du proc�s des militants de la Conf�d�ration paysanne en juin 2000) en sont �galement les sympt�mes.
+Les enqu�tes d'opinion soulignent enfin que la perception des contestataires et surtout de leurs principales propositions est largement positive et tend m�me � d�passer les clivages partisans traditionnels, sauf si ces groupes sont bien identifi�s � gauche. Ainsi une tr�s importante majorit� des personnes interrog�es est favorable � la taxe Tobin et � l'annulation de la dette. On ne peut pas parler pour autant de France contestataire. Les Fran�ais ne sont pas majoritairement et fonci�rement hostiles � la mondialisation, et n'apparaissent pas globalement partisans d'une fermeture �conomique et culturelle. Ils se montrent n�anmoins plut�t inquiets face aux cons�quences les plus n�gatives de ce processus et tendent � soutenir les propositions de r�gulation et d'" humanisation ".
+L'influence des contestataires est �galement �vidente sur la politique et sur le d�bat. Mais elle appara�t faible sur la d�cision politique � proprement parler. En effet, au-del� de leur impact tr�s notable sur le discours politique, leur effet sur la d�cision para�t assez limit�. Ceci est illustr� par l'�tude de deux cas o� la France a jou� un r�le fondamental : l'�chec des n�gociations sur l'Accord multilat�ral sur l'investissement (AMI), suite � son retrait, et l'adoption d'une l�gislation sur la taxe Tobin. Dans le premier cas, consid�r� comme la premi�re " victoire " des contestataires, leur r�le sur la d�cision fran�aise a �t� beaucoup plus r�duit que ce qu'ils affirment eux-m�mes, tandis que dans le second, la l�gislation adopt�e n'a aucune incidence pratique et le gouvernement, malgr� une rh�torique plut�t favorable, s'est montr� fermement oppos� � toute mise en place effective d'une taxe Tobin. En fait, l'�tude du processus de d�cision indique que les contestataires sont influents lorsque deux conditions sont r�unies : lorsqu'ils font la promotion de micro propositions concr�tes et techniques sur lesquelles le gouvernement fran�ais peut avoir prise, et lorsqu'ils utilisent un relais politique, comme c'est le cas de la Gauche socialiste au sein de la gauche fran�aise. 
+En d�finitive, leur influence la plus notable est sur le d�bat. La grande victoire des contestataires fran�ais est, en effet, d'avoir r�ussi � influencer la perception globale de la mondialisation en France et � d�finir les termes m�mes du d�bat. Les r�sultats des �lections pr�sidentielles et l�gislatives de mai-juin 2002 en ont, par exemple, �t� une illustration. La gauche au pouvoir, �cartel�e entre, d'une part, une approche pragmatique et r�aliste de l'�conomie de march� et de la mondialisation et, d'autre part, un discours souvent assez proche des th�matiques des contestataires, a certainement souffert �lectoralement de ces contradictions, alors qu'un grand nombre de sympathisants de gauche �taient s�duits par le discours contestataire d�fendant une " gauche de gauche ". Cette influence est �galement perceptible dans les d�bats au sein d'une gauche en crise suite � ces d�faites, en particulier chez ceux qui souhaitent que sa pratique s'adapte � son discours et qui reprennent � leur compte nombre d'analyses et de propositions contestataires.
+Malgr� sa vigueur, la contestation en France n'a pourtant, pour le moment, pas v�ritablement modifi� les trois grandes tendances durables de la soci�t� fran�aise : la pacification id�ologique, sociale et politique. Elle ne constitue donc pas le ferment d'une nouvelle " exception fran�aise ", celle-ci n'ayant pas vraiment cr�� de nouvel antagonisme id�ologique fondamental autour de la mondialisation et les Fran�ais, globalement, n'�tant pas oppos�s � son processus. La contestation appara�t en fait comme le sympt�me d'une crise, celle de la difficile adaptation du " mod�le social fran�ais " - crise d'adaptation de l'�conomie, de la soci�t� et du gouvernement, au sens large du terme - et du " mod�le r�publicain " - crise de la repr�sentation, de la d�mocratie repr�sentative et du politique - au contexte contemporain marqu� par la mondialisation. Elle soul�ve �galement l'un des principaux d�fis �conomique, social et politique en liaison avec les effets de la mondialisation, � savoir l'int�gration �conomique, 
+TITRE : Les �lections de mi-mandat aux Etats-Unis  (5 novembre 2002) 
+AUTEUR : Fran�ois Vergniolle de Chantal 
+Les derni�res �lections de mi-mandat sont en opposition avec les sch�mas �lectoraux traditionnels : ce point a �t� soulign� � maintes reprises dans la presse. La victoire du GOP (Grand Old Party) s'inscrit en faux contre cette " loi d'airain " de la d�mocratie am�ricaine selon laquelle le parti du Pr�sident au pouvoir perd des si�ges aux �lections de mi-mandat. L'�lection de 2002 rejoint en ceci les pr�c�dents de 1934 et de 1998, o� des Pr�sidents d�mocrates ont r�ussi � enregistrer des gains �lectoraux durant leur mandat. A chaque fois, l'Ex�cutif a pris avantage de cette situation pour faire passer son programme dans des conditions ais�es. Le cas de FDR est, de ce point de vue, exemplaire. En 2002, le r�sultat de Bush est d'autant plus surprenant que le L�gislatif est rarement de la m�me orientation politique que le Pr�sident, et ce de mani�re de plus en plus fr�quente depuis la fin des ann�es soixante.  A un premier niveau, il semble ainsi que l'�lection de 2002 mette un terme aux blocages partisans trop souvent caract�ristiques de la vie politique am�ricaine. Le Parti r�publicain est maintenant en position de totale responsabilit�, tandis que le souvenir de la derni�re pr�sidentielle s'efface et, avec lui, le discr�dit qui entachait � la fois la Cour Supr�me et la Pr�sidence. N�anmoins, dans les faits, cette conclusion exag�re l'impact de la victoire r�publicaine. Comme on le verra, la fin d'un Congr�s d�mocrate est loin d'�tre suffisant pour modifier les �quilibres institutionnels : le mandat de Bush est fragile, et les contraintes qui p�sent sur ses d�cisions restent puissantes. A partir d'un bilan ponctuel de ces �lections, on tentera donc de valider notre �valuation plus g�n�rale. 
+I. Les �lections de mi-mandat du 5 novembre 2002 : une victoire de la Pr�sidence 
+Les �lections mettaient en jeu les 435 si�ges de la Chambre des Repr�sentants, 34 si�ges au S�nat, et 36 postes de Gouverneurs. Malgr� le second tour de l'�lection s�natoriale en Louisiane le 7 d�cembre dernier et l'�lection d'une S�natrice d�mocrate, les r�sultats d�finitifs constituent une victoire assez nette pour les r�publicains : ils d�tiennent dor�navant une majorit� de 51 si�ges au S�nat (47 d�mocrates), de 228 si�ges � la Chambre (203 d�mocrates), et de 26 Gouverneurs (24 d�mocrates). Ainsi, ils poss�dent maintenant tous les leviers institutionnels du pouvoir - la Cour Supr�me �tant majoritairement conservatrice depuis les ann�es quatre-vingt -, ce qui constitue une configuration extr�mement rare � l'aune de la pratique politique des vingt derni�res ann�es. Le " divided government ", l'opposition partisane entre Congr�s et Pr�sidence, caract�risant la vie politique am�ricaine de fa�on particuli�rement marqu�e depuis la fin des ann�es soixante. Bush Jr. se retrouve maintenant en position de force ; et tous les commentateurs ont soulign� la facilit� que cela lui procurait dans la lutte anti-terroriste, aussi bien que dans la gestion de la crise irakienne 2. Nous allons ici nous pencher sur les cons�quences purement partisanes et politiques sur la sc�ne publique am�ricaine.
+Mais auparavant, il faut imm�diatement souligner que ce succ�s est imputable � la strat�gie individuelle du Pr�sident Bush. Il s'est personnellement impliqu� dans le d�roulement de la campagne, en jouant pleinement sur les r�gles localistes du scrutin. En premi�re approche, il semble que cette participation individuelle extr�mement forte, en proportion inverse de sa fragilit� issue de 2000, ait eu des cons�quences positives pour les r�publicains. Sa popularit� personnelle tr�s solide (60% de satisfaits) a rejailli sur son parti. N�anmoins, une analyse plus fine r�v�le rapidement que le comportement du Pr�sident a surtout eu des cons�quences sur le camp adverse, celui des d�mocrates. Ils ont �t� priv�s de toute marge de man�uvre pour se distancier d'un Pr�sident qui n'a pas h�sit� � jouer la carte nationaliste pour s'assurer une vaste popularit�. C'est donc d'abord la focalisation sur le Pr�sident, sensible pendant toute la campagne, qui a conduit � la d�faite des d�mocrates. Leur absence de message fort a �t� flagrante. Tout comme le manque de figure charismatique pour se faire entendre, � l'exception, contestable, de Tom Daschle, S�nateur d�mocrate du Dakota du Sud (depuis 1986), et actuel pr�sident du groupe d�mocrate au S�nat (Senate Minority Leader depuis 1995). Si on prend les trois grands th�mes importants - les imp�ts, la s�curit� du territoire (homeland security), et l'Irak - les d�mocrates ont apport� la preuve de leurs divisions, tout particuli�rement en ce qui concerne la s�curit� du territoire. En effet, la r�organisation de l'Etat f�d�ral impuls�e par l'�quipe Bush a une cons�quence sociale lourde : elle conduit � modifier le statut de plusieurs cat�gories de fonctionnaires f�d�raux, dans le sens de la remise en cause de certains de leurs acquis sociaux. Le mouvement de consolidation des structures f�d�rales � l'�uvre se traduit concr�tement par le regroupement des fonctionnaires f�d�raux sur le plus petit d�nominateur social commun. Etant donn� le poids des syndicats au sein du Parti d�mocrate, on aurait pu s'attendre � une r�action vigoureuse de leur part. Or il n'en a rien �t�. Le discours nationaliste l'ayant tr�s largement emport� de part et d'autre, il s'est av�r� �tre un pi�ge �lectoral particuli�rement efficace pour les d�mocrates. Au niveau des classes moyennes mod�r�es, les �lecteurs se sont tourn�s de pr�f�rence vers l'original plut�t que vers la copie : ils ont suivi les r�publicains plut�t que les d�mocrates. A l'inverse, au niveau des �lecteurs traditionnellement d�mocrates, le parti a souffert de son manque d'affirmation, de sa faible diff�renciation par rapport au GOP. Sur les autres sujets, le Pr�sident est aussi en mesure de mettre en �uvre son programme. Il peut cr�er son fameux " Minist�re de la S�curit� du Territoire ". Il va pouvoir aussi faire p�renniser plus facilement son programme de baisse des imp�ts : Thomas Daschle n'est plus en position de s'opposer. De m�me, d'autres projets devraient b�n�ficier de cette nouvelle configuration politique : celui de la privatisation des retraites (Social Security), ou encore l'exploitation des r�serves �nerg�tiques de l'ANWR (Alaska National Wildlife Refugee), ch�re � un grand nombre des contributeurs de la campagne r�publicaine 3. En fin de compte, le Parti d�mocrate donne l'impression d'avoir perdu sur les deux tableaux. Il semble �galement que les responsables du parti aient, tout comme dans les ann�es quatre-vingt, sous-estim� l'impact du " personnage " politique que s'est construit Bush : celui du Pr�sident  " proche ", d�pourvu de toute pr�tention intellectuelle, mais honn�te, et capable de prendre une d�cision simple le moment venu. Reagan avait d�j� utilis� cette caract�ristique de la vie politique am�ricaine, qui revient r�guli�rement  sur le devant de la sc�ne depuis Andrew Jackson dans les ann�es 1830 4. Dans une p�riode de crise et d'incertitude, les discours de type " Axe du Mal " sont bien per�us par l'�lectorat, � la diff�rence des flottements enregistr�s c�t� d�mocrate. Les responsables d�mocrates ont laiss� une impression d'inutile sophistication. On pourrait ais�ment prendre d'autres exemples en politique interne, mais l'id�e resterait la m�me : les d�mocrates n'ont pas saisi ce besoin de proximit� des �lecteurs, � la diff�rence d'un Pr�sident qui, lui, en use et abuse, notamment avec la lutte anti-terroriste. 
+C'est dans ce cadre g�n�ral que prend place la recomposition des forces au Congr�s et au niveau des Etats. Nous aimerions maintenant �voquer quelques-unes des personnalit�s marquantes qui �mergent de cette �lection, en commen�ant par le Congr�s, puis en se penchant sur les Gouverneurs. Une fois ce panorama achev�, nous conclurons sur les limites qui, � court terme, vont sans doute conduire le Pr�sident � une certaine mod�ration. Enfin, nous tenterons de tirer quelques conclusions g�n�rales sur l'�tat du syst�me politique am�ricain. 
+II. Les cons�quences partisanes de l'�lection 
+C'est bien s�r au Congr�s que la situation �volue le plus, et d'abord pour les d�mocrates 5. Face au Pr�sident Bush, les d�mocrates semblent tiraill�s entre un besoin de retour aux sources id�ologiques et une poursuite de la politique de mod�ration mise en �uvre par Bill Clinton. Le choix de Nancy Pelosi, �lue de San Francisco, comme Minority Leader (responsable de la minorit� d�mocrate) � la Chambre des Repr�sentants, et le maintien de Tom Daschle � la t�te du groupe d�mocrate au S�nat traduisent, respectivement, cette tension. Nancy Patricia d'Alesandro Pelosi est une des plus �lues les plus " lib�rales " de la nation, c'est-�-dire, engag�e � gauche. Elle repr�sente le 8�me district de Californie depuis 1987, en �tant confortablement r��lue � chaque fois. Elle a construit sa carri�re sur la lutte contre le SIDA, et la fermet� de sa position vis-�-vis de la Chine. Malgr� son opposition au Pr�sident Clinton sur de nombreux points - et en particulier la question chinoise - elle est un des plus efficaces contributeurs (fund-raiser) du Parti d�mocrate 6. Elle si�ge par ailleurs � la Commission du Renseignement (Intelligence Committee) depuis le 107�me Congr�s, et dans celle d'attribution des cr�dits (Appropriations Committee) depuis le 102�me Congr�s. D�s janvier 2002, elle avait obtenu le poste de Minority Whip, ce qui l'avait propuls� � un des deux postes les plus importants du groupe minoritaire. A premi�re vue, ce sont les contributions financi�res obtenues par Pelosi qui lui ont valu cette importante promotion. Mais il reste que le message id�ologique est �galement clair : son engagement � gauche est un signal de radicalisation des d�mocrate.
+Face � cette recomposition d�mocrate, les r�publicains ne sont pas en reste. Tout comme chez leurs adversaires, la tendance est nettement � la radicalisation id�ologique. Nancy Pelosi doit ainsi apprendre � cohabiter avec le Repr�sentant Tom Delay, Whip du parti, alli� indispensable du Speaker J. Dennis Hastert, et �lu du Texas depuis 1984. Sa r�putation de strict conservateur n'est plus � faire. Malgr� ses relations tumultueuses avec l'ancien Speaker Newt Gingrich, c'est bien T. Delay qui a r�dig� l'essentiel du programme conservateur de 1994 (Le Contrat avec l'Am�rique), en s'en prenant notamment � l'extension du pouvoir f�d�ral. Il aurait largement contribu� � la chute de Gingrich en 1997 et son remplacement par Hastert, le tout avec le soutien du " Majority Leader " Dick Armey. Ce trio - avec T.Delay occupant donc la troisi�me place - est plus que jamais fermement � la t�te du Parti r�publicain. Hastert est clairement le plus mod�r� des trois. Ancien professeur d'histoire, Hastert est un �lu r�publicain depuis 1986 pour la 14�me circonscription de l'Illinois. Sa promotion de Chief Deputy Majority Whip � celle de Speaker remonte � 1998, et fut organis�e avec comme message explicite de calmer les haines partisanes au sein de la Chambre. On ne peut pas en dire autant du Majority Leader, Dick Armey, nettement plus id�ologue. Elu de la 26�me circonscription du Texas depuis 1986, il est un ancien universitaire, �conomiste, partisan acharn� de Reagan, et qui acquiert sa position de pr��minence lors du 104�me Congr�s. Ses conceptions fiscales extr�mement conservatrices sont connues : il est partisan d'un taux unique d'imp�t f�d�ral sur le revenu - la fameuse " flat tax " � 17% - et s'�tait violemment oppos� � Bush Sr lors de l'augmentation des imp�ts en 1990. Son activit� intellectuelle est encore intense : outre une partie du programme de 1994, il a aussi �crit une s�rie de livres d'actualit� sur les n�cessaires r�formes � mener : Price Theory: A Policy-Welfare Approach (1977), The Freedom Revolution (1995) et The Flat Tax (1996). 
+Au S�nat, la situation est plus stable par d�finition. Mais l� aussi, le constat est identique : l'activisme id�ologique est de plus en plus marqu�, tout particuli�rement du c�t� r�publicain. C�t� d�mocrate, en effet, le pragmatisme des " Nouveaux d�mocrates " chers � Bill Clinton semble se poursuivre. Tom Daschle, Senate Minority Leader depuis plusieurs ann�es, repr�sente, avec, jusqu'� r�cemment, Richard Gephart � la Chambre, une poursuite du pragmatisme clintonien. Le Pr�sident trouvait en eux d'utiles relais au sein du l�gislatif, m�me si les ambitions des uns et des autres pouvaient occasionnellement perturber les relations. Apr�s les derniers r�sultats, la d�mission de Gephart a ouvert la voie � Pelosi, Daschle restant seul. Sa pratique des r�publicains au cours du 104�me Congr�s l'a habitu� � adopter une position souple, tout en tenant efficacement la base. Il a ainsi pu r�former les r�gles du S�nat lors du 107�me Congr�s dans un sens favorable aux d�mocrates. Son opposition au programme de Bush Jr est ferme - comme p.ex. sur les baisses d'imp�ts - mais sans caract�re id�ologique ou revendicatif comme certains le craignent de Pelosi. Daschle est maintenant consid�r� comme un des pr�sidentiables d�mocrates potentiels en 2004, et ce d'autant plus que Gore a officiellement annonc� en d�cembre dernier qu'il ne se repr�senterait pas. Mais au sein du GOP, la situation est radicalement diff�rente. Malgr� le d�part de certains " poids lourds " de la droite r�publicaine - Jesse Helms (Caroline du Nord) et Strom Thurmond (Caroline du Sud) - la rel�ve est assur�e par des �lus clairement ancr�s � droite : en l'occurrence Elizabeth Dole (�lue � 54%) et Lindsay Graham (qui recueille 55% des voix). Le principal responsable du groupe r�publicain �tait le S�nateur du Missouri Trent Lott jusqu'en d�cembre 2002. Elu en 1988, il devient le " Majority Leader " du S�nat en 1996, � la fin du 104�me Congr�s, lorsque Bob Dole se lance dans la campagne pr�sidentielle 7.  Son parcours de r�publicain mod�r� - il travaillait pour un Repr�sentant d�mocrate lorsqu'il est arriv� � Washington en 1968 - a �t� r�guli�rement marqu� par des d�clarations embarrassantes. Par ailleurs, son arriv�e comme " Majority Leader " a coincid� avec l'�rosion de la majorit� r�publicaine. Lott n'a jamais r�ellement r�ussi � consolider ses troupes. Ses tentatives pour atteindre un consensus sont fragiles, et ne r�sistent pas � sa propension � tenir haut et fort des propos trop controvers�s. Le pragmatisme contrari� de Lott est le r�sultat direct de l'amenuisement de la majorit� r�publicaine jusqu'en 2002. Qu'en est-il maintenant que le GOP est dans une situation plus confortable, non seulement au S�nat, mais �galement � la Chambre et au niveau des Etats ? Peut-on s'attendre � une �volution sensible, peut-�tre plus radicale, du Parti r�publicain ? Pour l'instant, le nouveau responsable du GOP au S�nat, B. Frist, semble adopter une politique de stricte adh�sion � la Pr�sidence Bush 8. Mais il est encore trop t�t pour dire s'il va s'agir d'une personnalit� de transition ou bien s'il pourra s'affirmer.
+Au niveau des Gouverneurs, les changements sont moins massifs qu'au sein du L�gislatif. N�anmoins, ce n'est pas une fonction � n�gliger : tous les derniers Pr�sidents d'envergure - Clinton, Bush Sr, Reagan et Carter - ont �t� des Gouverneurs avant d'atteindre la Pr�sidence. Que ce soit l'Arkansas, la Californie, ou le Texas, l'accession au poste de Gouverneur semble maintenant �tre un marche-pied efficace pour atteindre le poste le plus �lev� du pays. A ce niveau, une autre figure montante du Parti d�mocrate a acquis une certaine visibilit� 9. Il s'agit de Bill Richardson, qui vient d'�tre �lu Gouverneur du Nouveau Mexique en battant le r�publicain John Sanchez, 57% � 38%. En Europe, sa r�putation vient essentiellement de son action diplomatique, notamment � l'ONU, entre 1997 et 1998. Il �tait devenu membre de l'�quipe pr�sidentielle de Clinton en 1998, comme Secr�taire � l'Energie, avant de se lancer dans une carri�re politique nationale. Sa r�cente �lection constitue ainsi son premier succ�s sur la voie de l'enracinement �lectoral, un �l�ment qui, jusqu'� pr�sent, avait toujours manqu� � ce haut fonctionnaire. Ses prises de position traduisent une mod�ration certaine, m�me si ses engagements en faveur de la lutte contre la pollution ou l'extension de la couverture-sant� (health care) sont solides. A part ce nouveau venu sur la sc�ne �tatique, les autres r�sultats �taient attendus. La r�election de Jeb Bush en Floride n'est pas une surprise �tant donn� la soutien massif que son Pr�sident de fr�re lui a apport� : 56% contre 43% pour Bill McBride 10. En Californie, le d�mocrate mod�r� Gray Davis a �t� ais�ment r��lu (48% contre 42% pour son adversaire, Bill Simon), de m�me que le r�publicain - lui aussi mod�r� et lui aussi �lu en 1994 - de New York, George Pataki (� 50% contre 33% pour Carl McCall). La seule " surprise " vient peut-�tre du changement � Hawa� : cet Etat, historiquement d�mocrate, est pass� aux r�publicains en �lisant Linda Lingle � 52% contre 47% pour son adversaire. Les d�mocrates ont aussi recul� en G�orgie, en Caroline du Sud et dans le Maryland, o� leur candidate, Kathleen Kennedy Towsend, est la fille a�n�e de Robert Kennedy. Ils ne l'ont emport� clairement que dans des Etats industriels comme l'Illinois, le Michigan (avec Jennifer Granholm, une des �lues les plus en vue du Parti d�mocrate), et la Pennsylvanie. 
+II. Les limites de la victoire r�publicaine. 
+Au-del� de ces r�sultats, on peut lire les �lections de 2002 comme un effacement des controverses de la pr�sidentielle de 2000. Certes, les attentats du 11 septembre 2001 ont d�j� tr�s largement permis au Pr�sident d'asseoir sa l�gitimit�. Cette victoire charismatique a d'ores et d�j� �t� mise au cr�dit du Pr�sident. L'apport des derni�res �lections est un peu diff�rent, mais tout aussi sensible. Comme on le sait, la fragile majorit� r�publicaine du 107�me Congr�s (2000-2002) avait �t� remise en cause par la d�fection d'un S�nateur r�publicain mod�r�, qui, en se d�clarant non-inscrit, avait fait passer la majorit� du S�nat aux d�mocrates 11. Cet accident de parcours a maintenant �t� effac�. Les r�publicains ont r�cup�r� leur majorit� et ne d�pendent plus du vote d'un S�nateur non-inscrit. De m�me, la Cour Supr�me a maintenant retrouv� de son prestige, pourtant largement entam� par la " r�solution " de la crise de l'�lection pr�sidentielle en 2000. Son soutien en faveur du candidat Bush Jr se trouve maintenant valid� politiquement. Le Pr�sident peut ainsi consid�rer � nouveau la possibilit� de nommer des Juges conservateurs non seulement � la Cour Supr�me mais aussi aux cours f�d�rales inf�rieures. Alberto Gonzales est de plus en plus cit� comme choix potentiel du Pr�sident en remplacement de Rehnquist, actuellement Pr�sident de la Cour (Chief Justice), ou de la Juge O'Connor. Par ailleurs, le Pr�sident pourrait aussi tenter � nouveau de choisir le Juge Charles W. Pickering pour un poste dans une Cour d'Appel, pourtant rejet� par la Commission Judiciaire du S�nat en mars 2002 12. En clair, et plus g�n�ralement, les �lections de 2002 constituent une sortie de la crise de l�gitimit� issue de la pr�sidentielle de 2000. Tous les �l�ments ralentis ou d�cr�dibilis�s depuis la d�but de la Pr�sidence Bush sont dor�navant d�bloqu�s politiquement et institutionnellement. 
+N�anmoins, malgr� cette situation, il semble que le parti du Pr�sident doive mod�rer ses ambitions et g�rer un grand nombre de contraintes. Ainsi, en d�pit de la victoire des r�publicains, il faut largement en nuancer l'importance. Les caract�ristiques de l'�lection sont telles qu'il faut se garder de toute conclusion de long terme quant � la pr�sidentielle de 2004. 
+La participation �lectorale ne permet pas d'avoir une vue compl�te de l'�lectorat. La participation s'est �tablie � 39.3%, en hausse l�g�re de 2 points par rapport � l'an 2000. La participation n'a �t� v�ritablement �lev�e que dans quelques Etats bien pr�cis, comme le Minnesota (avec le soudain d�c�s du S�nateur P. Wellstone et la mobilisation autour de son remplacement), le Dakota du Sud, Etat d'origine de Tom Daschle : dans ces deux cas, la participation a pu atteindre 60%. Certains taux sont par contre curieusement bas. Ainsi des 45% du Maine, o� la participation est normalement beaucoup plus �lev�e. Ou encore, la Floride, dont le taux ne d�passe pas 43%, alors que les enjeux y �taient particuli�rement importants. Le Gouverneur de l'Etat, Jeb Bush, ayant en effet b�n�fici� d'un important soutien du Pr�sident, la m�diatisation de l'�lection a �t� particuli�rement intense. Dans ces conditions, il n'y a pas vraiment de raz-de-mar�e �lectoral en faveur du Pr�sident, et encore moins de r�alignement �lectoral. Une analyse plus pr�cise confirme ais�ment ce diagnostic : 
+- A la Chambre des Repr�sentants, l'�lection s'est jou�e sur 30 circonscriptions au maximum, et 15 semblaient �tre r�ellement ouvertes (sur les 435 de l'ensemble). Les marges �lectorales ont �t� faibles, les probl�matiques �taient locales, et le financement a �t� surdimensionn� par rapport aux gains �lectoraux enregistr�s. 
+- Au S�nat, l� aussi les th�matiques nationales ont disparu, que ce soient les imp�ts, la question du remboursement des m�dicaments, ou encore le d�ficit budg�taire. Ainsi, la pauvret� des marges �lectorales, auxquelles s'ajoutent le localisme des d�bats font de cette �lection une victoire r�publicaine � l'arrach�, bien loin de la pr�sentation journalistique sur le th�me de " l'exception " historique. En fait, la surr�action m�diatique est la grande caract�ristique de l'�lection de 2002. Les observateurs pr�voyant en majorit� une continuation de l'effritement des positions r�publicaines, les quelques gains du GOP ont, au contraire, conduit � accorder trop d'importance � des r�sultats somme toute ponctuels et/ou difficiles, sans tenir compte d'autres facteurs : la participation �lectorale et la " fragmentation " du d�bat nationale, bien s�r, mais aussi des facteurs plus institutionnels. 
+Au S�nat par exemple, la vraie majorit� n'est pas de 50, mais de 60, puisque c'est l� la majorit� n�cessaire pour emp�cher une obstruction parlementaire (filibuster). Dans ces conditions, et malgr� le renforcement de la majorit� r�publicaine, la continuit� devrait �tre la r�gle en pratique ! Le GOP n'a aucune chance d'atteindre ce seuil. D'une mani�re plus g�n�rale, et comme toujours dans le syst�me am�ricain, la complexit� de la proc�dure l�gislative est telle, qu'elle assure une mod�ration des r�publicains majoritaires. Autre �l�ment qui devrait favoriser la prudence de l'�quipe actuelle, la fragilit� de la structure �lectorale du GOP. Le Nord-Est est une partie du pays d�terminante pour les futurs succ�s du GOP :  en effet, le Maine ayant �lu deux S�natrices r�publicaines mod�r�es, Susan Collins et Olympia Snowe, et celles-ci sont tout � fait n�cessaires pour n'importe quelle majorit�, m�me simple, au S�nat. Or ces deux �lues sont tout particuli�rement mod�r�es sur les questions de m�urs (l'une d'elle, Olympia Snowe, est m�me pro-choice). Dans ces conditions, le Parti r�publicain ne peut qu'adoucir ses prises de position, afin de conserver ses l�gers avantages sur les d�mocrates. Et ceci non seulement dans le domaine social, mais aussi dans d'autres. Ainsi, les derniers changements � la t�te de la Commission de l'Environnement (Environment and Public Works) au S�nat en t�moignent. La r�putation d'opposant syst�matique � l'EPA (Environment Protection Agency) du nouveau Pr�sident, James M. Inhofe, devrait s'alt�rer devant les n�cessit�s du compromis partisan 13. Ce sch�ma devrait se r�p�ter et se g�n�raliser au niveau de la collaboration institutionnelle. 
+Conclusion 
+Les �lections de 2002 ne permettent pas de conclure sur un mandat clair pour le Pr�sident Bush. Sa victoire, ind�niable, est somme toute modeste, et les gains enregistr�s au Congr�s ne sont pas tels qu'ils permettent au Pr�sident d'assurer le passage de ses principales mesures. A l'inverse, l'opinion publique, elle, per�oit bien les r�publicains comme �tant maintenant responsables � part enti�re. Dans ces conditions, les d�mocrates peuvent s'assurer un certain rebond �lectoral s'ils �vitent la marginalisation partisane qui est leur principal risque. La seule conclusion � long terme que l'on semble pouvoir tirer de ces �lections est le quasi-�quilibre entre les diff�rentes institutions. Il y a une forme d'entropie institutionnelle qui ressort des chiffres d�finitifs de l'�lection rappel�s au d�but de cet essai. Cette situation est en clair contraste avec les �lections de 1994 : l'engagement id�ologique avait �t� tel que les impasses auxquelles cela a conduit ont traumatis� les �lus. Depuis lors, les responsables politiques jouent de pr�f�rence la carte de la mod�ration, au point que le rapport de force partisan s'�quilibre et bloque le processus d�cisionnel. En effet, la recherche de la mod�ration ne va pas jusqu'� cultiver le consensus avec le parti adverse. Il semble tout simplement que le risque politique ne paie plus sur la sc�ne publique am�ricaine.
+TITRE : Dans l'" apr�s-Saddam ", il y a encore " Saddam "
+AUTEUR : David BARAN David Baran est le pseudonyme d'un journaliste ind�pendant, ancien consultant en relations internationales pour le Moyen-Orient. 
+Le renversement d'un r�gime n'a jamais permis d'en faire table rase. Comme on le constate d�j� avec le recyclage des forces de police, d'une d�pravation notoire, l'Irak ne fera pas exception. Mais l'h�ritage de l'�re pr�c�dente ne manquera pourtant pas de surprendre - et m�me d'indigner - tous ceux qui ont communi� dans l'anath�me de Saddam Hussein. Et ils sont nombreux. En effet, le cadre moral impos� au d�bat sur le bien-fond� d'une guerre contre l'Irak obligeait chacun � une d�nonciation unanime et convenue de la brutalit� du r�gime. La moindre critique �mise � l'encontre de la politique des Etats-Unis �tait retourn�e en un cautionnement des pratiques les plus condamnables du tyran (de la m�me fa�on, toute d�nonciation des abus commis par Isra�l est tax� d'antis�mitisme). Cet argumentaire culpabilisateur disqualifiait �thiquement les d�tracteurs de la guerre et structurait le d�bat, en interdisant de concevoir le r�gime autrement que d'un point de vue moral. D'autres points de vue existent. En Irak, par exemple, la population avait beau �tre lasse des exactions bien r�elles du pouvoir en place, elle s'interrogeait sur l'avenir non pas en des termes g�n�raux, comme celui de " libert� ", mais de fa�on pragmatique. Comment le nouveau pouvoir pourrait-il �tre d�mocratique ? Comment �viter des conflits interethniques ? Qui assurera la s�curit� - notamment, qui prot�gera le centre ville de Bagdad contre la population d�sh�rit�e des faubourgs ? Combien de temps dureront les p�nuries ? Hors d'Irak, au lieu d'engager une discussion technique devant apporter des r�ponses convaincantes � ces questions, les diff�rentes parties au d�bat restaient prisonni�res d'une vision strictement n�gative du r�gime, dont la chute ne pouvait �tre que souhaitable... et advienne que pourra. Or ce r�gime, aussi brutal et ill�gitime f�t-il, constituait de fait un dispositif sophistiqu� de gestion d'une population travers�e de tensions. Loin d'�tre fruste et purement r�pressif, il r�pondait, par sa complexit�, � la complexit� de la r�alit� sociale � laquelle il �tait confront�. On peut donc s'inqui�ter de ce que la politique des Etats-Unis soit justement fond�e sur la n�gation de cette complexit�, que le r�gime lui-m�me n'a jamais cess� de prendre au s�rieux. Le sc�nario de la guerre �tait des plus �l�mentaires : les h�ros am�ricains, au prix de quelques balafres, abattent le vilain dans son rep�re digne d'un film de James Bond, les opprim�s en liesse c�l�brent leurs lib�rateurs... et la vie devient meilleure, tout simplement. Grande perdante de ce sc�nario laconique, cette complexit� de la r�alit� irakienne semble pr�te � prendre sa revanche sur une Administration, celle de George W. Bush, qui n'a aucune arme � lui opposer.
+Le projet des Etats-Unis se r�duit apparemment � restaurer l'appareil d'Etat existant, au sommet duquel prendrait place un nouveau type de gouvernement. Des probl�mes se posent d�j� au sommet, mais les plus insolubles proviennent sans doute de la base. Saddam Hussein a laiss� en h�ritage un appareil d'Etat dysfonctionnel, voire irr�cup�rable. Doubl� d'un appareil de parti et d'un appareil pr�sidentiel, concurrenc� par un r�le social croissant des communaut�s, ruin� par l'embargo, symboliquement synonyme de corruption plus que d'une quelconque universalit�, " l'Etat " irakien, � vrai dire, n'en est pas un au sens propre et ne risque pas de le redevenir. D'une part, alors qu'il faut, avec Max Weber, " concevoir l'Etat contemporain comme une communaut� humaine qui, dans les limites d'un territoire d�termin� (...), revendique avec succ�s pour son propre compte le monopole de la violence physique l�gitime ", il appara�t que ce monopole en Irak est loin d'�tre acquis. D'autre part, la culture de pr�dation instaur�e par le r�gime de Saddam Hussein, coupl�e � cette dispersion de la violence, non seulement compliquera les relations entre la population et l'Etat, mais minera in�vitablement celui-ci de l'int�rieur. 
+Une violence diffuse
+Avant-guerre, le recours � la force et l'usage de la violence ne relevaient que marginalement de l'Etat. Certes, l'arm�e jouait un r�le en mati�re de r�pression interne et la police, sous tutelle du minist�re de l'Int�rieur, �tait th�oriquement charg�e de la lutte contre les d�lits et les crimes en milieu urbain. L'appareil judiciaire pronon�ait certaines peines, et le minist�re du Travail et des Affaires sociales g�rait une partie du syst�me p�nitentiaire. Cela dit, de nombreux autres acteurs, ind�pendants de l'Etat, intervenaient en parall�le. Le parti Baas, tr�s actif en ville, assurait l'essentiel des fonctions de police en milieu rural, en collaboration avec les tribus. Les Fedayins de Saddam faisaient office de police de choc, sp�cialis�e dans les op�rations muscl�es. Partisans et Fedayins disposaient de leurs propres cellules de d�tention. D'autres formations paramilitaires, comme la Garde r�publicaine et les forces d'intervention d'urgence, servaient d'instrument de r�pression, aux c�t�s de l'arm�e ou en son lieu et place. Ces organes n'offraient pas au r�gime une ma�trise totale, " totalitaire " pour reprendre un terme utilis� � tort et � travers, de la force. Consacr� prioritairement � la d�fense de ses int�r�ts particuliers, le r�gime tendait � d�l�guer certaines de ses pr�rogatives. Les tribus puissantes localis�es le long des fronti�res recevaient des armes (pick-up �quip�s de mitrailleuses lourdes, fusils-mitrailleurs de mod�les plus r�cents que l'arm�e, etc.) au nom d'une mission, en principe r�galienne, de contr�le du territoire. Pour se faire, elles op�raient en coordination avec le Parti et le renseignement, rendaient des comptes directement � la Pr�sidence et n'avaient aucun rapport, � cet �gard, avec l'Etat. Autre d�l�gation de comp�tence, la justice tribale a largement supplant� la justice civile, corrompue et sinistr�e. Du meurtre � l'accident de voiture, en passant par le divorce, un nombre croissant de litiges d�bouchent d�sormais sur des proc�dures tribales de r�glement. Les assassins condamn�s � mort par la justice civile voyaient m�me leur peine commu�e en prison � vie pour peu qu'ils versent aux plaignants le " fasl ", c'est-�-dire les " dommages et int�r�ts " pr�vus par le droit tribal. Le r�gime a �t� jusqu'� autoriser chacun � faire sa loi, dans le cas dit des " crimes d'honneur ", commis impun�ment par les parents masculins d'une femme consid�r�e coupable de mauvaises m�urs. Prompt � �craser certaines conduites subversives, le r�gime savait aussi faire preuve d'une grande mesure quant il semblait que cela �tait � son avantage. Des tribus ont pu piller des d�p�ts d'armes, attaquer des locaux de l'appareil d'Etat ou �liminer des fonctionnaires, tels que les repr�sentants honnis du minist�re de l'Irrigation, sans encourir de sanctions majeures. Exemple plus parlant, les tribus du gouvernorat d'al-Anbar ont longtemps rackett� les voyageurs sur la route entre Amman et Bagdad, unique moyen d'acc�s en Irak jusqu'� la fin des ann�es 1990, avant que le r�gime ne se d�cide � mettre un terme � ce banditisme. Alors que des images d'une r�pression brutale viennent forc�ment � l'esprit, les m�thodes employ�es donnent � m�diter sur la subtilit� des rapports entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux que sont devenues les tribus : Saddam Hussein a d�p�ch� un �missaire �minent aupr�s des cheikhs rassembl�s en congr�s, auxquels il a seulement rappel� leurs nobles devoirs de maintien de l'ordre. La force, qui g�n�re le cercle vicieux des repr�sailles, restait ici � l'�tat d'une menace tacite, bien comprise des chefs de tribus. A ceux-ci, le r�gime, conscient de la vexation qu'il commettrait en les accusant ouvertement des vols et en exigeant leur suj�tion, m�nageait adroitement une porte de sortie honorable.
+La politique en Irak ne se r�duisait donc pas � l'exercice permanent de la violence. En encourageant la renaissance des tribus et les ph�nom�nes de communautarisation en g�n�ral, le r�gime s'est plac� au c�ur d'un jeu dont il poss�dait seul la capacit� d'arbitrage. Unique garantie d'un quelconque int�r�t g�n�ral, il s'est investi d'un r�le mod�rateur des tensions qu'il a lui-m�me attis�es... Il tirait d'ailleurs l'essentiel de sa l�gitimit�, y compris aupr�s de ses d�tracteurs, de cette qualit� minimale de rempart contre le chaos. Pourquoi la disparition du pouvoir signifierait-elle forc�ment l'anarchie ? D�j�, parce que trop d'armes circulent au sein de la population irakienne. Les prix en vigueur sur le march� noir en d�but d'ann�e aident � s'en faire une id�e. Le meilleur mod�le de kalachnikov, � savoir le mod�le russe, l�ger et pliable, utilis� par la Garde r�publicaine, co�tait 100 dollars au plus. Les fusils dits " GC ", d'un format, d'un calibre et d'une port�e sup�rieurs au kalachnikov, oscillaient entre 100 et 350 dollars, selon l'origine (Iran ou Etats-Unis). Un lance-roquettes RPG en bon �tat de marche valait � peine plus de 150 dollars. A titre de comparaison, une arme rare comme un pistolet italien Beretta d�passe les 800 dollars. C'est dire la banalit� du RPG... Cet exc�dent d'armes l�g�res, n� de l'effort de guerre contre l'Iran, alimentait d'ailleurs un trafic ill�gal, mais lucratif, vers la Syrie et l'Arabie Saoudite.
+La dispersion d'un tel arsenal nourrissait �videmment une violence chronique. Des probl�mes d'acc�s � l'eau pouvaient se solder par des tirs rang�s entre voisins � la campagne. Des combats tr�s graves entre deux tribus rivales, qui s'�taient appropri� des stocks d'arme chimique pendant la d�b�cle de 1991, ont �t� rapport�s. D'autres conflits locaux ont impliqu� des Howitzers, de grosses pi�ces d'artillerie. Face � ces acc�s de violence, le r�gime restait le seul garde-fou. Bien qu'il n'ait jamais pu confisquer les armes l�g�res en circulation, d'une part, et qu'il ait lui-m�me arm� certains de ses alli�s, de l'autre, ses capacit�s vigoureuses d'intervention et son monopole sur les blind�s lui assuraient cependant la supr�matie en toutes circonstances. A cet �gard, la force d'occupation am�ricaine se retrouve dans le m�me cas. Mais comment pourrait-elle s'entremettre � chacun des innombrables conflits qui ne manqueront pas de surgir ? Pour pacifier le pays, comment collectera-t-elle des armes faciles � cacher, voire � enterrer, et � qui les Irakiens tiendront d'autant plus qu'ils craindront l'anarchie ? Quant aux futures forces irakiennes, bras arm� d'un nouveau r�gime dont on peine � imaginer la l�gitimit�, ne renoueront-elles pas tout simplement avec les m�thodes tant r�prouv�es de l'ancien ?
+A ce sc�nario catastrophiste s'oppose la vision am�ricaine d'un Irak apais�, prosp�re et d�mocratique. La prosp�rit� pourrait �tre en effet la seule arme efficace contre les dissensions et la violence. Mais, plut�t que d'attendre sa r�alisation miraculeuse, pourquoi, l� encore, ne pas la concevoir en des termes techniques ? On sait d�j� qu'elle n'a de chance d'appara�tre qu'� quelques conditions, dont on peut citer les plus �videntes : 
+- que les Etats-Unis aient honn�tement l'intention d'assumer leurs responsabilit�s vis-�-vis de la population irakienne ; 
+- que les Irakiens supportent la pr�sence d'une force d'occupation le temps d'instaurer un pouvoir stable et suffisamment l�gitime ; 
+- que la dette �crasante de l'Irak et les lourdes r�parations de guerre qu'il doit encore au Kowe�t et � l'Iran soient annul�es ; 
+- qu'un v�ritable plan Marshall prenne en charge la reconstruction de ce pays d�vast�, dont les revenus p�troliers ne sauraient suffire � surmonter les effets de trois guerres destructrices et de treize ans d'embargo ; 
+- que les revenus p�troliers soient redistribu�s et r�investis au b�n�fice de la population et non des Etats-Unis ou des nouveaux dirigeants du pays ; 
+- que la corruption et la logique de pr�dation qui pervertissent actuellement l'�conomie irakienne r�gressent au point o� l'activit� �conomique redeviendrait un gage de prosp�rit�.
+Une culture de pr�dation 
+Ce dernier obstacle n'est pas des moindres. Les pillages qui ont fait suite � l'effondrement du r�gime n'�taient qu'une manifestation particuli�rement visible de toute une culture de pr�dation, n�e des p�nuries et des incertitudes dont souffre la population irakienne depuis 1991. Cette culture consiste en une appropriation imm�diate et sauvage, au d�triment de la collectivit�, des ressources mat�rielles disponibles tant qu'il est encore temps. Cette logique s'est traduite de multiples fa�ons. Elle inspirait �videmment les pratiques de l'�lite au pouvoir, qui se comportait comme si elle n'avait effectivement pas de lendemain. Un mois avant cette guerre per�ue comme imminente, Ahmed Watban Ibrahim al-Hassan, fils d'un demi-fr�re de Saddam Hussein, s'accaparait encore, par exemple, le terrain d'un souk populaire du quartier d'al-Mansour, � Bagdad, investissant jusqu'au dernier moment dans l'immobilier ! Quant au fils a�n� de Saddam Hussein, Oude�, il personnifiait, par ses pr�dations non seulement commerciales mais sexuelles, l'attitude g�n�rale des hauts responsables du r�gime.
+N�anmoins, la focalisation sur leurs personnes n�glige les ph�nom�nes beaucoup plus vastes, end�miques, de corruption et de racket qui formaient en Irak une sorte d'�conomie g�n�ralis�e de l'int�r�t particulier. Une majorit� de fonctionnaires compl�taient leurs maigres salaires gr�ce aux bakchichs. Chaque m�tier donnait lieu � des strat�gies de ran�onnage sp�cifiques. Les professeurs, quant ils ne mettaient pas directement leur complaisance � prix, gagnaient leur vie par des cours particuliers co�teux et ambigus, car devenus une condition sine qua non de la r�ussite aux examens. Les tarifs s'envolaient d'ailleurs � l'approche de ceux-ci. Des instituteurs allaient jusqu'� d�pouiller quotidiennement leurs �l�ves de leurs barres chocolat�es, revendues par la suite. Des agents de l'irrigation autorisaient des pompages illicites contre r�mun�ration. Des officiers dans l'arm�e faisaient payer des d�rogations au service militaire ou des affectations privil�gi�es. M�me de soi-disant " gardiens " de parkings publics exigeaient des automobilistes une r�tribution excessive en se faisant passer pour des collaborateurs de l'inqui�tant Comit� olympique, quartier g�n�ral d'Oude�. La corruption s'�tendait en outre � des secteurs sensibles, comme la s�ret� ou le renseignement, chacun tirant de son pouvoir de circonstance des revenus plus ou moins ing�nieux. Le tout s'organisait en une �conomie proprement cannibale, dans laquelle une voiture ou une maison abandonn�e �tait imm�diatement d�soss�e par les plus pauvres, qui, n'ayant aucun pouvoir de circonstance � exploiter, m�tabolisaient en quelque sorte les r�sidus. Le r�gime tirait naturellement profit de ce qu'une chercheuse a r�cemment qualifi� de " dictature des besoins ". Les pr�tendues largesses de Saddam Hussein, distribu�es aux Tikritis et autres alli�s, ont �t� largement exag�r�es. Les Fedayins de Saddam, pourtant totalement d�vou�s � la cause du r�gime, ne touchaient pas plus de 50 000 dinars par mois (environ 25 dollars). Le salaire d'un lieutenant colonel du Renseignement militaire ne d�passait gu�re 70 000 dinars. Quant aux gardes rapproch�s de Saddam Hussein, dont l'entra�nement extr�mement s�v�re faisait de nombreuses victimes parmi les rangs, leur p�cule estim� de 2 � 3 millions (soit de 1 000 � 1 500 dollars) peut para�tre plut�t modeste pour une �lite absolue. Alors que des c�libataires du c�l�bre quartier populaire de Saddam City consid�raient 100 000 dinars comme la somme n�cessaire pour vivre dignement, on comprend mieux les efforts d�ploy�s par beaucoup pour am�liorer leur quotidien en multipliant les sources de revenu, quitte � se compromettre en cumulant les avantages du parti Baas, les gratifications offertes par la Pr�sidence, les primes de " l'Association des amis du pr�sident ", etc. De tels arrangements pragmatiques expliquent pourquoi la population d�sh�rit�e du sud de l'Irak, majoritairement chiite et hostile au r�gime, n'en �tait pas moins majori-tairement baasiste. Les exemples de cynisme dans les relations au pouvoir sont nombreux. En voici un concernant les tribus. En mai 2002, une r�union tr�s discr�te, tenue � Amman par des cheikhs pour discuter des perspectives de changement politique, �tait domin�e par les Shammar Jerba et les Baradost. Or les Shammar Jerba, notamment la puissante famille des Al Mohammed, ont notoirement entretenu des rapports �troits avec le r�gime, dont leurs activit�s commerciales ont beaucoup profit�. Quant aux Baradost, ces kurdes sont apparent�s aux Zibar, mercenaires de Bagdad employ�s contre le nationalisme kurde dans les ann�es 1970 et contre l'Iran dans les ann�es 1980. Quand le vent a tourn�, en 1991, les Baradost sont entr�s en comp�tition avec les deux partis kurdes (l'UPK et le PDK) pour le partage du pouvoir au Kurdistan autonome, avant de revenir, d�pit�s, dans le giron du r�gime. Mais ce sont sans doute ces policiers qui reprennent aujourd'hui du service qui fournissent le meilleur exemple de l'opportunisme ambiant. Issus des m�mes milieux sociaux que les pillards, ces policiers suscitaient bien des craintes avant la guerre de la part de la population irakienne, qui s'attendait justement � ce qu'ils se rangent du c�t� des voleurs � la faveur du chaos. Ces " volontaires " que les Etats-Unis pr�sentent comme un mod�le de coop�ration n'ont fait que trouver un nouveau ma�tre cautionnant leurs abus. Partout r�apparaissent les pratiques en vigueur sous l'ancien r�gime. Les " opposants " apport�s dans leurs bagages par les " lib�rateurs " de l'Irak ne seront pas les derniers � les imiter. Le nouveau gouverneur autoproclam� de Mossoul, Mish'an Rakkad al-Damin al-Jebouri, est un arch�type en la mati�re. Plac� arbitrairement par Saddam Hussein � la t�te de sa tribu, couvert de privil�ges, sollicit� pour l'enr�lement de recrues dans la Garde r�publicaine au d�but des ann�es 1980, il a longtemps servi de conseiller du tyran pour les affaires tribales, avant de s'installer � l'�tranger. Conspu� d�s sa r�apparition � Mossoul, il doit son retour en politique � l'instrumentalisation de la puissance am�ricaine pour imposer son autorit�... Conscients de la fragilit� de leur pouvoir dans un pays o� s'annonce une guerre de tous contre tous, les successeurs de l'ancien r�gime risquent fort d'adopter la logique de pr�dation qui pr�valait jusqu'ici. D�crite par un Irakien comme la loi du " easy come, easy go ", cette logique se fonde pr�cis�ment sur l'incertitude qui p�se sur l'avenir. Or cette incertitude, alors que les tensions qui traversent l'Irak commencent � s'exprimer sans entraves, n'est pas pr�te d'�tre lev�e.
+TITRE : La ma�trise des espaces, fondement de l'h�g�monie militaire des Etats-Unis
+AUTEUR : Barry R. POSEN
+Depuis la fin de la guerre froide, les sp�cialistes de politique �trang�re se sont demand� quel nouvel ordre mondial succ�derait � la bipolarit� Est-Ouest, et quelle nouvelle doctrine remplacerait pour les Etats-Unis celle du containment. Ceux qui pensent que nous sommes arriv�s � un " moment unipolaire " de l'Histoire et pr�nent pour les Etats-Unis une politique de " supr�matie ", c'est-�-dire d'h�g�monie, l'ont apparemment emport� sur ceux qui pariaient sur l'�mergence d'un monde mul-tipolaire et penchaient pour une politique �trang�re plus retenue. Certains estiment peut-�tre que ce " moment unipolaire " sera court ; mais tout montre au contraire qu'il pourrait bien durer. Unipolarit� et h�g�monie vont cependant durer un certain temps, m�me si d'aucuns estiment que les Etats-Unis pourraient eux-m�mes contribuer, par indiscipline ou hyperactivit�, � en pr�cipiter la fin. L'un des piliers de l'h�g�monie des Etats-Unis est leur immense puissance militaire. Les seules donn�es �conomiques suffiraient � leur donner une large marge de sup�riorit� : ce pays d�pense plus pour la d�fense que la quasi-totalit� des autres grandes puissances militaires, dont la plupart sont d'ailleurs ses alli�s. Certains estiment que les Etats-Unis b�n�ficient aussi d'un avantage qualitatif unique, d�cisif, concernant l'utilisation militaire des technologies de l'information - on parle � ce sujet de " r�volution dans les affaires militaires ". Ces pages proposent une analyse plus nuanc�e. D'abord, en d�finissant les domaines d'intervention dans lesquels les Etats-Unis disposent d'une r�elle ma�trise - au sens de " ma�trise des mers ". Puis en se demandant si cette " ma�trise " fonde leur h�g�monie et si elle ne pourrait pas �tre bient�t confront�e � un d�fi � sa mesure. Enfin, en rappelant qu'il existe encore des zones dans lesquelles cette ma�trise est contest�e, ou du moins contestable, par des adversaires grands ou petits. 
+La ma�trise des " espaces communs "
+L'appareil militaire am�ricain a, aujourd'hui, la ma�trise globale des " espaces communs " : la mer, le ciel, et l'espace. Celle-ci est comparable � la " supr�matie navale " ch�re � Paul Kennedy. Ces " espaces communs " ne rel�vent de la souverainet� d'aucun pays et constituent les voies de circulation et d'acc�s de notre monde. Le ciel appartient en principe aux pays qui se trouvent en dessous, mais rares sont les Etats qui peuvent interdire le survol des avions am�ricains au-del� de 15 000 pieds. La " ma�trise " am�ricaine ne signifie pas que d'autres pays ne peuvent acc�der � ces zones en temps de paix, ni qu'ils ne peuvent y d�ployer des syst�mes d'armes si les Etats-Unis n'y font pas obstacle. Elle signifie que les Etats-Unis, plus que tout autre pays, peuvent en faire un large usage militaire ; qu'ils peuvent de fa�on cr�dible menacer d'en d�nier l'usage aux autres ; et qu'ils peuvent d�faire tout Etat qui tenterait par la force de les emp�cher d'en disposer : le challenger ne pourrait avant longtemps reconstituer ses forces, tandis que les Etats-Unis n'auraient pas de difficult� � pr�server, restaurer, ou renforcer leur emprise apr�s la bataille.
+Cette ma�trise des espaces est le facteur militaire clef de la pr��minence globale des Etats-Unis. Elle leur permet d'utiliser de fa�on plus pouss�e d'autres �l�ments de puissance, dont leurs propres forces �conomiques et militaires, et celles de leurs alli�s. Elle aide les Etats-Unis � affaiblir leurs adversaires en restreignant leurs possibilit�s d'acc�s au soutien ext�rieur, �conomique, militaire ou politique, et leur fournit de puissants atouts pour fixer les conditions d'une bataille �ventuelle dans les zones contest�es qui seront �voqu�es ci-apr�s. Elle permet aux Etats-Unis de se jeter dans la guerre sans long pr�avis, m�me dans des r�gions o� leur pr�sence militaire est r�duite, comme le montre la guerre men�e en Afghanistan contre les Talibans apr�s les attentats du 11 septembre. La ma�trise des espaces donne aux Etats-Unis un potentiel militaire qui peut �tre mobilis� au service d'une politique �trang�re h�g�monique � un point qu'aucune puissance maritime n'a connu dans le pass�. Au XIXe si�cle, quand la Grande-Bretagne avait la ma�trise des mers, ses capacit�s de projection de forces n'allaient gu�re plus loin que la port�e des canons des navires de la Royal Navy : celle-ci pouvait transporter une arm�e un peu partout dans le monde, mais elle avait souvent devant elle, une fois d�barqu�e, un parcours long et difficile ; et sans d�barquement, les Britanniques n'avaient qu'une capacit� d'influence limit�e sur les �v�nements. Les Etats-Unis b�n�ficient d'une ma�trise des mers similaire et peuvent �galement transporter partout dans le monde des forces arm�es importantes. La ma�trise de l'espace exo-atmosph�rique leur permet de scruter en profondeur tous les territoires et de collecter sur eux plus d'informations qu'ils ne peuvent en traiter. Dans des conditions favorables, les Etats-Unis peuvent localiser et identifier d'importantes cibles militaires et transmettre rapidement ces donn�es � leurs " tireurs ". Leur puissance a�rienne, � terre ou embarqu�e, peut atteindre des cibles situ�es tr�s loin � l'int�rieur des terres, et les munitions de pr�cision leur permettent souvent de les frapper et de les d�truire. Si les forces terrestres s'aventurent � terre, elles rencontrent donc un adversaire affaibli et disposent d'informations fiables, de bonnes cartes et d'une connaissance pr�cise de leurs propres positions. Les Etats-Unis peuvent enfin recourir � des frappes a�riennes r�actives, pr�cises et destructrices qui garantissent aux troupes terrestres une grande libert� de man�uvre, m�me si elles ne d�terminent pas toujours � elles seules l'issue de la bataille.
+Quelles sont les origines de cette ma�trise des espaces ? La premi�re, �vidente, est tout simplement le poids �conomique des Etats-Unis - 23 % du produit brut mondial d'apr�s la CIA. A titre de comparaison, la Chine et le Japon, qui sont les deuxi�me et troisi�me puissances, n'en repr�sentent respectivement que 10 % et 7 %. En outre, en consacrant 3,5 % de leur budget national � la d�fense (soit 1 % du produit brut mondial), les Etats-Unis peuvent entreprendre des projets plus importants que n'importe quel autre pays dans le domaine militaire. Les armements et les plates-formes n�cessaires pour s'assurer de cette ma�trise des espaces, et en user, sont en effet co�teux : leur conception et leur fabrication reposent sur un �norme complexe scientifique et industriel. En 2001, les Etats-Unis ont engag� autant d'argent pour la recherche et d�veloppement (R&D) militaire que l'Allemagne et la France pour la totalit� de leur d�fense. L'utilisation militaire des nouvelles technologies de l'information, domaine o� les Etats-Unis excellent, joue ici un r�le-clef. Les syst�mes n�cessaires � la ma�trise des espaces requi�rent des comp�tences pointues dans l'int�gration des syst�mes et la gestion de projets industriels � grande �chelle, autres domaines d'excellence des Etats-Unis. La conception d'armements nouveaux et de nouvelles tactiques repose sur une exp�rience accumul�e sur des d�cennies et s'incarne dans la m�moire institutionnelle des centres de R&D, priv�s et publics, qui �uvrent dans le domaine militaire. Il faut enfin, pour g�rer ces syst�mes, un personnel hautement qualifi� et tr�s bien form�. Pour toutes ces raisons, un Etat qui voudrait acqu�rir des capacit�s militaires concurren�ant celles des Etats-Unis devrait s'acquitter de " droits d'entr�e " tr�s �lev�s. 
+La ma�trise de l'espace
+Les satellites de reconnaissance, de navigation et de communication fournissent aux Etats-Unis l'infrastructure globale n�cessaire � leurs op�rations militaires. Selon le g�n�ral Michael Ryan, ancien chef d'�tat-major de l'U.S. Air Force, les Etats-Unis disposent de 100 satellites militaires et de 150 satellites commerciaux, soit plus de la moiti� de tous les satellites aujourd'hui actifs dans l'espace. Le chiffre exact de leurs d�penses spatiales militaires n'est pas disponible, mais un expert l'�value pour 1998 � un peu moins de 14 milliards de dollars - soit le budget de la NASA. Ce chiffre a s�rement progress� depuis et continuera de progresser compte tenu de l'importance accord�e � l'espace par Donald Rumsfeld. Des satellites commerciaux sont certes utilis�s � des fins militaires de reconnaissance et de communication ; mais la plupart sont contr�l�s par des entreprises am�ricaines ou alli�es, et leur exploitation peut �tre interrompue par les Etats-Unis. Il reste qu'en mati�re de projection de forces, les Etats-Unis d�pendent beaucoup de leurs satellites, et que ceux-ci repr�sentent du m�me coup une cible particuli�rement attrayante pour leurs adversaires. Tous les satellites ne sont cependant pas �galement vuln�rables. La plupart des tactiques et techniques qu'un adversaire plus faible utiliserait contre les Etats-Unis ne fonctionneraient sans doute qu'une fois : par exemple les mines spatiales ou un " micro-satellite " d'interception en orbite. En outre, les Etats-Unis poss�dent des capacit�s anti-satellites naissantes qu'ils pourraient utiliser en cas de conflit. M�me sans disposer de tout l'�ventail des techniques spatiales, leurs capacit�s de frappe de pr�cision sont cons�quentes et peuvent d�truire ou neutraliser les �l�ments terrestres des forces spatiales adverses. En cas de conflit, les capacit�s satellitaires des Etats-Unis seraient mises � mal, ce qui compliquerait pour un temps leurs op�rations militaires ; mais toute bataille spatiale aurait probablement pour effet de d�nier � l'adversaire les moyens d'acc�der de nouveau � l'espace. 
+La ma�trise des mers
+La ma�trise des lignes de communication maritimes permet aux Etats-Unis de projeter leur puissance militaire sur de vastes distances. Elle repose � la fois sur les capacit�s de l'U.S. Navy et sur un r�seau tr�s �labor� de bases navales. Les sous-marins nucl�aires d'attaque (SNA) sont peut-�tre l'atout essentiel en mati�re de guerre anti-sous-marine en haute mer, laquelle est elle-m�me la clef de la ma�trise durable des espaces maritimes. L'Union sovi�tique a longtemps rivalis� avec les Etats-Unis gr�ce � sa flotte de SNA, mais elle n'a pu l'emporter. A plus de 1 milliard de dollars pi�ce (et plus de 2 pour le dernier mod�le am�ricain), rares sont les pays qui peuvent s'offrir des SNA modernes : seules la Grande-Bretagne, la France, la Russie et la Chine en produisent - et cette derni�re tr�s difficilement. A la fin des ann�es 1990, de nombreux SNA en cours de fabrication sont demeur�s dans les chantiers russes : aucun SNA nouveau n'a �t� mis en service. L'U.S. Navy dispose de 55 SNA, quatre �tant en construction. Elle pr�voit d'en construire en gros deux tous les trois ans, et de convertir quatre sous-marins nucl�aires lanceurs d'engins (SNLE) Ohio en sous-marins dot�s de missiles de croisi�re non-nucl�aires en vue d'attaques terrestres. La Navy domine aussi la surface des oc�ans, avec 12 porte-avions (dont neuf � propulsion nucl�aire) emportant des avions tr�s performants. A part la France, qui en poss�de d�sormais un, aucun autre pays n'a de porte-avions nucl�aire. A 5 milliards de dollars le porte-avions de classe Nimitz, on comprend pourquoi. Par ailleurs, le Marine Corps dispose de 12 porte-a�ronefs, chacun au moins deux fois plus grand que les trois navires comparables de la Royal Navy (classe Invincible). Pour prot�ger leurs porte-avions et �quipements amphibies, les Etats-Unis se sont �quip�s, depuis 1991, de 38 destroyers multifonctions de classe Arleigh Burke, d'une valeur de plusieurs milliards de dollars, qui sont en mesure d'effectuer des frappes terrestres et des missions antia�riennes et anti-sous-marines en environnement dangereux. Il s'agit certainement l� du navire de surface le plus performant au monde. M�me si les Etats-Unis ont r�duit depuis 1990 leurs forces bas�es � l'�tranger et ont abandonn� certaines installations, par exemple aux Philippines, le syst�me de bases h�rit� de la guerre froide est rest� pour l'essentiel intact, et l'expansion de l'OTAN a m�me fourni des bases suppl�mentaires dans l'est et le sud de l'Europe. Depuis la guerre du Golfe, l'acc�s aux r�gions-clefs a �t� am�lior�, les Etats-Unis ayant d�velopp� un r�seau de bases a�riennes, d'installations portuaires et de centres de commandement dans tout le golfe Persique o� troupes et avions se relaient en permanence. Ils ont install� des stocks de munitions et des �quipements de soutien et de combat tout autour du monde, sur terre et sur mer, qui repr�sentent l'�quivalent de trois divisions et demie. Depuis 1991, les Etats-Unis ont �galement am�lior� de fa�on significative leurs capacit�s de transport a�rien et maritime sur longue distance. 
+La ma�trise des airs
+Une panoplie d'engins volants sp�cialis�s dans l'attaque, le brouillage et l'acquisition �lectronique du renseignement donne aux Etats-Unis une capacit� de " suppression " (destruction ou neutralisation) des d�fenses a�riennes ennemies (SEAD). Elle limite l'efficacit� des missiles sol-air ennemis et d'�ventuels chasseurs, et permet aux Etats-Unis d'user, sans trop de risques, du ciel de l'adversaire au-dessus de 15 000 pieds. A cette altitude, leurs avions sont hors de port�e des moyens de d�fense " rustiques ", comme les canons automatiques. Les Etats-Unis poss�dent d'importants stocks de munitions a�riennes de pr�cision : leurs pilotes peuvent donc, m�me � cette altitude, d�truire de fa�on fiable des cibles aussi r�duites que des chars ou des bunkers. Tout un �ventail d'engins tels que les satellites, les avions de reconnaissance et les drones leur fournit aussi des informations, importantes m�me si imparfaites, sur la localisation et l'identification des cibles majeures. Ces capacit�s sont apparues durant l'op�ration Rolling Thunder, au Vietnam (1965-1968) ; les r�sultats pr�sents sont donc le fruit de plus de trois d�cennies d'effort. Aucun autre Etat dans le monde, � l'exception possible d'Isra�l, ne dispose de moyens aussi sophistiqu�s en mati�re de SEAD ou de frappes de pr�cision. La ma�trise des espaces communs est au c�ur de la puissance des Etats-Unis, au point qu'elle est rarement explicitement reconnue... Sa pleine exploitation est rendue n�cessaire par les difficult�s qui attendent leurs forces au contact de l'adversaire. En dessous de 15 000 pieds, � quelques centaines de kilom�tres des c�tes ennemies et au sol, les Etats-Unis entrent en effet dans une zone o� leur domination est contest�e. Les militaires am�ricains esp�rent atteindre dans ces zones la m�me marge de sup�riorit� que celle dont ils disposent dans les " espaces communs ". Mais cela n'est pas le cas, et ne le sera sans doute jamais. 
+Les zones contest�es de la domination des Etats-Unis
+Les adversaires rencontr�s par les Etats-Unis depuis 1990 se sont rarement montr�s coop�ratifs. Ils savent quels sont les points forts de ce pays et s'emploient � les neutraliser. Les militaires am�ricains utilisent le terme de " menace asym�trique " pour d�signer le recours par un adversaire aux armes de destruction massive, au terrorisme ou � n'importe quelle autre m�thode classique prenant en compte les atouts des Etats-Unis. En inventant un terme sp�cifique, on tombe cependant dans une sorte de pi�ge logique : les adversaires intelligents sont d�sign�s par un terme sp�cial, ce qui signifie implicitement que les autres sont cens�s �tre stupides. Or, il est peu probable qu'il en aille ainsi, et il est de toute fa�on dangereux de raisonner de la sorte en mati�re militaire. En r�alit�, plus les Etats-Unis s'approcheront du territoire tenu par l'ennemi, plus celui-ci se montrera efficace, sous l'effet de facteurs politiques, physiques et technologiques combin�s. Les cas de l'Irak, de la Serbie, de la Somalie, de l'Iran, les embuscades rencontr�es en Afghanistan au cours de l'op�ration Anaconda montrent qu'il est possible de lutter militairement avec les Etats-Unis. Seuls les Somaliens peuvent revendiquer quelque chose qui ressemble � une victoire ; mais les autres ont impos� aux Etats-Unis des co�ts inattendus, pr�serv� leurs forces, et souvent surv�cu � l'affrontement jusqu'� pouvoir h�las colporter entre eux leurs recettes. Ces pays ou entit�s �taient petits, pauvres, et souvent tr�s en retard militairement. Ces exemples appellent � la  prudence. Les facteurs essentiels sont ici les suivants. En premier lieu, la guerre a en g�n�ral pour les acteurs locaux un int�r�t politique de premier ordre, souvent bien plus important que celui des Etats-Unis. Leur tol�rance � la souffrance est donc plus grande. En deuxi�me lieu, en d�pit de leur taille r�duite, ces acteurs supplantent d'ordinaire les Etats-Unis dans une ressource pr�cise : le nombre d'hommes en �ge de combattre. M�me s'il n'est plus l'�l�ment d�terminant de la guerre terrestre, il reste un facteur critique, notamment en ville, dans la jungle ou en montagne. Troisi�mement, les " locaux " disposent en g�n�ral d'un avantage : ils jouent � domicile. Si les Etats-Unis ont constitu� au fil des d�cennies la m�moire institutionnelle qui leur permet de maintenir leur ma�trise des espaces, les acteurs locaux ont fait un travail similaire sur leur propre pays. Ils connaissent intimement le terrain et la m�t�o, et ont mis au point, sur des d�cennies, voire des si�cles, des tactiques et des strat�gies adapt�es � leurs milieux. Quatri�mement, nombre des chefs militaires de ces Etats ou entit�s ont �t� form�s dans le monde d�velopp� - pendant la guerre froide, la formation militaire fut souvent utilis�e comme instrument d'influence politique. Ils ont appris les tactiques en vigueur en Occident, comme l'usage des armes occidentales, et les meilleurs d'entre eux peuvent tourner ces connaissances contre les Etats-Unis. Certains rapports montrent d'ailleurs que les adversaires des Etats-Unis ont �chang� leurs exp�riences. Cinqui�mement, l'arsenal n�cessaire au combat rapproch�, � terre, dans les airs � basse altitude ou dans les eaux territoriales est beaucoup moins co�teux que les armements n�cessaires � la guerre dans les " espaces communs ". En outre, la diffusion des capacit�s �conomiques et technologiques civiles trouve son parall�le dans le domaine militaire : de nouveaux fabricants apparaissent, cherchant des d�bouch�s � l'export, et l'arsenal pour le combat rapproch� conna�t un perfectionnement constant. Tous ces facteurs se renforcent et contribuent � cr�er une " zone contest�e ". Dans une telle zone, les interactions entre les Etats-Unis et les forces locales vont souvent prendre la forme d'un v�ritable affrontement. Tout ceci n'annonce pas forc�ment une d�faite am�ricaine, mais nombre de difficult�s. 
+Le combat littoral
+Depuis la fin de la guerre froide, l'U.S. Navy a voulu montrer qu'elle offrait des r�ponses adapt�es aux r�alit�s contemporaines. Au d�but des ann�es 1990, n'ayant plus d'adversaire en mer, elle a commenc� � se r�orienter afin d'influer sur le combat terrestre. Les premiers documents en ce sens s'intitulent, de fa�on r�v�latrice, From the Sea et Forward from the Sea. Le chef des op�rations navales a r�cemment mis l'accent sur les missions de la Navy � proximit� du littoral adverse, dans un document de doctrine : Sea Power 219. La Navy admet que le " combat littoral " est une mission diff�rente de celles pour lesquelles elle s'�tait sp�cialis�e, exigeant comp�tences et moyens particuliers ; mais elle n'a r�alis� que peu de progr�s depuis dix ans. Nombreux sont les pays experts en combat littoral. La Su�de, l'Allemagne et Isra�l, probablement la Cor�e du Sud, sont sans doute les meilleurs pour combiner les arsenaux et les technologies les plus modernes, ainsi qu'un entra�nement et des tactiques appropri�s. La Chine, Taiwan, la Cor�e du Nord et l'Iran ont d�velopp� des forces militaires consid�rables dans ce domaine, m�me si tous souffrent de quelques lacunes. Une force structur�e pour le combat littoral combine plusieurs �l�ments : mines, missiles anti-navires, sous-marins diesels, vedettes d'attaque rapides, radars et moyens �lectroniques, batteries mobiles de missiles sol-air (SAM) � longue port�e, avions et h�licopt�res. Ces syst�mes sont relativement peu co�teux. Ces derni�res ann�es, aucune grande puissance n'a eu � combattre une marine c�ti�re de bon niveau, mais les mines et les missiles anti-navires ont touch� ou coul� plusieurs navires britanniques et am�ricains depuis 1980, des �les Malouines au golfe Persique. Prises s�par�ment, ces armes sont un obstacle et un danger potentiel mortel. Ensemble, elles cr�ent des synergies difficiles � briser, surtout si la nature du " terrain " est favorable � la d�fense, par exemple dans des eaux closes comme celles du golfe Persique. L'U.S. Navy pourrait sans doute d�manteler une d�fense littorale performante, mais avec du temps et de lourdes pertes en hommes et en mat�riel.
+Le probl�me des 15 000 pieds
+En dessous de 15 000 pieds, les avions de combat tactiques sophistiqu�s et co�teux restent vuln�rables � l'action de moyens pl�thoriques et peu co�teux comme l'artillerie anti-a�rienne automatique (AAA) l�g�re de tout calibre, les SAM, et surtout les syst�mes portables � guidage infrarouge comme les missiles am�ricains Stinger. En d�pit d'un taux de pertes tr�s bas, 71 % de celles subies par les forces a�riennes alli�es pendant la guerre du Golfe furent provoqu�es par l'AAA et des SAM infrarouges � courte port�e. Les forces a�riennes occidentales volent donc au-dessus de 15 000 pieds afin d'�viter ce type d'armement. Ce qui r�duit sensiblement les pertes mais compromet la localisation des forces ennemies au sol, surtout quand elles op�rent en terrain favorable et ont recours au camouflage et aux leurres. Des moyens de d�fense anti-a�rienne simples, peu co�teux, permettent donc de prot�ger les forces au sol, m�me s'ils n'abattent que peu d'avions adverses. Les moyens de d�fense anti-a�rienne sont encore plus efficaces s'ils sont structur�s dans un syst�me de d�fense anti-a�rienne int�gr� (SDAI), qui relie les syst�mes � courte port�e, intercepteurs de combat et autres SAM � moyenne et longue port�e � des radars, des moyens de renseignement �lectronique et un syst�me de communication. Dans ce cas, pour que les forces a�riennes occidentales puissent op�rer sans risque, les radars, les communications et les SAM de l'adversaire doivent �tre neutralis�s ou d�truits. Il faut pour cela disposer de toute une panoplie d'instruments, et l'espace a�rien adverse ne pourra �tre p�n�tr� sans risque que si ces moyens sont r�unis. Les militaires charg�s de la d�fense anti-a�rienne ont appris qu'il leur suffit de survivre pour accomplir une partie de leur mission, � savoir la protection des forces au sol. Aussi ne s'exposent-ils que lorsqu'ils le souhaitent, ce qui n'en contraint pas moins les Etats-Unis � rassembler � chaque fois l'ensemble de leurs moyens SEAD, pourtant rares et co�teux. Les op�rations de " suppression " sont d�tectables par le renseignement �lectronique et les moyens d'alerte avanc�e ennemis. La d�fense peut ainsi " rationner " les attaques et �tre alert�e � l'avance. Si les d�fenseurs sont suffisamment patients, ils se trouveront de temps � autre dans une situation tactique qui leur permettra d'abattre un avion. En 1999, l'arm�e serbe a montr� qu'une AAA de basse altitude et un SDAI bien structur� - quoique obsol�te - pour les altitudes moyenne et haute, constituaient un soutien puissant pour des forces au sol tentant de survivre aux attaques de l'U.S. Air Force. Ces forces terrestres pr�sentaient un large �ventail de cibles petites et mobiles ; les Serbes surent camoufler leurs tanks, v�hicules et canons. Ils us�rent d'une grande vari�t� de leurres pour tromper les pilotes am�ricains, et la plupart des SAM mobiles serbes �chapp�rent aux attaques. Les Etats-Unis durent donc entreprendre chaque jour des op�rations de " suppresion " (SEAD), alertant ainsi les Serbes � l'avance. Certes, le succ�s de ces derniers ne pouvait �tre que limit�. Qu'il s'agisse de r�seaux de transport ou d'infrastructures �conomiques, les objectifs fixes de grande taille comme les ponts et les centrales �lectriques ne pouvaient �tre d�plac�es ou camoufl�es, et ils furent donc d�truits. S'il fut sans doute d�courageant pour les forces serbes d'abattre aussi peu d'avions ennemis, l'OTAN infligea finalement assez peu de dommages aux forces terrestres serbes d�ploy�es au Kosovo. 
+Le probl�me de l'infanterie l�g�re
+L'op�ration Temp�te du d�sert sugg�re qu'il est peu de forces terrestres au monde qui puissent rivaliser avec l'arm�e am�ricaine, en terrain ouvert et dans le cadre d'une bataille m�canis�e. Mais il est d'autres configurations de combat terrestre : en ville ou en montagne, dans la jungle ou dans les marais. Et les Etats-Unis doivent avoir conscience des difficult�s qui peuvent les y attendre. La premi�re est une simple question d'effectifs. Les trois pays d�sign�s comme appartenant � l'" axe du Mal " - la Cor�e du Nord, l'Irak et l'Iran - ont des arm�es de conscription. Elles repr�sentent en tout 16 millions d'hommes �g�s de 18 � 32 ans. Sans doute ces hommes sont-ils entra�n�s tr�s in�galement. Mais ce nombre donne tout de m�me une id�e du potentiel dont disposent ces pays : les hommes constituent une importante ressource militaire, ici et ailleurs. La population de la plan�te devrait passer d'environ 6 milliards en 2003 � 8 milliards en 2025, l'essentiel de cette augmentation touchant les pays en d�veloppement. Les futurs fantassins devraient n'avoir aucun mal � s'�quiper. Il y aurait dans le monde quelque 250 millions d'armes l�g�res � usage militaire ou policier, y compris les mortiers et les armes antichars portables. Les strat�ges am�ricains doivent aussi prendre conscience du probl�me de police qui risque de se poser si les Etats-Unis tentent de conqu�rir et de r�organiser politiquement des pays peupl�s. Occuper par exemple l'Irak, pays de 22 millions d'habitants, et y maintenir l'ordre exigerait la pr�sence sur place de 50 000 hommes, � condition qu'apr�s la victoire, comme le pr�voient de fa�on optimiste les responsables militaires, le ratio policiers/population des Etats-Unis convienne �galement en Irak (2,3 pour 1 000). Ces 50 000 hommes repr�sentent 10 % des effectifs actifs de l'arm�e des Etats-Unis, et sans doute un cinqui�me des troupes de combat. Or le personnel militaire est devenu presque trop cher � recruter aux Etats-Unis. Pour faire des �conomies, une r�cente �tude du Pentagone sugg�rait d'ailleurs de r�duire les effectifs de 90 000 hommes, soit une division active sur dix : mais cette recommandation n'a pas �t� retenue. Il est tentant de croire que les gros bataillons de l'infanterie l�g�re adverse seront ais�ment battus par des forces terrestres lourdes et " high-tech ". Les cas de la Somalie et de l'Afghanistan montrent que ce n'est pas si simple. Les forces d'�lite envoy�es � Mogadiscio en 1993 ont souffert de lourdes pertes, en partie du fait de leurs propres erreurs. Les combattants somaliens se sont battus avec courage et habilet�, aid�s par l'environnement urbain. Il existe d'ailleurs des " fantassins urbains " encore mieux arm�s et pr�par�s, comme les Russes l'ont d�couvert � Grozny. Et les informations trouv�es dans les camps d'entra�nement d'Al-Qaida en Afghanistan montrent qu'une infanterie peut �tre form�e de fa�on efficace avec des m�thodes relativement simples et " low-tech ". L'op�ration Anaconda, en terrain montagneux, t�moigne du succ�s de cet entra�nement. L'adversaire, camoufl�, s'y est montr� extr�mement habile : une colonne d'alli�s afghans a �t� prise en embuscade de tr�s pr�s. Et tous les moyens de reconnaissance et de renseignement am�ricains n'ont probablement pu localiser que la moiti� des positions pr�par�es par l'ennemi dans la vall�e de Shah y Kot. Tous les h�licopt�res d'attaque envoy�s en appui ont �t� cribl�s de balles, et l'infanterie a souvent d� se d�ployer sous des tirs pr�cis de mortier, ce qui explique la plus grande part des deux douzaines de bless�s inflig�es aux Etats-Unis le premier jour. Au bout de plusieurs jours de combat, de nombreux �l�ments d'Al-Qaida ont pu s'�chapper � la faveur du mauvais temps. Durant cette op�ration, Al-Qaida s'est battue avec des armes simples et tr�s r�pandues de type sovi�tique : fusils d'assaut, lance-grenades, mortiers et mitrailleuses. Mais de nouvelles g�n�rations d'armes d'infanterie, peu co�teuses, seront bient�t accessibles aux adversaires potentiels des Etats-Unis. En bref, un grand nombre d'hommes en �ge de combattre, un terrain favorable, un bon entra�nement, et de grandes quantit�s d'armes peu co�teuses peuvent constituer un d�fi significatif pour les forces militaires am�ricaines.
+Les Etats-Unis ont jusqu'ici eu la chance de ne combattre que des ennemis disposant seulement d'une des trois capacit�s de base - a�rienne, terrestre ou maritime. Et quand l'adversaire se sp�cialisait dans l'une d'elles, il n'�tait pas toujours du meilleur niveau. Les Serbes �taient tr�s efficaces, mais leurs meilleures armes avaient une g�n�ration de retard, voire plus. En outre, bien qu'ils se soient battus rudement, la guerre n'avait pour eux qu'un objectif limit�. Les Somaliens se sont battus avec t�nacit� et ont tout simplement chass� les Etats-Unis. Mais ils n'�taient ni aussi bien arm�s, ni aussi bien entra�n�s que les combattants d'Al-Qaida dans la vall�e de Shah Y Kot. Ces derniers n'�tant pas aussi bien arm�s que le seront certains des adversaires futurs que les Etats-Unis pourraient affronter - ils n'�taient d'ailleurs que quelques centaines sur le champ de bataille. Enfin, les actions men�es le long des littoraux par l'U.S. Navy pendant la guerre du Golfe ont b�n�fici� de conditions tout � fait fortuites, l'Irak ne s'�tant pas pr�par� s�rieusement au combat naval. On ne peut pr�dire avec certitude si les Etats-Unis auront un jour � affronter un adversaire dot� de l'�ventail complet des capacit�s cr�ant la " zone contest�e ". Et s'il venait � se pr�senter, ils pourraient refuser le d�fi. A horizon de dix ans, pourtant, il est plausible que l'Iran et la Chine auront acquis la ma�trise de certaines capacit�s a�riennes, terrestres et maritimes. La Cor�e du Nord est sans doute assez performante dans le domaine du combat rapproch� au sol, mais plus m�diocre en mati�re de d�fense antia�rienne et de combat littoral. Les capacit�s actuelles de l'Irak sont difficiles � �valuer pr�cis�ment. La Russie sera probablement la principale source des meilleurs syst�mes de d�fense anti-a�rienne vendus dans le monde, mais la Chine ne tardera pas � entrer sur le march�. La Russie vend �galement des syst�mes d'armes tr�s performants pour la d�fense c�ti�re. Il est d'ailleurs probable qu'elle conservera sa comp�tence en mati�re de d�fense anti-a�rienne et qu'elle r�investira le domaine du combat littoral. Mais elle rencontrera plus de difficult�s en mati�re de forces terrestres, et en particulier d'infanterie. 
+Les cons�quences de la ma�trise globale
+Nul ne doute que les Etats-Unis soient aujourd'hui la plus grande puissance militaire du monde, et la plus grande puissance globale depuis l'av�nement de la voile. Leur supr�matie militaire est � la fois une cons�quence et une cause de l'in�gale distribution de la puissance aujourd'hui. Si les Etats-Unis n'�taient pas dominants �conomiquement et technologiquement, ils ne seraient pas la premi�re puissance militaire.
+Cette domination militaire est aussi la cons�quence de certains choix, comme celui d'avoir de vastes budgets d'armement, ou de certains types de d�penses. Les Etats-Unis jouissent d'une sup�riorit� dans les capacit�s militaires qui leur permet une projection globale de puissance. La ma�trise des espaces communs - air, mer, espace -, leur offre toute une gamme d'options strat�giques dont les autres pays sont priv�s, bien qu'ils profitent, eux aussi, de ce " bien collectif ". Aussi longtemps que les Etats-Unis feront bon usage de cette ma�trise, nombre d'Etats jugeront que leur pr��minence sert leurs int�r�ts. Il sera donc difficile, pour d'autres, de la remettre en cause avant longtemps. Pour autant, il est essentiel que les Etats-Unis ne concluent pas que les capacit�s qui leur assurent la ma�trise des espaces, ainsi que la possibilit� d'acc�der � tous les champs d'op�rations, leur promettent un m�me niveau de sup�riorit� dans toutes les circonstances. Pour des raisons d�mographiques, politiques et technologiques, le " combat rapproch� " restera tr�s probablement difficile. Les responsables civils et militaires du Pentagone partent souvent du principe selon lequel la sup�riorit� technologique des Etats-Unis dans les zones " ma�tris�es " peut �tre reproduite dans les zones contest�es, pour peu qu'on investisse suffisamment dans la technologie. C'est sans doute une chim�re. Les Etats-Unis devraient r�fl�chir � une strat�gie raisonnable, qui leur permette d'exploiter concr�tement la sup�riorit� que leur conf�re la ma�trise des espaces pour cr�er les conditions les plus favorables aux affrontements dans les zones contest�es. Une strat�gie militaire exploitant pleinement cette ma�trise des espaces n'est pas compliqu�e dans son principe. La ma�trise des mers permet aux Etats-Unis de rassembler leurs propres forces, et celles de leurs alli�s, pour disposer localement d'une sup�riorit� mat�rielle massive et couper l'adversaire de ses soutiens politiques et militaires. La ma�trise de l'espace exo-atmosph�rique permet d'�tudier attentivement l'ennemi et d'adapter en cons�quence les forces � employer contre lui. La ma�trise de l'air permet d'�puiser prudemment les forces restantes de l'adversaire. Au bon moment, les Etats-Unis et leurs alli�s peuvent frontalement d�fier un adversaire tr�s affaibli dans la zone contest�e. Ces �l�ments, on�reux et durables, de la sup�riorit� des Etats-Unis leur donnent de telles capacit�s - m�me si leur mobilisation peut s'av�rer lente - que bien peu d'Etats seront tent�s de s'y mesurer. Si tel �tait pourtant le cas, il suffirait aux Etats-Unis de mettre en �uvre une strat�gie exploitant patiemment leur ma�trise des espaces communs : peu d'adversaires pourraient la supporter, ou y r�sister.
+TITRE : L'adversaire irakien
+AUTEUR : David BARAN
+L'Irak, disaient les sp�cialistes � la fin des ann�es 1980, �tait l'un des pays les plus m�connus au monde. Avec l'embargo, les ann�es 1990 ont encore aggrav� cette situation, en isolant ce pays autrefois fr�quentable. En d�pit d'un contexte de guerre annonc�e, l'adversaire irakien de Washington reste insaisissable, si ce n'est par des analyses se focalisant sur les " capacit�s militaires " de Saddam Hussein. Or les guerres, pour reprendre l'expression d'un expert, ne tiennent jamais � des " facteurs tangibles ", c'est-�-dire chiffrables (nombre d'hommes, de chars ou de missiles dans chaque camp). Le r�gime actuel a surv�cu plus de 30 ans � d'innombrables dangers qui ont contribu� � forger un dispositif de s�curit� sophistiqu�, dont le r�le durant le conflit pourrait �tre d�terminant. Ce dispositif, initialement simple, s'est enrichi dans l'�preuve, pragmatiquement. Il est le r�sultat d'une sorte d'apprentissage, fait d'erreurs, de corrections, de perfectionnements. Par sa plasticit�, il offre � Saddam, au-del� des seules capacit�s militaires, un ensemble de ressources qui pourraient se r�v�ler utiles en temps de guerre.
+La consolidation du pouvoir : 1968-1980
+Le r�gime actuel a pris le pouvoir � l'occasion d'un coup d'Etat militaire, orchestr� par le parti Baas, qui demeure le parti unique en Irak � ce jour. Pour asseoir son autorit�, il a proc�d� au remaniement de l'appareil de s�curit� et au d�veloppement d'institutions propres. Il a h�rit� d'un dispositif de coercition classique, comprenant une arm�e de taille mod�r�e (n�e en 1921 et incluant une force a�rienne, la plus ancienne du monde arabe), un service de renseignement militaire dit Istikhbarat (charg�, depuis le d�but des ann�es 1930, � la fois d'informer l'arm�e et de garantir sa loyaut�) et une police politique connue sous le nom de Amn, ou S�ret� (remontant aux ann�es 1920). A ces v�n�rables anc�tres datant de la Monarchie s'ajoutait une innovation ult�rieure majeure, la Garde r�publicaine, form�e en 1963 � partir d'�l�ments de l'arm�e r�guli�re. Consacr� � la protection de la Pr�sidence et agissant sous son autorit� directe, ce corps d'�lite est l'a�eul des fameuses Gardes r�publicaines de Saddam Hussein.
+Le d�veloppement et la subversion de l'arm�e
+De ces quatre structures, l'arm�e est celle qui a connu les transformations les plus spectaculaires. Rassemblant 50 000 hommes en 1968, elle en aurait compt� pr�s de dix fois plus en 1980. Cet �largissement s'est accompagn� de la p�n�tration de l'institution militaire par le Parti. L'admission � l'Acad�mie militaire a �t� restreinte aux seuls membres du Baas. La peine de mort est venue sanctionner toute activit� politique alternative dans l'arm�e. Comme il �tait th�oriquement possible � l'ancienne g�n�ration de demeurer apolitique, les soldats ont �t� encourag�s � d�sob�ir aux ordres d'officiers non baasistes au cas o� ils les jugeraient " suspects ".
+Le recrutement militaire, r�pondant � des crit�res id�ologiques nouveaux, maintenait cependant d'anciens principes de s�gr�gation communautaire. Les Anglais, sous la Monarchie, avaient rapidement institu� une politique discriminatoire d'admission � l'�cole militaire, favorisant les Arabes sunnites au d�triment des Kurdes et des Arabes chiites. En outre, le d�clin �conomique amorc� � cette �poque par la bourgade de Tikrit, patrie de Saddam, avait engendr� de nombreuses vocations militaires. Pr�existait donc au coup d'Etat de 1968 une sorte de corps sur lequel les nouveaux dirigeants politiques, eux-m�mes sunnites et originaires de Tikrit, pouvaient compter. Le r�gime n'a fait qu'accentuer ces tendances sectaires au sein de l'arm�e. Lorsque Saddam Hussein a rev�tu les fonctions de pr�sident de la R�publique, en 1979, des Tikriti occupaient presque tous les postes pr��minents de commandement.
+L'extension du dispositif militaire et de s�curit�
+Parall�lement � ces r�formes, le r�gime a inaugur� des instruments in�dits en mati�re de s�curit�. Deux d'entre eux m�ritent mention. Il s'agit de l'Arm�e populaire et d'un autre service de renseignement, non militaire cette fois, dit Moukhabarat. Issus du Parti et formant d'embl�e des organes relativement s�rs, ils venaient concurrencer l'arm�e r�guli�re et la S�ret�, deux institutions dont la fid�lit� n'�tait pas acquise a priori. Mise sur pied au d�but des ann�es 1970, l'Arm�e populaire est l'avatar d'une milice aussi �ph�m�re que redoutable, responsable des quelques mois de terreur post-r�volutionnaire qui ont suivi la premi�re et br�ve accession des baasistes au pouvoir en 1963. Les Moukhabarat, �tablis en tant que tels vers 1973, sont issus d'un organe de s�curit� interne �labor� par le Parti, contraint d'agir, entre 1963 et 1968, dans la clandestinit�. Saddam Hussein, r�put� �tre l'architecte de cet organe implacable, rassemblant un noyau dur de militants des plus engag�s, y a certainement �t� � bonne �cole. En 1973, une spectaculaire tentative d'assassinat lui fournit le pr�texte n�cessaire � une v�ritable refonte : pr�par�e par le directeur g�n�ral de la S�ret�, Nadhem Gezar, elle ne visait pas moins que le pr�sident de la R�publique, Ahmed Hassan al-Bakr, et l'homme fort du moment, Saddam Hussein. Seul le ministre de la D�fense y a perdu la vie ; le r�gime, lui, gagnait une excellente occasion d'asseoir son pouvoir. Outre diverses mesures renfor�ant l'autorit� du pr�sident et des hautes instances du r�gime, l'affaire Gezar a justifi� le remaniement et l'expansion soudaine des services de s�curit�. Elle a favoris� l'�tablissement des Moukhabarat comme organe concurrent de la S�ret�. Quant � l'arm�e populaire, encadr�e par le Parti mais plac�e par pr�caution sous le contr�le op�rationnel des Moukhabarat, elle a amorc� une forte progression de fa�on � accompagner la croissance de l'arm�e. Mobilisant 50 000 hommes en 1977, elle en rassemblait 250 000 en 1980.
+Pour verrouiller son emprise sur ce dispositif en pleine croissance, Saddam Hussein a eu recours � deux formes de centralisation de l'autorit�. L'une consistait � nommer des proches � des postes-clefs, tout en veillant � se pr�munir de leurs ambitions personnelles. Taha Yassin Ramadhan, camarade de lutte d'une loyaut� sans faille, commandant de l'arm�e populaire � partir de 1974, �tait ainsi flanqu� d'un second rapportant directement � Saddam. Dans un m�me esprit, celui-ci nommait son demi-fr�re, Barzan Ibrahim al-Hassan, adjoint au directeur g�n�ral des Moukhabarat d�s leur conception. L'autre forme de centralisation, plus institutionnelle, consistait � court-circuiter les hi�rarchies traditionnelles dans certains secteurs sensibles. Ainsi, les escadrons d'attaque de la Force a�rienne sont pass�s d�s 1978 sous la coupe de Saddam Hussein. Plus tard, la S�ret� et les Istikhbarat, soustraits aux minist�res de l'Int�rieur et de la D�fense, respectivement, ont de m�me �t� soumis � la tutelle d'une pr�sidence concentrant toujours plus d'autorit�.
+Tout ce processus sera renforc� par le d�veloppement de l'image de l'ennemi int�rieur, relais des " imp�rialistes " et autres " sionistes ", avant que l'identification des minorit�s irakiennes " complices " soit bient�t doubl�e de celle d'un ennemi ext�rieur autrement important : l'Iran.
+Une guerre ogresse : 1980-1990
+Ayant pris officiellement les commandes du pays, s�r de ses forces, persuad� de pouvoir vaincre l'Iran en quelques op�rations d�cisives, Saddam Hussein a jet� l'Irak dans un conflit inutile et �puisant. L'armistice du 8 ao�t 1988 a arr�t� les comptes, selon les estimations les plus pessimistes, � 500 000 morts dans chaque camp. Pourtant, huit ans de combats acharn�s ont � peine alt�r� le trac� des fronti�res. A l'int�rieur du pays, en revanche, la situation a consid�rablement chang� : � bien des �gards, l'Irak s'est ruin� par son �norme effort de guerre. Mais les forces arm�es et l'appareil de s�curit� se sont �panouis, leur renforcement dans les ann�es 1970 c�dant la place � une formidable explosion.
+Une arm�e aussi immense que jugul�e
+L'arm�e, b�n�ficiant d'un programme d'armement massif, a connu � cette �poque une nouvelle inflation, comptant pr�s d'un million d'hommes � la fin de la d�cennie. Ce chiffre �vocateur a aid� � faire de l'Irak, apr�s l'invasion du Kowe�t, cet ennemi terrible requ�rant une coalition de 33 pays, dont les plus puissants au monde. En fait, la croissance num�rique de l'arm�e, autant que son surarmement, servait � compenser de graves d�ficiences. Elle souffrait d'abord d'un style rigide de commandement. Politique et hyper centralis�, celui-ci laissait peu d'initiative aux professionnels de la guerre. Une planification excessive des op�rations aboutissait � un manque fatal de r�activit�. Les plans d'attaque, fixant parfois des objectifs chim�riques, �taient �labor�s sous la supervision personnelle du commandant en chef des Forces arm�es, c'est-�-dire de Saddam. Les unit�s sur le front ne pouvaient ni annuler un assaut, ni frapper des cibles impromptues sans en r�f�rer aux quartiers g�n�raux. Le succ�s du concept d'arm�e id�ologique est un second handicap � relever. L'arm�e, plac�e sous la surveillance des Istikhbarat, �tait aussi travers�e d'un maillage de structures du Parti doublant la hi�rarchie militaire et veillant au respect d'une stricte orthodoxie politique. Le " bureau militaire " du Baas et les Istikhbarat examinaient s�par�ment les candidatures aux postes d'officiers. Peu attentif aux aptitudes militaires, ils scrutaient les activit�s civiles des grad�s. Les commandants s�lectionn�s, craignant constamment les accusations de d�loyaut�, se pliaient ensuite � des ordres absurdes pour manifester leur totale soumission. Ces consid�rations politiques ont d'abord promu une norme de m�diocrit� militaire au sein de l'arm�e. Il subsistait naturellement des commandants valeureux. Les besoins en personnel avaient d'ailleurs eu le m�rite d'ouvrir plus �quitablement le recrutement des grad�s � la population chiite, qui ne fournissait pas seulement, comme on l'a parfois pr�tendu, la " chair � canon ". Nombre d'officiers chiites comp�tents ont pris la t�te de corps d'arm�e et les h�ros acclam�s parmi eux n'�taient pas l'exception. La guerre, qu'il fallait bien gagner, obligeait le r�gime � ne pas trop s'ali�ner une hi�rarchie frustr�e de ses pr�rogatives et allant jusqu'� donner quelques signes de mutinerie. Confront� � de cuisantes d�faites et � la strat�gie iranienne de " mar�e humaine ", Saddam a d� s'en remettre, finalement, aux conseils de quelques commandants de confiance. Ce changement ne signifiait pas la cons�cration publique du talent militaire, au contraire. A ce moment, Saddam Hussein a justement modifi� sa strat�gie m�diatique, rel�guant dans l'ombre les officiers les plus illustres pour se prot�ger de leur popularit�. Une s�rie d'accidents suspects, causant notamment la mort d'Adnan Kheirallah Tulfah, cousin et beau-fr�re du pr�sident, cumulant les postes de commandant en chef adjoint des forces arm�es, de ministre de la D�fense et de vice-Premier ministre, a incit� les h�ros ayant surv�cu au conflit � opter d'eux-m�mes pour la plus grande modestie et la plus parfaite discr�tion. 
+Les auxiliaires et contrepouvoirs 
+Conform�ment � sa vocation de contrepouvoir, l'Arm�e populaire s'est �tendue proportionnellement aux forces r�guli�res. Selon son commandant Taha Yassin Ramadhan, elle d�passait en 1984 les 500 000 conscrits et venait d'�tre dot�e d'armes lourdes. Son r�le sur le front la pla�ait surtout en soutien � l'arm�e. Palliant le vide cr�� par la concentration des forces � l'est, elle assurait aussi des campagnes d'arrestation de d�serteurs et diverses fonctions de logistique et de contr�le dans l'arri�re-pays.
+Dans le courant de la guerre, deux autres formations sont venues peser dans ce jeu de contrepoids. La Garde r�publicaine, initialement pr�torienne, s'est mu�e en une vaste force offensive, s'ajoutant aux arm�es r�guli�re et populaire. Et l'expansion de la force a�rienne a conduit au d�ploiement d'un Corps a�rien de l'arm�e, pourvu essentiellement d'h�licopt�res et ind�pendant du reste de l'aviation. Redoutant ses propres avions, le r�gime a �galement r�duit, par un entra�nement minimal, les capacit�s op�rationnelles des pilotes d'attaque. Autre signe de d�fiance, la Garde r�publicaine et l'Arm�e populaire ont �t� �quip�es d'un arsenal de D.C.A. consid�r� sup�rieur � celui de la D�fense a�rienne, qui relevait de l'arm�e. Malgr� une organisation et une doctrine comparables, d'inspiration sovi�tique, la Garde se distinguait de l'arm�e par sa capacit� � mener des op�rations plus complexes et impliquant des blind�s. Recevant l'�quipement le plus moderne gr�ce � un syst�me d'approvisionnement sp�cifique et prioritaire, elle devait son efficacit� � un personnel de qualit�, motiv� par le prestige de ses fonctions et par les avantages qui y �taient attach�s, en terme de soldes, primes, permissions, rations, achats subventionn�s, etc. S'�bauchait ainsi un syst�me de pr�s�ances que le r�gime a syst�matis� par la suite. La Garde inaugurait en outre une forme nouvelle de recrutement, faisant appel aux contingents de quelques grandes tribus arabes et sunnites, alli�es du r�gime. Ainsi, le r�gime d�savouait ouvertement le concept d'arm�e id�ologique, fondement m�me de l'arm�e. Les effectifs de la Garde r�publicaine ont �t� particuli�rement renforc�s au cours des deux derni�res ann�es du conflit. Elle d�passait les 100 000 hommes lors de l'armistice et atteignit sa taille maximale de 150 000 hommes � la fin de la d�cennie. Multipliant les succ�s face � un ennemi affaibli, elle a jou� un r�le concluant dans la " victoire " finale de l'Irak contre l'Iran. Performante et loyale, rompue � l'usage des gaz de combats employ�s en coordination avec le Corps a�rien pour endiguer les " mar�es humaines " iraniennes, la Garde r�publicaine s'annon�ait enfin comme une arme de choix en politique int�rieure.
+Des innovations en mati�re de s�curit�
+Deux formations apparues dans la premi�re moiti� des ann�es 1980 restent aujourd'hui encore aussi obscures que d�cisives. Il s'agit de la S�curit� sp�ciale, organe infiltrant et chapeautant l'ensemble de l'appareil militaire et de s�curit�, et de la Garde r�publicaine sp�ciale, force distincte de la Garde r�publicaine, bien qu'elle lui ait succ�d� dans ses fonctions de protection du Palais. Selon les avis, elle serait issue d'unit�s de la Garde stationn�es � Bagdad pendant la guerre ou d'un premier bras arm� de la S�curit� sp�ciale. Quoi qu'il en soit, elle appara�t comme une structure bien d�limit�e par une t�che unique : isoler physiquement les centres n�vralgiques du r�gime de leur environnement mena�ant. Cet objectif simple implique en fait une extr�me polyvalence, pour garder les �difices vitaux du pouvoir, tenir front � une s�dition de blind�s ou couvrir les d�placements furtifs de Saddam Hussein. La Garde r�publicaine sp�ciale a en outre re�u tr�s t�t ses propres armes de D.C.A., ce qui illustre � quel point la notion de redondance est un pr�cepte structurant du dispositif de s�curit� irakien. Les origines de la S�curit� sp�ciale, service le plus secret et le plus sensible du r�gime, sont encore plus incertaines. Sa structure pr�cise et l'�tendue exacte de ses affectations ne sont pas accessibles � un observateur ext�rieur au monde du renseignement. Il serait d'ailleurs surprenant que m�me les agents de ce service aient une vision compl�te et d�taill�e de son organisation. N�anmoins, on peut tenter de la d�crire grossi�rement en deux points. D'une part, la S�curit� sp�ciale s'est impos�e comme l'instrument de contr�le d'un appareil militaire et de s�curit� en pleine effervescence. La guerre contre l'Iran et le d�veloppement �conomique du pays, impliquant une importante pr�sence �trang�re en Irak, a command� une forte expansion des Istikhbarat et des Moukhabarat, s'ajoutant � celle de l'arm�e, de l'Arm�e populaire et de la Garde r�publicaine. Les effectifs de la S�ret� ont �galement progress� durant les ann�es 1980, bien qu'ils aient �t� purg�s par Ali Hassan al-Majid, cousin de Saddam, et que son importance relative au sein de l'appareil de s�curit� ait eu tendance � diminuer. Charg�e de d�celer toute dissidence, la S�curit� sp�ciale s'est appuy�e dans chacune de ces institutions sur des �l�ments recrut�s discr�tement, coopt�s pour un loyalisme absolu et pr�alablement �prouv�.
+D'autre part, elle s'est affirm�e comme une sorte de pouvoir ex�cutif propre aux int�r�ts sup�rieurs du r�gime. Les ordres �mis ou transmis par ses agents sont indiscutables. Son intervention signifie toujours que l'affaire est d'importance en haut lieu. Ainsi, la Garde r�publicaine, relevant officiellement du Commandement en chef des forces arm�es, lui a �t� fonctionnellement subrdonn�e. Mais c'est surtout dans le domaine dit de l'" industrialisation militaire " que son r�le d'ex�cutif occulte s'est r�v�l�. Hussein Kamel Hassan al-Majid, neveu et gendre de Saddam Hussein, cerveau de l'industrialisation militaire et architecte suppos� de la S�curit� sp�ciale, a mis celle-ci au service du programme ambitieux d'armement et d'approvisionnement militaire, secteur exigeant, sensible et formateur s'il en est. La S�curit� sp�ciale a notamment jou� un r�le-clef dans la mise en place d'un r�seau de fournisseurs via des soci�t�s-�crans, dans le d�tournement d'infrastructures civiles � des fins militaires, dans la coordination des acteurs divers du secteur et dans la protection de l'information, gr�ce � un cloisonnement accru de l'appareil de s�curit� et � la mise en �uvre des techniques de dissimulation indispensables � ce programme. Bref, les ann�es 1980, ponctu�es par une guerre ogresse, par des besoins insatiables en armement et par une terrible op�ration de r�pression (dite Anfal) au Kurdistan, ont �t� les ann�es d'une activit� intense du point de vue de l'appareil de s�curit�. Les horreurs de l'op�ration Anfal, orchestr�e par Ali Hassan al-Majid, ont laiss� comme symbole le gazage de Halabja. Du point de vue de l'appareil de s�curit�, elles ont d�montr� l'efficacit� de petites unit�s paramilitaires, compos�es d'�l�ments tribaux, de militants baasistes et d'agents de l'appareil de s�curit�, milices dont l'usage s'est aujourd'hui syst�matis�. 
+La d�b�cle et les sanctions : 1990-2002
+La strat�gie adopt�e pour envahir le Kowe�t, en ao�t 1990, signalait le d�clin de l'arm�e. La ma�trise des airs, assur�e par la Force a�rienne, a permis le largage, par des h�licopt�res du Corps a�rien, de commandos de la Garde r�publicaine aux points strat�giques de l'�mirat. L'arm�e n'a servi, plus tard, que de force d'occupation. Pour la petite histoire, c'est par la radio que le ministre de la D�fense et le chef d'�tat-major de l'arm�e auraient pris connaissance de l'invasion. L'humiliation de l'institution militaire ent�rinait la perte progressive, durant les ann�es 1980, de ses fonctions de r�pression interne et de socialisation de la population dans une perspective de construction nationale, etc. Face � la coalition des Alli�s, l'arm�e a d'ailleurs c�d� � une d�bandade quasi g�n�ralis�e. La Garde r�publicaine, au contraire, s'est montr�e digne des espoirs que le r�gime avait plac�s en elle.
+Une d�faite paradoxale et ambigu�
+La d�faite patente de l'Irak montrait � l'�vidence la faillite d'une strat�gie d�pass�e. Statique et essentiellement d�fensive, inspir�e des tactiques sovi�tiques et de la guerre contre l'Iran, min�e par des consid�rations s�curitaires et d'incroyables erreurs de jugement, cette strat�gie ignorait surtout qu'aucune guerre classique ne pouvait �tre gagn�e contre les Etats-Unis. L'arm�e irakienne n'avait jamais r�ussi � ma�triser des op�rations coordonn�es complexes. La sup�riorit� technique acquise face aux Iraniens, pr�cis�ment pour compenser de telles d�faillances, devenait d�risoire compar�e � l'avance de l'OTAN. Saddam Hussein a vite compris qu'il existait des r�ponses imaginatives et non technologiques � opposer aux armements de l'ennemi. Confront� � la supr�matie a�rienne am�ricaine, le r�gime a ordonn� aux servants de la D�fense a�rienne d'�vacuer leurs positions de tir en moins de trois minutes, initiant la technique des tirs furtifs. Il a diss�min� de nombreux blind�s dans les villes, notamment � Bagdad, o� sont rest�es intactes jusqu'� la fin de la guerre des unit�s enti�res de la Garde r�publicaine. Les avions rescap�s des premi�res nuits de bombardement ont �galement �t� dispers�s, gar�s dans des zones urbaines, int�gr�s � des sites arch�ologiques, abrit�s sur des routes d�tourn�es ou encore dissimul�s dans des hangars d�j� d�truits. Le Corps a�rien, riv� au sol et escamot� d'embl�e, n'a ainsi perdu en tout que six h�licopt�res. De m�me, les employ�s de l'appareil de s�curit� ont d�sert� leurs locaux officiels. Certains dormaient dans leurs voitures ou s'invitaient dans des familles qui ne pouvaient gu�re leur refuser l'hospitalit�. D'autres disposaient d�j� de locaux banalis�s. D�s les ann�es 1970, la S�ret� avait install� des antennes locales dans les quartiers, rachetant des pavillons d'habitation � des prix impos�s. Cette politique s'est �tendue apr�s les bombardements massifs de 1991. Il est notoire que Saddam Hussein lui-m�me, pendant les frappes, a eu recours � une mobilit� constante plut�t qu'aux fortifications, quitte � passer lui aussi la nuit " chez l'habitant ", entour� de gardes du corps. Les Etats-Unis, sait-on aujourd'hui, souhaitaient pourtant le localiser pour le tuer d'un missile bien plac�.
+Ces exemples d'esquive convergent vers une doctrine nouvelle et tacite de pr�servation. Trois facteurs majeurs ont contribu� � la survie du r�gime. Tout d'abord, la pr�servation de Bagdad comme sanctuaire, malgr� de nombreux sacrifices, a fait para�tre Saddam Hussein comme difficilement " d�logeable ", � moins d'une invasion hasardeuse de la capitale. Ensuite, la pr�servation au sein des forces arm�es des forces dites " frappantes " (quwat dhareba) a autoris� de surprenantes contre-attaques face � un adversaire enorgueilli par la faible r�sistance de l'arm�e. Plus fid�les et plus motiv�es que les unit�s r�guli�res, ces unit�s d'�lite sp�cialis�es dans les op�rations ponctuelles s'�taient justement �clips�es durant la premi�re phase du conflit, s'abritant dans le tissu urbain de Bagdad. Enfin, la pr�servation de l'appareil de s�curit�, dans ses dimensions pr�emptive et r�pressive, assurait au r�gime, affaibli, de rester ma�tre de sa population. Avec les encouragements de Georges Bush, des r�voltes ont �clat� lors du retrait alli� dans presque tout le pays, d'abord dans le sud chiite, puis au Kurdistan. Les soul�vements ont touch� jusqu'� certains secteurs de la capitale. Ce qu'on a appel� une " Intifada " ressemblait beaucoup, � vrai dire, � des �meutes d�sordonn�es. Pillages et carnages y �taient la norme en l'absence de direction politique. Le pouvoir en place a �touff� sans mal ce feu de paille attis� puis d�laiss� par Washington. Les villes, les campagnes et surtout les m�moires portent aujourd'hui encore les marques d'une r�pression dont la Garde r�publicaine et, dans une moindre mesure, le Corps a�rien ont �t� les instruments de pr�dilection. Les Irakiens, dont beaucoup avaient d'abord cru au r�gime, voire adul� Saddam Hussein, n'en �taient certes pas � leurs premiers d�senchantements. N�anmoins, la guerre et l'Intifada ont sign� un divorce plus formel entre le pouvoir et la population. Cette fois, chacun avait irr�m�diablement failli � l'autre. L'embargo a facilit� cette rupture en devenant le responsable d�sign� de la souffrance du peuple et du retard du pays. Dispens� de prodiguer un quelconque bien-�tre social, conscient de l'inanit� de toute relance id�ologique, le r�gime s'est d�s lors consacr� � la seule d�fense de ses int�r�ts vitaux. 
+Un resserrement du dispositif militaire et de s�curit�
+Les transformations de son dispositif militaire apr�s la guerre r�sument bien la r�vision de ses ambitions. Saddam a pris acte de l'ampleur de la d�b�cle et des limitations impos�es par la tutelle internationale � la fabrication et � l'importation d'armements nouveaux. L'arm�e r�guli�re aurait �t� r�duite � 350 000 hommes environ. Au-del� des chiffres, elle souffre surtout de la d�moralisation des soldats, de la d�fiance du r�gime et d'une grave p�nurie de pi�ces de rechanges pour un armement extr�mement diversifi�. Lui a �t� retir� le commandement de la D�fense a�rienne, formation qui s'est distingu�e par sa vaillance et son utilit� durant le conflit. Contrepartie douteuse, un d�partement des Istikhbarat, la S�curit� militaire, en a �t� d�tach� en 1992 pour former un troisi�me organe de surveillance impos� � l'arm�e. S�curit� militaire et D�fense a�rienne sont pass�s sous le contr�le direct de la Pr�sidence, conform�ment � une logique de centralisation toujours renforc�e. La Force a�rienne et l'Arm�e populaire ont �galement p�ti des restructurations d'apr�s-guerre. Apr�s une prestation lamentable face aux Alli�s, l'aviation s'est vu couper les ailes par la mise en place d'immenses zones d'exclusion a�rienne, limitant ses capacit�s d'intervention et d'entra�nement. L'Arm�e populaire, r�form�e en tant que telle, s'est r�incarn�e sous diverses formes d�g�n�r�es, dont l'Arm�e de lib�ration de J�rusalem (jeish tahrir al-quds) n'est que la derni�re en date. N� en 1998, ce monstre de 7 millions de soi-disant " volontaires ", burlesques et d�motiv�s, sert des fonctions de propagande et de domination qui n'ont rien de militaire. En revanche, le r�gime a patronn� trois formations importantes. Bien qu'il ait r�duit de moiti� les effectifs de la Garde r�publicaine, pass�e de 150 000 � 70 000 hommes, il a veill� � en reconstituer les pr�cieuses unit�s m�canis�es et blind�es. Pour ce faire il a eu recours, outre quelques importations ill�gales, � la cannibalisation des mat�riels rescap�s du pilonnage, souvent au d�triment de l'arm�e. Le r�gime s'est aussi d�tourn� de son aviation au profit d'un Corps a�rien plus op�rationnel. Il en a consolid� les escadrons habitu�s � op�rer en coordination �troite avec la Garde r�publicaine. L'importation de pi�ces de rechange s'est d'ailleurs r�v�l�e plus facile pour les h�licopt�res, qui b�n�ficient d'un double statut civil et militaire. Enfin, les incursions quasi quotidiennes des avions anglo-saxons dans les zones d'exclusion a�rienne et les " frappes " r�guli�res de missiles de croisi�re ont stimul� l'int�r�t port� par Saddam Hussein � la D�fense a�rienne, r�nov�e et amadou�e par des privil�ges semblables � ceux dont b�n�ficie la Garde r�publicaine. On ne saurait souligner assez que c'est l� la principale disposition militaire classique prise par l'Irak contre un adversaire �tranger.
+En somme, le r�gime a remodel� et r�orient� ses forces arm�es pour aller vers un syst�me plus s�r et plus compact, au caract�re r�pressif et d�fensif. Dans cette configuration, il ne repr�sente plus gu�re, en d�pit des accusations des Etats-Unis, une menace pour ses voisins. Saddam Hussein per�oit plut�t l'arm�e, la Garde r�publicaine et le Corps a�rien comme une menace � son encontre, bien qu'ils garantissent son h�g�monie gr�ce au monopole de l'artillerie lourde et des blind�s. Depuis 1988, la Garde r�publicaine est cantonn�e � la p�riph�rie de la capitale, o� elle d�limite � son tour un p�rim�tre d'acc�s interdit � l'arm�e r�guli�re. Dans tout le pays, un r�seau de checkpoints d�tecte le moindre mouvement de troupes. A chacun de ces checkpoints, au moins dix plantons relevant de hi�rarchies diff�rentes incarnent la m�fiance ambiante. Reste � dire que chaque unit� comprend un agent de renseignement officiel, disposant de plus d'autorit� que son commandant effectif, et d'autres rapporteurs plus officieux, pour mesurer � quel point les consid�rations s�curitaires priment sur toutes les autres formes d'efficience, notamment militaire.
+Quant � l'armement non conventionnel du r�gime, qu'il existe ou non, il ne peut avoir d'utilit� sans l'appui de forces conventionnelles, sauf en cas d'agression. Il para�t de toute fa�on exag�r� par les Etats les plus va-t-en-guerre. La r�activation des programmes des ann�es 1980 exigerait l'importation ill�gale mais facilement d�celable de toutes sortes d'�quipements, �tant donn�e l'ampleur du d�mant�lement des infrastructures r�alis� par l'ancienne commission en d�sarmement des Nations unies (UNSCOM). Elle offrirait donc, en toute logique, des pi�ces � conviction abondantes. En temps normal, la survie de Saddam Hussein d�coule d'une savante mainmise sur le pays. En politique int�rieure, ses principales sources de contrari�t� ont trouv� des solutions durables au cours des ann�es 1990. Le r�gime a malmen� la communaut� chiite et d�capit� sa hi�rarchie religieuse. Il a men� � bien l'ass�chement des marais, au sud, ancien sanctuaire de d�serteurs et d'opposants. L'autonomie octroy�e aux trois " gouvernorats " du Nord a r�gl� le probl�me que posait l'asile inexpugnable des montagnes du Kurdistan. Dernier refuge naturel, de luxuriantes palmeraies ont �t� d�truites sur des surfaces consid�rables. Quant au tissu urbain, il reste quadrill� par un maillage d'informateurs renseignant efficacement Moukhabarat et S�ret�. Pour parfaire son contr�le du territoire, le r�gime a �largi son dispositif s�curitaire en y int�grant les tribus, jug�es responsables de leurs membres et des r�gions qu'elles occupent. Lorsque des troubles localis�s surgissent, le r�gime applique un principe de responsabilit� collective et intervient brutalement. Une technique usuelle consiste � encercler, voire bombarder, le village ou le quartier concern� avant d'y mener des rafles. La S�curit� Sp�ciale, les Moukhabarat, la S�ret� et le Parti disposent tous de leurs bras arm�s paramilitaires, qui op�rent souvent en collaboration avec la Garde r�publicaine et les troupes r�guli�res. L'usage simultan� de plusieurs de ces formations illustre une fois encore la notion de redondance. Pour compliquer ce jeu de contrepoids, le fils a�n� de Saddam Hussein, Oudei, y a ajout� en 1995 sa propre milice, probablement pour contrer l'emprise de son fr�re cadet Qousei sur l'appareil de s�curit�. Form�s de jeunes d�sh�rit�s, tri�s sur le volet, endoctrin�s et soumis � un entra�nement s�v�re, ces " Fedayin de Saddam " n'apportent pourtant rien de nouveau � un appareil amplement suffisant pour ma�triser une population essentiellement inerte. 
+Au plan interne, les menaces les plus s�rieuses viendraient donc de l'appareil de s�curit� lui-m�me... s'il n'avait �t� soigneusement verrouill�. A vrai dire, il est impossible de rendre compte de la pl�thore de pr�cautions prises en r�ponse aux tentatives d'assassinat, aux coups d'Etat manqu�s, aux complots ourdis jusqu'au sein de la Garde sp�ciale, aux trahisons de proches tels que Hussein Kamel, ainsi qu'aux moyens dispens�s � l'�tranger pour subvertir le syst�me. Se m�lent recouvrements de comp�tences, concurrence entre services, contr�les crois�s, d�doublement des m�canismes de commandement, redistribution permanente du personnel, fabrication de " conspirations-hame�ons ", etc. Cette complexit� ne doit pas, d'ailleurs, faire illusion. L'appareil de s�curit� n'est pas une machinerie parfaite, rationalis�e. La S�ret� et les Moukhabarat, par exemple, sont min�s par une corruption notoire, non seulement tol�r�e mais int�gr�e et instrumentalis�e par le r�gime. C'est l� le point important : cette architecture est perp�tuellement en mouvement. Or le mouvement est une ressource de ce r�gime qui est tout sauf conservateur. 
+Un sc�nario possible pour une guerre annonc�e
+La plasticit� du r�gime est un facteur ignor� dans toutes les anticipations de la guerre. Constatant que les " options militaires " de l'Irak sont limit�es, les analystes n'envisagent comme alternative � ces options classiques que le sc�nario catastrophe des " armes de destruction massive ". Ils n'entrevoient rien, semble-t-il, entre une d�bandade assur�e des forces arm�es irakiennes et une sorte d'apocalypse, renvoyant � l'imaginaire du dictateur fou. En Irak, pourtant, on craint moins la possibilit� d'un suicide d�vastateur que celle d'un usage strat�gique et retors de gaz de combat, qui serait �ventuellement attribu� � l'arm�e des Etats-Unis pour galvaniser l'opposition populaire contre " l'agresseur ". Saddam Hussein, pragmatique, s'est assur�ment aguerri face aux menaces ext�rieures. Les " frappes " et autres ing�rences �trang�res l'ont pr�par� � cette confrontation ultime. Elles lui ont appris � escamoter ses cibles les plus vitales, � savoir la personne physique des hauts responsables, les missiles sol-air de la D�fense a�rienne et d'�ventuelles armes de destruction massive. Les inspecteurs eux-m�mes lui ont montr� les limites et les failles des m�thodes de surveillance occidentale. Il oblige ainsi ses ennemis � se rabattre sur des cibles offertes, coquilles vides des �difices officiels ou centres de commandements de la D�fense a�rienne, centres dont l'importance au sein du syst�me de d�fense n'est plus n�cessairement cruciale. Le r�gime escamote parfois jusqu'aux cibles les plus ordinaires. Lors des bombardements de 1998, des �coles, ainsi que des installations industrielles et des hangars alimentaires, ont accueilli des d�p�ts de munitions. Ces �coles abritent actuellement les membres du Parti charg�s de maintenir l'ordre dans chaque quartier. Ceux-ci ont quitt� leurs locaux officiels, imitant l'ensemble de l'appareil de s�curit�.
+Le r�gime compte sur la dispersion de son personnel pour maintenir la population dans l'inertie, peut-�tre m�me pour mener des op�rations de gu�rilla contre des forces am�ricaines oblig�es de s'engager dans le pays profond. Toutes les formations paramilitaires cit�es plus haut sont rompues aux combats de rue. Extr�mement mobiles, elles op�rent au besoin en civil et b�n�ficient d'une connaissance intime du terrain. Resterons-elles loyales ? On peut supposer que l'immense majorit� des Irakiens ne combattra volontiers ni pour d�fendre le pouvoir, ni pour le d�fier. Tous redoutent la capacit� de survie fabuleuse de Saddam Hussein, conjugu�e � sa capacit� - non moins fantastique - de r�pression. Ils pourraient ob�ir longtemps, mais sans z�le, aux consignes du r�gime, en attendant la certitude de sa chute. Il suffirait alors que la guerre tra�ne, qu'elle engendre des p�nuries et de nombreuses victimes, pour que Saddam galvanise ses troupes les plus fid�les, maintiennent les plus d�loyales dans l'irr�solution et gagne ainsi du temps. Ceci n'est qu'un des sc�narios possibles, �videmment, aux c�t�s d'une guerre �clair, propre et sans surprise. Ce qui est s�r, c'est que les dispositions prises par le r�gime trahissent une sorte de d�saffection pour la guerre classique. Saddam Hussein ne se soucie gu�re, semble-t-il, d'opposer une arm�e cr�dible contre les Etats-Unis. Alors, o� est donc l'adversaire irakien ? Dans l'impr�vu, justement. 
+TITRE : Les Etats-Unis et le p�trole � De Rockefeller � la Guerre du Golfe
+AUTEUR : Pierre No�l, * Economiste du p�trole ; Docteur en science politique. Chercheur au Centre fran�ais sur les Etats-Unis � l'Ifri ; chercheur associ� au LEPIIEPE, universit� de Grenoble. noel.cfe@ifri.org
+1. Une histoire d'entrepreneurs
+La naissance et le d�veloppement de l'industrie p�troli�re am�ricaine ne furent pas une " affaire d'Etat " ; pour l'essentiel, cette histoire est une histoire d'entrepreneurs. En cela, les Etats-Unis se distinguent de tous les autres pays, industrialis�s ou non. Nous verrons plus loin qu'il ne fallut pas attendre tr�s longtemps les premi�res interventions publiques dans le secteur, interventions multiformes et de grande ampleur. Mais on ne trouve aux Etats-Unis aucun des attributs quasi-universels de l'industrie p�troli�re, tellement r�pandus qu'ils apparaissent parfois comme naturels : ni entreprise publique ; ni monopole sur l'exploration, la production, le transport ou la distribution ; ni subordination de l'industrie � des objectifs " sup�rieurs ", de politique industrielle ou de politique �trang�re. Les Etats-Unis font m�me exception � la r�gle de la propri�t� publique sur les ressources - exception plus discr�te peut-�tre que les pr�c�dentes, mais qui porte plus loin.
+a. Au commencement �tait le droit
+Les ressources naturelles contenues dans le sous-sol sont en g�n�ral propri�t� publique. Investir en vue de l'exploitation mini�re ou p�troli�re requiert, partout dans le monde ou presque, l'obtention d'un droit aupr�s de la puissance publique, par exemple sous la forme d'une licence. Tel n'est pas le cas aux Etats-Unis, o� la propri�t� de la surface emporte la propri�t� du sous-sol, y compris les ressources qu'il rec�le. Pour forer sur une parcelle donn�e, il faut et il suffit d'obtenir un droit de son propri�taire l�gitime. Le contrat par lequel ce droit est transf�r� s'appelle un lease ; c'est un contrat de droit priv�.
+On ne saurait exag�rer l'importance de cette singularit� juridique ; osons affirmer qu'elle repr�sente un des principaux d�terminants de l'histoire p�troli�re des Etats-Unis. La propri�t� sur la terre �tant tr�s peu concentr�e, m�me � l'�chelle d'une province p�troli�re, le march� des droits d'exploration est n�cessairement concurrentiel. Cette absence de contr�le sur le march� de l'exploration induit � son tour la concurrence sur le march� du p�trole lui-m�me. L'�conomie industrielle a red�couvert, ces trois derni�res d�cennies et sous l'influence de Ronald Coase, le d�terminisme juridique dans l'organisation �conomique. Dans le cas de l'industrie p�troli�re am�ricaine, la r�gle de droit semble induire m�caniquement la concurrence. Et s'il fallait chercher un fil rouge courant tout au long de l'histoire p�troli�re des Etats-Unis, on le trouverait dans l'affrontement permanent entre la dynamique concurrentielle et les forces contraires, puissances " organisatrices " publiques ou priv�es.
+b. Ascension et chute de John D. Rockefeller
+De tr�s nombreux entrepreneurs, souvent des aventuriers risquant leur fortune personnelle, tent�rent leur chance dans l'exploration p�troli�re � partir des ann�es 1860. Acqu�rant des droits sur de minuscules parcelles ou sur des milliers d'hectares, ils furent les acteurs de l'�re h�ro�que de l'histoire p�troli�re am�ricaine. Mais l'amont p�trolier (exploration et production) est une activit� extr�mement risqu�e et pour beaucoup de ces pionniers l'exp�rience tourna court. La plupart ne d�couvrirent rien mais ceux qui eurent la chance d'acc�der au stade de la production affront�rent la dure r�alit� d'un march� libre de mati�re premi�re. Le d�veloppement intensif des premi�res d�couvertes pr�cipita rapidement une chute du prix du p�trole, qui passa de $37 � $7 entre 1870 et 18904. S'ensuivit une vague de faillites et un mouvement de consolidation de l'industrie (s�lection et concentration).
+Dans cet univers de concurrence " sauvage ", la premi�re manifestation des forces organisatrices (ou plus exactement : planificatrices) ne vint pas de l'ext�rieur - de la puissance publique - mais de l'industrie elle-m�me. Un jeune homme de 25 ans, John D. Rockefeller, apr�s avoir bri�vement tent� sa chance dans l'amont, d�laissa ce jeu " o� s'�puisent les pauvres gens " pour se concentrer sur le raffinage, � la t�te de la Standard Oil. Tr�s t�t Rockefeller comprit l'int�r�t de l'int�gration horizontale, c'est-�-dire l'absorption ou les alliances avec les concurrents, et verticale, d'abord dans le transport (en amont et en aval des raffineries), plus tard dans la production. Son ascension fut fulgurante. En 1873, la Standard Oil d�tenait d�j� entre 30 et 40% des capacit�s de raffinage du pays, et jusqu'� 90% en 1878. Au tournant du si�cle, la S.O. exportait 50% de sa production ; les Etats-Unis �taient, de tr�s loin, le premier exportateur de p�trole au monde, et l'huile �tait au second rang des produits d'exportations am�ricains, apr�s le coton.
+L'accession de la Standard Oil a une situation de quasi-monopole sur l'aval p�trolier - et, par l�, au statut de " r�gulateur " de l'industrie dans son ensemble - devait donner lieu au premier grand proc�s antitrust de l'histoire �conomique des Etats-Unis. En cela, l'aventure de Rockefeller rev�t une importance qui d�passe la sph�re p�troli�re. La principale loi antitrust am�ricaine, le Sherman Act de 1890, fut largement r�dig�e en r�f�rence au cas S.O. En 1909, au terme de plusieurs ann�es d'une proc�dure initi�e par le d�partement de la Justice, une cour f�d�rale �tablissait l'existence de pratiques anti-concurrentielles dans les activit�s de la S.O. - en particulier ses " accords " pr�f�rentiels avec les transporteurs ferroviaires - et d�cidait de dissoudre le trust en 35 entit�s ind�pendantes, sur la base du Sherman Act (d�cision confirm�e par la Cour Supr�me en 1911). Plusieurs des grandes compagnies p�troli�res am�ricaines sont issues de ce d�membrement. Cet �v�nement marque un tournant dans l'histoire p�troli�re du pays et symbolise l'entr�e dans l'�re des interventions publiques.
+2. Soixante ans d'intervention publique
+A partir des ann�es 1920 et jusqu'au d�but des ann�es 1980, le march� p�trolier am�ricain a v�cu sous un r�gime de tr�s forte intervention publique. On distinguera les mesures dites de proration, le contr�le des importations, et le contr�le des prix.
+La mise en place de la politique de proration, entre le d�but des ann�es 1920 et le milieu des ann�es 1930, correspond � un immense effort de la puissance publique - d'abord au niveau des Etats, puis du gouvernement f�d�ral - pour soustraire la coordination des producteurs de p�trole au processus concurrentiel et la soumettre � un tr�s haut degr� de planification centrale. La proration est n�e d'une volont� de limiter le " gaspillage " et la " surproduction " que le r�gime concurrentiel �tait sens� entra�ner. Concr�tement, les grands Etats producteurs (Oklahoma, Texas, Louisiane - � l'exception notable de la Californie, qui ne fut jamais " prorationniste ") d�cid�rent de limiter leur production p�troli�re en attribuant des quotas � chaque champs, puis � chaque puits en activit�, afin de maintenir un prix largement sup�rieur au prix concurrentiel. Ces efforts locaux �taient coordonn�s au sein d'une instance inter-�tatique, l'interstate compact. Plus tard, dans le cadre du New Deal, la puissance f�d�rale pris en charge la coordination et une partie de la mise en �uvre du r�gime de proration.
+La crise des ann�es 1930, survenant juste apr�s les d�couvertes g�antes de Seminole et de l'East Texas, pr�cipita une chute des prix qui renfor�a la perception du caract�re destructeur de la libre concurrence. En fait, le principal probl�me �tait de nature juridique - le droit, encore. La r�gle dite de " capture ", qu'impos�rent les tribunaux de common law � la fin du XIXe si�cle, autorisait un producteur � forer dans un r�servoir d�j� exploit� par un autre producteur op�rant depuis un terrain voisin. Cette r�gle introduisait des incitations �conomiques perverses et g�n�rait, effectivement, une importante surproduction en m�me temps que nombre de puits inutiles. Mais la proration ne r�glait pas ce probl�me, au contraire : parce que les puits les moins productifs �taient exempt�s de quotas, le syst�me g�n�ra un �norme gaspillage de ressources. Le r�gime de proration, qui surv�cut jusqu'au d�but des ann�es 1970, servait essentiellement les int�r�ts des milliers de petits producteurs les moins performants, et des hommes politiques qui contr�laient un syst�me profond�ment corrompu. L'industrie p�troli�re, qui est certainement un des symboles du capitalisme am�ricain, fut pendant plus d'un demi-si�cle soumise � un r�gime - certes incomplet - de planification centralis�e.
+Le contr�le des importations repr�sentait un compl�ment naturel et indispensable du r�gime de proration. La trop forte p�n�tration du p�trole v�n�zuelien et moyen-oriental e�t r�duit � n�ant les efforts des Etats " prorationnistes " pour d�fendre un prix sup�rieur au prix de concurrence. Plus g�n�ralement, la concurrence du p�trole import� repr�sente une menace permanente pour l'industrie p�troli�re am�ricaine, et ce d�s l'entre-deux-guerres. En cons�quence, la tentation protectionniste traverse toute l'histoire p�troli�re am�ricaine. Les mesures les plus c�l�bres, parmi de nombreuses autres, sont les voluntary oil import quotas de 1949 et les mandatory oil import quotas de 1959.
+Au d�but des ann�es 1970, les objectifs de l'intervention publique sur le march� p�trolier chang�rent brutalement. Du soutien des prix int�rieurs par la r�glementation de l'offre et des importations, on passa � la lutte contre les effets de la hausse des prix. On pourrait dire : de la protection des producteurs � la protection des raffineurs et des consommateurs. Un syst�me complexe de contr�le des prix et de r�glementation de la commercialisation fut mis en place, par strates successives, avec des effets pervers tr�s importants. On citera en particulier les entraves � l'allocation marchande du brut et des produits p�troliers, qui jou�rent un r�le d�cisif dans les p�nuries cons�cutives � l'embargo p�trolier arabe de 1974 et � la r�volution iranienne de 1979 - les fameuses gasoline lines qui traumatis�rent l'Am�rique ; mais aussi, plus structurellement, les " subventions aux importations " introduites par le syst�me des entitlements, par lequel les raffineurs s'approvisionnant en p�trole " domestique " subventionnaient ceux qui recouraient aux importations. A la fin des ann�es 1970, l'administration Carter souhaitait lib�raliser le march� p�trolier mais se heurtait � de fortes r�sistances au Congr�s. Une loi vot�e en 1978 pr�voyait un decontrol progressif �tal� sur 10 ans ; l'administration Reagan le r�alisa en un mois.
+3. Le " moment Reagan " et l'option lib�rale
+Le premier mandat de Ronald Reagan � la Maison Blanche, et m�me les premiers mois de ce mandat, apparaissent r�trospectivement comme une p�riode charni�re dans l'histoire p�troli�re am�ricaine, o� furent prises des orientations rompant avec le pass� et engageant l'avenir. La politique conduite par l'administration Reagan �tait inspir�e par l'id�e que l'efficacit� et la s�curit� �nerg�tiques ne s'obtiennent pas contre les forces du march�, mais en s'appuyant sur elles.
+R. Reagan pronon�a son discours inaugural le 20 janvier 1981 ; le 28 janvier, il signait l'Executive Order n� 12287 (le premier de son mandat), dont la premi�re section dispose : " All crude oil and refined petroleum products are exempted from the price and allocation controls adopted pursuant to the Emergency Petroleum Allocation Act of 1973, as amended. The Secretary of Energy shall promptly take such action as is necessary to revoke the price and allocation regulations made unnecessary by this Order. " L'Executive Order prenait effet le jour m�me.
+Le Congr�s, beaucoup plus interventionniste que l'administration, ne d�sarma pas et en mars 1982 le S�nat vota le Standby Petroleum Allocation Act, qui octroyait au Pr�sident le pouvoir d'instaurer, en cas de crise, un contr�le des prix et des mesures d'allocation administrative du p�trole et des produits. R. Reagan opposa son veto � cette loi le 20 mars 1982. Le pr�sident �crit, dans sa lettre de " retour sans approbation " transmise au S�nat : " this legislation grew from an assumption, which has been demonstrated to be invalid, that giving the Federal Government the power to allocate and set prices will result in an equitable and orderly response to a supply interruption. We can all still recall that sincere efforts to allow bureaucratic allocation of fuel supplies actually harmed our citizens and economy, adding to inequity and turmoil. " Face � une rupture d'approvisionnement, c'est au contraire le libre fonctionnement du march� (" free trade among our citizens ") qui, pr�cise le pr�sident, est le plus � m�me de r�duire le co�t support� par l'�conomie am�ricaine.
+La d�r�glementation du march� p�trolier am�ricain correspond aussi � une r�int�gration compl�te dans le march� mondial. A partir de 1982, le prix int�rieur est � nouveau strictement align� sur le prix mondial. Au cours des deux mandats de R. Reagan la faible taxe sur les importations n'a pas �t� supprim�e, mais l'administration r�sista, � plusieurs reprises et notamment apr�s le " contre-choc " p�trolier de 1985-1986, � de fortes pressions du Congr�s pour l'augmenter de mani�re significative.
+Le decontrol am�ricain eut �galement un effet non anticip� sur les structures du march� p�trolier international : il acc�l�ra la substitution de transactions de court terme aux contrats de long terme et la g�n�ralisation de la r�f�rence au prix " spot ". Pleinement expos�s aux al�as du march� mondial (jusque-l� att�nu�s par le contr�le des prix et les m�canismes de redistribution physique), les raffineurs am�ricains modifi�rent leurs pratiques commerciales ; les activit�s de trading ont explos� aux Etats-Unis au d�but des ann�es quatre-vingt, et le NYMEX a lanc� son march� de contrats � terme sur le p�trole brut en 1983.
+Les gouvernements successifs, r�publicains et d�mocrates, ne sont pas revenus sur la r�forme fondamentale initi�e par l'administration Reagan. Dans les ann�es 1990, la politique p�troli�re de l'administration Clinton (largement " encadr�e ", il est vrai, par un Congr�s r�publicain) fut une politique lib�rale non seulement " passive " - absence de remise en cause de la d�r�glementation -mais active. Parmi les mesures d'inspiration lib�rale prises au cours de cette p�riode, on peut citer la lev�e de l'interdiction d'exporter le brut d'Alaska, l'acc�l�ration du leasing dans l'offshore f�d�ral, les exemptions de royalty sur l'offshore profond (Deep Offshore Royalty Relief Act), ou encore la privatisation partielle des Naval Petroleum Reserves.
+4. L'Am�rique et le p�trole mondial
+L'option lib�rale prise sous Reagan, et qui structure depuis la politique p�troli�re am�ricaine, ne se limite pas � la d�r�glementation du march� int�rieur ; elle a d'importantes implications internationales. Le primat �conomique dans la formulation de la politique �nerg�tique - plus pr�cis�ment, l'id�e que l'approvisionnement �nerg�tique doit reposer sur le fonctionnement de march�s libres et concurrentiels - a, en mati�re p�troli�re, un corollaire : l'acceptation du recours massif aux importations. Recourir au march�, c'est recourir au march� mondial. Le taux de couverture de la demande par les importations d�pend, sur longue p�riode, de l'�volution relative des co�ts de d�veloppement aux Etats-Unis et dans le reste du monde. L'option fondamentale d'une politique �nerg�tique lib�rale impliquait donc n�cessairement, pour les Etats-Unis, un approfondissement de la " d�pendance " p�troli�re. De fait, le moment Reagan correspond � l'entr�e des Etats-Unis dans une �re de d�pendance accept�e et assum�e.
+a. Quelques donn�es sur l'approvisionnement p�trolier am�ricain
+C'est en 1949 que les Etats-Unis sont devenus importateurs net, c'est-�-dire que leurs importations ont d�pass� leurs exportations. Entre 1949 et 1970, la part de la demande couverte par le p�trole import� est pass�e de 10% � 23%. Entre 1978 et 1985, les importations ont fortement baiss�, tant en valeur absolue (-3,8 Mb/j) que relative (-16 points de part de march�). Deux facteurs expliquent ce ph�nom�ne : le d�veloppement du champ g�ant de Prudhoe Bay en Alaska, et la chute de la demande p�troli�re li�e au second " choc p�trolier " de 1979 et � la r�cession �conomique. A partir de 1985, la part du p�trole import� dans la couverture de la demande n'a cess� d'augmenter, jusqu'� aujourd'hui.
+La production am�ricaine baisse au rythme de 2% par an en moyenne, m�me si cette baisse est moins forte depuis 1990. Les importations ont progress� de plus de 5% par an en moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en 2000. Elles s'�levaient alors � 11 Mb/j, soit 54% de la consommation totale. En 2020, ces chiffres pourraient passer � 17 Mb/j et 70%.
+b. S�curisation et construction du march� mondial
+D�pendance croissante, donc. Mais d�pendance accept�e et assum�e, disions-nous. L'option lib�rale prise au d�but des ann�es 1980 n'�quivaut pas � une politique de laisser-faire ; elle s'accompagne de politiques publiques ambitieuses relevant de la s�curisation et de la construction du march� p�trolier mondial.
+La s�curisation du march� regroupe des mesures aussi diff�rentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve (SPR) d'une part, la cr�ation d'un dispositif militaire d'intervention rapide au Moyen-Orient d'autre part. La SPR fut cr��e dans le cadre de l'Energy Production and Conservation Act � la fin de 1975 mais resta " virtuelle " pendant cinq ans, en raison de dysfonctionnements administratifs et surtout d'un manque de volont� politique. L'administration Reagan fit du remplissage de la SPR une priorit� de sa politique p�troli�re. A la fin du premier mandat de R. Reagan le volume stock� �tait de 450 millions de barils (Mb), et 560 Mb fin 1988 - niveau auquel on est encore aujourd'hui. 80% du p�trole stock� dans la SPR l'a �t� sous Reagan, dont plus de 60% entre 1981 et 1984. La r�serve p�troli�re strat�gique, enti�rement d�tenue et op�r�e par le gouvernement f�d�ral, a une capacit� de " rel�chement " de 4 Mb/j - soit la moiti� de la production saoudienne moyenne en 2002 - pendant 130 jours. Ou encore, la SPR peut suppl�er int�gralement un producteur comme le Kowe�t pendant pr�s de neuf mois.
+La " sanctuarisation " militaire du Moyen-Orient n'est certes pas r�ductible � une politique �nerg�tique. Toutefois, cette dimension �tait certainement pr�sente. La logique, du point de vue p�trolier, est la m�me que pour la SPR, m�me si l'instrument est tr�s diff�rent. Accepter que l'approvisionnement am�ricain repose sur un march� mondialis� domin� par les transactions de court terme, supposait la mise en place d'une s�curisation en amont, ou " par le haut ", dont le co�t s'apparente � la souscription d'une assurance. Lib�ralisation et s�curisation ne s'opposent pas, mais constituent deux faces d'une m�me politique. Tout comme la lib�ralisation, les mesures de s�curisation du march� initi�es sous R. Reagan ont �t� assum�es par tous les gouvernements depuis lors, et demeurent un �l�ment essentiel de la politique p�troli�re am�ricaine.
+L'effort de construction du march� consiste � am�liorer l'accessibilit� des ressources p�troli�res mondiales aux capitaux priv�s d'exploration et production. Il s'agit, pour les Etats-Unis, d'une pr�occupation tr�s ancienne, qui prit notamment la forme, dans l'entre-deux-guerres, de la politique de l'Open Door (porte ouverte) au Moyen-Orient. A partir des ann�es 1980, cette politique fut relanc�e et renouvel�e dans ses objectifs comme dans ses moyens. L'objectif �tait de favoriser la diversification durable de l'offre p�troli�re mondiale, donc d'affaiblir le pouvoir de march� de l'OPEP. L'administration Reagan lan�a, d�s 1981, une politique juridique internationale tr�s ambitieuse, destin�e � r�former le droit applicable aux investissements p�troliers. Cette politique fut relay�e par la Banque Mondiale, dans les ann�es 1980, aupr�s des pays en d�veloppement. Dans les ann�es 1990, les Etats-Unis investirent d'importantes ressources dans les n�gociations sur les instruments multilat�raux sur les investissements (ALENA chap. 11, Trait� sur la Charte de l'Energie, AMI), et dans la signature de trait�s bilat�raux sur les investissements avec les pays riverains de la mer Caspienne.
+c. L'Am�rique a-t-elle le choix ?
+En d�pit d'un discours politique r�curent sur la n�cessit� de contenir, voir de r�duire, la d�pendance p�troli�re du pays - discours qui jouit d'une tr�s forte l�gitimit� depuis les attentats du 11 septembre 2001 - l'option lib�rale prise il y a plus de vingt ans n'est pas remise en question, au contraire. Dans ces conditions, l'approfondissement de la d�pendance p�troli�re des Etats-Unis au cours des d�cennies � venir est une quasi-certitude. Apr�s la " crise " de 2000-2002 comme apr�s celle de 1990-1991, le grand d�bat de politique �nerg�tique initi� par l'administration accouche essentiellement de non-mesures.
+On pourrait invoquer les lourdeurs du processus l�gislatif am�ricain, qui permet aux groupes de pression d'entraver toute action r�formatrice. On pr�f�rera souligner qu'il n'existe pas, aujourd'hui, d'alternative raisonnable aux importations p�troli�res massives. Les �tudes �conomiques montrent que le co�t d'une r�duction significative de la " d�pendance ", tant par la stimulation de l'offre int�rieure que par la ma�trise de la demande, seraient largement sup�rieurs aux b�n�fices attendus en mati�re de s�curit� �nerg�tique. En d'autres termes, il n'existe qu'un potentiel tr�s limit� de r�duction profitable du recours aux importations p�troli�res. Les Etats-Unis devraient donc continuer, dans l'avenir pr�visible et en attendant une r�volution technologique dans les transports, d'investir massivement dans la s�curisation et la construction du march� p�trolier mondial.
+TITRE : Perspectives
+AUTEUR : Thierry de Montbrial, directeur de l'Ifri, membre de l'Acad�mie des sciences morales et politiques 13 juillet 2002
+La "surprise" du 11 septembre
+Selon toute vraisemblance, la date du 11 septembre 2001 est entr�e dans l'histoire universelle. Elle est et restera consid�r�e comme dividing, selon le mot am�ricain, c'est-�-dire que l'on distingue et distinguera un "avant" et un "apr�s". Ce n'est pas que le monde ait brusquement chang� avec la r�ussite des attaques contre le World Trade Center - celle qui a le plus frapp� - et contre le Pentagone. Ce qui a chang�, c'est la mani�re d'interpr�ter le pass� et de raisonner sur l'avenir. 
+On ne peut pas pr�tendre que pareil �v�nement n'avait pas �t� "pr�vu". En v�rit�, la possibilit� et m�me la probabilit� d'un "hyperterrorisme" font l'objet de d�bats d'experts et m�me d'�uvres romanesques (Tom Clancy) depuis des ann�es. Pareillement, le jour o� des armes de destruction massive - nucl�aires, chimiques ou bact�riologiques - seraient effectivement utilis�es par une unit� active �tatique ou non �tatique, on ne pourrait pas dire que cela n'avait pas �t� " pr�vu ". Toute la difficult� tient dans ce que les soci�t�s humaines ne prennent les catastrophes au s�rieux que lorsqu'elles se produisent, et, lorsque c'est le cas, elles ont tendance � les oublier: on peut donner entre autres l'exemple du respect des r�gles de s�curit� dans les zones sismiques. S'il en est ainsi, c'est que, pour pr�venir ou limiter les cons�quences d'une catastrophe possible, il faut des mesures qui se heurtent aux int�r�ts tangibles de toutes sortes d'autres unit�s actives, lesquelles s'emploient � les emp�cher ou � les att�nuer. La pr�vention est un art de m�me nature et aussi complexe que la r�forme. 
+De ce point de vue, l'autopsie du 11 septembre est ais�e. Ce qui est en cause, c'est d'abord une conception des libert�s. Aux �tats-Unis, il �tait possible de se pr�senter dans une �cole de pilotage sans avoir � justifier de son identit�, et de payer les cours en esp�ces, en pr�cisant que l'on n'avait pas besoin d'apprendre � d�coller ou � atterrir, tout cela sans susciter de r�actions particuli�res. En Grande-Bretagne, des groupes islamistes peuvent avoir pignon sur rue, et les conditions d'extradition sont tellement restrictives que les criminels se sentent prot�g�s, au point que certains vont jusqu'� se demander s'il n'existe pas une sorte d'accord implicite du type: immunit� du territoire britannique contre immunit� des r�seaux qui y sont implant�s. La question du financement du terrorisme se rattache � celle des droits civils. Pour mettre en place et d�velopper un r�seau comme Al-Qaida, il faut beaucoup d'organisation et beaucoup de ressources. La lutte contre le terrorisme passe donc par une surveillance �troite des flux financiers, de leur origine et de leur destination, laquelle se heurte � une conception du secret bancaire que l'on a tendance � rattacher � la question des libert�s. Le m�me genre de remarques peut s'appliquer � la s�curit� du transport a�rien en g�n�ral. L'abaissement de la s�curit� dans les a�roports comme pour le trafic lui-m�me est la cons�quence d'une conception �troite de la comp�titivit�, o� l'on oublie que l'�conomie est au service de l'homme et non l'inverse. On pourrait poursuivre l'exercice. 
+L'incapacit� des services am�ricains, la CIA (Central Intelligence Agency) et le FBI (Federal Bureau of Investigation) principalement, � anticiper et � d�jouer les attentats du 11 septembre, qui les ont, en fait, pris au d�pourvu, s'analyse en dernier ressort par l'inadaptation d'agences englu�es dans des routines et par les tr�s classiques conflits bureaucratiques. Dans le m�me ordre d'id�es, comme le ph�nom�ne de la mondialisation concerne les unit�s actives de toute nature, y compris les organisations criminelles, la lutte contre le crime organis� - et en particulier le terrorisme - suppose des formes de coop�ration originales entre les �tats, notamment au niveau de leurs services secrets, de leurs polices et de leurs institutions judiciaires. Il s'agit de domaines o� les traditions coop�ratives sont limit�es et o�, l� encore, l'adaptation se heurte aux habitudes et aux int�r�ts corporatistes ou bureaucratiques. 
+Les observations pr�c�dentes n'ont aucune pr�tention � l'exhaustivit�. Elles visent seulement � expliquer ce qui, sur le coup, a pu para�tre incompr�hensible ou aberrant: comment un pays aussi puissant que les �tats-Unis, qui consacre des ressources aussi immenses � sa s�curit�, a-t-il pu se laisser de la sorte agresser par surprise? Apr�s un choc tellement consid�rable, on peut penser que chacun des pays potentiellement menac�s a entrepris de surmonter les obstacles qui s'opposent � une pr�vention efficace. Mais, aux �tats-Unis comme ailleurs, les r�sistances sont �normes. Pour certains Am�ricains et non des moindres (George Soros), la "guerre contre le terrorisme" risque de saper les fondements m�mes de l'unit� du pays. Les r�sistances sont �galement consid�rables sur le plan international, quand il s'agit de coordonner les activit�s de plusieurs �tats, car � l'affrontement des int�r�ts les plus tangibles se superposent les malentendus politiques au sens large, malentendus qui - on le rappellera dans la suite de ce texte - n'ont pas tard� � appara�tre entre Washington et ses alli�s, anciens ou nouveaux, apr�s une br�ve union sacr�e. Ainsi, d�s le mois de d�cembre 2001, le Parlement europ�en s'opposait-il � une coop�ration judiciaire renforc�e avec les �tats-Unis. 
+La r�action am�ricaine
+Dans les heures qui ont suivi les attaques, le pr�sident George W.Bush a d'abord donn� l'impression de s'en prendre � l'Islam en adoptant la rh�torique du "choc des civilisations" et en parlant d'une "guerre du Bien contre le Mal". Tr�s rapidement, il a pris conscience du pi�ge et adopt� la formule de la " guerre contre le terrorisme ". Expression ambigu� toutefois, car il n'existe aucune d�finition universellement accept�e du terrorisme, et, dans bien des cas, la fronti�re entre terrorisme et r�sistance est difficile, sinon impossible � tracer. Ephra�m Hal�vy, le chef du Mossad, le service de renseignement isra�lien, avait peu de chances de faire l'unanimit� en d�clarant: "La distinction entre bon et mauvais terrorisme n'a plus lieu d'�tre. Chacun doit choisir son camp: pour ou contre la terreur." De fait, Isra�l, l'Inde, la Russie ou encore la Chine se sont engouffr�s dans le boulevard ouvert par le pr�sident des �tats-Unis en assimilant les Palestiniens, les Pakistanais, les Tch�tch�nes et les Ou�gours aux criminels du 11 septembre. Au d�but de l'ann�e 2002, le pr�sident du Conseil espagnol, Jos� Maria Aznar, d�clarait ne faire "aucune diff�rence" entre ces criminels et l'ETA (Euskadi Ta Askartasuna, "Patrie basque et libert�"). 
+En pratique, Washington a imm�diatement accus� Al-Qaida et son chef Oussama Ben Laden. En identifiant aussi promptement l'agresseur, la Maison-Blanche a produit un immense soulagement, car rien n'�tait plus angoissant pour les opinions publiques am�ricaine et m�me europ�ennes que cette impression d'un ennemi mortel innommable et invisible. Avec Al-Qaida, on d�signait aussi un �tat, l'Afghanistan. On savait en effet que le milliardaire saoudien, lui aussi � sa mani�re un ap�tre de la guerre du Bien contre le Mal, tirait les ficelles du sinistre r�gime de ce mollah Omar dont les outrances, au fil des mois, avaient de plus en plus attir� l'attention du monde. C'est donc contre l'Afghanistan que les �tats-Unis sont entr�s en guerre d�s le 7octobre, en se donnant pour objectif de renverser l'ordre taliban, de d�truire les bases d'Al-Qaida et de saisir leurs chefs. 
+Contrairement � ce qui a �t� si souvent �crit ou dit, cette guerre a �t� des plus classiques, c'est-�-dire d'�tat � �tat. Ses objectifs ont �t� partiellement mais rapidement atteints. Les Talibans ont perdu le pouvoir et les infrastructures d'Al-Qaida ont �t� an�anties. Ces r�sultats furent salutaires pour le moral des Am�ricains, mais aussi pour l'image des �tats-Unis dans le monde. Le nouveau gouvernement mis en place par les vainqueurs, dirig� par le Pachtoune royaliste Hamid Karza�, n'a cependant gu�re les moyens d'instaurer son autorit� sur l'ensemble du territoire afghan, malgr� la Loya Jirga r�unie au mois de juin. Le pays reste largement soumis � la rivalit� des seigneurs de la guerre. L'influence talibane n'a pas disparu, et les r�seaux de Ben Laden ont �t� d'autant moins d�mantel�s qu'ils disposent d'appuis cons�quents au Pakistan occidental. Quant � Ben Laden et au mollah Omar, ils courent toujours. De nombreux indices sugg�rent qu'une partie de ces r�seaux, bien implant�s dans les pays occidentaux, conservent leur capacit� de nuire. Les int�r�ts occidentaux, dans la mesure o� ils constituent les cibles de Ben Laden et de ses �mules, sont toujours menac�s, m�me si des agressions en s�rie, d'ampleur comparable � celles du 11 septembre, paraissent peu probables. 
+Pour venir � bout d'Al-Qaida, toute la panoplie des mesures antiterroristes doit �tre mise en �uvre, et nous avons vu plus haut que les principaux obstacles se situent au sein m�me des unit�s politiques menac�es. Cela dit, il est vraisemblable qu'en affaiblissant les bases territoriales des organisations terroristes, on en a r�duit consid�rablement les capacit�s, et donc le potentiel. A priori, de telles bases ne peuvent �tre localis�es que dans les �tats qualifi�s par les Am�ricains de rogue states, expression que l'on peut traduire par "�tats voyous", ou de failed states, c'est-�-dire les "�tats manqu�s" ou "incomplets". Dans son discours sur l'�tat de l'Union, au d�but de 2002, George W.Bush a d�sign� les principaux rogue states, en les r�unissant dans un "axe du mal". L'Afghanistan �tant maintenant neutralis�, il s'agit principalement de l'Iran, de l'Irak et de la Cor�e du Nord; mais le concept est assez large pour inclure, le cas �ch�ant, des pays tels que la Syrie ou la Libye. Par extension, le chef de l'ex�cutif am�ricain situe les mouvements islamistes dans cet axe du mal. Quant aux failed states - c'est-�-dire les �tats o� le gouvernement n'exerce pas ou mal son autorit� sur l'ensemble de son territoire-, il y en a h�las beaucoup � des degr�s divers, tels la Somalie, le Y�men, les Philippines, mais aussi la Colombie ou le Tadjikistan. Au cours des derniers mois, l'Am�rique s'est efforc�e d'�laborer des strat�gies susceptibles de r�duire les risques provenant de ces divers �tats: strat�gie d'intervention dans les failed states (envoi de forces sp�ciales aux Philippines et au Y�men par exemple, et il semble que la CIA pousse �galement ses pions en Alg�rie) ; strat�gie de pr�vention � l'encontre des rogue states. 
+Une doctrine d'action pr�ventive pourrait se heurter � de tr�s s�rieuses objections. En s'arrogeant le droit d'intervenir pr�emptivement et unilat�ralement, c'est-�-dire sans l'accord de la "communaut� internationale" incarn�e par le Conseil de s�curit� des Nations unies, les �tats-Unis prendraient des risques, m�me vis-�-vis de leurs alli�s les plus proches comme la Grande-Bretagne. Le cas de l'Irak est au centre des pr�occupations, car, depuis son �lection, George W.Bush para�t d�termin� � renverser Saddam Hussein. Il ne s'agit pas seulement d'aller jusqu'au bout du processus engag� par son p�re en 1991, � la suite de l'invasion du Kowe�t. En installant � Bagdad un r�gime qui leur serait favorable, les Am�ricains renforceraient la s�curit� d'Isra�l et accro�traient consid�rablement leur marge de man�uvre, tant vis-�-vis de l'Iran que de l'Arabie Saoudite, cette derni�re �tant particuli�rement suspecte � leurs yeux depuis le 11 septembre. Encore faudrait-il pouvoir monter des op�rations militaires permettant d'aboutir rapidement et sans provoquer l'�clatement du pays, et mettre en place un gouvernement efficace. Les alli�s des �tats-Unis - ou du moins leurs gouvernements -ne manifestent aucune sympathie pour Saddam. Mais, d'une part, ils ne se montrent pas convaincus, � tort ou � raison, par les arguments de Washington sur une �ventuelle complicit� de Bagdad avec Al-Qaida ou sur l'imminence de l'acquisition de l'arme nucl�aire par l'Irak; et, d'autre part, ils redoutent les effets sur les opinions publiques des pays arabo-musulmans d'une op�-ration mal justifi�e, et leurs cons�quences. Cela dit, ils ne feront pas obstacle � la volont� des Am�ricains, si leur d�termination � agir militairement est suffisamment forte, quitte � adapter leur attitude en fonction des r�sultats. En ce qui concerne l'Iran, les Europ�ens rejettent depuis longtemps la politique de double endiguement consistant � traiter ce pays comme l'Irak. Ils estiment que le r�gime des ayatollahs est de toute fa�on min� de l'int�rieur comme l'�tait l'URSS de Brejnev. Quant � la Cor�e du Nord, les �tats-Unis eux-m�mes ont d�cid� de renouer le dialogue avec elle. 
+D'une mani�re g�n�rale, les partenaires de l'Am�rique consid�rent que, m�me dans un syst�me international h�t�rog�ne, aucun �tat ou groupe d'�tats n'a le droit d'attaquer un autre au seul motif qu'il pourrait s'en prendre � ses int�r�ts vitaux. Aux pires moments de la guerre froide, les �tats-Unis n'ont jamais envisag� une attaque pr�ventive contre l'URSS, m�me lorsque le rapport des forces le leur aurait permis. On comprend donc pourquoi ceux-l� m�mes, � l'ext�rieur des �tats-Unis, qui furent le plus sinc�rement indign�s par les attaques du 11 septembre ont par la suite exprim�, certes de fa�on g�n�ralement feutr�e, des r�serves vis-�-vis de certains aspects de la politique de Washington. Des r�serves que le secr�taire d'�tat Colin Powell donne parfois l'impression de partager, comme lorsqu'il d�clarait, au mois de juin: " Any use of preemptive force must be decisive." Encore faut-il s'entendre sur le sens du mot decisive.
+Les causes du terrorisme
+� ce stade, il convient d'aborder la difficile question des causes du terrorisme. Le lecteur se rapportera au chapitre r�dig� par Michel Wieviorka pour un traitement g�n�ral du sujet - et � celui de Gilles Kepel pour l'analyse des liens entre terrorisme et islamisme. On se bornera ici � quelques remarques. Pour qu'une activit� terroriste soit durable, il faut deux conditions. La premi�re est l'existence d'unit�s actives - telles qu'Al-Qaida, le Jihad islamique ou l'ETA � l'�poque contemporaine, l'Irgoun ou le groupe Stern au si�cle dernier - et donc de groupes organis�s partageant une m�me culture ou une m�me id�ologie combative. La seconde est l'existence d'un r�servoir humain permettant � ces groupes de se renouveler et de s'�largir. De ce point de vue, il en est des organisations terroristes comme des mouvements de lib�ration dans les situations coloniales. Si les organisations terroristes qui ont s�vi en Europe occidentale dans les ann�es 1970 et au d�but des ann�es 1980 n'ont pas surv�cu, ce n'est pas seulement gr�ce � l'efficacit� des gouvernements, mais aussi et peut-�tre principalement parce que la force d'entra�nement de l'id�ologie anticapitaliste qui cimentait ces groupes �tait insuffisante pour assurer leur survie. Si, � l'inverse, les organisations terroristes irlandaises, basques ou corses r�sistent durablement aux contre-mesures, c'est qu'elles trouvent dans les peuples dont elles sont issues les ressources humaines n�cessaires. 
+Ce qui distingue Al-Qaida des formes plus ordinaires du terrorisme, c'est la conjugaison de l'ampleur des moyens hautement coordonn�s mis en �uvre, et de l'inhabituelle obscurit� de l'id�ologie dont ce r�seau se r�clame pour fonder ses actions. Chacun peut comprendre, ce qui ne veut pas dire approuver, que des groupes veuillent se battre par tous les moyens pour l'"ind�pendance" de l'Irlande du Nord, du pays basque ou de la Corse. On notera, incidemment, qu'� l'instar de la plupart des unit�s actives, les buts r�els mais non avou�s des organisations terroristes tendent � se d�placer et, en l'occurrence, � s'�tendre � des activit�s criminelles ou "mafieuses" de toute nature, ce qui complique singuli�rement les choses. 
+Mais que veulent Ben Laden et ses partisans? La haine des �tats-Unis et, plus g�n�ralement, de la culture occidentale est-elle un fondement id�ologique suffisant pour assurer la survie d'une organisation comme Al-Qaida? Faut-il penser que son gourou est l'expression d'un nouveau type de nihilisme? Olivier Roy rejette le terme et lui pr�f�re celui de n�o-fondamentalisme. "(...) Tous ces n�o-fondamentalistes, loin d'incarner la r�sistance d'une authenticit� musulmane face � l'occidentalisation, sont � la fois des produits et des agents de la d�culturation dans un monde globalis�. (...) Ben Laden n'est pas une r�action de l'islam traditionnel, mais un avatar aberrant de la globalisation, tant dans les instruments de son efficacit� (technicit�, comp�tence, organisation) que dans la d�connexion de son action par rapport aux soci�t�s r�elles. Dans les cibles vis�es et dans l'anti-am�ricanisme virulent, il reprend une tradition tr�s occidentale du terrorisme symbolique, propre � la bande � Baader ou � Action directe, mais repens� � l'�chelle des jeux vid�os et des films catastrophes d'Hollywood. " Ou bien faut-il supposer, avec Alexandre Adler, que Ben Laden est un strat�ge g�nial comme le fut Adolf Hitler, ou dans un autre genre Mao Zedong, qu'il a con�u un projet grandiose pour �difier une sorte de califat ou de th�ocratie capable de s'opposer � l'empire du Mal, c'est-�-dire, dans son imaginaire, � l'"empire am�ricain"? 
+Selon cette perspective, le but des attentats du 11 septembre aurait �t� de d�stabiliser l'Am�rique, de la pousser � la faute et de provoquer des soul�vements en cha�ne dans les terres islamiques, avec pour buts ultimes l'�gypte et l'Arabie Saoudite. Si l'on pr�f�re la comparaison avec les Bolcheviks, pareille vision ne serait pas sans analogie avec les projets de r�volution mondiale au d�but du XXe si�cle. Contrairement � L�nine, � Mao ou � Hitler, Ben Laden n'a apparemment d�velopp� ses id�es ni par �crit ni par oral, de sorte que ses adversaires en sont r�duits � sp�culer. Quoi qu'il en soit, on aurait tort d'�carter des hypoth�ses sous le pr�texte qu'elles seraient apparemment folles. Certes, la r�volution mondiale ne s'est pas produite comme l'avait r�v�e les Bolcheviks, mais sans eux et sans leur d�lire la r�volution d'Octobre n'e�t pas eu lieu et l'histoire du si�cle dernier e�t �t� diff�rente. Et s'il est vrai qu'Hitler a �chou�, on peut penser qu'en prenant Mein Kampf � la lettre, le grand drame de la Seconde Guerre mondiale e�t �t� �pargn�. En d'autres termes, le risque d'une d�stabilisation � grande �chelle du monde arabo-islamique doit �tre pris au s�rieux. Pour y faire face, il est n�cessaire de d�passer le cadre conceptuel, beaucoup trop �triqu�, de la "guerre contre le terrorisme". C'est pourquoi on n'�chappe pas au d�bat sur les "causes du terrorisme". Encore faut-il en poser correctement les termes. 
+Bien souvent, en effet, le probl�me est formul� de fa�on partiale ou partielle. Par exemple, � l'argument selon lequel la pauvret� ou les in�galit�s seraient � la racine du terrorisme, on peut opposer que Ben Laden est milliardaire et que les ex�cutants d'Al-Qaida �taient des personnes sophistiqu�es et non de vulgaires endoctrin�s des madrasas. � ceux qui �tablissent un lien direct entre la politique pro-isra�lienne des �tats-Unis et les attentats du 11 septembre, il est �galement facile de r�torquer que Ben Laden ne s'est jamais r�f�r� que marginalement au conflit isra�lo-palestinien. Le centre de gravit� de sa propre mappemonde est situ� plus � l'est. Certaines formulations ont l'inconv�nient d'appara�tre comme des critiques plus ou moins d�guis�es des �tats-Unis, accus�s � la limite d'�tre eux-m�mes responsables du drame dont ils ont �t� les principales victimes. 
+Ce que l'on peut et doit dire, en revanche, c'est que les cerveaux d'Al-Qaida ont l'art d'exploiter les mis�res du monde arabo-musulman pour y puiser des ressources humaines et y faire retentir leur id�ologie. Que des r�volutionnaires soient souvent issus de milieux privil�gi�s est une constante de l'Histoire. Rien de surprenant non plus � ce que les actions politiques des �tats-Unis, unique superpuissance depuis la chute de l'URSS, soient jug�es dans le reste du monde � travers les lunettes de chacun. Que la politique am�ricaine au Proche-Orient soit per�ue comme excessivement pro-isra�lienne dans le monde arabo-islamique, ou que le soutien de Washington � certains r�gimes dits mod�r�s - mais en tout cas non d�mocratiques - de la r�gion (Arabie Saoudite, �gypte) y soit consid�r� comme cynique, ce sont l� des faits politiques incontestables dont il convient d'appr�cier justement la port�e. Lorsque le prince Abdallah ou le pr�sident Moubarak, mais aussi la plupart des Europ�ens, font grief � Washington de ses oscillations face � la guerre isra�lo-palestinienne, qui n'a cess� de s'�tendre dramatiquement depuis l'�t� 2001, et d�sapprouvent - quoique de fa�on feutr�e - l'exigence formul�e par le pr�sident Bush, le 24 juin, du remplacement de Yasser Arafat, ils expriment des attitudes non pas morales, mais politiques. On y reviendra plus loin. Les leaders arabes dits mod�r�s, dont la l�gitimit� interne n'est pas sup�rieure � celle du vieux combattant palestinien, redoutent d'�tre pris entre le marteau am�ricain et l'enclume de leurs populations. Les gouvernements europ�ens, qui ont du monde arabo-musulman une longue exp�rience, savent que le risque d'une d�stabilisation est r�el. S'agissant de l'Autorit� palestinienne, les uns et les autres partagent sans doute ce jugement d'Edward Sa�d: "Il faut �difier les fondements de la r�forme � partir de forces vives de la soci�t�, celles qui, jour apr�s jour, ont r�sist� � l'invasion et � l'occupation (...)6."
+La politique internationale forme un tout, et ce, dans la dur�e. Apr�s le retrait de l'URSS d'Afghanistan en 1989, les �tats-Unis se sont aussit�t d�tourn�s de ce pays, mais aussi du Pakistan, devenu sans int�r�t � leurs yeux. Ils n'ont pas vu le danger du r�gime des Talibans et  des connexions avec Islamabad. En pratique, ils ont m�me encourag� ces d�veloppements. Les moudjahidines avaient �t� leurs alli�s pendant l'occupation sovi�tique et un Ben Laden se trouvait alors du "bon c�t� ". Ni les Am�ricains, ni, semble-t-il, les Europ�ens ne semblent avoir pr�t� attention � la complexit� de la situation tribale et � la port�e des camps o� furent form�s, entre autres, ces fameux
+" Afghans " qui devaient contribuer � mettre l'Alg�rie � feu et � sang. Dans les ann�es 1990, des responsables am�ricains ont m�me caress� un moment l'id�e de favoriser l'av�nement d'un r�gime islamiste � Alger. 
+Rappeler ces faits n'est pas insinuer que les Am�ricains sont responsables de leur propre malheur et de celui des autres. Il s'agit seulement de montrer que certaines d�cisions qui n'ont pas imm�diatement des cons�quences globales peuvent en avoir par la suite. Lorsque les dirigeants arabes dits mod�r�s et les Europ�ens invitent les �tats-Unis � la prudence, ce n'est pas par pusillanimit�, mais par pr�voyance. En politique comme dans les affaires priv�es, la prudence est une vertu cardinale. Si l'on peut effectivement faire un reproche � la politique am�ricaine, c'est de ne pas suffisamment prendre en compte l'exp�rience et le point de vue des autres. Nul n'a le monopole d'"avoir raison". Mais l'Am�rique est aujourd'hui menac�e par l'hubris. Je reviendrai plus loin sur cette question, � propos de l'"unilat�ralisme".
+Le r��quilibrage du syst�me international
+Dans l'imm�diat, les attentats du 11 septembre ont provoqu� un r��quilibrage du syst�me international. Le trait principal, � mon sens, en est le renforcement des �tats. Cela peut surprendre � une �poque o� l'on s'inqui�te surtout de la dissolution des notions de territoire ou de souverainet�. Le paradoxe n'est qu'apparent, car il s'agit justement d'emp�cher que le monde ne s'enfonce dans le chaos d'une mondialisation des tribalismes. 
+La Russie
+Le renforcement des �tats est manifeste dans ce que l'on peut appeler le retour de la Russie, un ph�nom�ne amorc� en fait, comme bien d'autres, avant le 11 septembre. Sur le plan int�rieur, Vladimir Poutine est parvenu � redresser l'autorit� du gouvernement central en reprenant largement en mains les "sujets" de la F�d�ration, en limitant l'emprise des "oligarques", et en prenant ses distances vis-�-vis de la " famille " (c'est-�-dire du clan Eltsine), quitte � pr�ter le flanc � la critique du point de vue des pratiques d�mocratiques occidentales contemporaines. Il faut insister sur le dernier mot, car, encore � l'�poque du g�n�ral de Gaulle, en France, le ministre de l'Information surveillait la t�l�vision de tr�s pr�s. D�s le mois d'ao�t 2001, au moment du voyage de Condoleezza Rice � Moscou, on pouvait d�celer les termes d'une nouvelle donne am�ricano-russe, la Russie se r�signant � un �largissement de l'Organisation du trait� de l'Atlantique Nord (OTAN) s'�tendant aux pays Baltes ainsi qu'� l'abrogation du trait� ABM (Anti-Ballistic Missiles Treaty) de 1972, avec, en contrepartie, une main plus libre en Tch�tch�nie et la perspective d'une adh�sion � l'Organisation mondiale du commerce (OMC). 
+Le 11 septembre, le pr�sident Poutine a instantan�ment saisi les potentialit�s de la situation, et, au grand dam des conservateurs n�o-communistes, il a fait clairement le choix d'une sorte de "Sainte-Alliance" avec les �tats-Unis. Ce choix avait des fondements objectifs. Depuis longtemps, d�j�, Moscou s'effor�ait de convaincre les Occidentaux de l'existence d'une menace terroriste � grande �chelle d'origine islamiste et inscrivait le probl�me tch�tch�ne dans cette perspective, alors qu'Am�ricains et Europ�ens privil�giaient les droits de l'homme comme unique grille de lecture. On comprend aussi pourquoi les Russes ont pu finalement trouver un int�r�t au principe d'une d�fense antimissile essentiellement dirig�e contre les "nouvelles menaces" li�es au ph�nom�ne terroriste. C'est pour la m�me raison que, dans les mois suivants, le Kremlin n'a pas cherch� � s'opposer au d�ploiement de forces am�ricaines au Caucase et en Asie centrale - ce qui, nagu�re encore, �tait � peine concevable. L'�quipe de Poutine est parvenue � la conclusion que, dans la situation �conomique difficile que traverse durablement le pays, ces d�ploiements pouvaient utilement contribuer � soulager l'effort de d�fense. �videmment, il y a des limites � ce qui est acceptable, et Moscou ne verrait pas d'un bon �il un exc�s d'activisme am�ricain dans les anciennes r�publiques sovi�tiques concern�es. Mais le Kremlin compte � la fois sur le jugement des dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs autres voisins, principalement la Chine et l'Iran. L'avenir d�cidera de la pertinence de ces calculs. 
+En ce qui concerne l'OTAN, les dirigeants de la Russie croient d�sormais ou affectent de croire que, puisque la menace d'un conflit traditionnel a disparu sur le th��tre europ�en, cette organisation a d'autant plus perdu de sa pertinence qu'elle n'est gu�re adapt�e au ph�nom�ne du terrorisme. Sinc�rement ou non, ils jugent que le nouvel �largissement, particuli�rement aux pays baltes, sera pour l'OTAN davantage une source de probl�mes que de solutions. Ils notent, comme les Europ�ens eux-m�mes, que l'Alliance atlantique ne joue plus qu'un r�le marginal dans la nouvelle approche g�ostrat�gique am�ricaine, si perspective d'une adh�sion � l'Organisation mondiale du commerce (OMC). 
+Le 11 septembre, le pr�sident Poutine a instantan�ment saisi les potentialit�s de la situation, et, au grand dam des conservateurs n�o-communistes, il a fait clairement le choix d'une sorte de "Sainte-Alliance" avec les �tats-Unis. Ce choix avait des fondements objectifs. Depuis longtemps, d�j�, Moscou s'effor�ait de convaincre les Occidentaux de l'existence d'une menace terroriste � grande �chelle d'origine islamiste et inscrivait le probl�me tch�tch�ne dans cette perspective, alors qu'Am�ricains et Europ�ens privil�giaient les droits de l'homme comme unique grille de lecture. On comprend aussi pourquoi les Russes ont pu finalement trouver un int�r�t au principe d'une d�fense antimissile essentiellement dirig�e contre les "nouvelles menaces" li�es au ph�nom�ne terroriste. C'est pour la m�me raison que, dans les mois suivants, le Kremlin n'a pas cherch� � s'opposer au d�ploiement de forces am�ricaines au Caucase et en Asie centrale - ce qui, nagu�re encore, �tait � peine concevable. L'�quipe de Poutine est parvenue � la conclusion que, dans la situation �conomique difficile que traverse durablement le pays, ces d�ploiements pouvaient utilement contribuer � soulager l'effort de d�fense. �videmment, il y a des limites � ce qui est acceptable, et Moscou ne verrait pas d'un bon �il un exc�s d'activisme am�ricain dans les anciennes r�publiques sovi�tiques concern�es. Mais le Kremlin compte � la fois sur le jugement des dirigeants de ces pays et sur la vigilance de leurs autres voisins, principalement la Chine et l'Iran. L'avenir d�cidera de la pertinence de ces calculs. 
+En ce qui concerne l'OTAN, les dirigeants de la Russie croient d�sormais ou affectent de croire que, puisque la menace d'un conflit traditionnel a disparu sur le th��tre europ�en, cette organisation a d'autant plus perdu de sa pertinence qu'elle n'est gu�re adapt�e au ph�nom�ne du terrorisme. Sinc�rement ou non, ils jugent que le nouvel �largissement, particuli�rement aux pays baltes, sera pour l'OTAN davantage une source de probl�mes que de solutions. Ils notent, comme les Europ�ens eux-m�mes, que l'Alliance atlantique ne joue plus qu'un r�le marginal dans la nouvelle approche g�ostrat�gique am�ricaine, si ce n'est qu'elle demeure, sur le plan politique, le principal forum de s�curit� transatlantique. � cet �gard, ils attachent une grande importance � la revalorisation des relations entre l'OTAN et la Russie. Celle-ci s'est manifest�e, en mai 2002, par l'entr�e en vigueur d'un nouveau Conseil OTAN-Russie, en m�me temps qu'un accord sur la r�duction des deux tiers des arsenaux nucl�aires des deux anciennes superpuissances. D�sormais, la Russie dispose, non pas d'un droit de veto, mais d'une voix significative au sein de l'organisation. 
+On doit certes toujours se souvenir de ce mot de Bismarck: "La Russie n'est jamais ni aussi forte ni aussi faible qu'il n'y para�t." Il n'emp�che que, dans le contexte actuel, tous ces r�sultats de la diplomatie du Kremlin sont assez remarquables. Mieux encore: gr�ce au choix de Poutine le 11 septembre, Bush, n� aux relations internationales apr�s la guerre froide, et qui dit consid�rer son partenaire moscovite comme "un homme moderne", a d�finitivement enterr� la hache de guerre. La guerre froide est vraiment "termin�e". Anticipant sur l'avenir, Am�ricains et Europ�ens ont d�cid� de reconna�tre � la Russie le statut d'�conomie de march�, lui ouvrant ainsi effectivement la perspective d'une prochaine adh�sion � l'OMC. Pour couronner le tout, lors de la r�union de Kananaskis (Canada), � la fin du mois de juin, la Russie s'est vu offrir - en m�me temps que des engagements financiers importants pour renforcer la s�curit� de ses armements nucl�aires - un fauteuil � part enti�re au G8, qui, d�sormais, m�rite pleinement son sigle. Enfin, aussi bien les Am�ricains que les Europ�ens envisagent dor�navant le partenariat �nerg�tique avec la Russie de mani�re plus constructive, avec moins d'arri�re-pens�es. Dans leur �valuation des risques, les premiers ne sont d�sormais pas loin de consid�rer que la Russie est plus s�re que le Moyen-Orient. Le d�veloppement de l'industrie du p�trole et du gaz est au centre de la strat�gie de reconstruction �conomique de Moscou. Dans ces conditions, c'est toute la g�opolitique du Moyen-Orient, mais aussi celle du Caucase et de l'Asie centrale - laquelle est au centre des pr�occupations de l'Administration am�ricaine, et d'abord du vice-pr�sident Dick Cheney, dont on conna�t le r�le aupr�s de George W.Bush - qui vont se trouver modifi�es.
+La Chine
+Quoique de fa�on moins spectaculaire que la Russie, la R�publique populaire de Chine (RPC) n'a pas, elle non plus, h�sit� � se joindre � la Sainte-Alliance. L'annonce en a �t� faite � l'occasion d'une r�union au sommet du Forum de coop�ration �conomique Asie-Pacifique (APEC), � Shanghai, quelques semaines apr�s les attentats. L� encore, le rapprochement avec les �tats-Unis �tait en fait entam� avant le 11 septembre, apr�s des relations difficiles pendant les premiers mois de la pr�sidence de George W. Bush, celui-ci n'ayant pas encore d�cid� s'il devait consid�rer l'empire du Milieu comme un partenaire ou comme le futur rival ou adversaire � la place de la d�funte URSS. Certes, la Russie a des raisons plus solides que la Chine de vouloir s'ancrer � l'Occident. Plus de 85% de sa population vit � l'ouest de l'Oural, et la petite vingtaine de millions d'habitants r�partie dans les extr�mit�s de l'est se trouve bien isol�e face � l'Asie surpeupl�e. De plus, bien que la culture russe soit profond�ment singuli�re, elle se rattache �videmment davantage � l'Europe qu'� l'Asie. 
+Mais la Chine avait deux raisons principales d'affirmer sa solidarit� avec les �tats-Unis au lendemain du 11 septembre. D'une part, elle doit faire face � ses propres probl�mes de minorit�, essentiellement au Xinjiang et au Tibet. Un peu comme la Russie au Caucase, elle esp�re d�sormais davantage de compr�hension du c�t� occidental. D'autre part, et l� encore comme la Russie, quoique dans des conditions tout � fait diff�rentes, la Chine entend se consacrer durablement � son d�veloppement �conomique et � la solution des immenses probl�mes sociaux qui en r�sultent, et pr�parer ainsi la "quatri�me modernisation", celle de la d�mocratie. Pour cela, il faut minimiser les occasions de conflits ext�rieurs. Une bonne entente avec les �tats-Unis est donc cruciale. 
+En pratique, P�kin a jou� un r�le d�terminant aupr�s d'Islamabad, apr�s le 11 septembre. Les deux pays, qui forment une alliance de revers par rapport � l'Inde, sont en effet tr�s proches et leur lien a surv�cu aux vicissitudes de l'histoire du second XXe si�cle. En faisant pression sur le g�n�ral Moucharraf pour que celui-ci l�che les Talibans (dont les syst�mes de commandement d�pendaient des Pakistanais) et accepte de coop�rer avec les �tats-Unis, la RPC a apport� sa contribution � la victoire de George W.Bush contre le r�gime du mollah Omar. Avant m�me le 11 septembre, le spectre d'une alliance sino-russe aux d�pens des Occidentaux avait par ailleurs �t� �cart�. Certes, les deux pays avaient sign�, en juillet 2001, un trait� d'amiti� et de coop�ration pour 20ans. Pareil trait� se justifie en soi, �tant donn� les priorit�s des uns et des autres. Sit�t sign�, Vladimir Poutine avait pris soin de d�clarer qu'il n'y aurait pas d'alliance anti-am�ricaine avec la Chine. La question pouvait se poser � l'�poque. Depuis le 11 septembre, elle est devenue compl�tement caduque.
+Le Pakistan
+Les relations entre les grands pays du Nord �tant ainsi affermies, la question-clef du Pakistan se pr�sente sous de meilleurs auspices. Question-clef, car, depuis la partition de 1947, et m�me apr�s l'ind�pendance du Bangladesh, en 1971, on s'interroge sur la viabilit� d'une unit� politique particuli�rement fragile, en raison de ses nombreuses et importantes fractures internes. Sur le plan id�ologique, les Occidentaux n'ont jamais manifest� de sympathie pour un pays qu'ils comprennent mal et dont les gouvernements d�mocratiques - ou d'apparence d�mocratique - sont r�guli�rement balay�s par des coups d'�tat, le dernier en date �tant celui qui a port� le g�n�ral Moucharraf au pouvoir en octobre 1999. � tort ou � raison, beaucoup d'observateurs pensent que l'unit� du Pakistan ne tient qu'� l'existence de la tension avec l'Inde � propos du Cachemire, laquelle servirait � justifier l'ampleur et le r�le des forces arm�es, en particulier le niveau �lev� du budget de d�fense. 
+Comme en Inde, l'acc�s � l'arme nucl�aire a �t� une pr�occupation constante des militaires pakistanais, et, dans les ann�es 1970, alors que l'Inde s'activait avec succ�s dans cette direction, on agitait d�j� le spectre de la "bombe islamique". La crainte de cette "bombe islamique" a d'ailleurs jou� un r�le d�cisif dans la politique de non-prolif�ration de l'Administration Carter, � laquelle la France, auparavant laxiste dans ce domaine, s'est ralli�e sous l'autorit� du pr�sident Giscard d'Estaing. Malgr� tous les efforts pour les en emp�cher, Indiens et Pakistanais sont parvenus � leurs fins. La victoire des nationalistes hindous en 1998 a mis en quelque sorte le feu aux poudres. En proc�dant � des essais nucl�aires, l'Inde a bris� le tabou, et le Pakistan lui a aussit�t embo�t� le pas. 
+Concr�tement, la question se posait au lendemain du 11 septembre de savoir si le g�n�ral Moucharraf contr�lait effectivement son pays. Jusqu'� quel point, se demandait-on comme nagu�re  � propos de l'Alg�rie, l'arm�e �tait-elle noyaut�e par les forces islamistes, en particulier par Al-Qaida ? Dans quelle mesure le gouvernement pouvait-il contr�ler l'ISI (Inter Service Intelligence), c'est-�-dire la puissante organisation de services secrets � laquelle on impute aussi bien l'"invention" des Talibans que l'entretien de la guerre au Cachemire? Peut-�tre Ben Laden a-t-il sp�cul� sur la fragilit� du Pakistan : en attirant les Am�ricains dans le pi�ge pachtoune, le pays n'allait-il pas se casser? Al-Qaida n'allait-elle pas mettre la main sur l'ISI et sur la bombe? Si tel a bien �t� le calcul, il a �t� d�jou�, en tout cas jusqu'� ce jour, et ce, au moins pour trois raisons. Sans doute l'arm�e est-elle moins "noyaut�e" et l'ISI moins autonome qu'on ne le pense. De plus, toutes les pressions internationales qui se sont exerc�es sur le g�n�ral Moucharraf ont point� dans la m�me direction. Enfin, celui-ci a r�agi en homme d'�tat, avec sang-froid et courage. Dans un discours de janvier 2002, il n'a pas h�sit� � se prononcer clairement pour un �tat de droit. 
+Cela dit, la question fondamentale de la fragilit� du Pakistan demeure. Moucharraf a l�ch� les Talibans. Il est cependant probable que les r�seaux d'Al-Qaida sont encore actifs sur le territoire pakistanais. Peut-�tre Ben Laden et le mollah Omar y vivent-ils cach�s. Mais tout indique que ce l�chage n'est pas une duperie. Il semble �galement que le g�n�ral-pr�sident coop�re avec les �tats-Unis pour que la "bombe islamique" ne tombe pas entre les mains des islamistes. Mais le g�n�ral peut-il se permettre de c�der aussi sur le Cachemire sans risque de saper le pouvoir qu'il est jusqu'ici parvenu � maintenir? 
+Comme l'affaire isra�lo-palestinienne, la question du Cachemire est de celles qui paraissent simples quand on les consid�re de loin et sans passion, et deviennent inextricables lorsque l'on s'en rapproche, a fortiori lorsque l'on y est engag� �motionnellement. Du point de vue de Sirius, le dossier pakistanais est plut�t convaincant, puisque, apr�s la partition, le rattachement du Cachemire � l'Inde n'a tenu qu'� la d�cision d'un maharadja sans doute manipul�, alors que la raison d�mographique ou g�ographique aurait conduit � l'autre branche de l'alternative. Depuis 1947, le d�saccord sur le Cachemire est la manifestation vivante du drame d'une s�paration jamais compl�tement accept�e du c�t� indien. La victoire du BJP (Parti du peuple indien) et du nationaliste Atal Bihari Vajpayee, en mars 1998, a raviv� des braises jamais �teintes, d'autant plus que le nouveau Premier ministre a fait proc�der, comme on l'a rappel�, � des essais nucl�aires. L'ISI est-il � l'origine des attentats contre le Parlement de New Delhi, en d�cembre 2001, et au Cachemire? Et s'il en est ainsi, comme on peut l'imaginer, jusqu'� quel point le g�n�ral Moucharraf lui-m�me a-t-il �t� oblig� de participer aux d�cisions? 
+En tout cas, la tension n'a cess� de monter au fil des mois. Au printemps, Washington avait toutes les raisons de craindre que le Pakistan ne d�garnisse sa fronti�re avec l'Afghanistan, pour red�ployer les forces en direction de l'Himalaya. Pour les �tats-Unis, il est clair que la question du Cachemire est devenue cruciale puisqu'un d�rapage pourrait y avoir des cons�quences catastrophiques pour la lutte contre Al-Qaida. Imagine-ton, dans le contexte actuel, le retentissement d'un �change nucl�aire entre les deux fr�res s�par�s? C'est pourquoi le pr�sident Bush a d�p�ch� dans la r�gion son ministre de la D�fense, Donald Rumsfeld (en juin). Mais Washington ne saurait se contenter d'ordonner � Islamabad d'emp�cher les attentats au Cachemire. Qu'on le veuille ou non, il y a terrorisme et terrorisme, et une bonne strat�gie antiterroriste n'est possible que sur la base d'une juste analyse des causes de tels actes. 
+En fait, dans la vaste r�vision d'ensemble de leur politique �trang�re, les �tats-Unis sont d�sormais oblig�s de trouver une voie pour, � la fois, renforcer les liens avec l'Inde (d'autant que de graves probl�mes risquent de surgir au N�pal o� s�vit un mouvement r�volutionnaire "mao�ste") et avec le Pakistan, dont le maintien de l'unit� rev�t d�sormais un caract�re vital. En particulier, la superpuissance ne peut �viter de s'interposer dans le conflit du Cachemire, pas plus qu'elle ne peut laisser Isra�liens et Palestiniens face � face. Du temps de la guerre froide, le jeu r�gional �tait domin� par le croisement de deux alliances implicites, celle entre l'Union sovi�tique et l'Inde, et celle entre les �tats-Unis et le Pakistan, que venait compliquer le facteur chinois. Dor�navant, la recherche d'un modus vivendi, sinon d'une r�conciliation, entre les fr�res s�par�s est devenu une priorit�. L� comme ailleurs, on peut pr�voir que le r�alisme va, au moins pour un temps, l'emporter sur l'id�ologie: mieux vaut, dans l'imm�diat, un Pakistan effectivement gouvern� par un r�gime autoritaire, mais un �tat solide participant activement � la Sainte-Alliance, qu'un Pakistan th�oriquement d�mocratique mais corrompu, impuissant et, en d�finitive, friable.
+L'Europe face � son destin
+Face � ces �v�nements, l'Europe n'appara�t pas grandie. Certes, l'immense majorit� des Europ�ens a fortement ressenti l'�motion si bien traduite dans un article r�dig� � chaud par le directeur du journal Le Monde, Jean-Marie Colombani, et commen�ant par cette phrase: "Dans ce moment tragique o� les mots paraissent si pauvres pour dire le choc que l'on ressent, la premi�re chose qui vient � l'esprit est celle-ci : nous sommes tous Am�ricains!" Mais, en politique, les �motions ne dominent pas durablement la sc�ne. George W.Bush a rapidement signifi� que les �tats-Unis entendaient r�gler seuls leur querelle, et que, dans la guerre contre Al-Qaida, ils n'attendaient des Europ�ens que des concours ponctuels, lesquels ne leur ont pas �t� marchand�s. Certes, sur l'insistance de Lord Robertson, le 12 septembre, l'OTAN a d�cid� d'activer le fameux article du trait� de l'Atlantique Nord, mais il ne pouvait s'agir que d'un symbole dont l'impact fut � peu pr�s nul. � long terme cependant, la coop�ration des �tats europ�ens est indispensable, comme l'est celle des �tats-Unis, pour toutes les questions d�j� �voqu�es ici, telles que le renseignement, la lutte contre le blanchiment de l'argent, etc. Dans l'imm�diat et dans l'ordre des op�rations militaires, les Europ�ens et l'Union europ�enne, en tant que telle, furent marginalis�s. On peut penser que tel aurait aussi �t� le cas si, au lieu de s'en prendre au sol am�ricain, Al-Qaida avait frapp� des cibles sur le Vieux Continent. Et l'on peut craindre que tel serait le cas si pareille trag�die devait se produire. Il en est ainsi parce que notre Union ne s'est pas encore dot�e d'une v�ritable d�fense commune, ni au niveau des proc�dures de d�cision, ni au niveau des moyens. Ce n'est pas la seule raison. 
+N�cessit� d'une politique ext�rieure commune
+On ne saurait concevoir une politique de d�fense r�ellement commune sans, parall�lement, une politique �trang�re commune. Il y a une trentaine d'ann�es, on discutait gravement de la notion d'Union �conomique et mon�taire (UEM) et de la question de savoir si l'union �conomique devait pr�c�der l'union mon�taire - ou inversement. Dans la r�alit�, on a fait les deux dans un m�me �lan strat�gique. Incidemment, il convient de saluer l'extraordinaire succ�s du passage concret � l'euro, au d�but de l'ann�e 2002, c'est-�-dire la mise en circulation des billets et des pi�ces de la nouvelle monnaie. S'agissant de la politique �trang�re et de s�curit� commune (PESC), il en ira n�cessairement de m�me. Certes, des petits pas significatifs ont �t� accomplis dans la bonne direction, particuli�rement depuis la rencontre franco-britannique de Saint-Malo, en 1998, en ce qui concerne la d�fense; et, dans le domaine de la politique �trang�re, on ne doit pas sous-estimer les avanc�es. Par exemple, en ao�t 2001, Javier Solana, le Haut repr�sentant pour la PESC, a largement contribu� � forger un arrangement compliqu� mais viable en Mac�doine, qui a abouti au d�sarmement de la gu�rilla albanaise. L'Union europ�enne s'appr�te �galement � assumer les responsabilit�s de l'OTAN au Kosovo. Elle a agi de fa�on coh�rente vis-�-vis de l'ex-Yougoslavie, dont le dernier avatar est une nouvelle f�d�ration entre la Serbie et le Mont�n�gro. Peut-�tre cependant l'Union devrait-elle se montrer plus active dans cette r�gion, car les ressentiments demeurent chez les Serbes, dont beaucoup suivent avec sympathie la pugnacit� de Milosevic au Tribunal p�nal international pour l'ex-Yougoslavie de La Haye. 
+Dans l'�tat actuel des choses, l'Union europ�enne en tant que telle reste incapable d'affirmer et de d�fendre ses int�r�ts les plus fondamentaux, pour ne pas dire vitaux. On prendra deux exemples: la Russie et le Proche ou Moyen-Orient. Il est g�opolitiquement �vident que, dans le contexte post-sovi�tique, l'id�e m�me d'Union europ�enne implique la formulation d'un concept russo-euro-p�en. Les Russes y aspirent, car, dans cette phase tr�s perturb�e de leur histoire, ils ressentent avec lucidit� notre communaut� de destin. Il existe d�sormais un Conseil OTAN-Russie et un G8, mais pas encore de structure o� l'Union europ�enne en tant que telle et la Russie puissent d�battre et discuter de leurs int�r�ts communs, par exemple � propos de Kaliningrad. D�s lors que la Lituanie entre dans l'Union, la question du transit entre cette ville -dont on ne saurait remettre en cause l'appartenance � la F�d�ration de Russie sans bousculer tout l'�difice mis en place en 1990, au moment de la r�unification allemande - et le reste du pays devient en effet une affaire europ�enne, et non plus lituanienne. 
+Quant au Proche et au Moyen-Orient, c'est, �galement dans une perspective � long terme, une r�gion d'int�r�t vital pour l'Europe, � cause de la g�ographie. Qu'il s'agisse du conflit isra�lo-palestinien, de l'Irak ou de l'Iran, ceux des pays europ�ens auxquels l'histoire a conf�r� un poids pour ces sujets raisonnent � peu pr�s de la m�me fa�on. Ils pr�conisent une approche plus �quilibr�e entre Isra�liens et Palestiniens, une politique de containment vis-�-vis de l'Irak, mais sans intervention militaire massive aussi longtemps qu'une situation de l�gitime d�fense n'aura pas �t� �tablie, et une politique de d�tente bien contr�l�e � l'�gard de l'Iran. Dans les trois cas, les principaux pays europ�ens divergent beaucoup moins entre eux qu'entre chacun d'eux et les �tats-Unis. Mais, �tant divis�s pour des raisons secondaires, ils en sont r�duits � un r�le suppl�tif - ce qui ne veut pas dire nul - par rapport aux �tats-Unis et � des gestes d�risoires, comme de financer les infrastructures de l'Autorit� palestinienne avant d'assister, impuissants, � leur destruction, puis sans doute d'�tre convi�s � les financer de nouveau.
+La n�cessit� de s'adapter � un monde nouveau interdit de renvoyer la question de la politique ext�rieure commune aux calendes grecques. Certes, pour qu'une unit� politique puisse �laborer et mettre en �uvre une politique ext�rieure commune, il faut que cette unit� en soit effectivement une. Or les arguments contraires ne manquent pas, et l'existence de bureaucraties anciennes souvent p�n�tr�es de leurs traditions, au demeurant fort respectables, n'arrange pas les choses. Pourtant, lorsque l'on regarde concr�tement, et non plus abstraitement, les grands enjeux plan�taires, comment ne pas conclure � la possibilit� sinon � la n�cessit� d'une Union qui en soit une? 
+J'ai d�velopp� ailleurs un parall�le entre la construction europ�enne au sens du processus en cours depuis maintenant 45ans, et la construction nationale telle qu'en parlait Ernest Renan. Les deux aventures sont diff�rentes mais se ressemblent. Il s'agit de traduire dans les faits, et donc d'abord dans des institutions, un "vouloir vivre ensemble" fond� sur une intelligence du pass� et sur un projet commun. Il est tentant, � propos de l'Europe, de transposer ce cri de Massimo D'Azeglio, l'un des chefs mod�r�s du Risorgimento, lors de la premi�re session du Parlement du royaume d'Italie nouvellement unifi� : " Nous avons fait l'Italie, maintenant nous devons faire les Italiens." � pr�sent, la priorit� est de faire l'Europe, avant de faire les Europ�ens, encore que la combinaison de la libre circulation et de l'euro y contribue puissamment. Le d�fi est principalement d'ordre institutionnel. En d�cembre 2001, le Conseil europ�en de Laeken a d�cid� de cr�er une Convention sur l'avenir de l'Union europ�enne, afin de pr�parer la r�forme des institutions, et de porter � sa t�te l'ancien pr�sident Val�ry Giscard d'Estaing. La t�che est immense et m�rite le qualificatif d'historique. L'�largissement de l'Union est inscrit dans les faits, et son h�t�rog�n�it� augmente. Ainsi, au cours des derniers mois, a-t-on assist� � la victoire des socialistes (ex-communistes) en Pologne, et � une remise en cause des disciplines �conomiques et financi�res. Une Union de plus en plus large, h�t�rog�ne et bancale sur le plan institutionnel, serait vou�e � l'�clatement. Comment aboutir au contraire � une Union effectivement large, mais coh�rente et bien gouvern�e? Tel est le d�fi que la Convention doit surmonter. En attendant l'aboutissement de ses travaux, l'Europe continuera d'�tre marginalis�e dans les grandes affaires du monde.
+Unilat�ralisme am�ricain?
+Ben Laden a-t-il sp�cul� sur un affaiblissement du moral de l'Am�rique apr�s le 11 septembre? Si tel fut le cas, il s'est �videmment tromp�. La mobilisation patriotique a �t� extraordinaire et durable. La nation s'est massivement rang�e derri�re George W.Bush, qui s'est ainsi trouv� une mission � la hauteur de l'Histoire. Sa popularit�, qui commen�ait � fl�chir au milieu de 2001, est brusquement remont�e pour atteindre des sommets sans pr�c�dents depuis Franklin D.Roosevelt. Pendant des mois, la "guerre contre le terrorisme" aura �t� le principal sinon l'unique objet de ses pr�occupations et aura servi de s�same pour tenter de restaurer une autorit� pr�sidentielle s�v�rement affaiblie depuis le Watergate, au d�but des ann�es 1970. C'est seulement � l'approche des mid-term elections de novembre 2002 que la petite politique tend � reprendre le dessus, au moins de mani�re apparente car elle n'a jamais vraiment disparu. Le peuple am�ricain a donc remarquablement r�agi, mais, au moins sur un plan, avec une certaine na�vet� collective. D'o� vient, demande en effet l'homme de la rue depuis le 11 septembre, " qu'on ne nous aime pas et m�me qu'on nous ha�sse � ce point"? L'un des traits de la culture am�ricaine auquel participent aussi bien les citoyens fra�chement naturalis�s, et qui constitue une force autant qu'une faiblesse, est en effet cette modalit� d'ethnocentrisme selon laquelle on affirme de bonne foi l'universalit� et donc la sup�riorit� absolue de sa culture.
+L'immense majorit� des Am�ricains, dont George W.Bush est � cet �gard un repr�sentant exemplaire, ne doutent pas que le " mod�le am�ricain " soit l'horizon ind�passable pour tout habitant de notre plan�te. Et lorsque des voix contraires parviennent � se faire entendre, on les ignore ou on les attribue � des forces obscurantistes. Tel est souvent le cas dans les conf�rences internationales o� les pays du Tiers-Monde disposent d'un si�ge � part enti�re, comme � la conf�rence mondiale contre le racisme et les discriminations, r�unie � Durban quelques jours seulement avant les attentats. On y assista � une v�ritable lev�e de boucliers contre la pr�tention des Occidentaux � imposer leurs valeurs et contre leur hypocrisie, puisqu'ils utilisent souvent, en pratique, deux poids et deux mesures. Certes, � Durban, les �tats-Unis ont fait une concession � l'air du temps en acceptant de s'"excuser" pour l'esclavage. Ils n'en ont pas moins, avec Isra�l, claqu� la porte le 3 septembre, lorsque l'accusation de racisme a �t� retourn�e contre eux. �videmment, la bonne conscience am�ricaine suscite de l'animosit� et m�me de la haine, lorsque, dans l'exercice de la politique ext�rieure, elle se conjugue � la force au sens le plus large du terme. Tout ceci n'explique pas directement Ben Laden, et le justifie encore moins, pas plus que des consid�rations purement sociologiques suffiraient � expliquer Hitler. Mais il y a toujours des diables d'homme parmi les hommes. Ben Laden en est un, et il a su exploiter un anti-occidentalisme, et particuli�rement un anti-am�ricanisme, dont les racines s'�taient sourdement �tendues depuis la chute de l'URSS, cependant que les vainqueurs de la guerre froide projetaient leurs r�ves sonores sur la fin de l'histoire.
+La politique �trang�re des �tats-Unis refl�te n�cessairement l'universalisme ethnocentrique inh�rent � ce pays. Dans ce domaine comme dans d'autres, la forme et le fond sont intimement li�s, mais l'un ne d�termine pas enti�rement l'autre. De ce point de vue, le style tr�s direct et m�me abrupt du pr�sident George W.Bush convient incontestablement mieux � l'int�rieur qu'� l'ext�rieur de son pays. On dirait que le 43e pr�sident s'ing�nie � heurter les Barbares. Les Barbares, ce sont les autres, de m�me que les Arabes distinguent la "terre de l'islam" (Dar al Islam) et la "terre de la guerre" (Dar al Harb). Parmi les manifestations les plus r�centes de cette forme de violence, on notera le conflit sur l'acier, mais surtout le rejet cat�gorique et sans nuance de la Cour p�nale internationale et, d�but juillet, le coup de force am�ricain au Conseil de s�curit� des Nations unies (chantage sur la prorogation du mandat de la Mission des Nations unies en Bosnie-Herz�govine (MINUBH)) pour modifier le statut de la Cour � leur convenance. Isol�e, Washington a d� renoncer � certaines de ses exigences et accepter un compromis. Mais ni le droit international, ni le Conseil de s�curit� n'en sont sortis totalement indemnes. � force de r�p�tition, ce type de comportement ne contribue pas � att�nuer les effets de ce qui est ressenti par le reste du monde comme de l'arrogance. Or, la premi�re puissance mondiale est simplement convaincue de son bon droit, sa Constitution et son Bill of Rights l'emportant, pour elle, sur les lois internationales.
+Sur le fond, la politique ext�rieure am�ricaine manifeste structurellement une m�fiance profonde vis-�-vis des institutions internationales et, plus g�n�ralement, du "multilat�ralisme". Les Fran�ais sont bien plac�s pour le comprendre, car le temps n'est pas si loin o� le g�n�ral de Gaulle qualifiait l'ONU de "machin". La France s'est progressivement accoutum�e � cette nouvelle forme de diplomatie, d'une part parce qu'elle participe de l'essence du processus europ�en, et d'autre part en raison de la diminution du poids relatif de notre pays dans le monde. De nos jours, les Am�ricains ont parfois tendance � voir dans l'ONU une machine de guerre � leur encontre. Ils tol�rent mal le partage de la d�cision au sein de l'OTAN, comme on l'a constat� en 1999, � l'occasion des op�rations contre la Serbie de Milosevic, o� le g�n�ral Clark n'a cess� de se plaindre de ne pas avoir les coud�es suffisamment franches. Les �v�nements du 11 septembre ont certes conduit les �tats-Unis, par mesure de pr�caution, � r�gler leurs arri�r�s de paiement � l'ONU. Ils ont �galement favoris�, comme on l'a vu, l'aboutissement d'un accord avec la Russie sur le d�sarmement nucl�aire. Mais, en ce qui concerne les Nations unies, une mesure tactique n'est pas un changement de strat�gie. Quant � la nouvelle relation avec la Russie, elle ne traduit d'aucune mani�re un retour � la philosophie de l'" arms control ", �labor�e et mise en �uvre pendant la p�riode sovi�tique. 
+Ce que l'on appelle " unilat�ralisme ", c'est d'abord le rejet du multilat�ralisme institutionnalis�, qu'il convient de distinguer du "multilat�ralisme � la carte", nouvelle d�nomination mise � la mode par Richard Haass, le directeur du Policy Planning Staff du d�partement d'�tat. Il s'agit l� d'une d�nomination �quivoque, car elle ne vise que les coalitions de circonstance. Le rejet n'est pas total: les �tats-Unis ont appris � s'accommoder de l'OMC. Mais il l'est pour ce qui concerne les grandes affaires politiques. Sur ce point, l'immense �tat am�ricain n'a pas de meilleur alli� que le petit �tat isra�lien, lequel, typiquement, a sign� le trait� cr�ant la Cour p�nale internationale en d�cembre 2000, mais n'est pas pr�s de le ratifier, la CPI �tant d'avance soup�onn�e d'impartialit�, malgr� toutes les pr�cautions prises. 
+Cela dit, la question du multilat�ralisme, dans l'�tat actuel des relations internationales, ne se pose pas en termes de tout ou rien. Les grands �tats (grands par la superficie et la population comme la Chine, l'Inde ou m�me la Russie), dont la situation le leur permet, s'efforcent autant que possible d'en rester � la diplomatie bilat�rale traditionnelle. Quand on parle de l'unilat�ralisme am�ricain, c'est aussi, plus sp�cifiquement, � la nature de leurs relations avec leurs alli�s que l'on pense. � l'�poque de la guerre froide, dans le cadre de l'Alliance atlantique, on d�battait ad nauseam de l'�quilibre ou plut�t du d�s�quilibre du processus d�cisionnel au sein de l'organisation, et du contenu de la notion de "consultation" entre le grand fr�re et les autres. � pr�sent, l'OTAN n'a plus la m�me centralit� dans les relations transatlantiques, et les questions nagu�re jug�es p�riph�riques occupent le devant de la sc�ne. L'asym�trie n'en est que plus frappante. 
+Tel est le cas face au conflit isra�lo-palestinien. Apr�s une phase initiale d'indiff�rence, due notamment � l'�chec de la politique de Bill Clinton, le nouveau pr�sident avait compris, d�s avant le 11 septembre, la n�cessit� de s'impliquer dans le dossier. Au lendemain des attentats, il a d'abord sembl� vouloir r��quilibrer la politique am�ricaine en se pronon�ant explicitement, d�s le 2octobre, puis le 10 novembre � l'Assembl�e g�n�rale des Nations unies - ce qu'aucun de ses pr�d�cesseurs n'avait os� faire - en faveur d'un �tat palestinien. En mars 2002, la r�solution 1397 du Conseil de s�curit� de l'ONU, introduite par les �tats-Unis, a affirm� une "vision de la r�gion o� deux �tats, Isra�l et la Palestine, vivent c�te � c�te dans des fronti�res s�res et reconnues". 
+En pratique, cependant, George W.Bush a laiss� les mains libres � Ariel Sharon, allant m�me, apr�s l'intervention pour le moins muscl�e de Tsahal � J�nine, jusqu'� qualifier le chef du gouvernement isra�lien d'"homme de paix", ce qui a d� surprendre l'int�ress� lui-m�me. � cette �poque, le pr�sident avait demand� au Premier ministre de retirer "sans d�lai" les troupes engag�es dans les villes sous autorit� palestinienne, mais les d�lais ont �t� bien longs et le retrait r�versible. Le 19avril, les �tats-Unis ont introduit la r�solution 1405 du Conseil de s�curit�, d�cidant de l'envoi d'une commission d'" �tablissement des faits " � J�nine ; puis ils ont chang� d'avis et mis Kofi Annan dans une situation fort embarrassante. Washington a ensuite propos� l'ouverture d'une conf�rence internationale sur le Moyen-Orient, mais la Maison-Blanche s'est aussit�t employ�e � en minimiser la port�e. Le 24juin, le pr�sident ne l'a pas m�me mentionn�e. Dans son discours ce jour-l�, il a subordonn� tout progr�s vers la cr�ation d'un �tat palestinien au remplacement de Yasser Arafat, ajoutant ce nom illustre � la liste des leaders arabo-musulmans dont les �tats-Unis veulent la t�te. 
+En fait, George W.Bush a oscill� au rythme des nombreuses visites d'Ariel Sharon. Tous les observateurs voient dans cette attitude l'effet de ce qu'outre-Atlantique on appelle les lobbies: lobby juif mais aussi lobby des chr�tiens conservateurs. Ce sont ces m�mes lobbies qui ont fait campagne sur le th�me de la pusillanimit�, voire de l'antis�mitisme, des Europ�ens en g�n�ral, et des Fran�ais en particulier, au point de provoquer l'�tonnement du Conseil repr�sentatif des institutions juives de France (CRIF) et une vigoureuse r�action du pr�sident Jacques Chirac. Bush, quant � lui, songe aux �lections de novembre 2002. Il veut que les r�publicains r�cup�rent une partie d'un �lectorat traditionnellement acquis aux d�mocrates. Ce que l'on appelle unilat�ralisme, c'est aussi la surd�termination de certains aspects cruciaux de la politique �trang�re par la politique int�rieure.
+Du c�t� europ�en, on peut r�sumer l'attitude vis-�-vis du conflit isra�lo-palestinien de la fa�on suivante : Arafat ne s'est pas montr� � la hauteur de l'Histoire depuis Camp David II, et la corruption de l'Autorit� palestinienne n'est pas douteuse ; mais la responsabilit� de Sharon - qui s'est toujours oppos� aux plans de paix, que ce soit le trait� avec l'�gypte ou le processus d'Oslo, et qui s'est engouffr� dans la br�che du 11 septembre en pr�sentant la guerre contre les Palestiniens comme une modalit� de la grande guerre contre le terrorisme - est non moins �crasante. Pour parvenir � la paix, la communaut� internationale doit mettre en �uvre les moyens de pression consid�rables - positifs et n�gatifs - dont elle dispose vis-�-vis des deux parties, lesquelles d�pendent en effet massivement de l'ext�rieur pour leur survie. Pour atteindre un objectif final - sur lequel ils sont aujourd'hui largement d'accord -, une action mieux coordonn�e entre Am�ricains et Europ�ens est n�cessaire, les uns et les autres ayant vocation � �tre les garants ultimes du maintien de la paix une fois r�tablie, laquelle pourrait �tre en particulier assur�e par une force d'interposition pr�sente sur le terrain.
+Sur un plan �videmment moins dramatique, la surd�termination de la politique �trang�re par la politique int�rieure s'est �galement manifest�e, au cours des derniers mois, sur le plan commercial. En d�cidant brutalement de prot�ger par des barri�res tarifaires le secteur sid�rurgique, en perdition parce qu'il n'a pas su entreprendre les restructurations n�cessaires, et d'augmenter massivement les subventions aux agriculteurs, le pr�sident Bush est all� � l'encontre de la politique de libre-�change dont il avait fait un axe majeur de son projet initial, quitte � susciter l'ire de plusieurs de ses partenaires �trangers, et m�me celle d'une partie de la droite r�publicaine bien repr�sent�e par le Wall Street Journal. Mais il n'en a cure. Dans les deux cas, les d�cisions ont �t� prises exclusivement en fonction de consid�rations �lectorales, � charge pour le talentueux repr�sentant pour le Commerce, Robert Zoellick, de d�fendre imperturbablement l'ind�fendable en b�tissant un discours dont il ne croit probablement pas un mot. Les �tats-Unis se sont cependant engag�s dans un nouveau cycle de n�gociations commerciales multilat�rales � Doha, et, en d�cembre 2001, le pr�sident a obtenu, par une voix de majorit� � la Chambre des repr�sentants, un vote favorable pour la Trade Promotion Authority (TPA), auparavant appel�e Fast Track, laquelle doit donner � l'ex�cutif des moyens de n�gocier des compromis.  
+Pour conclure ces remarques compl�mentaires sur la politique ext�rieure am�ricaine depuis le 11 septembre, on ajoutera quelques mots sur l'Am�rique latine. Au d�but de sa pr�sidence, George W.Bush, qui est texan, avait fait une priorit� de la constitution d'une zone de libre-�change couvrant l'ensemble du continent. Peut-�tre aurait-il activement poursuivi ce but si les circonstances n'avaient durablement d�tourn� son attention. 
+Dans la pratique, la politique latino-am�ricaine de la nouvelle Administration, conduite par Otto Reich, une personnalit� tr�s controvers�e qui n'a toujours pas �t� confirm�e par le S�nat, suscite des interrogations. D'un c�t�, il semble bien que les �tats-Unis n'aient pas �t� �trangers � la tentative de coup d'�tat contre le pr�sident v�n�zu�lien Hugo Chavez, dont le populisme a tout pour leur d�plaire. Cette tentative a �chou�. De l'autre, Washington a compl�tement laiss� tomber l'Argentine, dont une fraction importante de la population s'enfonce dans la mis�re. On dirait que, pour Washington, aujourd'hui, contrairement � un pays dont les difficult�s �conomiques sont �galement s�v�res comme la Turquie, la valeur g�opolitique de la carte argentine est nulle. Si Buenos Aires veut de l'aide, il faut d'abord r�former. Et si aucun des gouvernements qui s'y succ�dent n'y parvient, advienne que pourra. Sur quelle configuration le chaos argentin peut-il d�boucher? Quel type d'�v�nements serait de nature � forcer Washington � r�agir? Autant de questions sur lesquelles on ne peut, actuellement, que sp�culer. Dans l'imm�diat, ni aux �tats-Unis, ni au Br�sil, on ne semble craindre la propagation d'une crise consid�r�e comme tr�s sp�cifique. La d�fiance des march�s financiers � l'�gard du Br�sil tient davantage � l'incertitude qui entoure la succession du pr�sident Fernando Henrique Cardoso.
+En introduction du pr�c�dent RAMSES, j'avais retenu pour commencer le th�me du ralentissement �conomique. Un an plus tard, alors qu'elle a subi deux chocs suppl�mentaires, l'�conomie mondiale r�siste. Le premier choc, celui du 11 septembre, a �t� remarquablement absorb�, malgr� son effet direct sur d'importants secteurs d'activit�s, comme les transports a�riens ou les assurances, et son effet indirect sur la consommation des m�nages aux �tats-Unis. Un mois � peine apr�s les attentats, la bourse de New York a pu rouvrir avec succ�s, malgr� la d�sorganisation de Wall Street. Le second choc fut l'affaire Enron et celles qui s'ensuivirent. Cette fois, c'est la confiance dans la bonne gouvernance du syst�me capitaliste qui s'est trouv�e gravement �branl�e. 
+En fait, en moins de deux ans, trois mythes particuli�rement porteurs se sont �vapor�s: les cycles �conomiques avaient disparu, l'Am�rique �tait invuln�rable, et la concurrence avait atteint un tel degr� de perfection que le march� attribuait sa vraie valeur � chaque entreprise. L'attitude p�remptoire des thurif�raires de la mondialisation qui d�clinaient ces mythes sans exprimer la moindre r�serve a d'ailleurs contribu� � susciter des r�actions parfois excessives mais souvent salutaires. En tout cas, il a fallu se r�soudre � reconna�tre que l'on n'en avait pas fini avec les cycles, et qu'� l'aube d'une nouvelle r�volution industrielle, de grandes entreprises peuvent commettre de grandes erreurs. La puissante Am�rique a �t� ensanglant�e dans deux de ses symboles, et elle sait maintenant qu'elle vit � l'ombre d'une �p�e de Damocl�s. Enfin, l'opprobre est brusquement jet� sur le capitalisme, que l'on disait transparent gr�ce aux analystes financiers, aux agences de notation et naturellement aux soci�t�s d'audit. 
+Il n'est pas surprenant, dans ces conditions, que les bourses se soient trouv�es malmen�es, avec des mouvements de grande ampleur. L'une des raisons pour lesquelles l'�conomie r�elle n'a pas, jusqu'� pr�sent, davantage souffert du faisceau des circonstances d�favorables est l'efficacit� de la coop�ration entre les banques centrales, d�terminante dans les p�riodes critiques. Cela dit, si la crise boursi�re devait s'aggraver, on voit mal comment l'�conomie r�elle ne finirait pas par en �tre affect�e. Le moindre indice favorable ou d�favorable sur la croissance de l'activit� aux �tats-Unis suscite une r�action excessive des march�s, extr�mement nerveux. L'incertitude est lourde � court terme. 
+� moyen et long terme, les raisons d'optimisme ne manquent pas. La r�volution des technologies de l'information n'a pas �t� abolie par les faux pas de certaines entreprises, et, d'une mani�re g�n�rale, comme l'a si bien d�montr� Schumpeter dans son ouvrage c�l�bre Capitalisme, socialisme et d�mocratie, le capitalisme survit en s'adaptant et en se transformant sans cesse. Quant aux �tats-Unis, ils ont d�j� prouv� qu'aucun Al-Qaida n'�tait pr�s de les mettre � genoux. Cela dit, la pr�vision est l'art le plus frustrant. La mondialisation nous r�serve s�rement bien d'autres " surprises ". Dans un essai aussi concis que brillant o� elle soutient que le monde est d�j� devenu chaotique, Th�r�se Delpech manifeste un pessimisme excessif � mes yeux, mais elle trouve le mot juste en disant que le "ph�nom�ne de surprise strat�gique pourrait � lui seul caract�riser la p�riode qui s'ouvre ". La plus �tonnante des surprises strat�giques, dans la premi�re ann�e du si�cle, sera venue d'une grotte quelque part en Afghanistan.
+TITRE : Les Etats-Unis face � leur d�pendance p�troli�re 
+AUTEUR : PIERRE NO�L 
+INTRODUCTION 
+En mai 2001, un groupe de hauts responsables du gouvernement f�d�ral, pr�sid� par le Vice-Pr�sident Richard Cheney, rendait public un rapport consacr� � la politique �nerg�tique des �tats-Unis. Ce document, que nous d�signerons comme le " rapport Cheney ", pr�sente un �tat des lieux de la situation �nerg�tique du pays, domin� par une tonalit� pessimiste voire alarmiste, suivi d'un certain nombre de propositions ou d'orientations pour l'action publique, susceptibles de rem�dier aux probl�mes identifi�s. 
+Ce rapport peut �tre vu comme une manifestation �minente du retour des affaires �nerg�tiques sur le devant de la sc�ne politique outre-Atlantique, plus pr�cis�ment des pr�occupations de s�curit� �nerg�tique, apr�s une d�cennie domin�e par les d�bats environnementaux. La chute des prix du p�trole en 1998, puis leur hausse brutale et leur maintien � un niveau �lev� en 1999, 2000 et sur la premi�re moiti� de 2001, ont constitu� le facteur d�clenchant de ce regain d'int�r�t. En 2000, l'envol�e des prix du gaz naturel sur le march� am�ricain, puis les ruptures d'approvisionnement �lectrique en Californie, ont fait du discours sur la " crise �nerg�tique " un aspect incontournable du d�bat politique am�ricain. 
+A la diff�rence des �pisodes pr�c�dents (1973-74, 1979-80, 1990-91), la situation p�troli�re ne constitue pas aujourd'hui l'unique motif d'inqui�tude et de mobilisation. Elle en est toutefois une composante importante. La forte hausse des prix des carburants fut tr�s largement interpr�t�e comme le signe d'une crise structurelle, analys�e en des termes identiques � ceux entendus dix ans plus t�t lors de la crise du Golfe : l'Am�rique est trop " d�pendante " de fournisseurs ext�rieurs, trop expos�e � un march� mondial " instable ", ce qui induit une menace permanente sur sa " s�curit� �nerg�tique ", menace dont la crise r�cente ne serait que la derni�re manifestation, en annon�ant d'autres. 
+Ce discours alarmiste s'est, depuis plusieurs mois, consid�rablement att�nu�, les prix des carburants et du gaz naturel �tant revenus � leurs niveaux d'avant la " crise ". Toutefois, les attentats du 11 septembre, l'action militaire en Afghanistan, l'approfondissement de la crise israelo-palestinienne et la volont� affich�e d'une action militaire contre l'Irak, ont contribu� � alimenter le d�bat sur la " d�pendance " p�troli�re et la gestion des approvisionnements, notamment au Congr�s. 
+Cette �tude prend pr�texte de la " crise �nerg�tique " de 2000-2001, du rapport Cheney et du d�bat sur la " d�pendance p�troli�re ", pour pr�senter une r�flexion critique sur la situation p�troli�re des Etats-Unis, sa perception dans les milieux politiques am�ricains, et les politiques publiques mises en �uvre au cours des derni�res d�cennies. 
+La premi�re section est consacr�e � l'�tude de l'approvisionnement p�trolier des Etats-Unis : �volution de la demande, de la production int�rieure et des importations, de la structure g�ographique des approvisionnements ext�rieurs. L'approche choisie se veut didactique. On fait largement appel � des s�ries statistiques couvrant un demi si�cle (1949-2000), que l'on croise avec des analyses �conomiques afin de faire clairement ressortir les tendances lourdes de l'approvisionnement p�trolier des �tats-Unis, les grandes inflexions et leurs d�terminants. On �voque, lorsque c'est utile, l'�volution de la situation p�troli�re am�ricaine d'ici 2020, telle qu'elle ressort de certains exercices de prospective mod�lis�e. L'objectif g�n�ral est de fournir des �l�ments d'analyse permettant d'appr�cier les marges de man�uvre des politiques publiques en mati�re p�troli�re. La principale conclusion de cette premi�re section est qu'elles sont beaucoup tr�s limit�es. 
+Dans la seconde section, on �tudie le lien entre la structure de l'approvisionnement p�trolier (part des importations dans la couverture de la demande, r�partition g�ographique des approvisionnements ext�rieurs) et la s�curit� �nerg�tique des �tats-Unis. On est amen� � relativiser ce lien. Dans l'�tude de la politique p�troli�re am�ricaine sur longue p�riode, on est amen� � mettre l'accent sur les orientations prises par l'administration Reagan au d�but des ann�es 1980. Depuis ce " tournant ", les �tats-Unis ont une politique p�troli�re assez coh�rente, centr�e sur la lib�ralisation du march� int�rieur, la s�curisation et la construction du march� mondial. L'objectif de cette politique n'est pas de r�duire la " d�pendance ", mais au contraire de cr�er les conditions d'un recours massif et in�vitablement croissant aux approvisionnements ext�rieurs. 
+SECTION 1. L'APPROVISIONNEMENT PETROLIER DES ETATS-UNIS 
+1. La demande de p�trole aux �tats-Unis 
+a. Croissance de la demande : deux p�riodes 
+Au cours de l'ann�e 2000, les �tats-Unis ont consomm� un peu plus de 7 milliards de barils de p�trole, soit 19,5 millions de barils par jour (Mb/j), un volume identique � celui de 1999. Il s'agit du plus haut niveau de demande p�troli�re de toute l'histoire am�ricaine, le pr�c�dent " pic " (19 Mb/j) ayant �t� atteint successivement en 1978 et 1998 (Figure 1, p. 43). Ce volume repr�sente plus de deux fois la production saoudienne pour cette m�me ann�e (9,1 Mb/j), et le quart de la consommation mondiale (74 Mb/j). 
+La demande de p�trole a plus que tripl� depuis le d�but des ann�es cinquante (Figure 2, p. 15). Mais cette progression s'est faite en deux p�riodes bien distinctes, que s�pare la " crise p�troli�re " des ann�es soixante-dix. Le rythme de croissance de la consommation est nettement plus faible au cours de la seconde p�riode. Entre 1949 et 1973, la croissance annuelle moyenne est proche de 5% ; entre 1985 et 2000, le taux de croissance annuel moyen est de 1.5% (Figure 1, p. 15). Ce taux de croissance de la demande de p�trole correspond � celui des autres pays de l'OCDE. 
+b. Forte baisse de l'intensit� p�troli�re du PIB 
+Pourtant, la croissance �conomique am�ricaine a �t� tr�s soutenue entre 1985 et 2000, le PIB progressant � un rythme moyen (3.3%) proche du taux observ� sur 1949-2000 (3.6%). Si la demande p�troli�re a progress� � un rythme nettement inf�rieur � la tendance historique, c'est que l'intensit� p�troli�re du PIB am�ricain a tr�s fortement chut� � partir de la fin des ann�es soixante-dix. Le " contenu en p�trole " d'un dollar de PIB r�el, qui avait augment� de 10% entre 1949 et 1976, a diminu� de pr�s de 55% entre 1977 et 2000 (Figure 3, p. 16). 
+En dollars de 1996, un baril de p�trole g�n�rait 13 $ de PIB en 2000 contre 6,5 $ en 1973. La baisse de l'intensit� �nerg�tique et p�troli�re du PIB am�ricain ne para�t pas devoir s'essouffler ; il semble m�me qu'elle s'acc�l�re depuis la fin des ann�es 1990. 
+c. La place du p�trole dans le bilan �nerg�tique est stable 
+La part de la consommation d'�nergie primaire couverte par le p�trole est pratiquement identique en 1949 et 2000, soit un peu moins de 40% (Figure 4, p. 17). Cependant cette part avait augment� de 10 points entre 1949 et 1977, puis a chut� de pr�s de 8 points entre 1977 et 1985 ; elle est pratiquement stable depuis 1990. La structure de l'approvisionnement des �tats-Unis en �nergie primaire conna�t une remarquable stabilit� depuis la fin des ann�es quatre-vingt : le p�trole couvre 40% des besoins, le gaz et le charbon se partagent � parts �gales environ 45% de la demande, le nucl�aire et les renouvelables (y compris l'hydro�lectrique) couvrant chacun la moiti� des 15% restant. Cela signifie que la demande pour chacune de ces sources d'�nergie cro�t � peu pr�s au m�me rythme que la demande totale d'�nergie primaire. 
+d. La demande se concentre sur les usages captifs, notamment le transport 
+Si la part du p�trole dans l'approvisionnement �nerg�tique est relativement stable sur les 50 derni�res ann�es, la structure de la consommation p�troli�re s'est d�form�e au cours du temps, en particulier � partir de la fin des ann�es soixante-dix. Le secteur des transports est devenu le principal moteur de la croissance de la demande de p�trole (Figure 5, p. 18). Il est responsable de 73% de l'augmentation de la consommation entre 1949 et 2000, et de 85% de cette augmentation entre 1985 et 2000. La part du transport dans la consommation p�troli�re augmente, passant de 54% en 1978 � 67 % en 2000 (Tableau 1, p. 9).
+Par contraste, la part du secteur industriel est stable sur l'ensemble de la p�riode, � environ 25%. L'industrie est responsable d'une part d�croissante de l'augmentation de la demande : 26% sur 1949-2000, 15% sur 1980-2000. Les autres secteurs (r�sidentiel, commercial, et production d'�lectricit�) ont tendance � devenir marginaux : ils repr�sentaient 22% de la demande en 1949, 21% en 1978 et 8% en 2000 ; leur consommation est stable en valeur absolue depuis 1983, apr�s avoir baiss� entre 1978 et 1982. 
+La part de march� des produits p�troliers dans le secteur des transports semble, dans l'�tat actuel des technologies, strictement insensible aux prix relatifs des �nergies. En d'autres termes, il s'agit d'un usage captif, o� le p�trole n'est pas substituable. Comme le montre la Figure 6 (p. 19) la part de march� du p�trole dans ce secteur tend vers 100%. Dans les autres secteurs au contraire, les produits p�troliers ont �t� largement �vinc�s : leur part dans les secteurs r�sidentiel et commercial baisse d�s les ann�es soixante ; le fuel dispara�t pratiquement de la production d'�lectricit� au cours des ann�es quatre-vingt et quatre-vingt-dix. Dans l'industrie, le p�trole a perdu 7 points de part de march� depuis 1979 (cette part �tant revenue en 2000 � son niveau de 1949).
+A l'avenir, la demande p�troli�re am�ricaine continuera d'�tre principalement tir�e par le secteur des transports et, dans une mesure moindre, certains usages industriels dont la p�trochimie. Dans les autres secteurs, en particulier la production d'�lectricit�, le p�trole est devenu une source d'�nergie marginale. Deux cons�quences importantes en d�coulent : 
+- Premi�rement, aucune politique de stimulation de l'offre �nerg�tique non p�troli�re (relance du nucl�aire ou du charbon, d�veloppement des �nergies renouvelables, ou autres) n'est susceptible de r�duire significativement la croissance de la demande de p�trole, qui tend � �tre concentr�e sur ses usages sp�cifiques. En particulier, la croissance des besoins �nerg�tiques li�s au transport se traduira n�cessairement par une augmentation de la demande de p�trole ; 
+- Deuxi�mement, les politiques de ma�trise de la demande �nerg�tique ne peuvent avoir qu'un impact limit� sur la demande de produits p�troliers sauf � modifier la consommation du secteur des transports. Dans ses usages non sp�cifiques, le p�trole a d�j� �t� �vinc� par des technologies plus performantes. 
+Il existe au moins deux leviers que pourraient actionner les pouvoirs publics f�d�raux pour peser sur la demande �nerg�tique li�e au transport. Le premier est d'augmenter les taxes sur les carburants, qui se situent � un niveau six fois inf�rieur � la moyenne des autres pays de l'OCDE. Cette mesure aurait un effet direct sur la demande, via la modification des comportements - effet d'autant plus important que l'on part d'une situation o� les prix sont bas, donc o� les agents ne sont pas incit�s � rationaliser l'usage de leurs v�hicules. Elle aurait �galement un effet indirect, l'augmentation des prix des carburants introduisant une forte incitation pour les constructeurs � proposer des v�hicules plus sobres, donc � r�duire la demande pour un niveau et des modalit�s donn�s d'utilisation des v�hicules. 
+Le second type de mesures envisageable consiste � durcir les normes de consommation pour les v�hicules neufs, qui n'ont pas �t� modifi�es depuis 1990 pour les v�hicules de tourisme (passenger cars), et 1996 pour les light trucks. L'efficacit� �nerg�tique moyenne du parc automobile am�ricain s'�tait am�lior�e entre 1979 et 1991, mais stagne depuis cette date (Figure 7, p. 20). L'efficacit� des v�hicules neufs, tous types confondus, est aujourd'hui au m�me niveau qu'en 1982. Les Am�ricains utilisent de plus en plus, pour leurs d�placements quotidiens, des light trucks et autres Sport Utility Vehicles, dont la consommation moyenne est nettement sup�rieure aux v�hicules l�gers traditionnels, et qui sont soumis � des normes moins s�v�res. Cette modification structurelle du parc automobile a largement compens� le renforcement ponctuel des normes de consommation des v�hicules l�gers. Notons que l'effet d'un durcissement des normes est conditionn� par le rythme de renouvellement du parc, et que ce dernier serait d'autant plus rapide que l'action sur les normes s'accompagnerait d'une action sur les prix des carburants, dont la hausse augmente l'incitation �conomique � se s�parer des v�hicules les moins efficaces. 
+Les autres mesures possibles concernent le soutien au d�veloppement et � la commercialisation de technologies alternatives au moteur � explosion et/ou aux carburants p�troliers. 
+Le rapport Cheney n'envisage pas la possibilit� d'augmenter les taxes sur les carburants. Cette question est extr�mement sensible aux Etats-Unis. Il semble qu'aucun responsable politique ne soit en mesure de proposer leur rel�vement, encore moins de lui faire franchir l'obstacle du Congr�s. L'administration Clinton en fit l'exp�rience au d�but des ann�es 90, qui vit un important projet de taxe sur toutes les consommations d'�nergie (BTU tax) lamin� par le Congr�s, pour n'aboutir qu'� une modeste augmentation de la fiscalit� sur les carburants. Le rapport �voque (chapitre 4) la " r�vision " des normes de consommation impos�es aux constructeurs automobiles (Corporate Average Fuel Economy Standards, ou CAFEs) et l'objectif de les fixer de mani�re " responsable ", en sorte d'augmenter l'efficacit� �nerg�tique des v�hicules " sans affecter n�gativement l'industrie automobile ". Un r�cent rapport de l'Acad�mie des sciences a propos� une am�lioration du syst�me en vigueur consistant � attribuer aux constructeurs qui vont au-del� de la norme des " bons d'�conomie ", qu'ils peuvent soit stocker, soit revendre aux constructeurs qui sont en retard par rapport � la norme - chaque constructeur �tant tenu soit de respecter la norme, soit d'�tre en possession de bons d'�conomie pour un montant �quivalent � la diff�rence entre sa performance effective et la norme. Ce syst�me fonctionne sur le m�me principe que le march� de droits � consommer du carburant ; il s'agit en fait d'un " march� de droits � ne pas respecter les normes de consommation ". 
+Pour favoriser la p�n�tration des nouvelles technologies, le rapport Cheney envisage un cr�dit d'imp�t pour l'acquisition de v�hicules �conomes (hybrides, piles � combustibles). Le soutien au programme de piles � combustible pour les bus est r�affirm�. On �voque par ailleurs une gestion du trafic urbain � base d'instruments de march� (type p�age, ou permis de circulation n�gociables), qui tendent � faire supporter � l'automobiliste le vrai co�t de sa pr�sence sur la route. 
+Il est �videmment tr�s difficile, vu le niveau de g�n�ralit� du rapport Cheney, d'�valuer l'impact potentiel des mesures destin�es � infl�chir la consommation de p�trole dans les transports. De mani�re g�n�rale, toute augmentation significative du co�t d'utilisation de l'automobile semble �tre politiquement impossible aux �tats-Unis. L'Administration Clinton avait d� abandonner ses projets en la mati�re, tant la taxe sur la consommation �nerg�tique que le durcissement des normes de consommation. Le recours aux services rendus par l'automobile semble rev�tir en Am�rique une dimension �minemment culturelle. La compr�hension des contraintes sp�cifiques de la politique �nerg�tique am�ricaine serait certainement am�lior�e par des travaux de nature sociologique sur la place de la voiture (et avec elle du p�trole) dans l'American way of life. Au plan �conomique, il est vrai que le rel�vement des prix des carburants porterait directement atteinte � la valeur des actifs d�tenus par les agents, notamment les v�hicules (les choix d'investissements ont �t� faits sur la base d'anticipations de prix bas). Il s'agit d'un probl�me tr�s classique en �conomie de la r�glementation (on parle de co�ts " �chou�s ") ; dans ce cas, il est rendu particuli�rement d�licat politiquement du fait du montant des actifs en jeu, et de l'importance du groupe social concern� (les propri�taires de v�hicules automobiles). Au printemps 2002, le secr�taire � l'Energie, Spencer Abraham, a lev� les incertitudes du rapport Cheney quant aux normes de consommation des v�hicules, en annon�ant officiellement � Detroit (capitale de l'industrie automobile am�ricaine) qu'elles ne seraient pas relev�es. 
+L'automobile semble �tre la pierre de touche de la politique p�troli�re am�ricaine. Pour le reste, ce pays n'a pas �chapp� � la rationalisation des usages du p�trole et � l'�viction massive de cette forme d'�nergie, que l'on retrouve dans tous les pays de l'OCDE. 
+2. L'approvisionnement du march� am�ricain : production int�rieure et importations 
+a. Prix et co�ts : la concurrence entre production int�rieure et p�trole import� 
+En 1949, les importations p�troli�res des �tats-Unis d�passaient pour la premi�re fois leurs exportations. Depuis cette date, la part du p�trole import� dans la couverture des besoins des agents am�ricains a augment� de mani�re continue, � l'exception de la p�riode 1978-85 (Figure 10, p. 31). Pour expliquer cette croissance, absolue et relative, des importations p�troli�res, on �voque couramment " l'�puisement " des r�serves am�ricaines. Cette analyse  demande � �tre pr�cis�e. La disponibilit� relative de la production int�rieure et du p�trole import� est d'abord une question de co�ts et de prix. La progression continue de la part des importations dans la couverture de la demande refl�te la d�gradation de la comp�titivit� marginale de la production int�rieure, laquelle s'explique par la diff�rence grandissante entre les co�ts de d�veloppement aux �tats-Unis et � l'�tranger. 
+L'amorce du d�clin de la production int�rieure en 1970 ne modifie pas fondamentalement les donn�es du probl�me. Certes, de tr�s nombreux champs dans les 48 �tats " continentaux " sont entr�s en phase de d�clin irr�m�diable, en ce sens qu'il n'existe probablement aucun niveau de prix auquel les r�serves pourraient �tre renouvel�es. Mais il existe toujours un niveau de prix auquel la demande baisserait plus vite que la production int�rieure, donc les importations plus vite que la demande. L'interd�pendance entre les co�ts de production, le prix du p�trole, le niveau de l'offre domestique et des importations n'est pas rompue par l'entr�e de nombreux champs am�ricains dans une phase de d�clin " absolu ". 
+La comp�tition entre production int�rieure et p�trole import� est naturellement influenc�e par les �ventuelles barri�res protectionnistes. Le protectionnisme p�trolier est une tentation permanente aux �tats-Unis, et fut longtemps une r�alit�. La mesure la plus radicale consista � mettre en place des quotas d'importation (mandatory oil import quotas), entre 1959 et 1973 ; ces quotas faisaient suite aux (soi-disant) voluntary oil import quotas (1949-1958), qui avaient eux-m�mes succ�d� aux tentatives infructueuses d'administration des importations par les �tats f�d�r�s (en particulier le Texas) dans les ann�es trente. Depuis 1982, le march� p�trolier am�ricain est totalement int�gr� au march� mondial. Le prix sur le march� int�rieur est le prix mondial du p�trole brut ; la concurrence entre production int�rieure et p�troles import�s est exempte de toute distorsion. 
+b. Quatre p�riodes 
+Entre 1949 et 1970, la production p�troli�re am�ricaine (brut et " condensats ") est multipli�e par deux ; dans le m�me temps, la part de la demande couverte par le p�trole import� passe de 10% � 23%. La croissance de la production int�rieure atteste que le co�t de renouvellement du " stock ", c'est-�dire des r�serves, �tait compatible avec le prix en vigueur � l'�poque. Toutefois, sur l'ensemble de cette p�riode, la d�pense n�cessaire � l'ajout d'un baril de r�serves au Moyen-Orient repr�sente une petite fraction de celle requise aux �tats-Unis, et cette fraction diminue. Le p�trole du Moyen-Orient (mais aussi du Venezuela, et d'ailleurs) exerce donc, � partir des ann�es cinquante, une pression concurrentielle tr�s forte sur le march� am�ricain. En l'absence de barri�res protectionnistes, la croissance des importations aurait �t� nettement plus rapide, tant en valeur absolue que relative. 
+A partir de 1970, toutes les formes d'investissement susceptibles d'augmenter les r�serves de p�trole connaissent, aux �tats-Unis, des co�ts fortement croissants. Les �v�nements de 1973 introduisent de nouveaux param�tres, en particulier r�glementaires. L'explosion des prix du brut aurait d� favoriser un relatif redressement de la production int�rieure et une baisse de la demande, donc une d�croissance des importations. Mais les dispositions l�gislatives prises pour soulager les raffineurs face � l'augmentation de leurs co�ts d'approvisionnement (entitlements system) fonctionnent comme une subvention aux importations. Combin�e � la r�glementation des prix du brut � la production, ces mesures entravent la diffusion du signal prix et distordent les incitations : le d�veloppement p�trolier int�rieur est ralenti, la demande est artificiellement soutenue. 
+Entre 1978 et 1985, deux effets se conjuguent pour pr�cipiter une chute des importations (Figure 10, Figure 11) : 
+- La comp�titivit� marginale de la production int�rieure se redresse. La forte augmentation du prix mondial d�clenche un v�ritable " boom " des investissements d'exploration et d�veloppement (dont les r�sultats sont d�cevants dans les 48 �tats " continentaux "). Elle permet en revanche une rapide et forte mont�e en puissance du champ g�ant de Prudhoe Bay en Alaska, d�couvert en 1967. Le d�veloppement de ce champ �tait rentable d�s avant le choc p�trolier, mais il fut retard� jusqu'en 1973 par la bataille politique autour de la construction du pipeline trans-Alaska. D'autre part, la lib�ralisation des prix p�troliers en 1981 supprime les aides aux puits les moins productifs et les subventions aux importations li�es au syst�me des entitlements : entre 1981 et 1985, m�me la production des lower 48 se redresse aux d�pens des importations. 
+- L'ajustement de la demande, longtemps entrav� par la r�glementation des prix, s'effectue brutalement (-2 Mb/j entre 1979 et 1983). 
+En cons�quence, les importations chutent sur cette p�riode, tant en valeur absolue (-3,8 Mb/j) que relative (-16 points de part de march�). 
+De 1985 � aujourd'hui, la part du p�trole import� dans la couverture de la demande ne cesse d'augmenter. La production am�ricaine baisse au rythme de 2% par an en moyenne. Cette baisse ralentit apr�s 1990, gr�ce notamment � la forte progression de l'offshore dans le Golfe du Mexique, stimul�e par des mesures fiscales et par les progr�s technologiques (cf. infra). Les importations ont progress� de plus de 5% par an en moyenne sur 15 ans, pour atteindre leur maximum historique en 2000. Elles s'�l�vent alors � 11 Mb/j, soit 54% des besoins de l'�conomie et de la soci�t� am�ricaines (Figure 10). 
+c. Le rapport Cheney et la stimulation de la production int�rieure 
+Le rapport Cheney pr�voit, dans son chapitre 5, plusieurs mesures de stimulation de l'offre p�troli�re int�rieure : promotion de la r�cup�ration assist�e ; d�veloppement d'un partenariat public-priv� en vue de l'am�lioration des technologies d'exploration ; extension de la politique d'octroi de licences sur les terres f�d�rales ; octroi d'incitations fiscales � l'exploration et au d�veloppement dans les zones " fronti�res ", les gisements difficiles, trop petits ou trop risqu�s pour �tre rentables aux conditions du march�. Enfin, la mesure la plus attendue et la plus controvers�e consiste � pr�coniser l'ouverture aux activit�s p�troli�res de la r�serve naturelle nationale d'Alaska (ANWR). Ces propositions, si elles �taient effectivement mises en �uvre, sont-elle de nature � ralentir le d�clin de la production int�rieure et la hausse des importations ? La r�ponse est certainement n�gative. 
+Il importe de noter que toutes ces mesures, except� l'ouverture de l'ANWR, sont d�j� appliqu�es � des degr�s divers. Il ne s'agit donc au mieux que de les prolonger et les amplifier. Le partenariat public-priv� en mati�re technologique est d�j� une r�alit�, de m�me que les exemptions aux l�gislations antitrust pour certaines activit� de recherche et d�veloppement, notamment dans l'offshore. D�s 1993, le gouvernement f�d�ral a mis en place un syst�me d'incitation fiscale � l'exploration et d�veloppement dans l'offshore profond, renforc� en 1995 par le Deep Offshore Royalty Relief Act. Enfin, la politique de leasing sur terres f�d�rales n'a cess� d'�tre assouplie depuis une quinzaine d'ann�es. Les r�serves p�troli�res nationales (champs situ�s sur des terres f�d�rales et conserv�s pour servir de r�serve strat�gique " naturelle ") ont �t� partiellement ou totalement privatis�es (selon les cas), et sont donc d�velopp�es selon une logique purement commerciale par les compagnies concessionnaires. 
+Toutes ces mesures de stimulation de l'offre int�rieure (� laquelle il faudrait ajouter la lev�e, en 1995, de l'interdiction d'exporter le brut d'Alaska) n'ont pas �t� sans effet : elles ont contribu� au renouveau de la production offshore dans le Golfe du Mexique, au redressement des investissements d'exploration et d�veloppement en Alaska, et plus g�n�ralement au ralentissement de la baisse de la production p�troli�re am�ricaine dans les ann�es 1990. Elles ont donc amplifi� les effets positifs des progr�s technologiques sur la productivit� de l'effort d'exploration et d�veloppement. La prolongation de ces dispositions et leur approfondissement �ventuel ne peuvent avoir qu'un effet positif sur l'offre int�rieure. Mais elles ne changeront pas la tendance lourde � la croissance des importations dans la couverture de la demande, sauf dans le cas (improbable) o� celle-ci chuterait fortement dans un contexte de prix mondial tr�s �lev�.
+Reste le potentiel de l'ANWR. On estime dans les milieux p�troliers que les ressources r�cup�rables s'�l�veraient � 10 milliards de barils, avec un rythme de production en pointe proche de 2 Mb/j. Ces chiffres, s'ils devaient s'av�rer exacts - ce qui est loin d'�tre acquis - sont impressionnants ; ils mettent l'ANWR au niveau du North Slope, c'est-�-dire qu'ils en font une " seconde Alaska ". Mais l'effet sur le niveau des importations est impossible � pr�voir, car il d�pend du prix mondial. Dans un contexte d'offre exc�dentaire, le brut de l'ANWR ferait baisser le prix mondial et se substituerait largement � du p�trole am�ricain moins comp�titif. Il ne remplacerait du p�trole import� que si les pays de l'OPEP limitaient leur production pour d�fendre un prix �lev�, ou si les �tats-Unis r�tablissaient des barri�res protectionnistes (taxe ou quotas) afin de maintenir le prix int�rieur au-dessus du prix mondial. Le projet de loi de la Chambre de Repr�sentants pr�voit l'ouverture de l'ANWR, mais pas celui vot� au S�nat. 
+d. Conclusion 
+La diff�rence entre les co�ts marginaux de d�veloppement aux �tats-Unis et dans de nombreuses provinces p�troli�res plus comp�titives � l'�tranger - le Moyen-Orient �tant un cas extr�me - est aujourd'hui tr�s importante, et continue d'augmenter. Dans ces conditions, le taux de contribution de l'offre int�rieure � l'approvisionnement des �tats-Unis sera principalement d�termin� par les politiques p�troli�res de l'Arabie Saoudite, du Kowe�t, de l'Iran, de l'Irak et du Venezuela, ainsi que par la capacit� de l'industrie p�troli�re internationale � renouveler ses r�serves hors de l'OPEP. Les marges de man�uvre des autorit�s am�ricaines sont extr�mement limit�es. L'effet des mesures de stimulation de l'offre est difficile � appr�hender avec pr�cision. La plus prometteuse d'entre elles, � savoir l'acc�l�ration de l'ouverture des terres f�d�rales aux activit�s p�troli�res est soumise � une forte incertitude politique. 
+On peut donc affirmer avec un degr� �lev� de certitude que toute augmentation de la demande de p�trole se traduira par une augmentation plus que proportionnelle des importations. Sauf r�volution technologique dans le secteur des transports, une telle augmentation va se produire. 
+3. Les importations p�troli�res am�ricaines : structure et dynamique 
+L'importation de p�trole brut et de produits raffin�s est une activit� libre aux �tats-Unis. Les restrictions administratives sont limit�es aux pays sur lesquels p�sent des sanctions �conomiques (Iran et Libye). L'�volution de la structure g�ographique des importations am�ricaines refl�te donc les arbitrages �conomiques des agents am�ricains (raffineurs, traders, gros utilisateurs de produits p�troliers telles les compagnies a�riennes), et plus g�n�ralement des acteurs du march� p�trolier mondial. En fait, l'allocation g�ographique de l'offre p�troli�re mondiale est largement le produit d'un processus anonyme impliquant des centaines d'agents �conomiques cherchant � maximiser la valeur du p�trole qu'ils poss�dent, et/ou � minimiser le co�t de leur approvisionnement. Le march� am�ricain est une composante de ce syst�me mondial marchand. Les expressions du type " les �tats-Unis importent davantage du Canada que d'Arabie Saoudite " doivent donc �tre utilis�es avec pr�caution. Ce sont des acteurs priv�s qui importent, et leurs choix sont dict�s par des consid�rations de co�t et de convenance, en particulier quant aux caract�ristiques techniques des diff�rents bruts et produits. 
+Depuis le premier choc p�trolier, deux tendances majeures nous semblent m�riter un int�r�t particulier : d'une part l'�volution de la contribution du Golfe persique aux approvisionnements am�ricains ; d'autre part la r�gionalisation des importations am�ricaines au cours des ann�es 1990. On �voquera aussi les d�veloppements r�cents (1998-2000), et l'avenir des importations am�ricaines. 
+a. La contribution du Golfe arabo-persique 
+Le Golfe persique est, sur le march� p�trolier am�ricain, un fournisseur parmi d'autres. En moyenne, sur une p�riode de 25 ans, les importations en provenance de cette r�gion couvrent moins de 10% de la consommation p�troli�re des Etats-Unis (13% en 1999 et 2000), et cette part n'augmente pas (Figure 13, p. 39). Les Figure 12 et Figure 14 montrent que le Golfe occupe dans les approvisionnements ext�rieurs des �tats-Unis une place ni n�gligeable, ni pr�pond�rante. Ce qui frappe �galement dans ces graphiques, c'est le mouvement d'�viction du Golfe entre 1980 et 1985, suivi d'un retour au cours des cinq ann�es suivantes. De fait, cette r�gion (c'est-�-dire, sur le march� am�ricain, principalement l'Arabie Saoudite et l'Irak) se singularise moins par le niveau de sa contribution aux importations am�ricaines que par les fluctuations de sa part dans ces importations. 
+Ces fluctuations ont une explication simple. Le p�trole brut s'�change � un prix mondial unique (net des co�ts de transport et des diff�rentiels de qualit�), d�termin� sur un march� " spot ". Les pays du Golfe, qui ont � tout moment la possibilit� d'augmenter rapidement leur offre � des co�ts repr�sentant une petite fraction du prix en vigueur (soit en exploitant plus intens�ment leurs capacit�s install�es, soit en les augmentant), ont donc le pouvoir d'�vincer les autres producteurs sur les march�s (y compris le march� am�ricain), tout en exer�ant une pression � la baisse sur le prix. A l'inverse, lorsqu'ils diminuent leur production (ou simplement ne l'augmentent pas alors que la demande cro�t) pour d�fendre un niveau de prix, ils perdent des parts de march� si d'autres producteurs sont capables de couvrir la demande au prix en vigueur ; dans le cas contraire le prix augmente. Entre 1980 et 1985, l'Arabie Saoudite r�duit continuellement sa production pour soutenir le prix dans un contexte de baisse de la demande mondiale ; cela se traduit par une forte chute des exportations du Golfe persique vers les �tats-Unis. Apr�s 1985, l'Arabie Saoudite s'engage dans une strat�gie de reconqu�te de ses parts de march� : ses exportations vers les �tats-Unis passent de 0,2 Mb/j en 1985 � 1,4 Mb/j en 1989 (Figure 15, p. 41). 
+Dans les ann�es 1990 et ceci pour la premi�re fois, la part du Golfe a baiss� alors que les importations am�ricaines augmentaient. Pendant cette p�riode, l'offre p�troli�re mondiale (hors Golfe) est rest�e tr�s dynamique, contraignant les producteurs du Golfe � contenir leurs niveaux de production pour �viter une chute des prix (qui s'est finalement produite en 1997-98). La part du Golfe dans les importations am�ricaines a donc baiss� jusque 1997. Son redressement entre 1998 et 2000 est enti�rement d� au retour du p�trole irakien sur le march� am�ricain : 700 000 b/j en 1999 contre 0 en 1996. 
+On pourrait donc dire que les producteurs du Golfe, et notamment l'Arabie Saoudite, d�terminent largement eux-m�mes l'�volution de leur part de march� aux �tats-Unis (et sur le march� mondial en g�n�ral). Il leur suffit de produire davantage pour que cette part augmente, au prix d'une baisse, �ventuellement forte, des cours du brut. Sur l'ensemble de la p�riode couverte ici, la contribution du Golfe aux approvisionnements am�ricains se situe � un niveau tr�s nettement inf�rieur � ce qu'il serait en l'absence de restriction. Entre 1949 et 1973, le m�canisme de restriction se situait aux Etats-Unis (limitation des importations) ; depuis 1973, ce sont les �tats du Golfe qui limitent leur production. Si ces producteurs se d�sint�ressaient du prix (donc augmentaient leur production jusqu'� ce que le co�t d'une unit� suppl�mentaire et le prix mondial s'�galisent), le prix du p�trole s'�tablirait probablement en dessous de 5 $ et le Golfe couvrirait une part largement pr�pond�rante des importations am�ricaines, dont le niveau serait beaucoup plus �lev� qu'aujourd'hui. 
+b. La r�gionalisation des approvisionnements ext�rieurs 
+Les importations en provenance du Canada et des pays d'Am�rique latine ont augment� continuellement et assez r�guli�rement depuis la fin des ann�es 1970 (Figure 14, Figure 15). Le contraste avec les fluctuations du Golfe persique appara�t de mani�re saisissante. En cons�quence, on observe un mouvement de r�gionalisation des importations am�ricaines. L'h�misph�re occidental (selon l'expression consacr�e aux �tats-Unis) repr�sentait 50% des importations en 1997, contre 35% en 1990 et 20% en 1980 (Figure 16, p.42). Cette progression a permis de compenser la baisse de la production am�ricaine pour maintenir autour de 70% le taux de r�gionalisation de l'approvisionnement p�trolier des �tats-Unis (production int�rieure comprise). 
+c. D�veloppements r�cents 
+Face � la chute des prix survenue en 1997-98, les pays de l'OPEP ont d�cid� de retirer du march� des quantit�s tr�s importantes de p�trole (par exemple 3,5 Mb/j pour la seule ann�e 2001, et environ 5 Mb/j depuis 1999), aid�s ponctuellement par le Mexique et la Norv�ge, marginalement par le sultanat d'Oman et la Russie. Les effets sur le prix mondial ont �t� tr�s importants. Ils se sont �galement fait sentir tr�s directement sur la structure des importations am�ricaines (Figure 15). Le volume en provenance du Venezuela a chut� de plus de 300 000 b/j entre 1997 et 1999, et la progression des exportations mexicaines vers les �tats-Unis, qui avoisinait 10% par an depuis 1992, a brusquement stopp�. Seules les exportations saoudiennes vers les �tats-Unis n'ont pas diminu� (� l'inverse de ce qui s'�tait pass� dans les ann�es 80). 
+La compensation de ces volumes " perdus " est venue d'Europe et surtout du Canada, pays dont les exportations vers les �tats-Unis ont atteint un record historique en 2000, en hausse de 20% par rapport � 1999. Le voisin du nord est aujourd'hui le premier exportateur de p�trole vers les �tats-Unis. Mais c'est surtout le p�trole irakien qui a profit�, sur le march� am�ricain, des actions de l'OPEP (le p�trole export� sous le contr�le des Nations Unies �chappe aux quotas du cartel). L'Am�rique est le premier " client " de l'Irak dans le cadre du programme " p�trole contre nourriture ". Jamais les �tats-Unis n'avaient import� autant de p�trole irakien qu'en 1999 et 2000. 
+d. L'avenir des importations am�ricaines 
+Les projections du DOE anticipent une modification sensible de la structure des importations p�troli�res am�ricaines au cours des vingt prochaines ann�es. Les importations en provenance du Golfe persique repr�senteraient pr�s de 20% de la consommation en 2020, contre 13% aujourd'hui. Elles progresseraient donc plus rapidement que le total des importations, croissant elles-m�mes plus vite que la demande. Cette tendance refl�te la croissance de la contribution du Moyen-Orient � l'offre p�troli�re mondiale. 
+On ne peut discuter ici dans le d�tail ces projections. On fera simplement deux remarques. La premi�re est que la capacit� des mod�les � appr�hender correctement l'�volution de l'offre " hors Golfe ", et m�me " hors OPEP ", est incertaine. Des facteurs comme les progr�s technologiques, l'�volution de la fiscalit� et du cadre juridique des investissements, qui ont un impact tout � fait d�cisif sur les co�ts et les risques assum�s par les compagnies p�troli�res, donc sur les d�cisions d'investissement, sont tr�s difficiles � int�grer dans une approche mod�lis�e. La seconde remarque est que les mod�les traitent en g�n�ral la production du Golfe persique (et parfois de l'OPEP) comme un volume r�siduel : elle couvre la diff�rence entre la demande mondiale et la production " hors Golfe " (le cas �ch�ant " hors OPEP "). Or le paysage �nerg�tique en 2020 sera tr�s diff�rent selon que les pays du Golfe (auxquels il faut ajouter le Venezuela et la Libye) adopteront, comme ils le font depuis trente ans, une politique de limitation de leur production en vue de la d�fense d'un niveau de prix, ou que s'enclenchera une course aux parts de march� au sein de l'OPEP. Parmi les facteurs qui pourraient favoriser l'option concurrentielle, citons la lev�e des sanctions sur l'Irak ou la d�fection d'un membre important de l'OPEP, quittant l'organisation de fait ou de droit. A l'inverse, la capacit� de l'OPEP � associer durablement de nouveaux producteurs � son action (Mexique, Norv�ge, Russie), �loignerait le risque d'un �clatement du cartel. 
+Les incertitudes sont donc tr�s importantes. Le volume de production que les principaux mod�les attribuent au Golfe persique en 2020 correspond � un doublement des capacit�s par rapport � 2000 (on passerait en gros de 20 � 40 Mb/j). Les pr�visions de prix varient mais n'anticipent pas d'augmentation significative, en termes r�els, sur les vingt prochaines ann�es. Si les �tats du Moyen-Orient n'effectuaient pas les investissements requis (rappelons que les capacit�s de production dans le Golfe n'ont pas augment� depuis 30 ans), le prix du p�trole pourrait �tre nettement plus �lev�, la demande plus faible, et la production " hors Golfe " plus soutenue. Les importations am�ricaines seraient alors plus faibles que ne l'anticipent les mod�les et nettement moins concentr�es sur le Moyen-Orient. A l'inverse, si le processus concurrentiel s'enclenchait entre producteurs � co�ts de production tr�s bas, le prix s'effondrerait, stimulant la demande et d�primant la production " hors Golfe ". Les importations am�ricaines seraient encore plus fortes qu'escompt�, ainsi que la part du Moyen-Orient dans les approvisionnements ext�rieurs. 
+4. Conclusions 
+On a soulign� plus haut que les facteurs qui d�termineront le niveau des importations p�troli�res am�ricaines �chappent largement au gouvernement des �tats-Unis. Cette conclusion vaut �galement pour la structure g�ographique des approvisionnements. Les d�cisions les plus structurantes, qui d�termineront la contribution des provinces les plus comp�titives � la couverture de la demande mondiale, donc le niveau des prix, seront prises par les gouvernements des pays du Moyen-Orient et du Venezuela. Elles le seront soit dans le cadre coop�ratif de l'OPEP, soit individuellement, soit, et c'est le plus probable, dans un entre-deux o� les d�cisions collectives viendront consacrer les options individuelles de quelques-uns. 
+Face au poids des tendances lourdes, les marges de man�uvre des politiques publiques am�ricaines sont r�duites, quoi qu'en disent certains responsables de l'administration et du Congr�s. Le rapport Cheney annonce la continuation et l'approfondissement d'une politique d'offre, donnant � l'industrie p�troli�re toutes les chances de d�couvrir, d�velopper et produire les ressources p�troli�res int�rieures. Cette politique contribuera de mani�re tr�s limit�e � l'objectif de r�duire la " d�pendance " p�troli�re ext�rieure. De ce point de vue, une action sur la demande de p�trole aurait un impact potentiel sup�rieur (en particulier l'augmentation des taxes sur les carburants et l'am�lioration de l'efficacit� �nerg�tique des v�hicules automobiles.) Le rapport Cheney reste extr�mement prudent dans ses orientations en mati�re de gestion de la demande de p�trole li�e au transport. 
+La tendance la plus probable est que les importations p�troli�res am�ricaines vont continuer d'augmenter au cours des vingt prochaines ann�es, vont couvrir une part croissante de la demande int�rieure, et seront plus concentr�es sur les pays du Moyen-Orient. L'intensit� de ces �volutions est soumise � forte incertitude. 
+Reste � �tudier l'impact d'un approfondissement de la " d�pendance " sur la s�curit� �nerg�tique des Etats-Unis, question trait�e dans le second volet de ce travail.
+SECTION 2. POLITIQUE PETROLIERE AMERICAINE ET SECURITE ENERGETIQUE 
+1. Le lien entre d�pendance p�troli�re et s�curit� �nerg�tique : analyse critique 
+La croissance des importations dans la couverture de la demande p�troli�re, qui va se poursuivre au cours des ann�es et d�cennies � venir, est tr�s souvent d�crite comme mena�ant la " s�curit� �nerg�tique " des Etats-Unis. M�me s'ils ne proposent pas d'atteindre l'autosuffisance �nerg�tique ou p�troli�re, le rapport Cheney comme les propositions de loi vot�es � la Chambre et au S�nat en 2001 et 2002 reprennent � leur compte cette analyse, et �tablissent explicitement une corr�lation entre objectif de s�curit� et objectif de limitation (ou de r�duction) de la d�pendance. Une appr�ciation rigoureuse du fonctionnement du march� p�trolier montre au contraire que la s�curit� �nerg�tique, quel que soit le contenu pr�cis qu'on lui donne (disponibilit� physique des approvisionnements, niveau et stabilit� des prix, exposition aux crises), est quasi indiff�rente au niveau des importations p�troli�res, au taux de d�pendance ext�rieure, et � la provenance g�ographique du p�trole. 
+a. Une donn�e fondamentale : le march� p�trolier est int�gr� 
+Toute discussion sur la s�curit� �nerg�tique et les approvisionnements p�troliers doit partir de cette r�alit� : le p�trole est une mati�re premi�re " fongible " �chang�e sur un march� mondial techniquement et �conomiquement int�gr�. L'�quilibre entre offre et demande est un �quilibre mondial, qui d�termine un prix mondial r�v�l� par des march�s " spot ". 
+Le march� est techniquement unifi� car le p�trole se transporte sur longues distances � des co�ts relativement faibles : environ 10$ par tonne par exemple entre le Golfe persique et les grands march�s de consommation, soit environ 1,4$/baril. La plupart des bruts n'ont pas de march�s r�gionaux strictement captifs et peuvent �tre raffin�s en Europe, aux Etats-Unis ou en Asie (m�me si certaines caract�ristiques physico-chimiques limitent les possibilit�s de substituer rapidement un brut � un autre dans certaines raffineries). La " substituabilit� " des diff�rents bruts dans les raffineries am�ricaines a augment� ces derni�res ann�es � la faveur de travaux de modernisation de l'appareil de raffinage. Ainsi, les op�rateurs de march� (les traders) peuvent effectuer des arbitrages afin de profiter des diff�rences de prix entre les march�s locaux, diff�rences qui ne peuvent donc se prolonger dans le temps : l'unit� technique du march� induit son unit� �conomique. Une fois d�duits les co�ts de transport et les diff�rentiels de qualit� (teneur en soufre, gravit�), il existe un seul prix mondial du p�trole brut. 
+L'allocation de l'offre de p�trole entre les demandeurs se fait par un processus purement marchand, anonyme, proche de celui que d�crivent les manuels de micro�conomie. Ce sont les acheteurs individuels (traders, raffineurs) qui sont en concurrence pour s'approvisionner, et non les Etats ou les �conomies nationales. Le m�canisme des prix, qui r�partit le p�trole entre les milliers de consommateurs effectifs et potentiels, transcende les fronti�res : les agents am�ricains sont en concurrence entre eux comme avec les agents europ�ens, sud-am�ricains, asiatiques et autres. 
+Une autre mani�re d'exprimer l'id�e d'un march� mondial int�gr� consiste � parler de " one great pool ". L'image est due � M. Adelman, qui voit le march� p�trolier comme une " grande bassine ", dans laquelle se d�versent toutes les productions - quelle que soit leur localisation g�ographique, qu'elles donnent lieu � �change international ou non - et dans laquelle puisent tous les consommateurs. Si cette repr�sentation correspond au fonctionnement r�el du march�, alors les prix doivent �voluer de mani�re identique sur tous les march�s locaux, et tendre vers un prix unique (net des co�ts de transport). Les tests �conom�triques effectu�s ont largement confirm� l'hypoth�se du one great pool, ou du march� int�gr�. Ils montrent en outre que l'int�gration a fortement progress� � la faveur du d�veloppement de nouveaux modes de commercialisation, en particulier de la multiplication des instruments financiers d�riv�s (futures, swaps, options) permettant d'optimiser les strat�gies d'approvisionnement en facilitant les arbitrages dans le temps et dans l'espace. Le march� p�trolier est devenu un march� de " commodit� " comme un autre : entre l'amont et l'aval de l'industrie, forc�ment localis�s, s'interpose un " midstream " autonome et mondialis�, qui assure par des m�canismes purement marchands l'optimisation des flux physiques et la r�v�lation en temps r�el de prix spot et � terme, sur la base desquels les agents effectuent leurs d�cisions. 
+b. Qu'est-ce qu'une crise p�troli�re ? 
+Les m�canismes qui viennent d'�tre d�crits impliquent qu'il ne peut exister de rupture physique dans les approvisionnements p�troliers d'une r�gion ou d'un pays quelconque. Une crise p�troli�re, m�me lorsqu'elle a pour cause la d�fection (accidentelle ou volontaire) d'un producteur, se manifeste toujours par une hausse des prix, ressentie par tous les consommateurs de p�trole o� qu'ils soient dans le monde. Si on laisse fonctionner le m�canisme des prix, c'est-�-dire qu'on laisse monter les cours, les arbitrages - ou, plus pr�cis�ment, les anticipations sur les arbitrages - diffusent instantan�ment l'augmentation sur tous les march�s. Les m�canismes marchands fonctionnent donc comme une machine � transformer une rupture physique d'approvisionnement (qui est un ph�nom�ne local) en une hausse du prix (qui est un ph�nom�ne mondial). 
+Signalons que la hausse des prix, qui est le sympt�me de la p�nurie, est aussi le principal rem�de � la p�nurie. Elle " signale " aux consommateurs qui le peuvent qu'ils ont int�r�t � s'effacer, partiellement ou enti�rement ; elle " signale " en outre aux producteurs qui le peuvent qu'ils ont int�r�t � produire plus. La hausse des prix est donc le moyen par lequel le march� diffuse � tous les agents concern�s l'information sur la raret� relative du p�trole, et engendre les incitations � adopter des comportements individuels contribuant � r�tablir l'�quilibre entre offre et demande mondiales. Pour toutes ces raisons, la libert� des prix du p�trole, surtout en temps de " crise ", est un �l�ment central de toute politique p�troli�re rationnelle. 
+c. Un embargo p�trolier est-il possible ? 
+Un autre corollaire de ce constat fondamental sur l'int�gration du march� p�trolier mondial est que les embargos s�lectifs ne constituent pas une menace cr�dible. Par exemple, il n'est pas possible pour l'Arabie Saoudite, ou pour tout autre producteur ou groupe de producteurs, de restreindre ou de stopper ses exportations vers les Etats-Unis. Admettons, par hypoth�se, qu'il soit possible d'interdire aux cargos ayant charg� du p�trole saoudien de le livrer aux Etats-Unis (ce qui suppose un accompagnement maritime de tous les p�troliers qui chargent en Arabie Saoudite). Les raffineurs am�ricains touch�s par l'embargo - ceux qui raffinent habituellement du brut saoudien - se retourneraient vers le march� spot pour compenser les approvisionnements manquants. Ils obtiendraient tout le p�trole pour lequel ils sont pr�ts � payer, sachant que le prix spot augmenterait brutalement du fait de leur comportement : le march� transformerait une p�nurie physique concernant quelques dizaines d'agents en une hausse de prix ressentie par des milliers. 
+Sur cette base, deux sc�narios sont possibles. Soit l'Arabie Saoudite maintient son niveau global d'exportations et se contente " d'interdire " toute livraison aux Etats-Unis ; dans ce cas la hausse des prix serait limit�e au temps n�cessaire � la r�organisation des circuits de commercialisation vers l'Am�rique du Nord. Soit l'Arabie Saoudite r�duit ses exportations totales du montant habituellement livr� aux Etats-Unis ; l'embargo s'apparente alors � une r�duction de l'offre mondiale et la dur�e de la hausse des prix d�pend du temps n�cessaire aux autres producteurs pour prendre la part de march� abandonn�e par l'Arabie Saoudite. Dans les deux cas les cons�quences ressenties sp�cifiquement par les agents am�ricains, par exemple sous forme de p�nuries physiques, seraient faibles ou nulles (� condition qu'il n'y ait pas d'entrave au libre fonctionnement du march� : ni r�glementation du prix, ni allocation administrative du p�trole). De mani�re g�n�rale, si un Etat exportateur souhaite " punir " un Etat importateur ou faire pression sur lui, il ne peut le faire que de mani�re non s�lective, en faisant supporter � tous les consommateurs une hausse du prix mondial. 
+Historiquement, l'embargo p�trolier s�lectif n'a �t� tent� qu'une seule fois, en 1973, par les producteurs arabes de l'OPAEP, � l'encontre des Etats-Unis et des Pays-Bas. Cet embargo, contrairement � une l�gende tenace, n'a eu aucun effet direct notable - m�me s'il a contribu� � engendrer des comportements de panique, aggrav�s par le contr�le des prix sur le march� am�ricain. Il n'obtint d'ailleurs aucun r�sultat politique. Depuis les ann�es quatre-vingt, le ph�nom�ne des embargos fonctionne en sens inverse : les Etats-Unis interdisent l'importation de p�trole libyen (depuis 1982) et iranien (depuis 1980), et l'ONU administre les exportations irakiennes dans le cadre d'un programme dit " p�trole contre nourriture " (depuis 1991). Pour l'Iran et la Libye, l'embargo est tout aussi inefficace dans ce sens que dans l'autre : son effet m�canique est d'augmenter les importations am�ricaines en provenance d'autres pays et les exportations libyennes vers l'Europe, iraniennes vers l'Asie. Pour ces deux pays (et surtout pour l'Irak), la prohibition des investissements d'exploration et production est un probl�me plus s�rieux, mais ext�rieur � notre sujet. 
+d. De la d�pendance ext�rieure � la concentration de l'offre 
+Une fois acquise l'id�e que le march� p�trolier est int�gr� mondialement, on comprend que le lien entre d�pendance ext�rieure et s�curit� �nerg�tique doit �tre nettement relativis�. Les cons�quences pour les Etats-Unis d'une rupture dans l'offre p�troli�re quelque part dans le monde ne sont pas li�es au niveau des importations en provenance de la r�gion concern�e, ni � la part des importations dans l'approvisionnement du march� am�ricain. Une crise p�troli�re se manifeste par une hausse du prix mondial, et le prix sur le march� am�ricain est le prix mondial du p�trole. La v�ritable " d�pendance " est donc celle de l'�conomie am�ricaine � l'�gard du p�trole, plus exactement du march� p�trolier mondial, et non des importations, du Moyen Orient ou de l'Arabie Saoudite. 
+La sensibilit� de l'�conomie am�ricaine � une crise p�troli�re n'est pas li�e au taux de d�pendance ext�rieure ; en revanche, le degr� de concentration de l'offre p�troli�re mondiale est une variable importante de la s�curit� �nerg�tique. La gravit� d'une crise p�troli�re est d�termin�e par le rapport entre le volume d'offre qui vient � manquer et le total de l'offre mondiale. La s�curit� �nerg�tique des consommateurs de p�trole (o� qu'ils se trouvent) est donc renforc�e par la diversification g�ographique de la production p�troli�re mondiale et, r�ciproquement, un mouvement de relative concentration augmente les risques. Le risque est d'autant plus �lev� que l'offre est concentr�e sur des pays ou r�gions o� la probabilit� d'une rupture de la production est �lev�e. 
+Depuis plus de 25 ans, l'offre p�troli�re mondiale s'est profond�ment diversifi�e ; elle l'est aujourd'hui beaucoup plus qu'� aucune autre �poque de l'histoire p�troli�re. Entre 1945 et 1973, la production du Moyen-Orient augmentait beaucoup plus vite que la production mondiale : la part de cette r�gion est pass�e de 7% en 1945 � 40% en 1973. Apr�s avoir nettement baiss� dans les ann�es 1980, cette part est revenue aujourd'hui � 40% et semble se stabiliser depuis le d�but des ann�es 1990. Depuis 1985, les pr�visions d'un fort mouvement de re-concentration de l'offre p�troli�re sur le Moyen-Orient ont �t� d�menties. Toutefois, les principales projections disponibles aujourd'hui (par exemple l'International Energy Outlook de l'Energy Information Administration, le World Energy Outlook de l'Agence Internationale de l'Energie) montrent encore une forte progression de la part du Golfe persique dans l'offre p�troli�re d'ici � 202049. La variable cl�, en dehors de l'�volution de la demande, est la capacit� de l'industrie p�troli�re internationale � maintenir le rythme de d�veloppement de la production dans le segment concurrentiel du march� mondial. Cette capacit� d�pend de plusieurs facteurs parmi lesquels : 
+- Les �volutions technologiques en exploration et production, qui font reculer la fronti�re des p�troles " non conventionnels " en baissant les co�ts dans l'offshore ultra profond, les bruts extra lourds, les sables asphaltiques et les schistes bitumineux ; 
+- La qualit� des institutions politico-juridiques dans les pays en d�veloppement les plus actifs sur le march� des permis, en Afrique subsaharienne, Am�rique latine, en Russie ou Asie centrale ; 
+- L'�volution du climat g�n�ral des relations internationales, qui influera positivement ou n�gativement sur le d�veloppement d'un r�gime juridique international favorable aux investissements �nerg�tiques, et sur la construction d'infrastructures de transport transfrontali�res importantes en Am�rique, en Asie centrale et orientale, en Europe ou encore en Afrique. 
+- Enfin, naturellement, le d�placement �ventuel de la " fronti�re " du secteur concurrentiel, notamment l'ouverture plus large de pays comme le Venezuela, la Libye, la Chine ou m�me les pays du Golfe persique. 
+e. Conclusion 
+Il ressort de cette analyse que la r�duction de la d�pendance p�troli�re, � supposer qu'elle soit possible, ne constitue pas un objectif raisonnable. Les Etats-Unis se priveraient des gains � l'�change avec les producteurs les plus comp�titifs, sans compensation notable en mati�re de s�curit� �nerg�tique ; ils n'obtiendraient en particulier aucune r�duction notable de la sensibilit� de l'�conomie am�ricaine aux crises p�troli�res. Dans un contexte o� le march� p�trolier est int�gr� mondialement, les politiques de s�curit� efficaces sont des politiques de construction et de s�curisation du march�, et non des politiques de limitation du recours au march� (r�duction de la demande ou des importations). C'est sur la base de ces conclusions que nous allons �tudier l'�volution de la politique p�troli�re am�ricaine depuis les ann�es 1920. 
+2. La politique p�troli�re des Etats-Unis avant 1980 
+a. 1920-1973 : cinquante ans d'interventionnisme pour prot�ger les producteurs 
+� Contr�le de la production int�rieure : la proration 
+L'Am�rique est sortie de la premi�re guerre mondiale avec le souci aigu d'une possible " d�pendance p�troli�re ". C'est alors que furent cr��es les Naval Petroleum Reserves, champs p�troliers f�d�raux maintenus en " r�serve " pour assurer, en cas de guerre, l'approvisionnement de la marine. C'est aussi � cette �poque que la diplomatie am�ricaine entreprit d'obtenir des Britanniques et des Fran�ais l'entr�e des compagnies am�ricaines dans les zones les plus prometteuses, notamment en M�sopotamie - politique de l'Open Door qui devait aboutir � l'entr�e de Jersey Standard (Exxon) et Socony (Mobil) dans la Turkish Petroleum Company, avant que ce consortium ne referme la porte du Moyen-Orient par le c�l�bre accord de la " ligne rouge ", en 1928. 
+Mais l'anticipation de la p�nurie fit rapidement place � la difficile gestion de l'abondance avec l'entr�e en production, apr�s 1925, des d�couvertes g�antes effectu�es en Oklahoma (champ de Seminole) et, surtout, au Texas (champ de l'East Texas). Ces d�couvertes g�antes se conjugu�rent � la crise de 1929 pour pr�cipiter un effondrement des prix qui heurta tr�s durement l'industrie p�troli�re, en particulier les milliers de petits producteurs qui op�raient les puits les moins productifs. Les autorit�s de ces deux �tats r�agirent en �dictant des l�gislations destin�es � limiter la " surproduction " et le " gaspillage ". Ce fut le d�but d'un vaste effort politico-juridique, relay� par les pouvoirs f�d�raux dans les ann�es 1930, qui mit fin � l'�re concurrentielle de l'histoire p�troli�re am�ricaine. Du milieu des ann�es 1920 au d�but des ann�es 1970, l'industrie p�troli�re v�cut sous le r�gime de la " proration " ; tous les puits, � l'exception des moins productifs, se voyaient octroyer des quotas de production d�finis au niveau des �tats ; le commerce inter-�tatique �tait strictement contr�l� et limit�. 
+Pour justifier le maintien de ce r�gime n� dans des circonstances historiques tr�s particuli�res, on continua d'invoquer pendant pr�s de cinquante ans la lutte contre la " surproduction " que g�n�rerait n�cessairement la libre concurrence dans l'industrie p�troli�re. Les meilleurs �conomistes du p�trole (P. Bradley et M. Adelman, entre autres) ont montr� que la libre concurrence eut �t� tout � fait praticable, en particulier si on avait modifi� le r�gime juridique de propri�t� sur les ressources et/ou impos� des r�gles d'unification des r�servoirs. Le syst�me de proration fut maintenu car un �quilibre politique durable s'�tait form� en sa faveur : les petits producteurs �taient les grands gagnants ; pour les majors le manque � gagner local (aux Etats-Unis) �tait largement compens� par le soutien qu'apportait le contr�le du march� am�ricain (et les quotas d'importations, cf. infra) � leurs accords anti-concurrentiels au plan mondial ; et les milieux politiques, tant f�d�raux qu'�tatiques et m�me locaux, se partageaient les pr�rogatives li�es � l'administration d'un syst�me tr�s complexe - et, pour certains responsables politiques en particulier texans, les sommes d'argent g�n�r�es par la corruption du syst�me. 
+Au plan �conomique, la proration g�n�ra une augmentation du volume global de rentes par rapport � une situation concurrentielle, et une redistribution de ces rentes vers les petits producteurs d'une part, l'administration d'autre part. Par ailleurs, les quotas entra�naient l'apparition de capacit�s de production inutilis�es (exactement comme, plus tard, les quotas de l'OPEP), qui sont un facteur d'instabilit� du march�. Enfin, les puits les moins productifs �tant exempts de quotas, les petits producteurs avaient int�r�t � forer toujours plus afin de gagner artificiellement des parts de march� aux d�pens des puits plus productifs. Motiv� par la lutte contre un " gaspillage " conjoncturel, le syst�me de proration en g�n�ra un beaucoup plus structurel, et de grande ampleur, tout en augmentant le co�t de l'approvisionnement p�trolier am�ricain.
+� Contr�le des importations 
+Le contr�le des importations p�troli�res repr�sente l'autre face de l'interventionnisme p�trolier am�ricain. D�s les ann�es 1930, et plus encore apr�s 1945, le p�trole du Venezuela et du Mexique, puis du Moyen-Orient, exer�ait une forte pression sur le march� int�rieur am�ricain. La mise en place de barri�res protectionnistes s'imposait comme une n�cessit� sous peine de ruiner le syst�me de proration : les deux faces de l'interventionnisme p�trolier sont donc �troitement li�es. Concr�tement, la protection prit la forme de quotas et de taxes. Les quotas furent d'abord " volontaires " (1949-1958), puis obligatoires dans le cadre du Mandatory Oil Import Program (1959-1973). En 1932, le Revenue Act imposa, pour la premi�re fois, des taxes sur les importations p�troli�res (p�trole brut et certains produits raffin�s) ; elles furent progressivement r�duites � la faveur d'accords avec le Venezuela et le Mexique, et de la signature du GATT en 1947. Cette forte r�duction des taxes fut � l'origine de la r�glementation par les quantit�s (quotas) � partir de 1949. Les taxes ne furent pas pour autant abolies, et furent r�organis�es en 1962 dans le cadre du Trade Expansion Act. La p�n�tration du p�trole import� fut n�anmoins tr�s importante sur cette p�riode (cf. Figure 10, p. 31) ; elle eut �t� nettement sup�rieure en situation de libre-�change. 
+� Conclusion 
+Les cinquante ann�es qui pr�c�dent les chocs p�troliers repr�sentent une p�riode de forte intervention publique dans le fonctionnement du march� am�ricain. La r�glementation de la production int�rieure et le contr�le des importations sont les deux faces, ins�parables, d'une m�me politique consistant � contraindre le processus concurrentiel pour prot�ger les int�r�ts des producteurs " ind�pendants ", en particulier les moins efficaces d'entre eux, mais aussi, indirectement, les int�r�ts des grandes compagnies engag�es par ailleurs dans des accords de contr�le du march� mondial. Il s'agit d'une politique destin�e � renforcer la " s�curit� �conomique " de l'industrie p�troli�re am�ricaine plus que la s�curit� �nerg�tique du pays, bien que les mesures protectionnistes aient �t�, d�s les ann�es trente, formellement justifi�es � l'aune de consid�rations de " s�curit� nationale " - alors m�me que les Etats-Unis exportaient, en 1932, plus de p�trole qu'ils n'en importaient et que les importations repr�sentaient, en 1962, moins de 20% de la consommation totale. 
+b. 1973-1980 : effets pervers de la r�glementation destin�e � prot�ger les raffineurs et les consommateurs 
+Les ann�es 1970 furent un prolongement des cinquante ans d'interventionnisme, dans une conjoncture radicalement diff�rente : il s'agissait d�sormais de lutter contre la hausse des prix et non plus de pr�venir leur baisse. D�s avant 1973, les prix du p�trole �taient affect�s par les mesures g�n�rales de lutte contre l'inflation, dans le cadre du Economic Stabilization Act (1970). La p�riode ouverte par la crise p�troli�re de 1973-1974 fut marqu�e par une forte activit� en mati�re de politique �nerg�tique, mais aussi par beaucoup d'erreurs et une certaine confusion. Apr�s le premier choc p�trolier, le pr�sident des Etats-Unis affirmait solennellement que son pays atteindrait l'ind�pendance �nerg�tique en 1980, et que cette qu�te repr�sentait " l'�quivalent moral de la guerre ". Cet objectif hautement improbable ne fut pas atteint, loin de l� : les distorsions introduites par le contr�le des prix devaient conduire � une explosion des importations, qui augment�rent de pr�s de 50% entre 1974 et 1978. C�t� l�gislatif, le nombre de textes est impressionnant : Emergency Petroleum Allocation Act (1973), Energy Policy and Conservation Act (1975), Energy Conservation and Production Act (1976), National Energy Act (1978). 
+A la fin de la p�riode, les dispositifs de contr�le des prix, d'allocation physique du p�trole et de subventions crois�es entre raffineurs avaient atteint un tr�s haut degr� de complexit�. Leur objectif �tait de prot�ger les raffineurs et les consommateurs contre la hausse des prix mondiaux. Ils engendr�rent des effets pervers massifs (sous-production, stimulation de la demande, subvention des importations, p�nuries locales...) et furent largement � l'origine des " files d'attente " qui symbolis�rent, aux Etats-Unis, les crises p�troli�res des ann�es 1970. En 1978 et face aux cons�quences tr�s d�stabilisatrices de la r�glementation en vigueur, l'administration Carter r�ussit � faire voter une loi pr�voyant la lib�ralisation progressive des prix du p�trole. L'�lection de R. Reagan devait acc�l�rer brutalement le calendrier, mais aussi l'approfondir. 
+3. La politique p�troli�re des Etats-Unis depuis R. Reagan 
+A partir de l'�lection de R. Reagan � la pr�sidence, la politique p�troli�re des Etats-Unis allait rompre avec 60 ans d'interventionnisme motiv� par des objectifs divers, ayant g�n�r� des mesures contradictoires et, pour beaucoup d'entre elles, d�sastreuses au plan de l'efficacit� �conomique et/ou de la s�curit� �nerg�tique. La politique conduite par l'administration Reagan �tait inspir�e par l'id�e que l'efficacit� et la s�curit� �nerg�tiques ne s'obtiennent pas contre les forces du march�, mais en s'appuyant sur elles. Cette id�e-force prenait � contre-pied l'opinion dominante dans les milieux politiques � l'�poque, non seulement aux Etats-Unis mais dans tous les grands pays industrialis�s et au sein des organisations internationales. On classera ici en trois grandes cat�gories les actions accomplies ou initi�es par l'administration Reagan : lib�ralisation du march�, s�curisation du march�, construction du march�. 
+a. Lib�ralisation du march� p�trolier int�rieur 
+R. Reagan pronon�a son discours inaugural le 20 janvier 1981 ; le 28 janvier, il signait l'Executive Order n� 12287 (le premier de son mandat), dont la premi�re section dispose : " All crude oil and refined petroleum products are exempted from the price and allocation controls adopted pursuant to the Emergency Petroleum Allocation Act of 1973, as amended. The Secretary of Energy shall promptly take such action as is necessary to revoke the price and allocation regulations made unnecessary by this Order. " L'Executive Order prenait effet le jour m�me. 
+Le Congr�s ne d�sarma pas et en mars 1982 le S�nat vota le Standby Petroleum Allocation Act, qui octroyait au Pr�sident le pouvoir d'instaurer, en cas de crise, un contr�le des prix et des mesures d'allocation administrative du p�trole et des produits. R. Reagan opposa son veto � cette loi le 20 mars 1982. Le pr�sident �crit, dans sa lettre de " retour sans approbation " transmise au S�nat : " this legislation grew from an assumption, which has been demonstrated to be invalid, that giving the Federal Government the power to allocate and set prices will result in an equitable and orderly response to a supply interruption. We can all still recall that sincere efforts to allow bureaucratic allocation of fuel supplies actually harmed our citizens and economy, adding to inequity and turmoil. " Face � une rupture d'approvisionnement, c'est au contraire le libre fonctionnement du march� (" free trade among our citizens ") qui, pr�cise le pr�sident, est le plus � m�me de r�duire le co�t support� par l'�conomie am�ricaine. Sur ce point, R. Reagan semble avoir �t� fermement convaincu par les d�monstrations des �conomistes selon lesquelles le march� libre est toujours sup�rieur � l'allocation administrative, m�me (et surtout) en temps de crise. 
+La d�r�glementation du march� p�trolier am�ricain correspond aussi � une r�int�gration compl�te dans le march� mondial. A partir de 1982, le prix int�rieur est � nouveau strictement align� sur le prix mondial (voir Figure 1, p. 57). Au cours des deux mandats de R. Reagan la faible taxe sur les importations n'a pas �t� supprim�e, mais l'administration a r�sist�, � plusieurs reprises, � de fortes pressions du Congr�s pour l'augmenter de mani�re significative. Le decontrol am�ricain a �galement eu un effet non anticip�, sur les structures du march� p�trolier international : elle a acc�l�r� la substitution de transactions de court terme aux contrats de long terme et la g�n�ralisation de la r�f�rence au prix spot. Pleinement expos�s aux al�as du march� mondial (jusque-l� att�nu�s par le contr�le des prix et les m�canismes de redistribution physique), les raffineurs am�ricains ont modifi� leurs pratiques commerciales ; les activit�s de trading ont explos� aux Etats-Unis au d�but des ann�es quatre-vingt, et le NYMEX a lanc� son contrat � terme de p�trole brut en 1983 (apr�s avoir lanc�, en 1978, les contrats � terme de heating oil) (voir Figure 18, p. 57). 
+Les gouvernements successifs, r�publicains et d�mocrates, ne sont pas revenus sur la r�forme fondamentale initi�e par l'administration Reagan. Dans les ann�es 1990, la politique p�troli�re de l'administration Clinton (largement " encadr�e ", il est vrai, par un Congr�s r�publicain) fut une politique lib�rale. Il n'y eut aucun retour sur la d�r�glementation du march� p�trolier. Parmi les mesures d'inspiration lib�rale prises au cours de cette p�riode, on peut citer la lev�e de l'interdiction d'exporter le brut d'Alaska, l'acc�l�ration du leasing dans l'offshore f�d�ral, les exemptions de royalty sur l'offshore profond (Deep Offshore Royalty Relief Act), ou encore la privatisation (partielle) des Naval Petroleum Reserves. 
+b. S�curisation du march� p�trolier 
+La lib�ralisation du march� int�rieur s'est accompagn�e de la mise en place d'un important dispositif public de s�curisation du march�. Il s'agit du second pilier de la politique p�troli�re am�ricaine mise en place sous l'administration Reagan. On peut regrouper dans cette cat�gorie des mesures aussi diff�rentes que la mise en place de la Strategic Petroleum Reserve d'une part, la cr�ation d'une force d'intervention rapide au Moyen-Orient (la Rapid Deployment Force) d'autre part. 
+La Strategic Petroleum Reserve (SPR) fut cr�e dans le cadre de l'EPCA � la fin de 1975 mais resta " virtuelle " pendant cinq ans, en raison de dysfonctionnements administratifs et surtout d'un manque de volont� politique. Les pays exportateurs, et notamment l'Arabie Saoudite, ont d�nonc� la SPR d�s sa cr�ation, et menac� les Etats-Unis de restreindre leur production si elle �tait mise en place. En 1978, un accord secret entre le pr�sident Carter et les Saoudiens avait " �chang� " le non-remplissage de la SPR contre le maintien d'un " haut " niveau de production. A la fin de 1980, la SPR ne contenait que 107 millions de barils de p�trole. L'administration Reagan allait faire du remplissage une priorit� de sa politique p�troli�re, compl�mentaire de la lib�ralisation du march� int�rieur. A la fin du premier mandat de R. Reagan le volume stock� �tait de 450 Mb, et 560 Mb fin 1988 - niveau auquel on est encore aujourd'hui (voir Figure 19, p. 59). Le rythme moyen de remplissage �tait de 77 000 b/j entre 1976 et 1980 ; il est pass� � 290 000 b/j en 1981 (ann�e fiscale) et 215 000 b/j en 1982. 80% du p�trole stock� dans la SPR l'a �t� sous Reagan, dont plus de 60% entre 1981 et 1984. 
+Le renforcement de la pr�sence militaire am�ricaine dans le Golfe Persique r�pondait certainement � des consid�rations strat�giques plus larges que la seule pr�vention d'une rupture de l'approvisionnement p�trolier mondial. La cr�ation de la RDF venait apr�s l'invasion sovi�tique en Afghanistan et s'inscrivait dans le cadre de la " doctrine Carter " (sanctuarisation du Moyen-Orient), qui n'est pas r�ductible � une politique �nerg�tique. Toutefois, cette dimension �tait certainement pr�sente. La logique est alors la m�me que pour la SPR, m�me si l'instrument est tr�s diff�rent. Accepter que l'approvisionnement p�trolier repose sur un march� mondialis�, concurrentiel et domin� par les transactions de court terme, supposait la mise en place d'une s�curisation en amont, ou " par le haut ", dont le co�t s'apparente � une assurance contre les cons�quences �conomiques d'une d�faillance de l'offre mondiale. Lib�ralisation et s�curisation ne s'opposent pas, mais constituent deux faces d'une m�me politique. 
+Tout comme la lib�ralisation, les mesures de s�curisation du march� initi�e sous R. Reagan ont �t� assum�es par tous les gouvernements depuis 1988, et demeurent un �l�ment essentiel de la politique p�troli�re am�ricaine. Au cours des ann�es 1990, la SPR a connu plusieurs am�liorations techniques au niveau du stockage et des modalit�s d'utilisation ; quant � la pr�sence militaire au Moyen-Orient, elle est aujourd'hui beaucoup plus forte qu'elle n'�tait en 1990 (avant la guerre du Golfe). 
+c. Construction du march� international des permis d'exploration 
+La troisi�me orientation de la politique p�troli�re am�ricaine est moins connue que les deux premi�res. Il s'agit de l'effort de construction (ou de reconstruction) du march� international des permis d'exploration et production, apr�s les bouleversements juridiques et politiques des ann�es 1970. Dans le sillage de la " r�volution OPEP ", de nombreux pays ont nationalis� leur industrie p�troli�re et ferm� leur sous-sol aux compagnies �trang�res, ou durci consid�rablement les conditions juridiques et fiscales offertes aux investisseurs. En cons�quence, l'industrie p�troli�re internationale a recentr� ses investissements d'exploration et d�veloppement sur les pays de l'OCDE, essentiellement les Etats-Unis (dont l'Alaska et le Golfe du Mexique) et la Mer du Nord. 
+Les zones les plus prometteuses en dehors de l'OPEP se trouvaient donc marginalis�es dans les strat�gies des compagnies p�troli�res. Pour corriger cette situation tr�s d�favorable � la diversification de l'offre p�troli�re � long terme, il avait �t� d�cid� dans le cadre du G7 de cr�er, au sein de la Banque mondiale, une " filiale �nergie " destin�e � aider les Etats exclus du march� des capitaux p�troliers priv�s � entreprendre la prospection et l'exploitation de leurs ressources �nerg�tiques. Ce projet s'est vu opposer un veto am�ricain en 1981. L'administration Reagan a impos� l'id�e selon laquelle les institutions internationales devaient encourager les pays en d�veloppement � adapter leurs l�gislations et leurs fiscalit�s, et non les soustraire au march� en apportant des financements publics. Cette id�e d'une n�cessaire adaptation des termes l�gislatifs et contractuels dans les pays en d�veloppement �tait d�fendue par les compagnies p�troli�res internationales, qui y voyaient la condition d'un retour de l'industrie dans ces pays. L'action de la Banque mondiale a �t� r�orient�e en ce sens ; entre 1985 et 1995, plusieurs dizaines d'Etats ont b�n�fici� des conseils �conomiques et juridiques de la Banque pour r�former leurs l�gislations et rendre leurs sous-sols plus attractifs sur le march� des contrats p�troliers. 
+Parall�lement, l'administration Reagan a lanc�, d�s 1981, une politique juridique internationale tr�s ambitieuse, destin�e � r�former le r�gime juridique international des investissements. Les objectifs poursuivis �taient : l'octroi d'un haut niveau de protection des investisseurs �trangers (application du principe du " traitement national ") ; le respect des contrats entre investisseurs et Etats ; la libert� de rapatriement des profits ; l'internationalisation du droit s'appliquant � la relation contractuelle ; enfin - point capital - le r�glement des diff�rends relatifs aux investissements devant des tribunaux arbitraux dont les sentences sont garanties par le droit international public. La r�gulation juridique des contrats p�troliers, pour lesquels ces principes rev�tent une importance capitale, repr�sentait une motivation essentielle de cette initiative. Ces principes �taient initialement promus � travers un programme de trait�s bilat�raux sur les investissements (TBI), qui a ouvert la voie � une nouvelle g�n�ration de TBI port�e par tous les grands pays de l'OCDE, qui ont repris, dans les ann�es 1990, les principales dispositions des TBI am�ricains. Ensuite, l'influence am�ricaine s'est fait sentir dans les n�gociations sur les instruments multilat�raux r�gionaux (ALENA chap. 11), sectoriels (Trait� sur la Charte de l'Energie), ou mondiaux (AMI). Vingt ans apr�s le lancement de l'initiative am�ricaine, les principes que l'administration Reagan avait commenc� de promouvoir dans l'hostilit� g�n�rale - et notamment de la part des pays en d�veloppement propri�taires de ressources naturelles - sont aujourd'hui au fondement du nouveau r�gime juridique international des investissements, auquel ont adh�r� la plupart des pays en d�veloppement actifs sur le march� des permis p�troliers, ou souhaitant entrer sur ce march�. Cette r�forme juridique a jou� un r�le important dans le red�ploiement des investissements priv�s d'exploration et d�veloppement vers les pays d'Afrique, d'Am�rique latine et d'Asie - et aujourd'hui vers les pays de l'ex-URSS. 
+d. Conclusion 
+La politique p�troli�re initi�e sous la premi�re administration Reagan est motiv�e par l'id�e qu'il n'existe pas de " co�t externe " de s�curit� li� � la consommation de p�trole, m�me si cela implique un recours croissant au p�trole import�. Plus exactement, m�me s'il existe une " externalit� ", aucune mesure de politique �nerg�tique ne peut la corriger � un co�t inf�rieur � son b�n�fice social. Dans ces conditions, la politique �nerg�tique doit consister � laisser fonctionner les m�canismes marchands, qui garantissent la minimisation du co�t d'approvisionnement, � s�curiser le march� contre les perturbations exog�nes, et � rechercher l'extension g�ographique maximale du march�, qui am�liore son efficacit�. 
+Cette politique p�troli�re n'a pas �t� remise en cause dans ses principes ; m�me si le discours politique met souvent l'accent sur les risques associ�s � la " d�pendance " et sur la n�cessit� de la contenir, la r�alit� est que R. Reagan a fait entrer les Etats-Unis dans l'�re de la d�pendance p�troli�re accept�e et assum�e. Reste � �tudier les chances d'une r�orientation sensible de cette politique apr�s quinze ans d'augmentation continue de la part des importations dans la couverture de la demande, et face � la perspective d'une " d�pendance " pouvant atteindre 70% en 2020. 
+4. Face � la d�pendance croissante : une nouvelle politique p�troli�re ? 
+La politique p�troli�re de l'administration Bush, telle qu'elle est envisag�e dans le plan Cheney, traduit-elle une �volution dans la mani�re d'appr�hender la " d�pendance p�troli�re ", ou augure-t-elle d'une continuation de la politique conduite depuis vingt ans ? L'analyse des propositions contenues dans le rapport montre, de mani�re tr�s nette, qu'il s'inscrit dans la continuit� beaucoup plus que dans la rupture. Au-del� de l'association rh�torique entre ma�trise de la " d�pendance " et renforcement de la s�curit�, c'est bien la lib�ralisation, la s�curisation et la construction du march� qui dominent tr�s largement les propositions concr�tes. Le fonctionnement des m�canismes marchands est au centre de la vision de l'approvisionnement p�trolier d�velopp�e par le rapport Cheney, ce qui implique l'acceptation d'un recours croissant aux importations. 
+Les mesures visant � ma�triser la demande p�troli�re sont tr�s timides ; en l'absence de durcissement des normes de consommation (CAFE standards), il s'agit essentiellement de cr�dits d'imp�ts pour l'acquisition de v�hicules efficaces (hybrides ou piles � combustible). 
+Le rapport pr�voit neuf mesures destin�es � stimuler la production int�rieure, parmi lesquelles la continuation du soutien public � la R&D en mati�re de technologie d'exploration et production, l'acc�l�ration du leasing sur les terres f�d�rales et l'ouverture de certaines zones jusque l� ferm�es aux activit�s de forage, en particulier l'ANWR en Alaska. Il importe de noter que, en l'absence de barri�res aux importations et aux exportations, l'�volution de l'offre int�rieure se " dissout " dans l'�volution de l'offre mondiale. L'ouverture des terres f�d�rales peut donc s'apparenter � une mesure d'extension du march� mondial des permis d'exploration et production. 
+Le chapitre 8 du rapport Cheney, consacr� � la " s�curit� �nerg�tique nationale et aux rapports internationaux ", concentre l'essentiel des mesures pertinentes du point de vue la gestion de la d�pendance p�troli�re. Sur les 35 recommandations du chapitre, 18 (soit 50%) constituent des mesures de construction du march�, qui peuvent �tre regroup�es en trois sous-cat�gories : 
+- Soutien � l'ouverture et � l'am�lioration du climat d'investissement dans les pays en d�veloppement et en transition. L'Am�rique latine, les pays de la Caspienne, la Russie, le Moyen-Orient et l'Afrique du Nord, l'Afrique subsaharienne et enfin l'Asie sont mentionn�s ; 
+- Constitution et/ou renforcement de march�s �nerg�tiques transnationaux, en particulier en Am�rique du Nord, mais aussi en Europe ; 
+- Cr�ation de conditions politiques et juridiques favorables au d�veloppement des grandes infrastructures transnationales, en particulier les pipelines. 
+Pour la premi�re fois dans un document officiel, la politique juridique ext�rieure des Etats-Unis en mati�re de r�gulation des investissements transnationaux est reconnue comme un instrument de politique �nerg�tique. Le rapport fait explicitement r�f�rence � la signature d'un trait� bilat�ral sur les investissements avec le Venezuela, et de " consultations formelles " avec le Br�sil en vue d'am�liorer le climat des investissements �nerg�tiques. 
+L'importance des mesures de construction des march�s �nerg�tiques internationaux dans le rapport Cheney est remarquable. Elle t�moigne d'une r�elle prise en compte de l'interd�pendance des syst�mes �nerg�tiques, donc du fait que la s�curit�, pour l'essentiel, se construit globalement et non localement. De ce point de vue, on peut noter une v�ritable diff�rence avec le Livre Vert publi� fin 2000 par la Commission europ�enne, qui semble n'accorder qu'une importance tr�s relative aux dispositifs de construction du march�. Il s'agit cependant, rappelons-le, du maintien d'une pr�occupation constante des Etats-Unis depuis le d�but des ann�es 1980, et non d'une innovation de la pr�sente administration. On doit aussi inclure dans les mesures de construction du march� la r�solution des probl�mes de " balkanisation r�glementaire " du march� am�ricain des carburants automobiles, propos�e au chapitre 7 du rapport. 
+Le chapitre 8 du rapport contient en outre six recommandations relevant de la s�curisation du march�. L'importance de la SPR est r�affirm�e, et l'augmentation de son volume est envisag�e, en des termes tr�s prudents. En revanche, rien n'est dit sur la r�forme des r�gles et modalit�s d'utilisation de la SPR ; au contraire, le rapport pr�cise que la SPR n'a pas vocation � �tre un instrument de gestion du prix, et reste destin�e � " r�pondre � une rupture imminente ou r�elle des approvisionnement p�troliers " - faisant l'impasse sur la question cruciale de la d�finition et de l'identification d'une rupture d'approvisionnements, qui passe forc�ment par une r�f�rence au prix du p�trole. Le rapport �voque la possibilit� de louer � d'autres pays les capacit�s inutilis�es de la SPR, de mani�re � permettre � des Etats qui n'ont pas de r�serve strat�gique d'en d�velopper une � co�t r�duit. Enfin, la question des stocks strat�giques dans les pays d'Asie non membres de l'OCDE, qui n'en poss�dent pas, est �voqu�e. 
+Entre lib�ralisation, construction et s�curisation du march�, le rapport Cheney marque, sur les questions p�troli�res, une forte continuit� avec la politique initi�e sous R. Reagan et poursuivie depuis avec constance. Apr�s le d�bat l�gislatif, il n'est m�me pas certain que les mesures les plus fortes, c�t� offre comme c�t� demande, soient pr�serv�es. La proposition de loi vot�e par la Chambre octroie de fortes aides fiscales � l'exploration et autorise l'ouverture de l'ANWR ; le S�nat (domin� par les d�mocrates) a r�duit les d�ductions fiscales et supprim� l'ouverture de la r�serve �cologique d'Alaska, troqu�e contre des subventions aux bio-carburants. Le texte de compromis qui �mergera - � supposer qu'il y en ait un - sera en retrait par rapport au rapport Cheney et ne comportera aucune mesure significative. 
+Alors que la " d�pendance " ext�rieure a atteint son maximum historique, et que son approfondissement est une quasi certitude pour les deux d�cennies � venir, les Etats-Unis ne semblent pas devoir modifier radicalement leur politique p�troli�re. Au contraire, les grandes orientations d�finies il y a vingt ans sont confirm�es, m�mes si c'est par d�faut : apr�s la " crise " de 2000-2002 comme apr�s celle de 1990-1991, le grand d�bat de politique �nerg�tique initi� par l'administration accouche essentiellement de non-mesures, c'est-�-dire qu'il confirme l'approche lib�rale qui structure la politique �nerg�tique am�ricaine depuis le tournant des ann�es 1980. 
+Pour l'�conomiste, cette politique reste raisonnable m�me si elle implique une croissance r�guli�re de la " d�pendance p�troli�re ". La plupart des �tudes sur les co�ts de r�duction des importations am�ricaines co�ts (ou du taux de croissance des importations), tant par la stimulation de l'offre int�rieure que par la ma�trise de la demande, concluent � la faiblesse des marges de man�uvre en la mati�re. Le seuil au-del� duquel les co�ts de la r�duction sont sup�rieurs aux b�n�fices en termes de s�curit� �nerg�tique est tr�s vite atteint ; il n'existe qu'un potentiel tr�s limit� de r�duction profitable de la " d�pendance " p�troli�re. Si cette analyse co�ts / avantages semble effectivement inspirer la politique p�troli�re am�ricaine dans la dur�e, elle para�t toujours aussi difficile � soutenir explicitement dans le d�bat public. Les r�f�rences � la r�duction de la d�pendance �nerg�tique comme source de s�curit� sont omnipr�sentes dans le rapport Cheney, comme dans le d�bat qui a eu lieu depuis au Congr�s, et servent � justifier les mesures les plus diverses (de la relance du nucl�aire � l'assouplissement des normes environnementales sur le charbon, en passant par les subventions � la culture du colza et aux �nergies renouvelables), y compris celles dont l'impact sur le niveau des importations p�troli�res ou sur la s�curit� �nerg�tique est plus que douteux. Plus g�n�ralement, on observe depuis plus de vingt ans une diff�rence saisissante entre la tonalit� tr�s interventionniste du d�bat public sur l'�nergie aux Etats-Unis, et la reconduction - voire l'approfondissement - d'une politique essentiellement lib�rale. 
+D'aucun voudront expliquer ce d�calage par les dysfonctionnements du processus l�gislatif am�ricain, sa perm�abilit� � l'action des groupes d'int�r�t, sa pente naturelle au compromis (bipartisan d'une part, entre l�gislatif et ex�cutif d'autre part), toutes caract�ristiques propres � laminer les ambitieux projets de r�forme, et notamment les comprehensive energy policy plans �labor�s � intervalles r�guliers par l'administration ou les majorit�s parlementaires. Cette analyse doit �tre compl�t�e par la prise en compte du fait que les d�bats de politique �nerg�tique ont toujours lieu, aux Etats-Unis, dans le sillage de " crises ", c'est-�-dire d'�pisodes de forte hausse - �ventuellement de fortes baisses - des prix de l'�nergie : 1973-74, 1979-80, 1985-86, 1990-91, 2000-2001. Dans ces contextes marqu�s par un sentiment d'urgence plus ou moins justifi�, le d�bat politique est n�cessairement domin� par une " prime � l'intervention " : � situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles. Ceci n'est �videmment pas propice � l'�valuation froide et rationnelle des orientations propos�es. En temps de crise plus encore qu'en temps normal, les affaires �nerg�tiques et notamment p�troli�res sont entour�es, selon le mot de M. Adelman, d'une " aura romantique " susceptible de " rendre plausible n'importe quel non-sens ". Le sentiment d'urgence s'effa�ant comme il �tait venu avec le retour � une situation normale sur les march�s de l'�nergie, il devient impossible au moment d�cisif de r�unir une majorit� parlementaire sur des mesures dont la rationalit� est plus que douteuse - d'o� le sentiment, a posteriori, que la montagne a accouch� d'une souris. A bien y regarder, les " lourdeurs " du processus l�gislatif am�ricain constituent peut-�tre un garde-fou, au moins autant qu'une entrave � l'action r�formatrice.
+TITRE : La r�glementation des lobbies aux Etats-Unis et son impact sur les think tanks sp�cialis�s dans les politiques publiques 
+AUTEUR : Steven C. Clemons
+Introduction : le monde des " points rouges " de Washington
+Le lobbying n'est peut-�tre pas le plus vieux m�tier du monde, mais peu s'en faut. D�s l'instant o� des souverains ont eu besoin d'intendants et de conseillers pour g�rer leurs affaires et administrer leur politique, d'aucuns ont cherch� � les courtiser par le biais de leurs plus proches serviteurs. Il est int�ressant de noter qu'aussi bien en Europe qu'en Asie, rois et empereurs disposaient d'un vaste appareil destin� � entretenir membres de la cour et favoris. L'empereur chinois comme le shogun japonais �taient entour�s d'une foule de courtisans, et ceux qui �taient en qu�te de faveurs cherchaient souvent � soudoyer les hauts dignitaires pour peser sur leurs d�cisions.
+Chaque fois que les pouvoirs publics envisagent des politiques propres � faire des gagnants et des perdants, opposants et partisans s'organisent pour d�fendre leurs int�r�ts. Cette joute entre groupes d'int�r�ts et adversaires politiques se livre dans la plupart des syst�mes politiques, d�mocratiques ou non, � tous les �chelons de l'administration, au niveau tant local que national. Or aujourd'hui, pour ceux qui veulent infl�chir le cours des grandes d�cisions politiques, la premi�re sc�ne du monde, voire de l'Histoire, est � Washington, D.C., ville n�e d'une transaction politique entre forces oppos�es qui s'est sold�e par des gagnants et des perdants, mais o� certains ont r�cup�r� plus que leur mise. La gen�se de la cr�ation d'une nouvelle capitale dans les tous jeunes Etats-Unis d'Am�rique a ouvert la voie au lobbying et en a fait un terme incontournable de l'�quation de toutes les grandes d�cisions de l'Etat. Sous la pr�sidence du g�n�ral Washington, Alexander Hamilton, le secr�taire au Tr�sor, soucieux d'asseoir le cr�dit de la jeune nation, d�cide d'assumer les dettes h�rit�es de la r�volution. Thomas Jefferson et James Madison, deux de ses adversaires politiques, s'opposent � son plan, tout en faisant eux-m�mes l'objet d'un lobbying de la part des Etats et des groupes d'int�r�ts qui redoutent de voir leur prosp�rit� entam�e si la nation honore ses dettes. Mais Hamilton sait que ce qui importe davantage encore � Madison, c'est le d�bat sur le lieu d'installation du futur si�ge du Congr�s, pour lequel cinq sites sont envisag�s. Les sp�culateurs immobiliers ne pouvant que profiter de l'op�ration, quel que soit le site choisi pour le Capitole, Hamilton s'assure le soutien de ses adversaires sur la question du budget en se ralliant au projet d'installer la capitale f�d�rale dans une zone mar�cageuse sur le Potomac, � c�t� de la Virginie, Etat d'o� Madison et Jefferson sont originaires. Les amis de Madison en profitent et la fiert� de la Virginie s'en trouve confort�e. Le compromis politique n'est donc pas chose nouvelle, et souvent la d�finition de la politique officielle est le fruit de l'�pre rivalit� qui, en coulisses, oppose entre eux les responsables politiques l�gitimes, mais aussi les acteurs puissants et officieux, voire ill�gitimes, qui �uvrent au sein de l'appareil politique.
+Si les r�dacteurs de la Constitution des Etats-Unis n'ont pas pr�vu le lobbying dans leur trait� sur le gouvernement, les lobbyistes constituent pourtant un rouage essentiel de l'appareil d'Etat depuis le d�but de sa cr�ation. Dans son acception initiale, le terme de " lobbyiste " d�signe toute personne ou tout groupe qui essaie d'influer sur la politique ; mais, au fil du temps, il a �t� utilis� plus g�n�ralement pour qualifier tout simplement un agent d'influence r�mun�r�, un d�fenseur de dossiers, souvent avocat ou charg� de relations publiques, ou encore ancien membre du gouvernement, dont la connaissance des repr�sentants et des coulisses du pouvoir peut conf�rer � des int�r�ts priv�s l'avantage d'influer sur une d�cision politique.
+Au S�nat comme � la Chambre des repr�sentants, la correspondance que re�oit le bureau d'un parlementaire est, en r�gle g�n�rale, codifi�e et enregistr�e diff�remment selon que le courrier postal ou �lectronique re�u fait partie d'un envoi massif ou qu'il est unique. Si le courrier provient du district ou de l'Etat d'origine du parlementaire, il b�n�ficie d'une attention plus grande que s'il �mane d'une lointaine localit�. Or, la cat�gorie qui se voit accorder une attention prioritaire est souvent qualifi�e de " point rouge ", ce qui signifie que le membre du Congr�s lit ce courrier et y r�pond souvent personnellement. Pour b�n�ficier du statut de " point rouge ", il ne suffit pas d'envoyer une proposition de mesure particuli�rement int�ressante et utile pour la collectivit� ; il vaut mieux effectuer des dons importants - du niveau maximal autoris� par la loi - sur le compte de campagne de l'�lu. On peut aussi aider � mettre sur pied un comit� d'action politique qui versera, toujours dans le respect de la l�galit�, des sommes importantes au parti politique dudit parlementaire, ou contribuera financi�rement � ce comit�. A l'�vidence, l'argent r�gne en ma�tre et il en a toujours �t� ainsi. Une participation financi�re permet de faire entendre sa voix, et les lobbyistes exercent leur influence en mobilisant leurs r�seaux traditionnels, mais aussi en exploitant leur aptitude � collecter des fonds et � susciter la contribution d'un grand nombre de " points rouges ", ainsi qu'en d�montrant leur capacit� � obtenir les r�sultats politiques escompt�s par leurs clients.
+Les cabinets de lobbying de Washington - la l�gion des " points rouges " -sont concentr�s sur " K Street ", dans le district de Columbia. A vrai dire, " les lobbyistes d'entreprise ont tellement p�n�tr� dans la culture de la Cit� qu'on a parfois le sentiment qu'ils font partie de l'appareil d'Etat lui-m�me ". Le secteur du lobbying a pris d�sormais une place si importante que certains grands journaux de la presse nationale, comme le Washington Post, le National Journal et Roll Call, lui consacrent une rubrique sp�ciale.
+L'arch�type du lobbyiste, tel qu'il a �t� croqu� aux Etats-Unis dans certaines des caricatures politiques les plus incisives du XXe si�cle, a longtemps �t� un personnage ventripotent qui fume le cigare et r�de dans l'ombre d'un homme politique dont il remplit les poches de dollars. Aujourd'hui, les lobbyistes sont devenus des acteurs plus sophistiqu�s du jeu politique. Toutefois, des efforts sont en cours pour endiguer le pouvoir de ces �minences grises et instaurer davantage de transparence sur les liens qu'ils entretiennent avec les responsables politiques. Auparavant, les lobbyistes avaient leurs entr�es dans les " vestiaires " du Congr�s, ces antichambres priv�es dont disposent les d�l�gations des partis dans chacune des deux chambres, ce qui n'est pas le cas du citoyen moyen. Ce privil�ge leur a �t� retir�, mais le monde des " points rouges " d�tient encore nombre de privil�ges officieux, en particulier au Congr�s, dont le simple citoyen ne b�n�ficie pas non plus. R�cemment, Chris Dodd (s�nateur d�mocrate, Connecticut), pr�sident du Senate Rules and Administration Committee (Commission s�natoriale des r�glements et de l'administration), a voulu une fois encore accro�tre les pr�rogatives des lobbyistes par rapport aux citoyens ordinaires pour ce qui est de leurs entr�es au Capitole : il a propos� un dispositif leur permettant d'y acc�der plus rapidement et plus ais�ment pour contacter les parlementaires et leurs collaborateurs - une sorte de coupe-file analogue � la carte propos�e aux VIP par la compagnie a�rienne United Airlines. N�anmoins, les relations financi�res entre responsables politiques et lobbyistes sont strictement r�glement�es : repas, voyages ou dons financ�s par des groupes d'int�r�ts par le biais des seconds au profit des premiers sont soit devenus illicites, soit d�sormais r�glement�s par plusieurs bureaux de contr�le d�ontologique au sein du Congr�s et de l'Ex�cutif.
+L'univers des think tanks, " seconde �conomie " de l'influence politique
+Dans un article �crit apr�s la promulgation de l'interdiction de dons aux s�nateurs, en 1996, sous le titre " How to Still Make a Senator Smile? " (" Comment faire encore sourire un s�nateur ? "), j'examine comment le monde de l'influence peut encore induire en tentation les l�gislateurs et leurs �quipes, malgr� la profusion de r�gles et r�glements nouveaux qui ont �t� adopt�s aussi bien � la Chambre des repr�sentants qu'au S�nat concernant leurs liens avec les lobbyistes. C'est ainsi que la caf�t�ria du S�nat - et sa nourriture bon march� mais tout � fait honn�te - a remplac� les restaurants renomm�s pour devenir le lieu privil�gi� o� les lobbyistes invitent les collaborateurs personnels (staffers) des membres du Congr�s ou les parlementaires eux-m�mes, car c'est un endroit o� ils peuvent leur offrir un nombre illimit� de repas non enregistr�s sans d�passer la limite annuelle impos�e par les nouvelles r�gles. Le Code de d�ontologie du S�nat est un document de 562 pages qui recense ce qui est autoris� et ne l'est pas entre, d'une part, les s�nateurs et leurs collaborateurs et, d'autre part, les groupes d'int�r�ts. Une partie des dispositions concernant les dons est libell�e comme suit :
+R�glement du S�nat 35.1(a)
+(1) " Aucun membre, fonctionnaire ou employ� du S�nat n'acceptera en toute connaissance de cause de dons autres que ceux stipul�s aux termes du pr�sent r�glement.
+(2) " Un membre, un fonctionnaire ou un employ� est autoris� � accepter un don (autre qu'en esp�ces ou �quivalent) dont le membre, le fonctionnaire ou l'employ� estime raisonnablement et de bonne foi la valeur inf�rieure � 50 dollars, et la valeur cumul�e, provenant de la m�me source pour une ann�e civile, inf�rieure � 100 dollars. Les dons d'une valeur inf�rieure � 10 dollars ne sont pas pris en compte pour le calcul du montant maximal annuel de 100 dollars. Aucune tenue de comptabilit� n'est requise aux termes des dispositions du pr�sent paragraphe, mais un membre, un fonctionnaire ou un employ� est tenu de s'efforcer en toute bonne foi d'en respecter les dispositions. "
+R�glement du S�nat 35.2(b)(1) 
+" Le terme "don" d�signe toute forme de gratification, de faveur, de remise, d'invitation, de pr�t ou d'exon�ration ou tout autre �l�ment ayant une valeur mon�taire. Il englobe les dons de services, de formation, de transport, d'h�bergement et de repas, qu'ils soient fournis en nature, par l'achat d'un billet, par un paiement anticip�, ou par le remboursement des d�penses engag�es. " Toutefois, si certains collaborateurs personnels des parlementaires peuvent toujours continuer � b�n�ficier de repas offerts par des lobbyistes au service d'int�r�ts aussi divers que les droits de pacage, les licences d'utilisation du spectre �lectromagn�tique, la lev�e des sanctions unilat�rales visant Cuba ou le Soudan, ou l'exploration p�troli�re dans la r�serve naturelle de l'Alaska, les lobbyistes ont vu battre en br�che leur capacit� � inviter les parlementaires dans les meilleurs clubs et restaurants de Washington.
+Sans entrer dans le d�tail des dispositions qui r�gissent d�sormais les rapports entre lobbyistes et membres du Congr�s ou de l'Administration, on constate n�anmoins que s'est mise en place une v�ritable " seconde �conomie " de l'influence politique. Au lieu de se contenter des contacts privil�gi�s et directs qu'ils entretiennent avec les membres de l'ex�cutif, les lobbyistes recourent de plus en plus � des forums de " sensibilisation des responsables publics " et � des think tanks (" laboratoires d'id�es ") pour d�marcher les parlementaires ou leurs assistants. Le code de d�ontologie autorise les collaborateurs politiques � assister � des r�unions " largement ouvertes " - d�finies comme �tant simplement celles auxquelles assistent un minimum de dix personnes - et � profiter des repas et autres avantages offerts � cette occasion. Il autorise aussi les parlementaires et leurs assistants � effectuer des voyages � l'int�rieur et � l'ext�rieur des Etats-Unis, aux frais de leur h�te, si l'objet de ces voyages rel�ve de leurs obligations et si le financement en est assur� par un organisme sans but lucratif s�lectionn� par un bureau de d�ontologie.
+Fait �tonnant, malgr� cette exigence de contr�le d�ontologique, l'organisme de financement ne rencontre aucun probl�me et n'enfreint aucune loi s'il sert de vecteur � une op�ration de blanchiment d'argent pour le financement, par des entreprises ou des fonctionnaires �trangers, de programmes ou de voyages destin�s � des responsables publics. C'est ainsi que le gouvernement chinois peut inviter des membres du personnel du Congr�s en finan�ant un organisme sans but lucratif charg� de l'organisation de la visite et de l'invitation des assistants des parlementaires, voire, dans certains cas, des parlementaires eux-m�mes. Le gouvernement taiwanais fait voyager tous les collaborateurs invit�s des membres du Congr�s en premi�re classe sur China Airlines et leur offre un accueil pour VIP dans les meilleurs h�tels de Taipei, o� ceux-ci ont le privil�ge tout � fait inhabituel d'avoir chacun un serveur d'�tage personnel. C'est ainsi qu'un de ces collaborateurs, ayant chang� de domaine d'intervention au sein de l'�quipe d'un membre de la Chambre des repr�sentants, m'a fait savoir qu'il �tait " disponible " pour effectuer des visites partout dans le monde si celles-ci avaient trait � ses nouvelles responsabilit�s dans le domaine de la politique des t�l�communications. Nombre de programmes financ�s par des entreprises, voire par des gouvernements �trangers, offrent effectivement d'excellentes occasions de sensibiliser les participants aux dossiers de politique publique ; mais beaucoup ne sont en fait qu'un simple moyen de voyager aux frais de la princesse, et visent davantage � corrompre qu'� �clairer l'esprit et le choix des hauts responsables des politiques publiques.
+Jeremy Azrael, analyste de la RAND Corporation, a beaucoup �crit sur les seconde et tierce �conomies de l'ex-Union sovi�tique et des nouveaux Etats ind�pendants d'Europe orientale, estimant que la corruption qui s'est manifest�e au sein de ces appareils politiques �tait une n�cessit� naturelle et pr�visible compte tenu de l'inad�quation de l'�conomie centralement planifi�e. Si l'Etat n'est pas en mesure d'assurer une distribution efficace de pain et de chaussures dans le pays, des march�s parall�les se mettent en place pour r�pondre � la demande. Certes, les r�gles de comportement jouent un r�le - le comportement �tant influenc� via la tactique de la carotte et du b�ton -, mais si les r�gles d'une �conomie politique vont trop � l'encontre de la demande de certains biens ou services, le fournisseur cherchera d'autres moyens de survivre et de prosp�rer. Un bon exemple d'une telle situation est offert par l'�conomie de la drogue aux Etats-Unis et dans d'autres syst�mes fortement r�gul�s de lutte contre la production et la consommation de drogues illicites. L'�conomie souterraine du secteur de la drogue outre-Atlantique semble en effet prosp�rer, et ce, malgr� l'�norme effort d'investissement d�ploy� par l'Administration pour lutter contre la production, l'offre et la distribution de drogues illicites. On peut aussi voir dans le vol de propri�t� intellectuelle pratiqu� en Chine un autre cas o� le dispositif de lois et r�glements n'est pas encore suffisamment �labor� pour battre en br�che l'�conomie illicite qui consiste � copier, produire et distribuer des copies pirat�es de disques compacts � succ�s, voire � publier une s�rie de nouveaux Harry Potter que J. K. Rowling n'a jamais �crits, sans parler des nombreuses copies pirat�es de ceux qui sont r�ellement de son cru.
+En r�alit�, face au contr�le et � la r�glementation accrus du secteur du lobbying, les lobbyistes ont cherch� d'autres moyens de d�fendre leurs int�r�ts : or, l'une des strat�gies les plus habiles, d�j� employ�es par les entreprises et d'autres groupes d'int�r�t, consiste � se servir des think tanks pour relayer leurs propositions en mati�re de politiques publiques. La plupart des think tanks sont organis�s en vertu du droit am�ricain des soci�t�s selon les m�mes dispositions que celles r�gissant les organisations caritatives et �ducatives, ce que l'on appelle les " organisations 501(c) ". Si DaimlerChrysler veut sensibiliser des parlementaires ou leurs assistants au probl�me du non-respect par la Cor�e des termes de l'accord bilat�ral sur l'automobile pass� entre ce pays et les Etats-Unis, ou si la Biotechnology Industry Association veut faire valoir les raisons pour lesquelles le " principe de pr�caution " pr�n� par l'Europe sur les aliments et les produits g�n�tiquement modifi�s constitue une entrave � la recherche, au libre-�change et � la modernit�, ces deux organisations pourraient s'adresser, par exemple, � des organisations comme celle � laquelle j'appartiens - la New America Foundation, ou � d'autres comme la Heritage Foundation, la Brookings Institution, le Center for Strategic and International Studies (CSIS), le Cato Institute, le Carnegie Endowment ou l'American Enterprise Institute (AEI), pour qu'elles organisent un d�jeuner ou un colloque dans le but de " sensibiliser " les responsables publics � ces probl�mes. Ces groupes d'int�r�t sp�cifiques pourraient demander � une organisation sans but lucratif, telle que le Congressional Economic Leadership Institute ou la New America Foundation, de mettre sur pied un voyage � Sydney, en Australie, pour �tudier la probl�matique des biotechnologies, ou � S�oul ou Bruxelles pour comparer les caract�ristiques respectives du commerce europ�en et cor�en de l'automobile. Dans la mesure o� les membres du Congr�s disposent souvent, en propre, de budgets de mission pour leurs bureaux personnels ou pour les commissions auxquelles ils appartiennent, une tactique int�ressante employ�e par l'organisme sans but lucratif ou l'�quipe de liaison du groupe d'int�r�t concern� consiste � sensibiliser les �pouses desdits parlementaires aux dossiers de politique publique et � les faire participer simultan�ment � des voyages qui poursuivent les objectifs du bureau personnel de ces parlementaires ou de leur commission.
+La corruption des think tanks
+Suivant une tradition instaur�e au sein de la vieille Europe, des individus et des institutions fortun�s ont souvent mis sur pied des associations caritatives destin�es � aider les d�favoris�s. Londres regorge encore aujourd'hui de ces v�n�rables " fondations de bienfaisance " (les charities) cr��es pour �duquer la jeunesse, aider les sans-abri et s'attaquer � toutes sortes de maux sociaux. Sous une forme quelque peu diff�rente, ce type de fondation, issu d'une opulence r�volue, est l�gion en Italie, en France, en Allemagne et dans d'autres pays d'Europe. Aux Etats-Unis, des particuliers fortun�s, d'Andrew Carnegie � Bill Gates, se sont acquitt�s de leurs responsabilit�s de citoyens privil�gi�s en cr�ant des fondations priv�es. La Ford Foundation de Henry Ford a �t� l'une des premi�res grandes fondations � s'engager dans les affaires du monde. Des lib�raux de la soci�t� civile comme Norman Lear et des politiciens conservateurs comme John Olin ont cr�� des fondations et des fonds destin�s � aider des projets et des individus s'inscrivant dans leurs camps politiques respectifs. Mais des entreprises ont fait de m�me. DaimlerChrysler, AT&T, Federal Expression, Philip Morris, Toyota, AIG Citigroup : partout dans le monde, des entreprises allouent des fonds issus de leur tr�sorerie propre ou de leurs fondations respectives, cr��es autour de leurs th�mes d'int�r�t sp�cifiques, pour financer aussi bien un orchestre philharmonique ou un bal d'investiture � l'issue de l'�lection pr�sidentielle, que des voyages ou des programmes de r�flexion politique destin�s aux responsables publics.
+La soci�t� civile aux Etats-Unis regroupe un �ventail diversifi� d'acteurs et de points de vue qui couvrent tout l'�chiquier politique et s'affrontent pour avoir le dessus, les gagnants d'un jour pouvant �tre contraints � battre en retraite le lendemain. Partis politiques, m�dias, universitaires, institutions politiques publiques, syndicats, entreprises, responsables associatifs ou culturels, organismes de d�fense d'int�r�ts particuliers constituent ainsi l'un des plus riches tissus sociaux du monde. Pr�server la bonne sant� de la d�mocratie n�cessite, entre autres, d'emp�cher des monopoles de pouvoir, qu'ils soient financiers ou politiques, de d�s�quilibrer ce syst�me de concessions mutuelles entre adversaires. O� se situent les lobbyistes et leurs cabinets dans ce paysage ? En g�n�ral, ils sont d�nu�s de moralit� et pr�ts � d�fendre la plupart des dossiers en �change d'une r�mun�ration appropri�e. Il existe des lobbyistes de gauche comme de droite ; ils peuvent repr�senter des communaut�s, des Etats, des int�r�ts particuliers, des syndicats, des f�d�rations professionnelles et commerciales, ou des universit�s, car les lobbies couvrent tous les int�r�ts dont les politiques publiques sont susceptibles de faire des gagnants ou des perdants. Les lobbyistes ont envahi le syst�me, mais, en tant que groupe, ils sont pratiquement invisibles puisqu'ils ont rev�tu l'apparence de leurs clients. Comme l'a d�clar� Jonathan Rauch dans un entretien sur l'impossibilit� de distinguer entre l'emprise omnipr�sente des lobbyistes sur le gouvernement et l'int�r�t v�ritable des citoyens, " les lobbyistes sont des citoyens, les citoyens sont des lobbyistes ".
+Toutefois, comme les outils du lobbying, et notamment leur facult� de solliciter des faveurs contre de l'argent, sont de plus en plus r�glement�s et transparents, les professionnels de l'influence ont d�couvert que les think tanks - qui sont eux aussi r�glement�s en th�orie, mais beaucoup moins en pratique - constituent un vecteur efficace pour promouvoir leurs dossiers.
+Aux termes des r�gles de l'Internal Revenue Service (IRS), les organisations 501(c) b�n�ficient d'un r�gime fiscal particulier en tant qu'organisations au service de l'int�r�t public. Un �tablissement de soins palliatifs pour malades du sida, une �cole priv�e, les Boy Scouts d'Am�rique (BSA) sont autant d'institutions constitu�es en organisations sans but lucratif dont l'objet n'est pas officiellement de r�aliser des b�n�fices financiers mais bien de servir l'int�r�t public. Or les think tanks sont g�n�ralement r�gis par les m�mes dispositions du Code des imp�ts.
+En tant qu'organisations 501(c) traitant de questions d'int�r�t public, les think tanks ne sont pas autoris�s � consacrer plus de 5 % de leurs ressources totales au lobbying et � la promotion de points du vue politiques. Ils doivent se doter d'un conseil d'administration et rendre librement accessibles le compte rendu des s�ances de ce conseil ainsi que les formulaires 990 de d�claration fiscale. Lors de la demande de statut d'organisation sans but lucratif, l'IRS v�rifie les r�gles d'adh�sion, notamment le caract�re non discriminatoire, les programmes envisag�s et le caract�re public, ainsi que les publications pr�vues et les modalit�s administratives qui en r�gissent le choix. Cependant, une fois le statut accord�, et tant qu'elle d�pose les d�clarations fiscales requises, l'organisation n'est que tr�s rarement soumise � des investigations concernant le respect du caract�re non lucratif de ses activit�s. L'une des rares exceptions � cette r�gle est le litige qui oppose de longue date l'IRS et l'Eglise de scientologie, constitu�e en association sans but lucratif d'int�r�t public. Si les r�gles r�gissant les organisations sans but lucratif, � la diff�rence de celles applicables aux entreprises classiques, int�ressent tellement les institutions actives dans le domaine des politiques publiques et les organismes � vocation sociale, c'est que les contributions qui leur sont vers�es par des particuliers, des entreprises et des fondations sont d�ductibles du revenu imposable. En d'autres termes, des particuliers fortun�s, inquiets par exemple de l'incidence n�gative que pourrait avoir pour leurs affaires une d�t�rioration des �changes commerciaux avec la Chine, peuvent soit donner de l'argent � des parlementaires, soit faire un don � des partis politiques, ni l'un ni l'autre n'�tant d�ductibles du revenu imposable ; mais ils peuvent aussi verser une contribution illimit�e � des think tanks pour que ceux-ci organisent � l'intention d'assistants parlementaires des d�ners, des colloques et des missions, ou encore subventionner des travaux de recherche d'un think tank sur les politiques publiques en vue de " sensibiliser " les responsables concern�s.
+Cette pratique, souvent qualifi�e de " lobbying de fond ", est mise en �uvre depuis de nombreuses ann�es. Elle l'a �t� au premier chef par Roger Milliken, magnat du textile de Caroline-du-Sud, qui a discr�tement combattu l'Accord de libre-�change nord-am�ricain (ALENA), l'Initiative concernant le bassin des Cara�bes (CBI), la l�gislation " acc�l�r�e " et autres r�glementations visant � s'attaquer aux protections dont b�n�ficiait le secteur du textile aux Etats-Unis. Si les efforts de Milliken ont souvent �chou�, sa fortune lui a permis de gagner du temps et de devenir en coulisses un acteur d�cisif de la sc�ne publique. Le soutien qu'il a apport� en sous-main � Ross Perot, en 1992 et 1996, a vraisemblablement co�t� leur �lection � l'ancien pr�sident George Bush et au s�nateur Robert Dole. Malgr� la fortune de Perot, ce furent en fait le financement par Milliken du Manufacturing Policy Project lanc� par Pat Choate et ses liens avec Pat Buchanan qui ont v�ritablement entrav� la capacit� du Parti r�publicain � lancer une offensive efficace contre Bill Clinton. Les tentatives cyniques mais couronn�es de succ�s de George W. Bush pour acheter le soutien de ceux qui �taient d�sireux de prot�ger l'industrie sid�rurgique ou de voir augmenter les subventions � l'agriculture - mesures allant toutes � l'encontre du message global des Etats-Unis en faveur du libre-�change et du lib�ralisme �conomique - visent aussi � emp�cher d'autres magnats de l'industrie du type de Roger Milliken de placer sur le chemin du pr�sident sortant, en les finan�ant, des adversaires susceptibles de le mettre en danger lors des �lections de 2004.
+Les think tanks ont toujours re�u des contributions de particuliers, de fondations et d'entreprises d�fendant des causes politiques sp�cifiques. C'est ainsi que la Ford Foundation, soucieuse de r�habiliter � bien des �gards la m�moire de son fondateur, qui �tait antis�mite et p�tri de pr�jug�s divers, est devenue le champion des mesures anti-discriminatoires aux Etats-Unis. Les organisations qui ne respectent pas une diversit� ethnique et une repr�sentation des deux sexes effectives sur le plan quantitatif ne sont pas financ�es par cette fondation ; et celles qui s'interrogent sur la question, particuli�rement sensible, de savoir si de telles mesures ne sont pas devenues anachroniques ne b�n�ficient pas non plus d'une aide de la fondation, m�me si celle-ci est tout � fait favorable, par ailleurs, � tel ou tel projet desdites organisations. Il en va de m�me pour les entreprises et les syndicats. Aucune fondation li�e � un syndicat ne s'adressera � un think tank qui a produit force travaux de recherche en faveur du libre-�change mondial. Et des entreprises qui ont men� une guerre de tranch�e contre une politique de sanctions unilat�rales ne soutiendront pas des intellectuels ou des institutions qui consid�rent qu'actuellement une grande partie du monde profite de la situation cr��e par la d�cision des Etats-Unis de sacrifier des avantages �conomiques aux int�r�ts sup�rieurs de la s�curit� nationale.
+S'il n'est pas nouveau que les think tanks re�oivent de l'argent d'instances d�fendant tel ou tel int�r�t politique, la culture de la soci�t� civile telle qu'elle existe aux Etats-Unis a fait que, globalement, les think tanks et les institutions de recherche ont longtemps constitu� les meilleures sources d'analyses objectives des politiques publiques. Ces �tudes d�fendaient bien s�r des points de vue divergents, mais leurs �clairages respectifs �taient �tay�s par une mise en perspective historique, des analyses, des donn�es empiriques, des mod�lisations, et des r�flexions strat�giques approfondies. Parall�lement, d'autres acteurs occupaient d'autres fonctions. Les m�dias servaient non pas � approfondir les dossiers mais � porter les faits sur la place publique et � informer les citoyens. Divers int�r�ts oppos�s poursuivaient des objectifs sp�cifiques plus limit�s mais n'�taient pas cens�s �tre la conscience intellectuelle du processus d'�laboration des politiques publiques. Les think tanks et, dans une certaine mesure, les universit�s sont essentiellement des centres de recherche et d'analyse politiques : or, ce sont pr�cis�ment cette fonction et la l�gitimit� dont les think tanks jouissent aupr�s de l'Administration et des m�dias que les lobbyistes se sont �vertu�s � s'approprier et � mettre au service de leurs propres strat�gies.
+Quelques exemples de la corruption des think tanks
+Cet article ne pr�tend pas pr�senter le type de donn�es " �volutives " propres � nourrir une r�flexion approfondie sur la corruption des think tanks par le secteur du lobbying. Il vise plut�t � d�gager de grandes tendances et � mettre en lumi�re la donne radicalement nouvelle introduite par l'inventivit� tous azimuts dont font preuve les lobbyistes pour trouver aupr�s des think tanks de nouveaux moyens d'atteindre leurs objectifs. Cette mutation s'explique par toutes sortes de raisons, la principale �tant tout simplement qu'aux Etats-Unis, le lobbying fait d�sormais l'objet d'un contr�le de plus en plus strict. Les efforts d�mesur�s d�ploy�s par le s�nateur McCain aux c�t�s de Trevor Potter, l'ancien pr�sident de la Commission des �lections f�d�rales (FEC), pour r�former le financement des campagnes �lectorales rendent encore plus difficile, quoique toujours possible, pour des int�r�ts sp�ciaux de verser pour des campagnes politiques des sommes pratiquement illimit�es sous forme de soft money, ces contributions aux partis qui �chappent au plafonnement, � la diff�rence de celles allou�es aux candidats. Bien entendu, les assistants des s�nateurs sont aujourd'hui contraints soit de s'accommoder des plafonds annuels auxquels sont soumis les repas auxquels ils sont convi�s, qui sont certes agr�ables mais en comit� restreint, soit d'obtenir des lobbyistes qu'ils leur offrent une multitude de repas " � moins de 10 dollars " � la caf�t�ria du Congr�s.
+Le secteur des think tanks, pl�thorique � Washington, prosp�re essentiellement gr�ce aux milliards de dollars qui y sont inject�s. Malgr� le caract�re apparemment passionn� de nombre de batailles politiques auxquelles ils participent, les think tanks s'investissent de moins en moins dans des �tudes politiques approfondies destin�es � mieux �clairer le choix des d�cideurs, et s'attachent plut�t � creuser plus avant les orni�res d'un d�bat d�j� bien enlis� et menac� de paralysie par le pouvoir antagoniste des gagnants et des perdants potentiels, poursuivis sans rel�che par une arm�e de lobbyistes. La vuln�rabilit� croissante des think tanks, petits ou grands, face aux quatre volont�s de lobbies qui n'ont de cesse d'atteindre leurs vis�es politiques, s'explique en partie par leur prolif�ration acc�l�r�e et par le nombre croissant d'acteurs qui se partagent la masse de dollars consacr�e au champ politique.
+Pour prosp�rer en tant qu'institution, un think tank est tenu de signer une sorte de pacte faustien qui consiste � accepter l'argent des donateurs tout en maintenant une apparence d'objectivit� et de s�rieux politiques, alors m�me qu'il ex�cute les ordres de tel ou tel lobbyiste. De surcro�t, le manque de moyens de l'IRS pour mener de v�ritables investigations sur le secteur sans but lucratif, conjugu� � la difficult� de faire pr�cis�ment la diff�rence entre le lobbying et ce que l'on qualifie d'" actions de sensibilisation " � l'intention des responsables publics et de leurs collaborateurs, vient nourrir le terreau sur lequel prosp�re la corruption des think tanks.
+Lorsque je travaillais encore au S�nat, une fondation dont l'objet �tait de promouvoir le tennis en tant qu'activit� p�riscolaire m'avait invit� � assister au Legg Mason Tennis Championship dans l'une des luxueuses tribunes r�serv�es par IBM. L'invitation ne faisait aucune r�f�rence � cette entreprise, et il ne m'avait pas �t� signal� que j'avais �t� sp�cialement s�lectionn� par elle pour participer � cette manifestation caritative. Dans la tribune, pendant que l'on me r�galait de caviar, de champagne et de toutes sortes de mets d�licieux, j'ai rencontr� une quinzaine des plus prestigieux collaborateurs politiques du S�nat - chefs des assistants des commissions et des bureaux personnels des parlementaires - des deux partis, qui avaient presque tous aid� IBM et une coalition d'autres entreprises � faire adopter au S�nat une nouvelle disposition appel�e le Team Act visant � r�former une partie de la loi sur les relations du travail qui interdisait les n�gociations non r�glement�es entre un nombre restreint d'employ�s et la direction de l'entreprise sur des questions int�ressant l'ensemble des employ�s. En fait, on nous r�compensait pour nos bons et loyaux services.
+Le Code de d�ontologie du S�nat comporte les exemples suivants :
+" Exemple 22. Le Washington Press Club (organisation sans but lucratif) invite des membres du S�nat � son d�ner annuel de remise du prix de la Presse auquel participeront des repr�sentants de nombreux organismes de presse et leurs �pouses. Le Press Club fournira deux billets � chaque membre d�sireux d'y participer, l'un pour le membre, l'autre pour son �pouse. Les s�nateurs sont autoris�s � accepter ces billets et � convier leurs �pouses au d�ner.
+" Exemple 30. Une association caritative sans but lucratif qui organise un tournoi de golf invite plusieurs s�nateurs et nombre d'autres c�l�brit�s � y participer. L'association propose aux s�nateurs de payer le billet d'entr�e d'un montant de 150 dollars afin d'inciter d'autres personnes � financer ses activit�s caritatives en contrepartie de la possibilit� de jouer avec des c�l�brit�s. Les s�nateurs sont autoris�s � accepter l'invitation car celle-ci �mane de l'association caritative qui organise la manifestation. "
+Autrement dit, si, en tant que lobbyiste d'entreprise, vous voulez inviter le collaborateur d'un membre du Congr�s � un d�ner de gala organis� par un think tank comme la New America Foundation, vous n'avez pas le droit d'acheter des billets pour cette manifestation et de les donner � ce collaborateur ou � un parlementaire ; mais vous pouvez donner une liste de noms � l'organisation sans but lucratif et faire ainsi en sorte que celle-ci invite ledit collaborateur. Lors du d�ner de gala, le collaborateur se retrouvera tout naturellement assis � c�t� de vous. Cette pratique, qui est devenue extr�mement courante � Washington, n'est rien d'autre qu'une op�ration de blanchiment d'argent destin�e � contourner l'esprit du Code de d�ontologie. Les d�ners annuels organis�s par le Cato Institute, la Heritage Foundation et l'American Enterprise Institute - qui, de tous les �v�nements organis�s sur les dossiers de politiques publiques, figurent parmi les manifestations annuelles les plus courues de Washington -r�unissent une foule de responsables de l'Administration et du Congr�s dont la participation est pay�e par des entreprises qui ont blanchi les fonds consacr�s � leur soutien et � l'invitation de ces responsables par le biais du think tank.
+Les invitations � d�ner que les lobbyistes avaient l'habitude d'adresser tout � fait ouvertement aux membres du Congr�s et � leurs principaux assistants passent d�sormais de plus en plus par des organisations sans but lucratif qui servent d'interm�diaires. Lorsque je travaillais au S�nat, ceux qui �taient parmi les plus friands de ces manifestations offertes par les lobbyistes proclamaient : " Nous respectons la lettre du Code, rien que la lettre. "
+Mais la forme d'intervention en faveur de dossiers de politique publique que les lobbyistes ont d�sormais obtenue des think tanks rev�t un caract�re beaucoup plus ambitieux et subtil que des invitations � des d�ners en smoking ou des voyages � Bali ou Singapour. En effet, non seulement les think tanks r�alisent des travaux d'analyse politique ; mais, surtout, ils les diffusent tous azimuts dans le but de convaincre l'opinion publique et les responsables publics. C'est ainsi que les chercheurs principaux de la Brookings Institution ont la r�putation de produire des travaux beaucoup plus th�oriques que la plupart des conseillers politiques de Washington et qu'ils publient leurs analyses dans des livres plus fr�quemment que ceux de la Heritage Foundation, par exemple, qui recourent plut�t � l'envoi par t�l�copie de synth�ses politiques ou � la publication de points de vue dans les pages de libre expression du Washington Times et d'autres journaux ou magazines. Toutefois, au cours de la d�cennie 1990, le ph�nom�ne observ� dans le domaine du financement de la recherche-d�veloppement scientifique s'est produit dans celui de l'analyse des politiques publiques. Dans le champ scientifique, au lieu de financer la recherche fondamentale, les bailleurs de fond r�clament de plus en plus de recherches appliqu�es dont les objectifs sont plus pr�cis et moins incertains. De m�me, s'agissant des think tanks, alors que nombre d'organismes de financement, en particulier les entreprises, syndicats et fondations, semblaient se satisfaire d'un �ventail diversifi� de recherches sur les politiques, ils sont aujourd'hui de plus en plus demandeurs de r�sultats susceptibles de contribuer positivement � leur bilan financier. Les exemples abondent.
+L'Economic Strategy Institute (ESI), qui �tait l'une des plus importantes institutions de Washington � travailler sur l'incidence des politiques micro�conomiques, s'est transform� pour devenir un cabinet-conseil constitu� en organisation sans but lucratif. Autrement dit, les entreprises ou les associations patronales venaient voir les principaux chercheurs de l'ESI pour des op�rations qui ressemblaient davantage � des avances sur honoraires pour service rendu qu'� des contributions en faveur d'une organisation au service de l'int�r�t public. Et ce n'est pas m�dire de cette institution puisque son directeur et son �conomiste en chef faisaient r�guli�rement r�f�rence, en public, aux comp�tences de l'ESI en mati�re de conseil et de lobbying.
+Parmi les lobbyistes clients de cet institut figurait ainsi un groupe d'entreprises d�sireuses de produire des rapports intellectuellement solides pour contrer les initiatives en faveur de la lutte contre le r�chauffement climatique. Une fois, alors qu'il �tait question du d�bat tr�s vif qui voyait s'affronter dans le secteur des t�l�communications les op�rateurs longue distance et les op�rateurs locaux, tous deux toujours aux prises avec la lettre et l'esprit de la loi de 1996 sur les t�l�communications, plusieurs membres de l'ESI ont propos� de faire pencher la balance du c�t� de ceux qui apporteraient le soutien financier le plus important � l'institut. Cette histoire n'est pas unique en son genre et elle n'est m�me pas inhabituelle.
+La Progress and Freedom Foundation re�oit une large part de son financement d'op�rateurs de t�l�communications locaux et d'entreprises oppos�es � l'h�g�monie de Microsoft dans le secteur de l'informatique ; pourtant, lors de sa cr�ation, cette fondation s'�tait fix� un objet beaucoup plus large que les questions de r�glementation dans les domaines des t�l�communications et de l'informatique. Les synth�ses politiques et les pages de libre expression publi�es par cette institution ressemblent pourtant fort � des plaidoyers qui pourraient avoir �t� r�dig�s par les entreprises ou les organisations professionnelles concern�es. Or, en l'occurrence, le rapport a �t� �labor� par une institution sans but lucratif qui b�n�ficie d'un r�gime fiscal sp�cial et est exempt�e de l'imp�t sur les soci�t�s. Autre exemple : dans un dossier o� s'affrontaient des soci�t�s am�ricaines de transport en messagerie express et une soci�t� �trang�re nouvelle venue sur le march� am�ricain, l'Economic Strategy Institute a organis� une r�union d'information � l'intention des d�cideurs publics et des m�dias et publi� un rapport sur les pratiques du nouveau venu sans en indiquer l'auteur. L'absence de nom tenait au fait que les lobbyistes de l'entreprise avaient r�dig� ce rapport et l'avaient publi� par l'interm�diaire de cet institut de recherche sans but lucratif.
+Il s'agit l�, certes, d'exemples patents d'utilisation de l'appareil des organisations sans but lucratif par des int�r�ts particuliers pour promouvoir leur cause, mais de tels agissements sont relativement monnaie courante � Washington. La majorit� des observateurs estiment que l'ensemble des grandes institutions se livrent � ce genre de pratiques, m�me si ce n'est pas de fa�on aussi �vidente. Dans le domaine de la politique �trang�re, deux exemples d�montrent bien la vuln�rabilit� du secteur des think tanks face � la d�termination sans faille des lobbyistes.
+Le premier est fourni par USA*Engage, un imposant organisme de lobbying qui a �t� cr�� pour combattre la prolif�ration des sanctions unilat�rales instaur�es par les Etats-Unis contre les pays qu'ils estimaient avoir menac� leurs int�r�ts vitaux de s�curit� nationale. Comme les sanctions des Etats-Unis contre le Soudan, Cuba, la Birmanie et d'autres pays ne s'accompagnaient pas de sanctions analogues de la part de nos principaux alli�s europ�ens et asiatiques, les entreprises am�ricaines se sont vues priv�es d'un grand nombre d'opportunit�s commerciales dans ces pays, opportunit�s sur lesquelles l'Allemagne, la France, le Japon et m�me Isra�l �taient pr�ts � bondir, d'autant que les multinationales am�ricaines �taient ligot�es par les d�cisions f�d�rales. La mobilisation des lobbyistes a permis de rassembler plus de 600 membres, dont des multinationales de renom comme Eastman Kodak, IBM, Unocal, Boeing, General Electric et Caterpillar. Ainsi que l'�crivait Jacob Heilbrunn, en 1998, dans une brillante analyse sur cet organisme : " USA*Engage, comme son nom l'indique, vise � �tablir une �quation entre commerce et internationalisme, sanctions unilat�rales et isolationnisme. Cette organisation n'est pas oppos�e � des sanctions multilat�rales : elle refuse simplement que les Etats-Unis fassent cavalier seul et qu'ils se retrouvent isol�s, qu'ils perdent des march�s et qu'ils s'ali�nent leurs alli�s. Ses responsables ajoutent que, loin d'�tre de cupides soutiens des dictatures, les entreprises sont les derniers internationalistes, rien moins que la nouvelle avant-garde de la d�mocratie. "
+M�me en �tant totalement favorable aux objectifs de USA*Engage, on ne peut que consid�rer que ce projet-l� d�pendait en partie de sa capacit� � recruter des think tanks qui, � la fois, disposaient de praticiens renomm�s des politiques publiques, comme indiqu� pr�c�demment, et s'alliaient les meilleurs th�oriciens des Etats-Unis sur ces questions pour plaider en faveur des objectifs politiques de l'organisme, et non pour �tre des commentateurs impartiaux et non corrompus sur la totale absurdit� et les limites �videntes d'une application � grande �chelle de sanctions unilat�rales. Comme l'indique Heilbrunn, USA*Engage a financ� un rapport �labor� par l'Institute for International Economics (IIE), qui est sans doute la premi�re institution de Washington sp�cialis�e en politique macro�conomique, et l'a communiqu� aux m�dias lors d'une conf�rence de presse convoqu�e en avril 1997. De fait, rien dans le rapport �tabli par l'IIE ne va � l'encontre de la perspective g�n�rale adopt�e dans la plupart de ses rapports. Toutefois, si cet institut n'a certes pas r�dig� ce rapport avant la cr�ation de USA*Engage, il l'a toutefois �labor� � l'aide d'un financement ext�rieur - m�me si ce document est th�matiquement coh�rent avec ses autres travaux -, et il a franchi la ligne jaune en rendant publique une analyse politique lors d'une manifestation qui s'inscrivait dans une action de lobbying/sensibilisation destin�e � influencer les m�dias et le gouvernement.
+Dans les milieux de Washington, la grande majorit� des protagonistes ne se soucient absolument pas de la distinction qui est faite ici entre, d'une part, la question du financement d'importants travaux de politique g�n�rale et du moment o� ils sont introduits dans le d�bat public, et, d'autre part, les lobbyistes qui en sont les commanditaires. On pourrait dire que l'IIE a profit� de l'op�ration lanc�e par USA*Engage, et non l'inverse. Le fond du probl�me, c'est que, m�me si, � bien des �gards, les objectifs de USA*Engage sont louables pour des gens convaincus des avantages du commerce n�o-lib�ral - et donc des limites inh�rentes aux arbitrages �conomiques et s�curitaires pour atteindre des objectifs de politique �trang�re ax�s sur des sanctions -, la mission de cet organisme de lobbying n'est pas de d�fendre des int�r�ts publics incontestables, alors que telle est celle de l'IIE, qui b�n�ficie d'avantages fiscaux pour ce faire. Heilbrunn indique aussi que USA*Engage et l'un de ses membres phares, la National Association of Manufacturers, ont financ� une �tude de la Georgetown University sur la " tr�s lourde facture � payer pour les int�r�ts commerciaux am�ricains ". L'influence de cet organisme de lobbying s'est fait aussi sentir dans un large �ventail de programmes et de synth�ses politiques �labor�s par le Cato Institute et la Heritage Foundation.
+Un autre exemple de cette pratique - quoique sous une forme plus insidieuse et avec des objectifs totalement cyniques, ce qui n'est pas le cas des travaux de USA*Engage - est fourni par le cabinet de lobbying Jefferson Waterman International (JWI) qui, selon le journaliste Ken Silverstein, " a promu des despotes sur trois continents ". JWI se compose de responsables qui occupaient auparavant des postes importants dans le secteur de la s�curit� nationale au sein du gouvernement, notamment � la Central Intelligence Agency (CIA) ; il a souvent travaill� pour de grandes entreprises am�ricaines de l'industrie de l'�nergie et de la d�fense, tout en �uvrant activement pour des gouvernements �trangers. Malheureusement, c'�tait aussi un protagoniste majeur de la coalition d'entreprises r�unies au sein de USA*Engage. Comme l'�crit Silverstein : " Un des premiers gros clients de JWI a �t� Franjo Tudjman, le pr�sident de la Croatie, qui a fait appel aux services de ce cabinet vers 1995 pendant la guerre en ex-Yougoslavie (...). Dans une note adress�e au dirigeant croate, Waterman �crivait que la politique �trang�re et de d�fense des Etats-Unis �tait " �labor�e au premier chef " par le pr�sident, sur la base de consultations avec le d�partement d'Etat, le Pentagone, le Conseil national de s�curit� (NSC) et la CIA. " Il importe (...) d'avoir dans toutes ces instances des contacts officiels et personnels aux niveaux appropri�s, ajoutait-il. Comme vous le savez, nous sommes bien plac�s pour vous aider dans ce domaine ". "
+Jefferson Waterman a �galement inform� Tudjman qu'il assurerait le contr�le de son image dans les m�dias " quelle qu'en soit la difficult� ", et qu'il contribuerait � mobiliser les grands t�nors des think tanks sp�cialistes des politiques publiques en faveur du pr�sident croate si celui-ci jugeait n�cessaire de prendre le contr�le de territoires surveill�s par les Casques bleus des Nations unies. L'ensemble des objectifs et des vis�es de JWI apparaissent clairement dans les dossiers d�pos�s � la section charg�e de l'application de la loi sur l'enregistrement des agents �trangers, au Service de la justice p�nale du minist�re am�ricain de la Justice. N'importe qui peut �tudier de pr�s les dossiers sur les cabinets de lobbying et leurs strat�gies pour infl�chir les politiques au nom de leurs clients �trangers. Une consultation rapide de ces milliers de dossiers montre qu'il y est souvent fait r�f�rence au milieu des think tanks, � divers intellectuels sp�cialistes des politiques publiques dispos�s � offrir leurs services, et aux m�dias, comme autant d'acteurs susceptibles de monter au cr�neau sur ordre du lobbyiste. La fonction des think tanks sans but lucratif, qui est de servir l'int�r�t public, n'est absolument pas respect�e : au contraire, il ressort de ces documents que leur l�gitimit� et le r�le particulier qu'ils jouent dans l'�laboration des politiques sont assur�ment l� pour �tre exploit�s et r�cup�r�s sans coup f�rir � leur profit par le lobbyiste et son gouvernement client.
+Il existe bien d'autres exemples de ce franchissement quotidien de la ligne jaune entre int�r�t g�n�ral et int�r�t particulier dans le cadre des collaborations et des rapports entre institutions sans but lucratif et lobbyistes. Parmi les cas r�cents, l'un des plus int�ressants concerne l'actuel " ambassadeur " des Etats-Unis � Taiwan, qui porte officiellement le titre de directeur de l'American Institute in Taiwan (AIT), organisation en principe sans but lucratif (aussi paradoxal que cela puisse para�tre) et remplissant toutes les fonctions d'une ambassade sans en �tre une, puisque les Etats-Unis ne reconnaissent plus la souverainet� de l'�le. Douglas Paal, le directeur de l'AIT, a �t� conseiller sp�cial pour l'Asie de l'Est du pr�sident George H.W. Bush. Quand il a quitt� ses fonctions, Douglas Paal a fond� son propre think tank, l'Asia Pacific Policy Center (APPC). D'apr�s une importante enqu�te sur Paal et ses activit�s, publi�e par Joshua Micah Marshall dans l'hebdomadaire The New Republic, la majeure partie de l'�quipe de Douglas Paal - c'est-�-dire les collaborateurs permanents du Centre eux-m�mes ! - pensait que l'APPC �tait un cabinet de conseil-lobbying. L'APPC a lanc� une lettre d'information dont l'abonnement annuel s'�levait � plusieurs milliers de dollars et qui �tait diffus�e essentiellement aupr�s d'importants organismes gouvernementaux asiatiques : ceux-ci pouvaient certes �tre int�ress�s par cette lettre, mais leur int�r�t �tait surtout de promouvoir la carri�re d'un proche du pr�sident.
+L'APPC n'organisait pas de programmes sur les grands dossiers politiques � l'intention du public, pas plus qu'il ne publiait, via Internet ou d'autres supports, des documents d'information. Plusieurs personnalit�s mentionn�es comme faisant partie de son conseil d'administration, dont Brent Scowcroft, l'ancien parlementaire Dave McCurdy et l'ancien chef du Pentagone Frank Carlucci, firent part de leur �tonnement quand ils apprirent qu'ils apparaissaient comme administrateurs de l'APPC dans les formulaires 990 fournis � l'IRS par l'organisation de Douglas Paal. La derni�re ann�e o� des documents ont �t� fournis au fisc, les trois principaux bailleurs de fonds de cette organisation d'int�r�t public sans but lucratif �taient le gouvernement de Singapour, le JETRO (Japan External Trade Organization, organisme japonais du commerce ext�rieur relevant du minist�re japonais de l'Economie, du Commerce et de l'Industrie), Itochu (maison de commerce japonaise) et Mitsui Marine & Fire Insurance (soci�t� d'assurance japonaise). L'APPC organisait de nombreux voyages � haut niveau en Malaisie pour des membres du Congr�s, en particulier du S�nat, voyages financ�s par des sources malaisiennes publiques et priv�es qui versaient directement des fonds sur les comptes bancaires du Centre en tant qu'organisateur agr�� des missions de parlementaires � l'�tranger, ce que le Comit� de d�ontologie du S�nat acceptait encore � cette �poque. D'aucuns affirment que Douglas Paal �tait g�n�reusement r�mun�r� par le vice-Premier ministre malaisien Anwar Ibrahim qui �tait � l'�poque le dauphin du Premier ministre Mahathir. Les r�sultats de l'enqu�te de Joshua Marshall, qui remplirent un article de 4 500 mots dans un hebdomadaire phare, n'emp�ch�rent pas Douglas Paal d'�tre nomm� � Taipei, m�me si cet article a vraisemblablement retard� son d�part de plusieurs mois. La question qui se pose ici est que l'APPC, organisation cens�e �tre sans but lucratif, ne s'est pas comport�e comme les Boy Scouts d'Am�rique (BSA) ou la Brookings Institution, ou encore comme un �tablissement de soins palliatifs pour malades du sida ou d'autres institutions � vocation sociale. En un sens, on pourrait affirmer que son comportement rel�ve d'une forme de criminalit� d'entreprise car, � la diff�rence des organisations sans but lucratif, les cabinets de conseil sont soumis � l'imp�t sur les soci�t�s.
+En 1997, j'ai r�dig� un projet de loi qui a �t� adopt� au S�nat mais n'a pas franchi le cap de la commission mixte paritaire, et qui aurait rendu obligatoire pour les organismes de relations publiques sans but lucratif de d�clarer s'ils recevaient de gouvernements �trangers, directement ou indirectement, des sommes sup�rieures � 10 000 dollars. Lors du d�bat sur ce projet de loi, l'American Civil Liberties Union l'a combattu au motif que les BSA ou d'autres organisations de ce type seraient tenus � cette d�claration s'ils recevaient des fonds de gouvernements �trangers, risquant ainsi de passer pour des agents �trangers, ce qui serait extr�mement dommageable pour leur activit�. C'est ainsi que rien n'a �t� fait pour r�gler un probl�me bien r�el, pourtant constat� par le Congr�s, � savoir qu'un nombre croissant d'organisations 501(c) sans but lucratif, au financement opaque, m�nent des actions de lobbying aupr�s du Congr�s sur des questions comme l'�tablissement de relations commerciales normales permanentes avec la Chine tout en pr�tendant qu'il s'agit d'" actions de sensibilisation des responsables publics ". La solution r�side dans la transparence, mais rares sont ceux qui ont trouv� une m�thode satisfaisante pour parvenir � une transparence plausible concernant le financement et les vis�es des institutions sans but lucratif, dont beaucoup ont �t� cr��es ou sont contr�l�es par des lobbies.
+L'un des membres de la direction de l'American Enterprise Institute (AEI) m'a entretenu de ce projet de loi. Notre conversation s'est d�roul�e � peu pr�s en ces termes : 
+" AEI : Steve, le projet de loi du S�nat part � l'�vidence d'une bonne intention. La transparence concernant les financements �trangers est une question tr�s importante, mais vous omettez un �l�ment quand vous vous focalisez sur le montant en dollars au lieu de prendre en compte le pourcentage de budget que repr�sente l'aide allou�e.
+" S. Clemons : J'entends bien, mais cela ne reviendrait-il pas � permettre aux grandes organisations, qui re�oivent des subventions relativement consid�rables, d'�chapper � cette obligation, et � contraindre les petites � d�clarer ces contributions ?
+" AEI : Peut-�tre, mais s'agissant de l'AEI, par exemple, il se trouve que divers instituts de recherche de Taiwan ont �t� d'importants bailleurs de fonds de notre Asia Studies Center ; or, comme vous le savez sans doute, ces instituts sont eux-m�mes financ�s par le gouvernement taiwanais. Et, comme ce dispositif a �t� reconduit chaque ann�e, l'AEI figure d�sormais au budget du gouvernement taiwanais. Or, le montant global du financement que nous recevons de Taiwan, s'il est important pour une organisation de petite taille, est restreint par rapport � celle de notre Institut. Peut-�tre devriez-vous prendre en compte non pas le montant en dollars, mais un pourcentage du budget global, de l'ordre de 20 ou 30 % par exemple. "
+Cette conversation a de quoi surprendre. Tout comme on peut s'�tonner que, malgr� le d�bat soulev� par le fait que Douglas Paal g�rait une organisation sans but lucratif comme un cabinet de conseil, une institution de premier plan comme l'AEI consid�re qu'en raison de sa taille, elle est � l'abri des influences et des vis�es lobbyistes de gouvernements �trangers. Bien entendu, Douglas Paal est un important intellectuel dans le d�bat sur les politiques publiques, qui voulait probablement faire de son centre une organisation de premier plan dans le domaine de l'analyse politique et qui se heurtait � des difficult�s pour r�unir le type de financement capable de lui donner toute latitude pour mener des travaux de recherche s�rieux. Et il a fait siens les objectifs � courte vue ax�s sur les seuls r�sultats financiers des bailleurs de fonds de l'APPC. Mais son organisation �tait globalement plus petite que l'Asia Studies Center de l'AEI, centre r�put� � Washington pour son soutien ind�fectible aux int�r�ts de Taiwan.
+Conclusion
+L'�tude du secteur du lobbying de Washington, notamment des organisations qui m�nent des travaux de politique �trang�re, ne doit plus se cantonner aux seules institutions elles-m�mes et aux relations qu'elles entretiennent et dont elles rendent compte consciencieusement comme leur en fait obligation le Lobbying Disclosure Act (loi de 1995 sur les groupes de pression ). Car une seconde �conomie s'est mise en place au sein de laquelle les lobbies profitent d'organisations sans but lucratif moins r�glement�es et qui m�nent des travaux sur les politiques publiques, les r�cup�rent, les d�tournent et les manipulent, voire en cr�ent de nouvelles. Souvent, ces think tanks servent de refuge � des responsables publics qui ont �t� remerci�s lors d'un changement de gouvernement et qui y attendent l'heure o� ils seront rappel�s � de hautes fonctions.
+Dans cette analyse, ont �t� mis en lumi�re certains aspects structurels de la nouvelle donne introduite r�cemment par le secteur du lobbying dans le milieu des think tanks. Les questions soulev�es par cette mutation ont �t� explicit�es, car la communaut� des sp�cialistes des politiques publiques de Washington joue un r�le important dans ce jeu vigoureux mais subtil entre forces et int�r�ts antagonistes qui caract�rise ce que nous appelons la " soci�t� civile ". Laisser les lobbyistes infiltrer en toute libert� le secteur des organisations sans but lucratif �uvrant dans le domaine des politiques publiques menace de saper d�finitivement la l�gitimit� des think tanks et le r�le important qu'ils jouent dans l'�laboration des politiques publiques. A l'instar de tant d'autres secteurs de la soci�t� qui sont tomb�s sous le coup d'accusations de corruption ou qui y ont succomb�, le secteur des think tanks n'est nullement � l'abri d'un tel risque. Enfin, les probl�mes de corruption des think tanks sont syst�miques, donc difficiles � r�soudre. L'inqui�tante pratique du " lobbying de fond " et du trafic d'influence via des institutions de recherche m�rite d'�tre analys�e de fa�on approfondie et s�rieuse. L'IRS doit prendre des mesures � l'encontre des organisations sans but lucratif qui ne servent pas l'int�r�t public de fa�on cr�dible et qui, en r�gle g�n�rale, ont davantage pour fonction de procurer des revenus non imposables � leurs principaux dirigeants. De surcro�t, il convient d'accro�tre la transparence concernant les dons importants aux organisations sans but lucratif de fa�on � pouvoir �valuer les prestations de ces institutions � l'aune des fonds allou�s par leurs donateurs ou leurs " clients ", selon le cas. La New America Foundation fait un effort remarquable pour maintenir un �quilibre entre les bailleurs de fonds et �viter ainsi que tel ou tel ne cherche � infl�chir ses activit�s dans un sens ou dans l'autre. Toutefois, m�me cette organisation n'est pas totalement � l'abri de cabinets ou de fondations qui chercheraient � l'utiliser au service de leur cause politique. M�me si nous r�p�tons � l'envi, comme d'autres institutions, que nous n'entendons rien faire qui ne s'inscrive dans notre vision globale du monde et dans notre perspective de " centre radical ", la teneur de nos travaux et leur financement ou le moment choisi pour les publier sont parfois un peu trop �troitement imbriqu�s. Cette �tude n'entend pas se pr�valoir d'une quelconque sup�riorit�. Elle se veut � la fois une confession et une simple observation de comportements nouveaux dans le secteur des think tanks, induits par l'avidit� et l'inventivit� des lobbyistes de Washington. Cette �volution relativement r�cente m�rite un examen attentif pour �viter qu'elle ne sape la formidable dynamique de la soci�t� civile aux Etats-Unis.
+TITRE : Le lobbying dans l'Union europ�enne : les int�r�ts des entreprises concordent-ils avec la politique �trang�re ?
+AUTEUR : Alan  Philip 
+Introduction : le contexte institutionnel du lobbying europ�en
+Le syst�me de gouvernement de l'Union europ�enne est unique. Ce simple fait exige des groupes de pression qu'ils recourent � des strat�gies vari�es tout en conservant � l'esprit les multiples contraintes qui r�sultent de la structure m�me de l'Union, de sa grande diversit� culturelle et politique, ainsi que des nombreux int�r�ts qui la traversent. Pendant longtemps, on accusa le syst�me europ�en de prise de d�cision d'�tre une sorte de " jardin secret " dont seuls les initi�s avaient la clef - malgr� les efforts affich�s de transparence des d�cisionnaires europ�ens. L'aspect herm�tique du syst�me europ�en r�sulte certes de cette absence de transparence � certains moments-clefs de la prise de d�cision, mais il d�coule aussi de la complexit� et de la sp�cificit� de ce syst�me ainsi que de son �loignement de la plupart des capitales nationales.
+La premi�re caract�ristique importante du syst�me de gouvernance europ�en concerne son cadre l�gal, d�termin� par une s�rie de six (bient�t sept ?) trait�s dont l'application rel�ve des tribunaux, en particulier de la Cour de justice des Communaut�s europ�ennes (CJCE). Les trait�s d�finissent, et th�oriquement limitent, les comp�tences des institutions europ�ennes, bien qu'il faille admettre que toute initiative relevant d'une logique fond�e sur un approfondissement des principes du march� unique est susceptible d'�tre justifi�e par les articles 95 et 308 (anciennement 100a et 235 du trait� initial instituant la CEE). En pratique, il existe peu de contraintes emp�chant l'Union d'investir de nouveaux domaines politiques, � la condition expresse que tous les Etats membres y soient dispos�s et que la Commission et le Parlement europ�ens y apportent leur soutien. Il en va de m�me pour la politique �trang�re, les questions de s�curit�, les aspects judiciaires et les affaires int�rieures, si ce n'est que la Commission et le Parlement n'ont pas d'influence directe. 
+En second lieu, les instruments l�gislatifs utilis�s par l'Union ont des caract�ristiques dont les sp�cificit�s doivent �tre assimil�es par les organes de lobbying. La directive, adress�e par l'Union � tous les Etats membres, d�finit les objectifs d'une politique, mais en laisse les moyens � l'appr�ciation des gouvernements nationaux. Pour un groupe de pression, cela signifie qu'il peut promouvoir ses int�r�ts au moins � deux niveaux. Le r�glement s'applique � l'ensemble de l'Union et ne peut �tre modifi� par les gouvernements des Etats membres. Il est g�n�ralement assez d�taill� et pr�cis, et peut tr�s bien intervenir dans le cadre plus large d'une directive. Une d�cision de l'Union, pouvant provenir de la Commission, de la CJCE ou du Conseil des ministres avec ou sans le concours du Parlement europ�en, est obligatoire seulement pour ceux auxquels elle s'adresse - par exemple une entreprise ou un Etat membre, pris individuellement. Enfin, une recommandation de l'Union est un avis non contraignant souvent destin� � exprimer une pr�f�rence politique commune � la plupart des Etats membres, et peut �tre prise en consid�ration par la CJCE lorsque celle-ci se prononce sur une affaire.
+Un troisi�me aspect qu'il faut garder � l'esprit concerne les emplacements g�ographiques. La plupart des principales institutions europ�ennes sont situ�es � Bruxelles, mais pas toutes. Le Luxembourg abrite la CJCE, la Banque europ�enne d'investissement (BEI) et le secr�tariat du Parlement europ�en. Strasbourg accueille les s�ances pl�ni�res du Parlement, qui exigent la pr�sence physique de plusieurs commissaires europ�ens, accompagn�s de leur �quipe, ainsi que de presque tous les d�put�s europ�ens, et donc de nombreux membres actifs de groupes de pression, tous contraints � un p�nible p�lerinage mensuel dans la capitale gastronomique de l'Europe ! Les agences para-�tatiques de l'Union sont �parpill�es dans tous les Etats membres, et les avant-postes de la recherche men�e en interne se trouvent en Belgique, en Italie, en Allemagne et au Royaume-Uni.
+Certaines des caract�ristiques les moins plaisantes des organisations internationales se retrouvent aussi dans le cas de l'Union. On observe une tendance � rechercher en permanence une r�partition �quitable des pr�rogatives, notamment pour l'attribution des postes politico-administratifs importants au sein des institutions europ�ennes. La CJCE a cat�goriquement condamn� toute nomination ou mutation qui ne serait pas fond�e sur le m�rite, mais cela ne semble pas avoir infl�chi beaucoup une pratique qui est devenue monnaie courante.
+La prise de d�cision au sein de l'Union d�pend toujours des dispositions hybrides introduites par le trait� de Maastricht en 1992. Les principales politiques �conomiques communes ainsi que beaucoup d'autres sont �labor�es dans le cadre du premier pilier, la Communaut� europ�enne, et sont soumises aux exigences institutionnelles de l'Union. La Commission a l'initiative des propositions l�gislatives, que peuvent amender le Parlement europ�en et le Conseil des ministres. La CJCE juge toute infraction � la l�gislation ainsi adopt�e et tranche lorsqu'un doute appara�t dans des affaires particuli�res ou concernant les fondements m�mes du trait�. Le second des trois piliers d�finit la politique �trang�re et de s�curit� commune (PESC), dont l'objectif est d'assurer une plus grande coordination et une meilleure entente entre les Etats membres sur une s�rie de questions �trang�res, militaires et s�curitaires. La Commission et le Parlement ont une marge d'action tr�s limit�e au regard du second pilier, et la prise de d�cision rel�ve essentiellement des Etats, qui agissent � l'abri des regards. Bien que la PESC soit aujourd'hui repr�sent�e publiquement par Javier Solana, qui est attach� au Conseil des ministres, les opportunit�s offertes aux groupes de pression pour agir au niveau europ�en restent tr�s circonscrites. Dans la mesure o�, dans ce domaine, la plupart des d�cisions ne sont prises que lorsqu'un consensus a �t� trouv� au Conseil, la meilleure strat�gie � adopter pour ceux qui cherchent � avoir une influence sur ces politiques consiste � se rapprocher de certains gouvernements dans un cadre national. Ceci suppose que les repr�sentants des lobbies sachent ce qui est en cours de discussion au Conseil, et de telles informations (jug�es g�n�ralement confidentielles) sont souvent plus accessibles � Bruxelles qu'ailleurs. Dans leurs grandes lignes, ces consid�rations sont valables pour le troisi�me pilier qui recouvre les affaires judiciaires et int�rieures (voir l'annexe ci apr�s).
+Le r�le des principales institutions europ�ennes est d�crit dans le document joint � cet article, mais quelques remarques compl�mentaires devraient permettre une meilleure compr�hension. Jusqu'en 2005, la Commission continuera � �tre dirig�e par aux moins 20 commissaires nomm�s par les Etats membres, mais son pr�sident (actuellement Romano Prodi) verra son r�le renforc� avec de plus amples pouvoirs pour remanier et r�organiser son �quipe, et une responsabilit� plus affirm�e devant le Parlement. Depuis la d�mission forc�e, le 16 mars 1999, de la Commission Santer, beaucoup consid�rent que la Commission a perdu de son influence et de sa confiance en elle. Sans doute s'efforce-t-elle de moins l�gif�rer et de trouver de nouvelles fa�ons d'impliquer davantage d'acteurs dans les d�cisions collectives (voir infra), mais son r�le de moteur du syst�me europ�en au regard de l'int�gration �conomique et politique demeure inchang�. La Commission est toujours directement responsable de la conduite des affaires dans des secteurs-clefs tels que les relations ext�rieures (dont le commerce international), la gestion des march�s agricoles et la politique de concurrence de l'Union, donnant ainsi son aval aux fusions et aux aides �tatiques, tout en traitant des affaires antitrust plus classiques.
+En outre, la Commission, qui d�tient toujours l'" unique droit d'initiative " dans le syst�me politique de la Communaut�, repr�sente n�cessairement la premi�re �tape pour ceux qui ont des int�r�ts � promouvoir, dans la mesure o� elle reste l'initiatrice " par excellence " de la politique europ�enne. De surcro�t, c'est � la Commission que de tels groupes d'int�r�t doivent se plaindre s'ils estiment que la l�gislation europ�enne est trop contraignante ou mal appliqu�e dans les Etats membres, ou s'ils r�clament qu'une enqu�te soit ouverte sur des cas de dumping, de subventions �tatiques ill�gales ou de comportements anti-concurrentiels. C'est � elle qu'incombe la t�che d�licate de convaincre les Etats membres r�ticents de mettre en �uvre les engagements communautaires pris � Bruxelles et, si n�cessaire, de conduire les gouvernements nationaux r�calcitrants devant la CJCE. C'est aussi la Commission qui, sur la base de d�cisions prises en accord avec le Conseil et le Parlement europ�ens, organise la distribution des subventions provenant des fonds structurels, des programmes de recherches et autres mannes communautaires.
+Il se peut que l'�lectorat se d�sint�resse du Parlement europ�en (la participation lors des �lections de 1999 n'�tait que de 52 %), mais son pouvoir a �t� accru du fait des modifications introduites par les nouveaux trait�s. En effet, l'Acte unique europ�en de 1986 soumettait la plupart des mesures relatives au march� unique � un vote � la majorit� pond�r�e au Conseil et autorisait le Parlement, une fois exprim�es les opinions du Conseil, � exercer un droit de regard, et �ventuellement de veto. Le Parlement continue � rencontrer des probl�mes dans l'accomplissement de ses nombreuses attributions et souffre de son incapacit� � traiter convenablement toutes les questions importantes. Mais il a suffisamment de pouvoir, du fait de la nouvelle proc�dure de cod�cision o� il partage le dernier mot avec le Conseil des ministres, pour exercer, dans la plupart des cas, une influence cruciale lors de la phase finale de la prise de d�cision. Les derni�res �tapes, qui n�cessitent un processus de conciliation, offrent aussi d'importantes opportunit�s au lobbyiste astucieux et bien inform�. Quoique l'on accorde une grande attention aux s�ances pl�ni�res du Parlement, auxquelles se r�f�rent fr�quemment les commissaires et les repr�sentants du Conseil, le d�tail de ses travaux est effectu� par ses vingt comit�s permanents, dont le pr�sident et le rapporteur sont, dans chaque cas particulier, des acteurs importants.
+Le r�le des partis politiques
+Au Parlement europ�en, les partis politiques ressemblent plus � de vagues coalitions de gens de m�me sensibilit� ou de mouvements qui se trouvent porter le m�me nom. Sur les questions d'importance nationale, leur discipline interne est souvent mise � mal, bien qu'il existe des signes d'une coh�sion partisane croissante. Ce sont cependant les neuf groupes politiques du Parlement, notamment les deux formations les plus importantes, les chr�tiens-d�mocrates et les socialistes, qui y contr�lent la plupart des activit�s ainsi que le partage des pr�rogatives et des avantages (pr�sidences de comit�s, temps de parole lors des s�ances pl�ni�res) entre les diff�rentes sensibilit�s politiques. Dans la mesure o� il est peu probable qu'un groupe soit un jour susceptible d'�tre majoritaire au Parlement, et �tant donn� la n�cessit� impos�e par les trait�s de se prononcer � la majorit� absolue sur les principaux d�fis qui se pr�sentent aux autres institutions europ�ennes, le Parlement est le plus efficace lorsqu'il est capable d'�tablir un large consensus � travers les diff�rents groupes.
+Le Conseil des ministres et le sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union connu sous le nom de Conseil europ�en prennent aussi plus d'importance � mesure que le programme de l'Union s'�toffe. C'est notamment le Conseil, et non la Commission, qui pilote la PESC et les questions touchant aux affaires judiciaires et int�rieures (essentiellement la coop�ration polici�re, et la lutte contre le terrorisme et le crime organis�). Cependant le secr�tariat du Conseil ne s'accommode gu�re du lobbying dans la mesure o� il n'a pas le m�me pouvoir discr�tionnaire que la Commission. Ainsi, ceux qui ont des int�r�ts � promouvoir doivent s'efforcer de se faire entendre dans les capitales nationales ou aupr�s des d�l�gations permanentes des Etats membres � Bruxelles. Dans son travail, le Conseil est aujourd'hui subdivis� en trois sections : l'agriculture, la PESC... et le reste. Mais presque toutes les d�l�gations nationales viennent � ces r�unions avec des instructions de leur gouvernement. D'o� l'accent plac� sur les efforts de lobbying au niveau national pour faire pression sur le Conseil. Cela peut se r�v�ler particuli�rement fructueux si un Etat membre est sur le point d'en assumer la pr�sidence. En effet, chaque pr�sidence est amen�e � �laborer une s�rie d'objectifs pour la dur�e de son mandat, et elle a une influence sur l'ordre de priorit� des discussions lors des r�unions du Conseil qu'elle anime.
+Le Conseil des ministres multiplie aussi les groupes de travail constitu�s de responsables nationaux qui examinent la l�gislation et d'autres questions. Il existe en permanence plus de 200 groupes de ce type en activit�. Bien qu'il ne soit pas possible d'exercer une pression directe sur ces groupes, des lobbyistes d�vou�s sont pr�sents " � leurs marges ", donnant leur avis aux �lus qui sortent de ces r�unions afin qu'ils puissent aider les responsables � mieux comprendre les implications des id�es qui ont �merg� au cours du d�bat.
+La CJCE de Luxembourg n'est pas du tout r�ceptive aux formes habituelles du lobbying, mais son influence va croissant tandis que de plus en plus d'affaires sont port�es � sa connaissance (et � celle de sa cour adjointe, le Tribunal de premi�re instance). C'est le r�sultat logique de l'�largissement des comp�tences de l'Union et de l'inflation permanente qui caract�rise la l�gislation europ�enne. La CJCE peut cependant constituer une �tape importante dans les campagnes men�es par les groupes de pression, et elle a pris des d�cisions importantes au regard de la politique sociale et de celle de la concurrence, pour lesquelles la l�gislation existante reste incompl�te, obligeant ainsi � une interpr�tation des principes contenus dans les trait�s. Syndicats et entreprises ont fr�quemment port� des affaires devant elle afin d'�valuer ce que les droits et principes que renferment les trait�s et le droit jurisprudentiel signifient r�ellement dans la pratique. La d�cision rendue en 1986 dans l'affaire Nouvelles fronti�res, par exemple, a certainement acc�l�r� la d�r�gulation des services propos�s aux passagers des avions dans la Communaut� europ�enne. L'affaire Barber, en 1990, a eu pour effet de modifier radicalement les dispositions relatives aux r�gimes de retraite dans la plupart des Etats membres.
+L'�quilibre institutionnel de l'Union
+Ces commentaires visent � expliciter comment chacune des quatre grandes institutions europ�ennes prend part au processus de d�cision au sein de l'Union. Cependant, le lobbyiste doit aussi savoir o� r�side le pouvoir dans l'ensemble du syst�me politique. L'Union est clairement devenue un acteur politique plus important, � la fois internationalement et au regard de la politique int�rieure de chaque Etat membre. Le Conseil continue d'�tre le principal acteur politique sur la sc�ne europ�enne, mais sa marge de man�uvre est limit�e par d'autres acteurs. Historiquement, les progr�s de la Communaut� et de l'Union europ�enne ont d�pendu du " dialogue " entre le Conseil et la Commission. Les Commissions Delors (1985-1994) �taient r�put�es �nergiques, et il se peut que la rapidit� avec laquelle progressait l'int�gration ait inqui�t�, mais leurs actions se fondaient sur une �troite collaboration avec le Conseil. Depuis 1995, la Commission a perdu de sa confiance en elle, a �t� affaiblie par des scandales et est aujourd'hui absorb�e par sa propre r�forme. Cela a consid�rablement renforc� l'influence du Conseil, mais il reste que l'on ne peut envisager de v�ritables progr�s au sein de l'Union sans que la Commission soit de la partie. Dans le m�me temps, les pouvoirs du Parlement europ�en ont �t� progressivement renforc�s, notamment avec l'invention et l'extension de la proc�dure de cod�cision, mais aussi par rapport � la Commission, surtout depuis que celle-ci est affaiblie. Cela a encore accentu� le marchandage, men� dans la confidentialit�, entre les diff�rentes institutions. Ainsi, et alors que les principales institutions europ�ennes voudraient accro�tre leurs pouvoirs, la pr��minence du Conseil reste la principale caract�ristique du syst�me d�cisionnel de l'Union, et cela semble devoir durer.
+Les agences de l'Union
+Le r�le futur de la Commission et les diff�rentes mani�res d'�viter une centralisation excessive au sein de l'Union font l'objet d'un d�bat permanent. Une solution a consist� � s�parer un certain nombre d'agences europ�ennes ind�pendantes du noyau institutionnel de l'Union. Ces agences sont aujourd'hui une douzaine. De fait, la premi�re d'entre elles fut la Banque europ�enne d'investissement (BEI), cr�e en 1959, � Luxembourg. Elle a �t� d�lib�r�ment d�tach�e des autres institutions europ�ennes, bien qu'elle soit r�gie par des �l�ments du socle conventionnel, les Etats membres �tant directement impliqu�s dans la direction de cette banque � travers la nomination des membres de son conseil d'administration. Europol, form�e en marge de La Haye dans les ann�es 1990, comporte certaines similitudes avec la BEI, du fait de l'�troite participation des Etats membres � ses activit�s. Mais il s'agit l� d'exceptions au mod�le habituel des agences de l'Union, pour lequel la principale contribution des gouvernements nationaux se situe beaucoup plus en amont, lorsqu'il s'agit de s'assurer de l'installation d'une institution europ�enne sur le territoire national ! Apr�s cela, chaque agence travaille dans un cadre fix� par la l�gislation europ�enne, mais peut �videmment faire l'objet de pressions consid�rables de la part des entreprises - au premier rang desquelles on peut citer celles subies par l'Agence europ�enne pour l'�valuation des m�dicaments (EMEA), situ�e � Londres, qui d�livre les autorisations de commercialisation des produits m�dicaux pour l'ensemble de l'Union. Une autre agence m�rite d'�tre mentionn�e : l'Agence europ�enne pour l'environnement (AEE), situ�e � Copenhague. Son r�le consiste � surveiller l'�tat de l'environnement en Europe et � contr�ler la mise en place et l'efficacit� de la l�gislation environnementale europ�enne. Son travail repose en grande partie sur une coop�ration avec les autorit�s nationales de chaque Etat membre, une relation symbiotique se d�veloppant ainsi entre les deux niveaux. En fin de compte, si l'AEE se trouve insatisfaite des crit�res environnementaux d'un Etat membre, il est probable que ce m�contentement se r�pandra � travers le syst�me bruxellois et aura des cons�quences n�gatives pour le pays en question. Il est donc dans l'int�r�t des Etats membres de maintenir de bonnes relations avec l'agence et de chercher � dissiper rapidement tout incertitude quant � leurs �tats de service et � leurs pratiques en mati�re d'environnement.
+Questions � venir � propos de la gouvernance de l'Union
+L'Union doit faire face � un futur plut�t incertain, la perspective de l'�largissement venant modifier ses priorit�s institutionnelles et l'�quilibre financier entre les contributeurs et les b�n�ficiaires nets du budget europ�en - tout cela au moment o� la l�gitimit� d�mocratique de l'Union est de plus en plus mise en question.
+Du point de vue des groupes de pression, il n'est pas du tout �vident que des pays comme l'Espagne et l'Irlande, qui ont beaucoup profit� des transferts de fonds d'Etats membres plus riches, soient toujours aussi enthousiasm� par les activit�s de l'Union alors que leurs avantages � �tre membres apparaissent moins clairement. Et si le trait� de Nice (23 f�vrier 2001) ach�ve le processus de ratification, les grands Etats membres ne seront plus repr�sent�s � la Commission que par un commissaire � partir de 2005, les petits Etats - dont, d�sormais, beaucoup de nouveaux pays d'Europe centrale et orientale -accroissant toujours un peu plus leur emprise sur cet organe. L'�largissement va �videmment gonfler le nombre des d�put�s europ�ens, des juges � la CJCE, des membres du Comit� �conomique et social (ECOSOC) et du Comit� des r�gions (CDR), diluant soi-disant le pouvoir des grands Etats de l'ouest de l'Europe. Cependant, une reconfiguration complexe du syst�me de vote � la majorit� qualifi�e au Conseil des ministres doit permettre aux plus grands Etats membres de r�cup�rer une partie de leur pouvoir. Les quatre plus grands pays (l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni) ainsi que l'Espagne ou la Pologne seront en mesure de bloquer les d�cisions au Conseil des ministres, qui comprendra alors 25 Etats. Il se peut que l'axe franco-allemand soit encore un peu plus affaibli, mais les grands acteurs europ�ens auront toujours la possibilit� de diriger les affaires, quoique d'une autre mani�re. En tout cas, l'�largissement pourrait entra�ner une modification des priorit�s politiques de l'Union, qui refl�tera le nouvel �quilibre des int�r�ts au sein d'un groupe plus vaste d'Etats membres. En un mot, on doit s'attendre � un int�r�t plus faible pour l'approfondissement de la politique environnementale, et un int�r�t renouvel� pour les questions agricoles et de s�curit�.
+L'�largissement de l'Union devrait centrer l'attention sur l'application du principe de subsidiarit� adopt� lors du trait� de Maastricht. Jusqu'ici, cette d�claration d'intention ne semble pas avoir entra�n� de modification tangible du travail des institutions europ�ennes, si ce n'est une diminution de la production l�gislative. Mais la diversit� des situations va s'accro�tre avec l'incorporation, dans le processus d�cisionnel, de tant de nouveaux Etats membres. On peut alors envisager un regain d'int�r�t pour les d�cisions prises au niveau national, r�put�es mieux convenir aux conditions locales. La Commission elle-m�me pourrait bien se trouver submerg�e par l'�norme t�che consistant � s'assurer du respect des 80 000 pages de l'acquis communautaire sur un territoire aussi vaste et divers. Ces deux �volutions parall�les pourraient � leur tour susciter des demandes de renationalisation des politiques actuellement men�es depuis Bruxelles, la plus souvent cit�e �tant l'agriculture. La Convention sur l'avenir de l'Europe (notamment compos�e de repr�sentants des Etats membres et des pays candidats) cherche aussi des moyens d'enraciner le principe de subsidiarit� avant la conf�rence intergouvernementale de 2004. A lui seul, cet �v�nement peut reconfigurer la structure de prise de d�cision ainsi que les comp�tences de l'Union, et ce qui d�coulera de cette situation particuli�rement ing�rable est loin d'�tre clair. Une Constitution europ�enne simplifi�e permettrait peut-�tre aux citoyens et aux gouvernements nationaux de contester devant les tribunaux certains aspects des projets politiques europ�ens qui outrepasseraient leurs comp�tences ou violeraient le principe de subsidiarit�.
+Dans le m�me temps, il faut conserver � l'esprit deux autres �ventualit�s. L'une d'elles est que le r�le de la Commission elle-m�me pourrait changer devant l'ampleur du d�fi bureaucratique que constitue l'�largissement. La Commission pourrait s'orienter davantage vers une activit� de soutien ou de m�diation dans l'�volution politique, en fondant son influence et son autorit� sur sa position centrale, au carrefour de nombreux r�seaux politiques et de communaut�s " �pist�miques ". Un autre sc�nario pourrait voir la Commission, avec le concours des Etats membres et d'un large �chantillon de groupements d'int�r�ts, �laborer, dans des domaines pr�cis, un programme politique europ�en fond� sur le consensus et des mesures concert�es prises simultan�ment � plusieurs niveaux (local, national, europ�en). Cette " m�thode ouverte de coordination " a �t� amorc�e par les d�cisions prises lors de la rencontre au sommet des dirigeants de l'Union, � Lisbonne, en avril 2000, et elle est en cours d'application dans des domaines politiques aussi vari�s que l'�ducation, les retraites, l'exclusion, l'immigration ou la comp�titivit� industrielle. Dans quelle mesure cela repr�sente-t-il une perte d'influence pour la Commission ou le Parlement ? Il est trop t�t pour le savoir. Mais il para�t �vident que ce processus laisse des occasions aux gouvernements nationaux et aux groupes d'int�r�ts pour modifier l'agenda europ�en, en intervenant politique par politique.
+La structure du lobbying � Bruxelles.
+Le mot " lobby " est un terme vague, employ� pour caract�riser une n�buleuse d'int�r�ts cherchant � se faire repr�senter et � exercer une influence dans les centres de pouvoir o� sont prises les d�cisions. Dans le cas de Bruxelles, la pratique du lobbying est particuli�rement opaque : les r�gles r�gissant les rapports entre les groupes de pression et ceux qui la subissent sont tr�s impr�cises, et la fronti�re entre les organisations pratiquant le lobbying et les structures gouvernementales sont souvent t�nues. Le mot renvoie ici � tous les acteurs du processus d�cisionnel autres que les institutions europ�ennes elles-m�mes, ce qui comprend les int�r�ts sectoriels, les groupes d�fendant des convictions et, parfois, les gouvernements de pays tiers.
+Il serait trop facile de circonscrire le ph�nom�ne du lobbying europ�en aux 800 et quelques f�d�rations paneurop�ennes d'associations et/ou d'entreprises nationales sp�cialistes des arcanes de la vie politique, qui forment une sorte de club ferm� d'interlocuteurs dialoguant avec les institutions europ�ennes. En r�alit�, des centaines d'autres entit�s sont r�guli�rement de la partie : cabinets d'avocats, agences comptables, cabinets de conseil en gestion, services de consultants en politique et/ou en affaires publiques, associations f�d�ratives nationales, associations commerciales et �lus locaux. A Bruxelles, il existe aujourd'hui environ 1 800 organisations qui s'adonnent au lobbying, employant pr�s de 10 000 personnes. Il y a vingt ans, elles �taient au nombre de 400 pour environ 3 000 employ�s. Ces organisations ne sont pas toutes pr�sentes dans tous les Etats de l'Union, certains de leurs membres ne travaillent pas sur son territoire, et une large minorit� d'entre elles n'ont pas leur si�ge � Bruxelles. Certaines associations industrielles n'acceptent pas, parmi leurs membres, les producteurs japonais install�s en Europe (comme les constructeurs automobiles), tandis que d'autres sont tr�s influenc�es par les investisseurs �trangers (les fabricants d'appareils �lectriques, par exemple). En outre, le lobbying prend de plus en plus la forme de coalitions temporaires et de structures ad hoc constitu�es en vue de r�agir � des propositions ou des �v�nements particuliers. Il y a ensuite les activit�s des gouvernements, notamment les gouvernements non europ�ens, qui, par le biais de la diplomatie ou de d�marches plus caract�ristiques du lobbying, tentent de persuader les d�cideurs europ�ens de prendre en compte leurs int�r�ts.
+En r�alit�, n'importe qui peut faire du lobbying aupr�s de l'Union, mais peu de gens savent comment s'y prendre. Le lobbying n'est pas v�ritablement r�glement�, bien que la Commission tienne � jour sa propre liste d'informations sur quelque 700 organisations. Mais cette liste omet les interm�diaires r�mun�r�s par de nombreux groupes d'int�r�ts ainsi que les organisations �ph�m�res issues d'un Etat membre n'ayant pas d'affaires r�guli�res � Bruxelles.
+Le Parlement europ�en essaie aussi de limiter le nombre de laissez-passer accord�s aux membres des groupes de pression (et qui constituent un avantage pour ceux qui travaillent r�guli�rement � Bruxelles) afin d'�viter aux d�put�s d'�tre contraints de consacrer trop de temps � l'examen de telle ou telle pr�occupation dans le cadre de leurs activit�s parlementaires. La Commission et le Parlement europ�ens ont aujourd'hui des r�glements stricts interdisant � leurs membres ou � leur personnel de recevoir des cadeaux importants, mais le Parlement, depuis le rapport Ford de 1996, semble rencontrer des difficult�s � s'assurer que tous les d�put�s suivent scrupuleusement ce nouveau code de conduite. Deux groupes de consultants en lobbying ont r�dig� des chartes d�ontologiques � l'intention de leurs membres, mais seule une petite douzaine d'entreprises les ont paraph�es, cette d�cision �tant totalement facultative. Tout le reste de l'activit� des lobbies n'est pas r�glement�e � Bruxelles, si ce n'est peut-�tre indirectement du fait du statut l�gal des organisations en Belgique qui les laisse libres de d�cider pour elles-m�mes.
+Depuis le milieu des ann�es 1980, les universitaires ont fait des efforts croissants pour comprendre l'essence et le degr� d'influence des organisations pratiquant le lobbying � Bruxelles. Les th�oriciens de l'int�gration consid�rent depuis longtemps les groupes d'int�r�ts comme un indicateur fondamental du caract�re des institutions europ�ennes : soit leur influence est faible, et le cadre institutionnel europ�en peut �tre consid�r� comme intergouvernemental ; soit elle est importante, et ce cadre se rapproche alors du mod�le f�d�raliste ou fonctionnaliste. Ce d�bat, qui agite la communaut� universitaire, est loin d'�tre clos, mais il semble que les opinions s'articulent autour de deux p�les. Le premier est le p�le " intergouvernemental lib�ral ", aujourd'hui plus enclin � accepter que certaines organisations non gouvernementales (ONG) aient du pouvoir au sein du syst�me europ�en. L'autre est le p�le " n�o-institutionnel ", qui soutient que les Etats membres, les groupes d'int�r�ts et les institutions europ�ennes interagissent et s'influencent mutuellement. L'�mergence, dans les ann�es 1990, de la nouvelle �cole institutionnaliste a principalement d�coul� d'�tudes de cas sur la prise de d�cision au niveau politique et individuel. Ces �tudes montraient que des groupes d'int�r�t sectoriels ou sous-sectoriels - qu'ils soient ancr�s dans le monde de l'entreprise ou ax�s sur la promotion de convictions - pouvaient jouer, et jouaient effectivement, un r�le important dans le processus de prise de d�cision de la Communaut�/Union europ�enne. Ce n'est que lorsqu'il s'agit de questions " politiques de la plus haute importance " que les groupes d'int�r�t sont plus ou moins exclus du processus de prise de d�cision. En d'autres termes, lorsqu'il s'agit de questions techniques, non politis�es et de peu d'importance, les ONG peuvent exercer une grande influence. Mais, plus une question devient politique et met en jeu des int�r�t gouvernementaux, plus il sera difficile pour les groupes d'int�r�t de contr�ler le d�bat, sans parler d'influencer les r�sultats.
+Quand la Communaut� europ�enne est devenue l'Union europ�enne et que de nouveaux trait�s ont �tendu les comp�tences de ses institutions, une autre �vidence s'est faite jour : la structure du lobbying avait chang�. Dans les ann�es 1960, ces activit�s concernaient essentiellement l'agriculture et l'alimentation ; les int�r�ts sociaux et environnementaux commenc�rent � s'organiser collectivement seulement dans les deux d�cennies suivantes ; la perspective du march� unique fit na�tre de nouvelles pr�occupations commerciales en mal de repr�sentation ; les trait�s de Maastricht et d'Amsterdam incit�rent � la promotion de nouveaux int�r�ts recouvrant le social, la sant�, l'�ducation, la justice et l'immigration. Globalement, plus l'Union est devenue un acteur international fort et coh�rent (sur les questions commerciales et environnementales, par exemple), plus le dialogue institutionnel s'est extrait des zones p�riph�riques du pouvoir � Bruxelles comme dans l'ensemble de l'Union. Ainsi, ces derni�res ann�es, le Trans-Atlantic Business Dialogue (TABD, " Dialogue transatlantique des milieux d'affaires "), n� il y a � peine dix ans, est devenu l'un des plus importants forums repr�sentant l'" opinion �trang�re " � Bruxelles. Il n'est pas non plus possible de pr�tendre que les opinions des milieux d'affaires des Etats-Unis ont �t�, par le pass�, relativement sous-repr�sent�es aupr�s des institutions europ�ennes, dans la mesure o� l'on s'accorde � dire que le comit� europ�en de la Chambre de commerce am�ricaine (AMCHAM) est l'un des lobbies les plus efficaces sur la sc�ne bruxelloise. En revanche, on peut affirmer qu'�tant donn� les int�r�ts �conomiques concurrents de l'Union et des Etats-Unis en mati�re de commerce international, ajout�s � une traditionnelle propension � se brouiller sur certaines questions, un nouveau forum �tait n�cessaire pour am�liorer la compr�hension mutuelle et insister sur les int�r�ts strat�giques que partagent les deux partenaires.
+La souplesse et l'opportunisme caract�risant la pratique du lobbying � Bruxelles doivent aussi �tre analys�s. Le lobbying ne s'y d�ploie pas dans un cadre bien �tabli, et les structures dans lesquelles la repr�sentation des groupes d'int�r�t est pr�alablement d�termin�e (comme le Comit� �conomique et social ou les centaines de comit�s consultatifs officiels) ne sont souvent pas les plus efficaces. Si, dans le dispositif institutionnel actuel, l'expression de certains int�r�ts particuli�rement importants n'est pas possible, il est facile de cr�er de nouvelles structures ou de trouver de nouveaux canaux pour faire entendre ces points de vue. Le plus important est de savoir comment jouer la partie politique � Bruxelles. Les organisations qui y sont �tablies doivent savoir ce qu'il faut qu'elles fassent. Etant donn� la qualit� des syst�mes de communication modernes, les organisations et les professionnels du lobbying qui r�ussissent n'ont pas toujours besoin d'�tre pr�sents � Bruxelles. Un d�ficit de comp�tences ou de connaissances dans une campagne pr�cise de lobbying peut toujours �tre combl� par le recours � l'univers hautement concurrentiel des cabinets de conseil. Une �tude plus approfondie des styles de lobbying sera entreprise plus loin.
+Au c�ur du processus d�cisionnel bruxellois (qui articule �videmment un niveau national, et parfois aussi infra-national), on trouve le besoin de la Commission de recueillir des informations pour pouvoir formuler des propositions pertinentes dans tous les secteurs et suivre les �v�nements dans les domaines politiques qui l'int�ressent. Ces renseignements sont fr�quemment indisponibles et ne peuvent parfois pas �tre fournis par les gouvernements des Etats membres. La Commission se tourne donc in�vitablement vers les organes repr�sentatifs afin d'obtenir informations et opinions pouvant orienter son action. C'est l� le fondement de la relation symbiotique entre la Commission et les groupes d'int�r�ts, qui, � leur tour, se renseignent sur les opinions et les projets de la Commission afin de pouvoir y r�pondre rapidement ou m�me les anticiper. L'�tat de d�pendance mutuelle o� se trouvent ces deux groupes d'acteurs a �t� renforc�e par l'h�g�monie du Conseil des ministres dans la plupart des grandes d�cisions de l'Union. Mais un partenariat solide entre la Commission et des groupes d'int�r�ts bien organis�s au niveau europ�en peut permettre parfois de v�ritablement contourner le Conseil, ou du moins de marginaliser un Etat membre qui exprimerait de vigoureuses objections. Ainsi, l'alliance, � la fin des ann�es 1970, entre la Commission et EUROFER (Association europ�enne de la sid�rurgie) a permis de contrer les r�serves allemandes � propos d'une intervention sur le march� de l'acier, alors tr�s touch� par la crise. Et l'enthousiasme des banquiers fran�ais, � la fin des ann�es 1970, en faveur de la lib�ralisation de leur environnement �conomique int�rieur l'emporta gr�ce au concours de la Commission et des institutions europ�ennes, et malgr� les objections de Paris.
+Depuis 1986, il y a eu plusieurs changements importants dans le syst�me d�cisionnel de la Communaut�/Union europ�enne, lesquels ont aussi influenc� la nature du lobbying sur beaucoup de points. Les quatre trait�s, ou amendements aux trait�s existants, conclus par les Etats membres depuis la conf�rence intergouvernementale de Luxembourg, en 1985, ont consacr� la g�n�ralisation progressive du recours au vote � la majorit� qualifi�e au Conseil des ministres, ce qui a rendu du pouvoir � la Commission et au Parlement. Le r�le de celui-ci a �t� �largi depuis l'institution du suffrage universel direct en 1979, mais le changement le plus important a �t� l'adoption de la proc�dure de cod�cision (instaur�e par le trait� de Maastricht) qui donne au Parlement des pr�rogatives d�cisionnelles communes � celles du Conseil des ministres dans un nombre croissant de domaines politiques (pour une grande partie des politiques relatives au march� unique et � l'environnement, par exemple), la Commission intervenant parfois comme m�diateur en cas de d�saccord entre le Conseil et le Parlement. Dans l'Union, toute prise de d�cision se fait dans le cadre d'un r�glement tr�s complexe qui �mane des fondements contractuels et l�gislatifs relatifs au secteur en question et au type de d�cision devant �tre pris. On dit qu'il existe au moins vingt-trois structures d�cisionnelles diff�rentes en exercice au sein de l'Union, et les strat�gies de lobbying doivent ainsi s'adapter � la fois � l'�tat du r�glement et � l'�quilibre des forces politiques en pr�sence. Selon les domaines, la Commission ou le Conseil peuvent pr�dominer, tandis que le Parlement peut bloquer les progr�s sur certaines questions et qu'un recours devant la CJCE en suivant la proc�dure l�gale peut se r�v�ler tr�s efficace. Ceux qui veulent v�ritablement promouvoir leurs int�r�ts � Bruxelles avec des chances de succ�s doivent ainsi �laborer une strat�gie sp�cifique pour chaque question politique et chaque �tape du processus d�cisionnel.
+Les styles de lobbying
+Le syst�me de prise de d�cision au sein de l'Union est un m�lange unique de styles de lobbying, o� coexistent des cultures politiques tr�s diverses, de sources continentales et anglo-saxonnes, combin�es aux contraintes d'une configuration institutionnelle particuli�re. Confront�es � un sujet pr�cis, la plupart des organisations de lobbying doivent d'abord d�terminer le degr� auquel elles souhaitent s'investir. Tr�s souvent, ces organisations sont r�ticentes ou inaptes � consacrer beaucoup de ressources � cette activit�, ce qui conf�re un avantage � celles qui s'en donnent la peine.
+En g�n�ral, il convient de suivre quelques r�gles importantes. 
+(1) Trouvez un Euro-groupe (association commerciale, corps professionnel ou un �quivalent) refl�tant vos pr�occupations. S'il n'en existe aucun, formez-en un qui rassemble des entreprises et des organisations provenant (de pr�f�rence) de plusieurs Etats membres, ce qui apportera beaucoup de cr�dit � votre cause aupr�s de la Commission. Les d�cideurs europ�ens veulent savoir si vos points de vue repr�sentent un v�ritable courant d'opinion plut�t que les int�r�ts commerciaux d'une entreprise particuli�re.
+(2) Exprimez vos vues � temps. La Commission, dans la mesure o� elle d�termine le calendrier des �v�nements, est certainement l'endroit par o� commencer. Il est pr�f�rable de l'approcher avant que la Direction g�n�rale (DG) concern�e ne se forge ses propres id�es. A cette fin, les organisations doivent avoir � la fois une bonne connaissance de l'�volution de la sc�ne politique bruxelloise et des contacts bien plac�s. Cela n�cessite une certaine forme de repr�sentation � Bruxelles (directement ou par procuration) et le d�veloppement r�gulier d'un r�seau de relations.
+(3) Rep�rez les acteurs-clefs et faites pression sur eux. La Commission, par exemple, n'est pas un monolithe mais une bureaucratie c�l�bre pour son morcellement. Ainsi, si la personne responsable d'une DG constitue une cible �videmment importante, d'autres voies peuvent se r�v�ler fructueuses pour le lobbying. Le Commissaire et son cabinet rattach�s � la DG en question doivent �tre approch�s, ainsi que toute autre DG concern�e par le sujet (parfois, plusieurs le sont). De cette fa�on, tout l'environnement politique dans lequel travaille le responsable de la DG devrait se trouver sous influence. Il existe encore d'autres personnes dignes d'attention, comme les membres du comit� appropri� du Parlement europ�en, ceux de l'ECOSOC et ceux du Comit� des r�gions. Il faut identifier pr�cis�ment la cha�ne d�cisionnelle pour le sujet qui vous int�resse, et chaque maillon doit faire l'objet d'un travail de lobbying appropri�.
+(4) Cherchez des alli�s l� o� c'est possible. A Bruxelles, l'univers du lobbying est tr�s actif et regroupe beaucoup de gens. Si les positions d'une organisation semblent assez faibles, ses membres doivent trouver d'autres alli�s dans la n�buleuse du lobbying. Il est clair qu'avoir dans son camp des acteurs de premier plan, comme la " Table ronde des industriels europ�ens " (ERTI, Europe Round Table of Industrialists) ou le comit� europ�en de l'AMCHAM, peut se r�v�ler fort utile. C'est pourquoi il faut aussi les approcher et tenter de les influencer, de m�me que toute association f�d�rative, telle l'Union des conf�d�rations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE). Par ailleurs, il peut se r�v�ler n�cessaire de former un groupe d�di� � un objectif unique ou bien de rassembler une coalition aux pr�occupations plus vastes qui donnera davantage de poids aux positions d�fendues par votre organisation. Mais il se peut que cette option exige l'abandon de certaines de vos revendications dans le cadre de concessions politiques. La profusion excessive de groupes de pression est un vrai probl�me � Bruxelles. D�s lors, les lobbyistes s�rieux doivent souvent s'associer pour �tre s�rs de se faire entendre.
+(5) Exercez des pressions � diff�rents niveaux. L'Union est un parfait exemple de syst�me de gouvernance � plusieurs strates dans lequel les institutions politiques d'un niveau interagissent avec et influent sur les �chelons sup�rieurs et inf�rieurs. Etant donn� la pr��minence du Conseil des ministres, il est souvent essentiel d'influencer les positions des gouvernements nationaux. Le plus efficace est de le faire dans les capitales des pays membres, par le biais d'entreprises ou d'organisations locales. De plus en plus, cela doit �tre fait en m�me temps qu'aupr�s des acteurs pr�sents � Bruxelles et Strasbourg dont on doit s'assurer le soutien. Tout cela n�cessite du temps, de l'argent et la mise en place d'un r�seau de relations. Etant donn� les pouvoirs d�cisionnaires accrus du Parlement europ�en, il n'est pas judicieux de vouloir influencer les d�put�s europ�ens trop tardivement, bien que cela puisse se r�v�ler une bonne man�uvre dilatoire destin�e � faire ressortir un aspect non encore consid�r� ou identifi� d'une proposition. Souvent, la synchronisation est un facteur essentiel, notamment lorsqu'il s'agit de s'orienter � travers la complexit� des calendriers �lectoraux des Etats membres, ce qui signifie que le laps de temps dont dispose le Conseil pour prendre une d�cision d�licate est assez court.
+(6) La cr�dibilit� est un facteur essentiel de succ�s. Elle peut s'acqu�rir de plusieurs fa�ons : en d�montrant la repr�sentativit� de votre cause, en fournissant un service de qualit� en tant que lobbyiste (en proposant des informations et des analyses pertinentes, en comprenant les r�gles du jeu politique, les contraintes et les potentialit�s des trait�s fondamentaux, et en arrivant avec des id�es solides qui pourront aider les d�cideurs europ�ens � trouver un compromis). Cette cr�dibilit� peut encore �tre renforc�e si vous trouvez des alli�s improbables parmi les groupes d'int�r�t " adverses " (comme dans le cas du dialogue de Shell avec Greenpeace).
+Le lobbying et la politique �trang�re
+Au niveau de l'Union, les efforts de lobbying se sont traditionnellement et principalement concentr�s sur des questions politiques int�rieures, notamment celles touchant au march� unique et au d�veloppement du commerce. Le commerce a cependant des dimensions � la fois int�rieures et ext�rieures, et dans la mesure o� les institutions europ�ennes cherchent � r�glementer ou autoriser les relations commerciales entre des pays tiers et le march� int�rieur europ�en, ces relations comportent une dimension de politique �trang�re. L'Union se rend parfois coupable de ne pas reconna�tre pleinement les implications ext�rieures de ses d�cisions politiques int�rieures, l'exemple r�cent le plus �vident en �tant le fameux Livre blanc de 1985 sur l'ach�vement du march� int�rieur qui omit totalement de les aborder. Cet aspect quelque peu introverti d'une grande partie de la politique de l'Union rend d'autant plus important pour les acteurs ext�rieurs (gouvernements et entreprises ayant des int�r�ts sur le march� europ�en) le fait d'�tre repr�sent�s � Bruxelles et d'exercer des pressions sur les d�cideurs de l'Union au niveau national, en plus du niveau europ�en. Il n'est pas exag�r� d'affirmer que les gouvernements des pays tiers sont devenus partie int�grante de l'infrastructure du lobbying europ�en.
+Ce type de lobbying exc�de d�sormais les questions li�es au commerce depuis que les second et troisi�me piliers des comp�tences de l'Union, sp�cifi�s dans le trait� de Maastricht et approfondis dans le trait� d'Amsterdam, sont d'actualit�. Il se peut que le syst�me d�cisionnel intergouvernemental soit quelque peu diff�rent, mais l'int�r�t des pays tiers pour les domaines politiques couvert par la PESC et la coop�ration en mati�re de justice et d'affaires int�rieures (JAI) est �vident. Cet int�r�t des pays tiers peut se manifester dans un cadre strictement bilat�ral, lorsque le gouvernement ou son territoire sont directement concern�s ; ou bien, dans un cadre plus collectif, lorsque, par exemple, un accord international est en cours de n�gociation sur des sujets tels que le terrorisme, le blanchiment d'argent, le trafic de stup�fiants ou la cr�ation d'une Cour p�nale internationale.
+Il est peut-�tre utile d'insister d�s maintenant sur le fait que la politique �trang�re est un concept plut�t large et mal d�limit�. Le terme est employ� ici pour caract�riser toute politique men�e par un gouvernement national en relation avec d'autres pays ou des organisations internationales. Les forces de la mondialisation ont �tendu le champ d'action de la politique �trang�re au commerce des services et des biens, aux march�s financiers, � la criminalit� internationale, au terrorisme, etc. Du fait de la croissance rapide du commerce mondial depuis 1945, les pr�occupations de la politique �trang�re sont devenues plus �conomiques et commerciales. D'o� l'int�r�t de beaucoup de gouvernements de pays tiers pour les d�cisions de la Communaut� europ�enne bien avant que les ann�es 1990 ne donnent jour aux trait�s de Maastricht et d'Amsterdam. L'Union est la plus grande entit� commerciale du monde, et ses d�cisions sont d'une grande importance pour la plupart des pays impliqu�s dans le commerce international.
+La Communaut� europ�enne n'a pas craint non plus d'�tablir des liens entre la politique commerciale et la politique �trang�re. Ce fut clairement le cas en 1982, lorsqu'elle d�cida d'un embargo � l'encontre de tous les biens provenant d'Argentine, apr�s l'invasion, par ce pays, des �les Malouines. En 1986, elle mena�a aussi de suspendre son accord commercial avec la Syrie en r�ponse aux �l�ments, dans l'affaire Hindawi, attestant que la Syrie avait h�berg� en connaissance de cause une organisation terroriste ainsi que les v�ritables auteurs d'une tentative d'attentat contre un avion de ligne isra�lien � l'a�roport de Heathrow.
+On trouve un autre exemple important dans la longue liste des conflits commerciaux entre les Etats-Unis et la Communaut�/Union europ�enne. En 1982, l'Administration Reagan se soucia des implications strat�giques qui d�coulaient, pour l'Europe occidentale, de la construction d'un pipeline destin� � l'importation de ressources �nerg�tiques russes sur le march� europ�en. La Maison-Blanche craignait qu'une d�pendance �nerg�tique si importante � l'�gard de l'Union sovi�tique entame la capacit� de l'Europe � r�pondre vigoureusement � une menace s�curitaire �manant du bloc communiste. Les Etats-Unis menac�rent donc de mettre sur liste noire toute entreprise am�ricaine ou �trang�re fournissant des pi�ces (voire des services) pour la construction de ce pipeline, les entreprises ainsi mises � l'index �tant exclues des appels d'offre de la Maison-Blanche et ne pouvant obtenir de contrat priv� avec les entreprises am�ricaines. La Communaut� europ�enne annon�a des mesures de repr�sailles commerciales au cas o� la menace serait suivie d'effets, et une entreprise au moins, British Aerospace, se trouva au banc des accus�s pour avoir ignor� l'embargo. La position des Etats-Unis suscita des critiques tr�s virulentes dans le monde entier et fut d'ailleurs rapidement abandonn�e.
+La r�glementation du r�gime d'importation des bananes de l'Union
+Peu d'aspects de la politique de l'Union auront suscit� de d�bats plus douloureux et d'activit�s de lobbying plus intenses que la question de la r�glementation du r�gime europ�en d'importation des bananes. Des gouvernements du monde entier ainsi que des groupements d'int�r�t �conomique et des ONG ont pass� plus d'une d�cennie � faire pression sur l'Union et � porter leurs revendications devant la CJCE, l'Accord g�n�ral sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Trade and Tariffs, GATT) et l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les r�sultats et cons�quences des d�cisions de l'Union ont �t� �voqu�s de fa�on dramatique : le libre-�change contre le commerce �quitable ; la survie �conomique de quelques micro-Etats des Cara�bes; l'obligation morale des ex-puissances coloniales europ�ennes de soutenir leurs anciennes colonies ; l'incitation � la culture de drogues illicites comme seule alternative viable � la culture de bananes ; la capacit� des multinationales am�ricaines � adapter les r�gles commerciales � leur avantage sans consid�ration pour les autres, notamment avec l'aide de Washington.
+Le probl�me du r�gime d'importation des bananes date des d�buts de la CEE : la signature du trait� de Rome fut retard�e de plusieurs jours pendant qu'un protocole final �tait adopt� qui autorisait l'Allemagne � importer des bananes sans taxes (et donc peu ch�res), tandis que la France et les autres pays pouvaient garantir l'acc�s � leur march� � leur anciennes colonies et aux DOM-TOM, � des prix plus �lev�s. Cet accord constituait une d�n�gation du principe de march� unique. Et lorsque d'autres Etats, comme la Grande-Bretagne, rejoignirent la Communaut�/Union europ�enne, l'accord fut �tendu, puis inclus dans la Convention de Lom� par laquelle l'Union accordait un acc�s pr�f�rentiel au march� unique europ�en pour de nombreux produits des pays d'Afrique, des Cara�bes et du Pacifique (ACP, aujourd'hui au nombre de 77), ainsi qu'une aide financi�re et alimentaire, un partage de comp�tences et des syst�mes de stabilisation des recettes d'exportation. Le fondement de ces dispositions complexes fut remis en question par le Livre blanc sur l'ach�vement du march� int�rieur, publi� par la Commission en 1985, et en particulier par la promesse d'abolir tous les contr�les aux fronti�res au sein de la Communaut�. Les quotas et les taxes d'importation diff�renci�es, qui avaient permis aux march�s nationaux voisins de d�finir les conditions du commerce de la banane compl�tement diff�remment les uns des autres, commenc�rent � devenir inutiles et inop�rantes. Il fallait soit mettre en place un march� libre de la banane au sein de l'Union (avec pour effet l'�viction des producteurs europ�ens locaux et de beaucoup de producteurs antillais), soit concevoir un r�gime d'importation nouveau permettant de concilier de nombreux int�r�ts contradictoires. Plusieurs grands Etats europ�ens s'�tant publiquement prononc�s en faveur de la seconde option dans le but de prot�ger leurs int�r�ts locaux et ceux de leurs ex-colonies, il �tait �vident, d�s 1986, que la solution du march� libre ne serait pas retenue et qu'un nouveau r�gime d'importation devait �tre �labor�. Cela ne fut r�alis� qu'en 1993, six mois apr�s l'entr�e en vigueur du nouveau march� unique, tellement il fut difficile de trouver un accord entre les parties. Mais ce nouveau r�gime ne devait pas durer longtemps.
+Les int�r�ts impliqu�s dans le processus de lobbying sur cette question �taient � la fois puissants et divers. De toute �vidence, les producteurs europ�ens locaux des A�ores, des Canaries, de Cr�te et de Laconie avaient trouv� une oreille attentive aupr�s de leurs gouvernements respectifs (le Portugal, l'Espagne et la Gr�ce), tous repr�sent�s au Conseil des ministres, lequel devait donner son aval � la nouvelle r�glementation sur la banane. Les producteurs martiniquais et guadeloup�ens, ainsi que ceux de beaucoup d'anciennes colonies, pouvaient compter sur la bienveillance du gouvernement fran�ais, soucieux de les aider. Les producteurs des anciennes colonies et d�pendances britanniques des Cara�bes et du Pacifique trouv�rent un gouvernement britannique tout aussi dispos� � les assister. Les Italiens ne tenaient pas � d�laisser les int�r�ts des producteurs somaliens, autre ancienne colonie. Par ailleurs, les gouvernements carib�ens constitu�rent, avec les principales entreprises cultivant la banane sur leur territoire, une association, la CBEA (Caribbean Banana Exporters Association). Parall�lement, les producteurs d'Am�rique latine adopt�rent une attitude discr�te mais comptaient sur leurs gouvernements (la plupart des Etats d'Am�rique centrale, la Colombie et l'Equateur) pour d�fendre leur point de vue. Ils se d�claraient en faveur d'un respect rigoureux des principes du libre-�change - ce que l'Union est normalement dispos�e � accepter - afin de pouvoir tirer pleinement b�n�fice de leurs faibles co�ts de production, avantage qu'ils avaient sur les autres pays ACP, notamment carib�ens. La Maison-Blanche entra aussi dans la partie � la demande des multinationales am�ricaines (notamment Chiquita/United Brands) une fois qu'il fut �vident que l'Union avait d�cid� de soutenir un r�gime d'importation de bananes qui pouvait �tre en d�saccord avec les r�gles du GATT (et plus tard de l'OMC). Chiquita et son directeur g�n�ral de l'�poque, Carl Lindner, ont ouvertement admis avoir octroy� d'importantes donations aux Partis d�mocrate et r�publicain afin de s'assurer que leur voix serait entendue tout au long du d�bat sur le r�gime europ�en d'importation des bananes dans les ann�es 1990.
+Voil� pour les acteurs gouvernementaux. Les acteurs industriels adopt�rent plusieurs approches diff�rentes tandis que les probl�mes �mergeaient. Parmi les entreprises productrices, certaines choisirent de se battre ouvertement en association �troite avec leur gouvernement (Chiquita et l'Administration des Etats-Unis, Noboa et le gouvernement �quatorien) ; d'autres d�cid�rent de se pr�munir et de d�velopper des strat�gies commerciales leur permettant de r�sister aux cons�quences les plus pr�visibles (Dole, Del Monte et l'anglo-irlandais Fyffes) ; tandis que d'autres encore furent tent�es de laisser les gouvernements des pays dans lesquels elles cultivaient la banane se charger de l'effort politique (� nouveau Dole et Fyffes). A l'autre bout de la cha�ne, les entreprises commercialisant les bananes dans l'Union �taient repr�sent�es par leur association commerciale (l'European Community Banana Trade Association, ECBTA), mais ne semblent pas avoir influenc� d'importantes d�cisions sur la question. En effet, la nature de leur association changea durant la p�riode du fait du rachat des plus importantes fili�res de distribution de fruits par les principaux producteurs et convoyeurs de bananes - une cons�quence �vidente de l'int�gration verticale du march� du secteur, rendue n�cessaire par l'intensification de la concurrence.
+Des ONG ont �galement manifest� un vif int�r�t pour ce d�bat, pour l'essentiel des organisations humanitaires et caritatives, comme Oxfam (Oxford Committee for Famine Relief), des groupes impliqu�s dans le d�veloppement des pays du Tiers-Monde, et beaucoup d'organisations confessionnelles. Leurs efforts conjoints ont permis de mobiliser des centaines de milliers de gens qui ont protest� aupr�s de leurs gouvernements � propos de la situation critique dans laquelle se trouvaient les producteurs de bananes des pays ACP, attirant l'attention des m�dias sur la question du commerce des bananes : de nombreux documentaires t�l�vis�s et campagnes p�titionnaires s'ensuivirent !
+L'histoire r�sum�e du r�gime d'importation des bananes de l'Union
+Arriv�s � ce point, il nous faut r�sumer l'histoire et l'�volution du conflit commercial autour de l'importation des bananes dans l'Union. Cette histoire est longue et complexe.
+Les origines du conflit commercial sur la banane remontent � la cr�ation de la CEE. La signature du trait� de Rome, en mars 1957, fut retard�e de quatre jours tandis qu'un accord �tait recherch� sur le protocole tr�s contest� concernant la banane. Celui-ci accorda � la R�publique f�d�rale d'Allemagne (RFA) une exemption du tarif ext�rieur commun pour les bananes que tous les autres Etats membres �taient tenus d'appliquer. Le consommateur allemand a jou� un r�le important tout au long de ce d�bat en persuadant son gouvernement de recourir � tous les moyens possibles pour maintenir l'approvisionnement du march� allemand en bananes � bas prix. Comme on peut s'y attendre, les Allemands d�tiennent le record de consommation de banane par habitant pour toute l'Union. Et l'Union dans son ensemble repr�sente 30 % en volume du commerce mondial de la banane (45 % en valeur).
+Quand fut lanc�, en 1985, le programme destin� � achever le march� unique, il devint tout � fait clair que la fragmentation d�lib�r�e du march� de la CEE r�sultant de l'organisation du commerce de la banane ne pouvait plus durer, du fait de l'�limination des contr�les aux fronti�res � l'int�rieur de la Communaut�. Un nouveau r�gime d'importation des bananes commun � l'ensemble de la Communaut� devait �tre �labor�, comme dans le cas des voitures neuves. L'article 115 du trait� de la CEE fournissait � chaque Etat membre la possibilit� d'adopter un r�gime d'importation des bananes sp�cifique puis de le faire valider et appliquer par la Communaut�. Les s�ries de conventions de Yaound� et de Lom� promettaient, d�s 1991, qu'aucun pays ACP ne serait " plac�, en ce qui concerne ses march�s traditionnels et ses avantages sur ces march�s, dans une position moins favorable que par le pass� ou qu'aujourd'hui ".
+Ainsi, tout �tait pr�t pour de longues et classiques n�gociations au sein de la Communaut�, lesquelles d�bouch�rent sur la d�cision, prise en 1993, d'introduire un r�gime d'importation de bananes commun, se caract�risant par un syst�me de quota pour l'importation des " bananes dollars " (initialement �tabli � 2 millions de tonnes) et un tarif ext�rieur commun de 20 %. Douze Etats ACP continuaient � b�n�ficier d'un acc�s d�tax� au march� � hauteur de 620 000 tonnes de bananes par an. La Commission devait conserver un quota discr�tionnaire qu'elle pouvait r�partir librement tandis que le march� de la banane continuait son expansion. Les importations de bananes dollars �taient cependant contr�l�es par un syst�me de licences uniquement accord�es aux importateurs promettant de vendre des bananes provenant des pays ACP ou d'Europe. On pr�voyait que le nouveau syst�me accorderait 30 % des licences d'importation (en volume de ventes) aux n�gociants ayant commercialis� des bananes en provenance des pays ACP traditionnels, 60 % aux n�gociants ayant commercialis� des bananes dollars et 10 % aux nouveaux venus sur le march� et aux n�gociants en bananes cultiv�es en Europe. Le syst�me est administr� par le Comit� de gestion de la banane de l'Union et par la Commission.
+Le nouvel accord fut ent�rin� avec beaucoup de difficult� par un vote � la majorit� qualifi�e, le changement d'avis du Danemark se r�v�lant d�cisif. Cet accord fut violemment attaqu� par l'Allemagne qui le contesta, sans succ�s, devant la CJCE, l'accusant d'�tre contraire aux principes �conomiques garantis par le trait� de Rome. Une autre attaque fut lanc�e dans le cadre du GATT par les Etats-Unis et plusieurs producteurs de bananes dollars d'Am�rique latine. La d�cision du GATT sur le nouveau r�gime d'importation conduisit � une augmentation du quota de bananes dollars � 2,1 millions de tonnes. Cela signifiait qu'avec la fin du GATT, en 1994, la proc�dure de r�solution du litige sous l'�gide de l'OMC devait repartir de z�ro, cette fois � l'instigation de l'Equateur et des Etats-Unis. En 1997, l'OMC se pronon�a contre le r�gime europ�en d'importation de bananes, le d�clarant discriminatoire � l'encontre des producteurs d'Am�rique latine. L'Union introduisit des modifications dans son r�gime d'importation qui entr�rent en vigueur en janvier 1999, mais un panel de l'OMC d�cida en avril 1999 que, m�me modifi�, ce r�gime perp�tuait cette discrimination. Avant que l'Union ait propos� une r�ponse � cette derni�re d�cision, le gouvernement des Etats-Unis introduisait un syst�me de sanctions commerciales r�visables (" carrousel approach ") d'un montant de 200 millions de dollars contre les Etats europ�ens, notamment ceux favorables au r�gime europ�en d'importation des bananes. L'Union d�clara que les Etats-Unis enfreignaient les r�gles de l'OMC en agissant de la sorte, mais il �tait �vident que la Maison-Blanche �tait alors exasp�r�e par les retards europ�ens. En janvier 2001, Chiquita, l'un des principaux producteurs et n�gociants de bananes dollars, intenta un proc�s pour dommages et int�r�ts � hauteur de 525 millions de dollars (soit, � l'�poque, 564 millions d'euros), invoquant les pertes subies depuis que le nouveau r�gime avait �t� mis en place en janvier 1999. En avril 2001, cependant, l'Union semblait avoir trouv� un compromis avec les Etats-Unis, se fondant sur une r�vision du syst�me de licences afin de favoriser les fournisseurs traditionnels du march� europ�en, au grand dam d'un autre producteur et n�gociant am�ricain, Dole, et du gouvernement �quatorien.
+La question du commerce de la banane illustre bien les forces et faiblesses institutionnelles de l'Union. Les divisions au sein du Conseil des ministres furent profondes, et le r�glement du conflit par l'application du vote � la majorit� qualifi�e obligea simplement la minorit� dissidente � rechercher, sans succ�s, un secours du c�t� de la CJCE. Dans cette affaire, la Commission eut la malchance d'�tre emmen�e par la DG VI (celle de l'agriculture) qui prend toujours fait et cause pour les producteurs plut�t que pour les consommateurs. Mais faire �voluer la position adopt�e par la DG VI fut un v�ritable casse-t�te " acronymique " de directions g�n�rales, chacune avec son lot d'organisations de lobbying - la DG I (relations ext�rieures), la DG III (affaires industrielles), la DG VIII (d�veloppement et coop�ration), la DG XV (march� int�rieur), la DG XVI (affaires r�gionales) - auxquelles il faut ajouter le Comit� europ�en d'administration de la banane.
+C'est donc toute une superposition de probl�matiques qu'il fallut d�m�ler. Les pays en d�veloppement (PED) �taient profond�ment divis�s en deux camps : les pays ACP et les pays non ACP. Les principes du march� unique �taient en jeu, favorisant la consolidation du r�gime d'importation de la banane au niveau de l'Union ; mais la lib�ralisation de l'acc�s � ce march� nouvellement int�gr� devait �tre mis en balance avec les politiques protectionnistes destin�es � pr�server le niveau de vie de gens comptant parmi les plus pauvres du monde. Sur cette question, les lignes de clivage traditionnelles entre les Etats pratiquant le libre-�change et ceux plus enclins au protectionnisme se d�sagr�g�rent, le Royaume-Uni adoptant un point de vue plus protectionniste (soutenu par la France, l'Italie et les Pays-Bas) en raison des int�r�ts des PED. Finalement, et c'est peut-�tre le plus important, l'ensemble des relations de l'Union avec les Am�riques furent menac�es par ce conflit commercial : entre l'Union et les Etats-Unis (relations qui se d�graderont encore sur d'autres questions), entre les Etats carib�ens et ceux d'Am�rique centrale, entre ces derniers et les Etats d'Am�rique du Sud (notamment l'Equateur), enfin entre les Etats radicaux d'Am�rique centrale, comme le Honduras, et des Etats plus mod�r�s, comme le Costa Rica. 
+Le programme Auto-Oil
+L'acceptation par l'Union, en 1997, des propositions du protocole de Kyoto sur la r�duction des �missions de gaz � effets de serre a eu des r�percussions pour les constructeurs automobiles et les compagnies p�troli�res pr�sents sur le march� europ�en. L'Union a accept� de r�duire ses �missions de 8 % d'ici � 2010 par rapport au niveau de 1990. Mais ces r�ductions devront �tre plus importantes dans certains pays (12 % pour le Royaume-Uni), tandis que d'autres (l'Irlande) seront autoris�s � accro�tre leur niveau d'�missions (jusqu'� 13 %). Le protocole de Kyoto affecte les int�r�ts des entreprises en Europe, alors qu'elles doivent d�j� faire face � d'intenses pressions r�glementaires de Bruxelles pour parvenir � une allocation plus efficace des ressources, une pollution automobile plus faible et un meilleur recyclage. Ces pressions refl�tent les pr�occupations �cologiques d'un grand nombre d'Etats membres (six d'entre eux sont consid�r�s comme constituant l'avant-garde de la politique environnementale) et du Parlement europ�en. Les deux principaux groupements d'int�r�t concern�s et menac�s (les constructeurs automobiles et les compagnies p�troli�res, repr�sent�s par des f�d�rations paneurop�ennes telles que l'Association des constructeurs europ�ens d'automobile (ACEA) et l'Association de l'industrie p�troli�re europ�enne (EUROPIA)) ne se sont pas laiss� imposer s�par�ment un agenda d�termin� par les institutions europ�ennes selon des crit�res politiques plus qu'industriels. Ils ont au contraire annonc�, en 1996, qu'ils feraient des propositions communes pour aider � r�aliser les objectifs environnementaux de l'Union, puis ceux d�finis � Kyoto en mati�re d'�missions de gaz automobile d'ici � 2008-2012, le tout en concertation avec la Commission et sous r�serve de l'approbation finale du Conseil des ministres et du Parlement. D'autres accords ont aussi �t� conclus avec les constructeurs automobiles japonais et cor�ens. Malgr� les appr�hensions de beaucoup de d�put�s europ�ens, cette approche a �t� accept�e et le premier programme Auto-Oil vot� - et ce, en d�pit de d�saccords ouverts entre les deux industries concern�es sur la fa�on de r�partir le fardeau de la r�duction des �missions de gaz d'origine automobile. Des ONG �cologistes pr�tendent aussi que ces deux industries ont �dulcor� les exigences politiques de l'Union. Un second programme Auto-Oil est actuellement en cours de n�gociations, avec une plus grande harmonie entre les deux secteurs et une plus grande implication des ONG.
+Ce processus soul�ve d'importantes questions touchant la l�gitimit� d�mocratique et la nature de l'autorit� habilit�e � �laborer, appliquer et �valuer une politique publique. Il permet aussi aux int�r�ts industriels d'exercer un plus grand contr�le sur l'agenda politique, et d'�tre hostiles au protocole de Kyoto d'un c�t� de l'Atlantique tout en se montrant apparemment dispos�s � aider � la r�alisation des objectifs de Kyoto sur l'autre rive de l'oc�an.
+Aspects positifs et n�gatifs du lobbying
+Les aspects positifs
+Au premier abord, le lobbying peut �tre consid�r� comme un �l�ment in�vitable du processus d�mocratique. Les lobbyistes sont en droit de faire conna�tre directement leurs points de vue aux d�cideurs europ�ens ainsi qu'aux membres du Parlement. Chose rare, ce dernier n'est pas le seul organe l�gislatif au sein du dispositif d�cisionnel europ�en (il partage ce r�le avec le Conseil des ministres) et il n'a pas non plus l'initiative des propositions l�gislatives (qui rel�ve de la Commission). Ainsi, on peut consid�rer de fa�on simpliste que le lobbying est une manifestation de la d�mocratie � l'�uvre, et qu'il est susceptible de garantir une certaine responsabilit� des institutions europ�ennes au moins devant ceux qui sont le plus concern�s par les d�cisions de l'Union. Le lobbying se r�v�le aussi tr�s utile � la Commission, qui cherche � sonder l'opinion des entreprises et des ONG avant de prendre des initiatives politiques radicalement nouvelles. Elle compte alors souvent, avant de se d�terminer, sur des associations commerciales et professionnelles pour obtenir des donn�es et des analyses sur les secteurs concern�s. Compte tenu de la dimension relativement r�duite de la Commission et de l'impossibilit� o� sont ses fonctionnaires de conna�tre par eux-m�mes toutes les sp�cificit�s sectorielles de chaque Etat membre, l'�change d'informations entre la Commission et les groupes de pression est souvent essentiel pour les deux parties. Une Commission bien inform�e a plus de chances de faire des propositions politiques l�gitimes et susceptibles d'�tre mises en �uvre. Le raisonnement consiste � dire que le lobbying peut conduire � un processus politique plus efficace, dans lequel les d�cideurs sont finalement conduits � adopter les mesures ayant le plus de chances d'aboutir aux r�sultats politiques escompt�s, en prenant pleinement en compte les r�alit�s et les aspects pratiques tels qu'ils sont per�us sur le terrain par les int�r�ts imm�diatement concern�s. Les m�mes groupes d'int�r�t peuvent donner leurs impressions sur la mise en �uvre de la politique de l'Union en recourant � des m�thodes identiques vis-�vis de la Commission.
+Le processus de lobbying est aussi de plus en plus interactif dans la mesure o� les diff�rents int�r�ts sont en concurrence pour obtenir gain de cause et o� les lobbyistes, pour se faire vraiment �couter, doivent essayer de d�velopper une vision europ�enne globale qui aborde les questions-clefs de leur domaine politique � l'�chelle de l'Union. Deux cons�quences pourraient en r�sulter. La premi�re serait l'�laboration de consensus au niveau europ�en dans la mesure o� un ensemble d'int�r�ts se cherchant des alli�s est contraint de se pr�occuper des autres, qui n'ont pas n�cessairement des int�r�ts compatibles. L'autre cons�quence, qui pourrait �merger parall�lement au d�veloppement du consensus, serait que le contact direct avec les institutions europ�ennes favorise le processus d'int�gration sur le long terme au travers d'une influence progressive sur ceux qui fa�onnent les opinions, une dialectique que les universitaires ont appel� " engrenage ".
+Les aspects n�gatifs
+Le lobbying au niveau europ�en est tr�s critiqu� pour des raisons relevant de consid�rations d�mocratiques. Il y a d'abord le relatif secret qui entoure � la fois le processus de prise de d�cision et la pratique du lobbying. Ce secret nourrit les soup�ons selon lesquels les accords sont conclu, � l'abri des regards, entre les entreprises et les d�cideurs europ�ens, sans grands �gards pour l'int�r�t g�n�ral ou le bien public. Ainsi les structures d�mocratiques se trouvent-elles en un sens contourn�es et la responsabilit� devant les citoyens marginalis�e au profit d'une responsabilit� prise par rapport � quelques int�r�ts particuliers. Une multinationale �trang�re pourrait obtenir une plus grande attention de Bruxelles � ses points de vue qu'un groupe inexp�riment� de citoyens europ�ens.
+Ces soup�ons sont renforc�s par le fait qu'il est fort co�teux de faire pression avec succ�s sur les institutions europ�ennes, tout comme cela exige du temps et des comp�tences. D'une fa�on g�n�rale, l'univers du lobbying � Bruxelles est domin� par des groupes de pression commerciaux qui d�fendent des int�r�ts �conomiques pour lesquels ils sont souvent en mesure - et dispos�s -� payer le prix fort. Une telle d�marche n'est pas envisageable pour des groupes poursuivant des objectifs plus g�n�raux ou altruistes, comme ceux repr�sentant les int�r�ts des r�fugi�s, des travailleurs immigr�s, des personnes handicap�es ou des ch�meurs. Le raisonnement est donc que l'�quilibre atteint au sein de l'Union entre les diff�rents int�r�ts penche nettement en faveur de ceux pouvant consacrer beaucoup d'argent � la promotion de leur cause (d'une fa�on g�n�rale, il s'agit des int�r�ts des entreprises et des gouvernements). La Commission reconna�t le bien-fond� de cet argument en subventionnant quelque soixante ONG actives � l'�chelle europ�enne, mais cette r�ponse comporte aussi le risque de compromettre l'ind�pendance des organisations mises en places pour repr�senter de tels int�r�ts.
+Une autre inqui�tude concerne la repr�sentativit� des organisations cens�es incarner l'opinion europ�enne sur tel ou tel sujet. La Commission pr�te attention � la structure et au nombre de membres des organisations qui pr�tendent repr�senter des groupes sociaux, �conomiques ou professionnels particuliers. Une question tout aussi importante consiste � savoir dans quelle mesure les positions adopt�es par une organisation au niveau europ�en prennent r�ellement en compte les pr�occupations et les exigences des associations nationales, et si elles ont �t� valid�es d�mocratiquement au sein de l'organisation. L'arriv�e d'Internet et de la messagerie �lectronique a certainement modifi� les moyens, pour une ONG bas�e � Bruxelles, de rester en contact �troit avec ses membres au niveau national. Mais il est encore difficile de savoir dans quelle mesure ces pratiques ont permis une d�centralisation et une plus large contribution � la prise de d�cision, auparavant d�volue aux initi�s qui dirigent les groupes d'int�r�ts � Bruxelles.
+En fin de compte, les fonctionnaires de la Commission et les d�put�s europ�ens font souvent r�f�rence � l'exc�s de lobbying, alors m�me que la structure fragment�e du processus de d�cision europ�en en est une des causes. On peut ainsi affirmer que les intenses efforts de lobbying, impliquant parfois des centaines d'organisations, emp�chent une prise de d�cision rapide et coh�rente dans le cadre de l'Union.
+Conclusions : questions � venir
+Malgr� l'�largissement � 25 pr�vu pour 2004, la structure et les �volutions futures de l'Union sont plut�t incertaines. Pour les organisations de lobbying, l'�largissement signifie que tout un ensemble d'int�r�ts enti�rement nouveaux (et parfois contradictoires) devront �tre int�gr�s au sein d'organisations particuli�res, et assimil�s par les institutions europ�ennes. L'�largissement devrait aussi �loigner le Conseil des ministres des pr�occupations �cologiques et le r�orienter vers les questions de s�curit�.
+L'�largissement accentuera certainement la tension existant entre ceux qui recherchent une plus grande standardisation europ�enne et ceux qui donnent la priorit� au principe de subsidiarit�. Beaucoup d'entreprises aimeraient une plus grande centralisation du pouvoir de d�cision. Leur vie serait simplifi�e, et leur co�ts r�duits, si les d�cisions prises � Bruxelles s'appliquaient partout sur le territoire de l'Union. C'est la raison pour laquelle les grands groupes d'int�r�t repr�sentant les entreprises firent cause commune avec les �cologistes, en 1992, contre la proposition de Jacques Delors en faveur de r�gles environnementales d�cid�es et administr�es au niveau national. En ouvrant la voie � davantage de variations nationales et r�gionales dans la d�finition et l'application des r�gles, les partisans de la subsidiarit� courent in�vitablement le risque de s'�loigner de la notion de concurrence " sur un pied d'�galit� " entre les entreprises, notion constitutive du march� unique. Mais cela ne sera-t-il pas la cons�quence in�vitable du prochain �largissement, m�me sans aucun renforcement du principe de subsidiarit� ?
+Une autre question est celle du processus d�cisionnel alternatif annonc� au sommet de Lisbonne, en 2000 : la " m�thode ouverte de coordination ", mentionn�e plus haut. Bien qu'elle envisage un partenariat interactif entre les institutions europ�ennes, les gouvernements nationaux et les principaux groupes d'int�r�ts pour d�velopper des r�ponses politiques dans des domaines pour lesquels plusieurs niveaux de gouvernement, dont celui de l'Union, sont comp�tents, les inqui�tudes sont d�j� l�gion quant au risque d'exclure les �lus du processus et de n'y inclure que les groupes d'int�r�ts d�j� bien connus des autorit�s ou ceux qui ne sont pas susceptibles de " jouer les trouble-f�te ". Dans la mesure o� les sujets d�j� concern�s par la m�thode ouverte de coordination sont plut�t d�cisifs, plus ce processus prendra de l'importance, plus cette question deviendra s�rieuse.
+Finalement, l'int�gration du processus d�cisionnel bruxellois est rendu plus difficile par des activit�s de lobbying ad hoc et prot�iforme aupr�s d'une Commission fragment�e et des autres institutions europ�ennes. Il pourrait bien y avoir des arguments en faveur de forums consultatifs plus formalis�s auxquels seraient invit�s � participer toutes les parties int�ress�es, et � travers lesquels devrait passer toute repr�sentation aupr�s de l'Union, ainsi qu'en faveur de la publication de tous les documents, Position Papers et autres d�bats que pourront susciter de tels forums. Non seulement cela favoriserait la transparence aupr�s du public dans son ensemble, mais cela contribuerait aussi � am�liorer la transparence au sein de la Commission et des autres institutions europ�ennes, et entre les diff�rents groupes de pression.
+TITRE : De Doha � Cancun: les enjeux du cycle de n�gociations
+AUTEUR : Paul-Henri Ravier est ancien directeur g�n�ral adjoint de l'OMC. Les opinions exprim�es dans cet article n'engagent que la responsabilit� de l'auteur.
+Dans la situation internationale actuelle, le succ�s d'une n�gociation mondiale dans le domaine des �changes commerciaux pourrait constituer un signe tangible que le syst�me fonctionne et qu'une organisation internationale de premier rang est � m�me de remplir la mission que ses membres lui ont assign�e. La poursuite et la conclusion des n�gociations dans le calendrier imparti constituerait �galement une r�ponse convaincante de la communaut� internationale aux d�tracteurs de la lib�ralisation des �changes et, � travers elle, de la coop�ration entre nations.
+Au-del� du contexte imm�diat, les pays riches, comme les pays en d�veloppement (PED), ont un int�r�t direct � la poursuite du cycle de Doha. Les premiers parce que, dans une conjoncture qui semble durablement d�prim�e, le succ�s favoriserait la confiance et montrerait que le syst�me commercial multilat�ral peut prendre en compte des questions comme la s�curit� alimentaire, la protection de certains services publics ou l'environnement. Les seconds parce qu'il s'agit de montrer que les " r�gles du jeu " peuvent �tre amend�es dans un sens qui leur soit favorable, d'une part, en apportant une solution � la d�licate question de la mise en �uvre des accords du cycle de l'Uruguay, de l'autre, en rendant les pays pauvres acteurs � part enti�re du commerce mondial, ce qui n'est vrai, � ce stade, que pour une quinzaine de pays �mergents et une dizaine d'autres PED. Aucune exigence n'est en effet plus pressante aujourd'hui que celle du d�veloppement, et, qu'on le veuille ou non, la mondialisation, c'est-�-dire l'extension de l'�conomie de march� � un nombre croissant de pays, demeure l'un des plus puissants moteurs du d�veloppement. Il n'existe � l'�vidence aucune recette magique en la mati�re, et le libre-�change ne peut en aucun cas se substituer � des institutions d�faillantes, ni pallier les affrontements internes, les politiques mon�taires et budg�taires erratiques ou l'insuffisance des flux d'aide au d�veloppement. Mais s'il n'y a pas de recette magique pour le succ�s, il y en a bien une pour l'�chec : la fermeture des fronti�res. Il n'est pas un seul exemple aujourd'hui pour contredire ce point.
+Un cycle, mais quel cycle?
+La pr�paration du cycle de Doha n'a pas �chapp� aux d�bats traditionnels sur la configuration de la n�gociation : cycle large ou �troit, long ou court, engagement unique pour tous ou accords � la carte, tout fut envisag�, et le d�but des n�gociations n'a pas clos ces interrogations.
+Cycle large ou �troit ?
+Cette controverse a oppos� et continue d'opposer les tenants d'une n�gociation limit�e � l'acc�s au march�, � l'agriculture et aux services, et les partisans d'un plus grand nombre de sujets, cet �largissement pouvant faciliter les concessions, aider � prendre en compte les pr�occupations de la soci�t� civile, et r�soudre certains probl�mes des pays en d�veloppement. Les Etats-Unis et les membres du groupe de Cairns d'une part, l'Union europ�enne de l'autre, s'opposent sur le sujet ; les PED sont �galement divis�s, une l�g�re majorit� d'entre eux penchant plut�t pour le cycle " acc�s au march� seulement ". Certes, tel qu'il a �t� lanc� en 2001, le cycle est large et comprend douze sujets de n�gociation. Mais, si le programme �tait menac� d'enlisement, des voix s'�l�veraient � nouveau en faveur d'un all�gement de l'ordre du jour.
+Cycle long ou court ?
+Ce d�bat est li� au pr�c�dent, et au fait que le cycle de l'Uruguay a dur� pr�s de huit ans au lieu des quatre pr�vus. La cr�dibilit� politique de la n�gociation repose en partie sur le respect les d�lais. En outre, les PED dont les ressources humaines sont rares pr�f�rent en g�n�ral un cycle court. Doha doit en principe s'achever fin 2004.
+Engagement unique, " r�colte pr�coce " ou accords � la carte ?
+Le cycle de l'Uruguay avait comme priorit� de mettre fin au " plurilat�ralisme ", terme qui qualifie les engagements souscrits par certains membres seulement. De tels accords permettent de " faire avancer la machine ", avant que d'autres pays ne " prennent le train en marche ". Leur inconv�nient est d'aller � l'encontre de la logique du syst�me GATT/OMC, qui est d'�tablir des droits et obligations identiques pour tous, et non un " patchwork " de r�gimes diff�rents au d�triment de la transparence et de la non-discrimination. La " r�colte pr�coce " est une variante temporelle du plurilat�ralisme, qui consiste � engranger certains r�sultats, en mati�re agricole par exemple, avant la fin des n�gociations. De telles pratiques, utilis�es dans le pass� pour des raisons politiques - t�moigner concr�tement de l'avanc�e des n�gociations - conduisent � d�s�quilibrer toute la logique du cycle, o� les ultimes arbitrages sont pris en pond�rant gains et pertes sur tous les sujets.
+La n�gociation de Doha (article 41 de la d�claration finale) s'inscrit dans la logique de l'engagement unique. Mais elle n'exclut pas des mises en �uvre, provisoires ou d�finitives, d'accords conclus dans les premi�res n�gociations. Ces ambigu�t�s ne manqueront pas d'�tre exploit�es, ici ou l�, par tel ou tel groupe de n�gociateurs.
+Un cycle � quel prix?
+Constructive pour les uns, dirimante pour les autres, l'ambigu�t� de la d�claration de Doha est de r�gle pour ce genre de document. En l'esp�ce, il fallait r�ussir � tout prix, et le succ�s n'�tait pas garanti. La multiplication des dates limites, les nombreuses mentions des " modalit�s de n�gociation " et la r�f�rence constante au d�veloppement t�moignent de volontaires obscurit�s.
+Fixer des dates limites � un cycle et � ses diff�rentes �tapes est sans conteste un proc�d� qui permet � certains pays riches de parer d'avance aux critiques du type : " Il est impossible de r�gler tant de sujets dans un d�lai raisonnable " ou " les opinions publiques s'irritent de l'absence de progr�s ". Pour d'autres, les dates interm�diaires sont cens�es �viter les tactiques dilatoires, certains participants gardant leurs cartes en main pour �viter de " payer deux fois ", une � la date interm�diaire et une seconde � la fin. Pour les PED, les dates butoirs permettent d'�viter les marchandages de fin de cycle, dont ils se plaignent de faire la plupart du temps les frais. La multiplication de ces dates fut sans doute � Doha un moyen d'obtenir un compromis entre tenants d'un cycle �troit et court et partisans d'un cycle large et long, au prix toutefois de plusieurs inconv�nients. Au plan logique, l'id�e de butoir s'oppose � la notion m�me de cycle, o� les arbitrages se font � la fin entre tous les sujets. Au plan pratique, ces dates butoirs ne sont gu�re respect�es et provoquent, comme c'est le cas actuellement, des commentaires critiques sur l'enlisement, l'�chec et l'absence de perspective des discussions. Parall�lement, la m�thode produit une crispation " volontariste " : parler de report ne rel�ve plus du r�alisme mais du d�faitisme.
+L'abus du terme " modalit�s " est une autre illustration des contorsions qui ont pr�c�d� l'accord. Sur les douze sujets de n�gociation, il est pr�vu que, pour six d'entre eux, les membres devront au pr�alable s'accorder sur les " modalit�s " de la n�gociation. L'ambigu�t� du terme est destin�e � rassurer ceux qui ne veulent pas trop s'engager, en leur donnant l'impression qu'ils d�tiennent un levier solide sur la n�gociation elle-m�me. Cette interpr�tation a d'ailleurs �t� renforc�e, pour les quatre sujets de Singapour, par la r�ponse du pr�sident de la conf�rence minist�rielle lui-m�me � une objection soulev�e par l'Inde � la fin de la r�union de Doha. Dans tous les cas, le terme pr�te � controverse car, selon que l'on retient l'une ou l'autre interpr�tation, c'est tout l'�quilibre du cycle qui est modifi� : agriculture, services, tarifs industriels, quelques sujets environnementaux, antidumping et subventions dans un cas ; les m�mes sujets plus ceux de Singapour dans l'autre.
+La r�f�rence au d�veloppement, qui traverse tout le texte de Doha, reste une des plus importantes difficult�s � surmonter. Il est av�r�, depuis la fin du cycle de l'Uruguay, qu'aucun accord ne peut recueillir de consensus sans le soutien des PED. D�s lors (et de fa�on parfois un peu cynique), les grands acteurs du jeu (Etats-Unis, Union europ�enne) s'efforcent de gagner � leur position un nombre croissant d'entre eux, moins par des concessions r�elles que par des promesses qu'ils ont plus ou moins l'intention, ou les moyens, de tenir. Le cycle de l'Uruguay fut, par exemple, fond� sur un " grand dessein " consistant � demander aux pays pauvres d'une part d'ouvrir leurs march�s en mati�re de services, et d'autre part de souscrire � la protection des droits de propri�t� intellectuelle en �change d'un acc�s aux march�s des pays riches, en particulier dans les domaines du textile et de l'agriculture. Huit ans plus tard, l'�quilibre douteux de ce grand marchandage a rendu les PED beaucoup plus exigeants, et les conduit � refuser d'entrer dans de nouvelles n�gociations sans engagement tr�s s�rieux en leur faveur.
+Mais que l'on parle de " traitement sp�cial et diff�renci� " ou d'assistance technique, on a " tir� des traites " sur l'avenir, qu'il faudra bien honorer un jour ou l'autre. Tel est le cas aujourd'hui, o� le d�veloppement est pass� du statut d'obligation morale ou de v�u pieux � celui de composante � part enti�re de la n�gociation.
+Le cycle de Doha: �tat des lieux
+Si l'on s'en tient � l'ordre arr�t� � Doha, le premier sujet est celui de la " mise en �uvre ". Il para�t paradoxal et peu porteur politiquement qu'une n�gociation traitant de l'avenir du syst�me commercial mondial se pr�occupe d'abord du pass�, consacrant autant de temps et d'efforts � une question li�e au cycle pr�c�dent. C'est l� le principal argument de ceux qui contestent la l�gitimit� et l'utilit� d'un nouveau cycle. Il n'est pas abusif de dire que le sujet a satur� l'agenda de l'OMC depuis la conf�rence de Singapour en 1997. Il fut l'une des principales causes - sinon la seule - de l'�chec de Seattle, en 1999, et a constitu�, de loin, le premier sujet de discussion entre Etats membres jusqu'� Doha et depuis lors. Rappelons que la d�cision prise � Doha ne recense pas moins de 48 " questions et pr�occupations li�es � la mise en �uvre ", concernant onze accords, sans compter les " questions transversales " li�es au traitement sp�cial et les " questions en suspens ", au nombre de 39. M�me en tenant compte d'une tendance tactique � " charger la barque " pour obtenir quelque chose en �change de l'abandon d'une demande, il n'en demeure pas moins que le sujet, � lui tout seul, suffirait � remplir la charge de travail de l'OMC pendant de longs mois.
+Au-del� des aspects techniques, les positions politiques des parties en pr�sence n'ont gu�re chang� : " Pas de nouveaux sujets tant que la mise en �uvre des anciens n'est pas r�gl�e ", disent les PED ; " pas de r�glement des anciens sujets en dehors de la n�gociation d'ensemble ", disent les pays d�velopp�s.
+Pour tenter de concilier ces positions antagonistes, un �quilibre d�licat a �t� b�ti � Doha :
+- les questions de " mise en �uvre " relevant de n�gociations ouvertes dans le nouveau cycle sont trait�es dans le cadre de ces n�gociations ;
+- les autres questions, dites " en suspens ", sont trait�es par les " organes pertinents " de l'OMC.
+Ce d�coupage correspond au souci des pays du Nord de ne pas rouvrir, m�me partiellement, les n�gociations closes en 1994. A ce stade, donc, les sujets relevant de la premi�re cat�gorie (les plus conflictuels concernent le mode de calcul des contingents textiles, le recours aux subventions � l'exportation, certains aspects de l'accord ADPIC) suivent le rythme des n�gociations ouvertes par Doha sur les m�mes questions.
+Ceux de la deuxi�me cat�gorie sont li�s, en fait sinon en droit, au d�bat sur le traitement sp�cial et diff�renci�. En effet, les pays d�velopp�s ont souhait� saisir l'occasion d'une remise � niveau du syst�me de traitement sp�cial dans sa finalit�, ses principes, ses objectifs et ses instruments (syst�me de pr�f�rence g�n�ralis�e, accords de type Lom�), dont la pertinence peut devenir discutable � mesure que s'abaissent les obstacles aux �changes. Les PED, au contraire, s'en tiennent � une conception plus �troite consistant � examiner des mesures pratiques (85 � l'heure actuelle) pour les rendre plus " pr�cises, effectives et op�rationnelles ".
+Les deux sujets sont aujourd'hui �galement paralys�s. La mise en �uvre n'a fait aucun progr�s r�cent, malgr� d'ultimes efforts de m�diation du directeur g�n�ral de l'OMC. Le traitement sp�cial et diff�renci� n'a rien gagn� � �tre li� partiellement � la mise en �uvre, et, apr�s avoir d�pass� trois dates limites (juillet et d�cembre 2002, f�vrier 2003), il a �t� �voqu� � nouveau en mai, au conseil g�n�ral de l'OMC, dans le scepticisme g�n�ral.
+La question agricole
+Des cinq sujets sectoriels (non transversaux comme les deux pr�c�dents), l'agriculture donne lieu aux plus grandes controverses, alors m�me que les enjeux �conomiques et commerciaux ne sont pas � la mesure des querelles. A priori, le d�bat ne devrait pas �tre d'une difficult� insurmontable. Sur les quatre grands sujets (soutiens � l'export, soutiens int�rieurs, acc�s au march�, questions non commerciales), entre les quatre acteurs ou groupes d'acteurs (Etats-Unis, Union europ�enne, groupe de Cairns et grands PED non-Cairns, men�s par l'Inde), les plages de compromis devraient exister. Mais les discussions sont occult�es par des positions id�ologiques: "la subvention est intrins�quement n�faste", "la PAC est intouchable", "les PED sont quoi qu'il arrive victimes d'un syst�me injuste"... positions contredites par les pratiques. Tout le monde subventionne, m�me les pays les plus vertueux, d'une fa�on qui peut fausser les �changes; la PAC est en constante r�vision, et son co�t n'est pas �lev� (0,5% du PIB europ�en); enfin, il est faux que les PED aient tout � gagner d'une disparition totale des subventions, tant est grand l'avantage comparatif des plus gros producteurs agricoles, qui ne sont pas des PED.
+Les modalit�s de la n�gociation agricole devaient �tre arr�t�es le 31 mars. En l'absence de d�finition pr�cise du terme, les d�bats se sont crisp�s sur les formules de r�duction tarifaire, qu'il est difficile de consid�rer comme une simple " modalit� ", alors qu'elles sont un �l�ment crucial de la n�gociation.
+Le pr�sident du groupe de n�gociation, M. Harbinson, a fait de louables efforts pendant six mois pour appliquer � l'agriculture la m�me m�thode que celle qui avait si bien r�ussi lorsque, pr�sident du conseil g�n�ral de l'OMC, il avait �labor� la d�claration de Doha : on �coute les arguments des uns et des autres, et, plut�t que de tenter une impossible synth�se entre des positions contradictoires, on �labore " � titre personnel " un projet d'accord qui, ne satisfaisant compl�tement personne, ne suscite aucun veto.
+Cette m�thode n'a pas r�ussi en mati�re agricole puisque les deux versions successives du projet d'accord soumis aux membres ont �t� rejet�es, notamment par les Europ�ens, qui voyaient sacrifi�es leurs demandes sur les aspects non commerciaux de l'agriculture (s�curit� alimentaire, environnement, bien-�tre animal...) sans obtenir satisfaction sur les sujets proprement commerciaux (subvention, protection tarifaire). Le sujet a donc �t� renvoy� � Cancun.
+Les produits pharmaceutiques : une course de vitesse
+Dans le domaine de la propri�t� intellectuelle, la question de l'acc�s des pays pauvres aux produits pharmaceutiques est moins importante pour elle-m�me qu'en ce qu'elle illustre la capacit� - ou l'incapacit� - de l'OMC � traiter d'une question sensible pour les opinions publiques. Sur le fond, le d�bat est lui aussi largement occult� par des positions id�ologiques. La situation d�sastreuse de l'Afrique subsaharienne en mati�re sanitaire (sp�cialement en ce qui concerne le sida) ne d�pend que pour partie du prix des traitements. Seraient-ils gratuits qu'ils ne changeraient rien � l'absence d'h�pitaux, de personnels m�dicaux et de dispositifs de pr�vention. Inversement, le lien direct entre niveau de recherche et niveau de protection de la propri�t� intellectuelle n'a jamais �t� d�montr�, d'autant que, dans les pays riches, la recherche scientifique, tous secteurs confondus, b�n�ficie de soutiens - notamment fiscaux - d�connect�s de cette protection.
+La rigidit� des positions tient ici � deux facteurs rarement expos�s. Le premier est la concurrence entre grands groupes occidentaux et industries naissantes de quatre ou cinq pays �mergents (Inde, Br�sil), o� la croissance du secteur pharmaceutique repose sur une protection partielle des droits des brevets - pour les proc�d�s et non pour les produits -, protection compatible avec l'accord ADPIC jusqu'en 2005. Une course de vitesse est donc engag�e entre les uns et les autres. Le second est que les grands groupes occidentaux ont un " portefeuille " de brevets qui va largement tomber dans le domaine public dans les cinq ou dix ans � venir, et qu'ils ne sont pas s�rs de pouvoir le remplacer � partir de technologies actuellement en phase de d�veloppement (th�rapies g�niques, clonage cellulaire...). Ces groupes savent qu'ils risquent d'�tre supplant�s par d'autres firmes, aujourd'hui inconnues, qui exploiteront au mieux le potentiel de ces techniques pour devenir les g�ants de demain. D'o� leurs crispations autour des flexibilit�s pr�vues dans l'accord ADPIC en mati�re de brevets pour les m�dicaments. Doha avait permis de mettre un terme au " harc�lement judiciaire " des grandes firmes � l'�gard des pays � industrie pharmaceutique naissante, pour les emp�cher d'utiliser � plein ces souplesses (importations parall�les, licences obligatoires). Les discussions se sont d�sormais d�plac�es vers la possibilit�, pour les pays d�pourvus de capacit�s manufacturi�res, de demander � d'autres pays de les approvisionner en utilisant les m�mes flexibilit�s, � leur place et pour leur compte. La n�gociation oppose, comme souvent, les tenants d'une interpr�tation stricte � ceux d'une interpr�tation large, avec pour points de discorde les pays �ligibles (fournisseurs et acheteurs), les maladies �ligibles (maladies infectieuses seulement ou autres), les risques de d�tournement, de trafic, etc. Diff�rentes tentatives de compromis, dont l'une provenant de l'Union europ�enne et tendant � faire participer l'Organisation mondiale de la sant� � la d�cision, ont fait long feu. Ces blocages sur des sujets majeurs ont " diffus� " vers les autres, notamment le plus important d'entre eux en termes d'enjeux �conomiques : les services. Alors que les discussions, malgr� des oppositions fortes, notamment sur l'ouverture de services publics comme la sant� ou l'�ducation, allaient progressant, plusieurs pays ont r�cemment fait savoir qu'en l'absence de progr�s substantiels sur l'agriculture, il n'y avait pas lieu d'acc�l�rer sur les services, pour lesquels les offres devaient �tre d�pos�es le 31 mars, date limite elle aussi d�pass�e. Sur le fond, l'examen des multiples offres d�pos�es ne fait pas appara�tre beaucoup de nouveaut�, les m�mes secteurs restant ouverts ou ferm�s. Tout au plus note-t-on une �volution r�cente des Etats-Unis vers une moindre ouverture en mati�re de services publics.
+Deux remarques en conclusion. De nombreuses propositions ont �t� faites depuis six mois : ce n'est donc pas la mati�re qui manque, mais la volont� politique qui fait d�faut, pour trouver un compromis. Ensuite, tout focaliser sur l'unique sujet de l'agriculture est de bonne guerre mais ne m�ne � rien : il faut explorer des voies plus ambitieuses.
+Le cycle de Doha: quel avenir?
+En d�pit de multiples d�clarations rassurantes, il est douteux qu'une telle n�gociation puisse s'affranchir du contexte mondial. Il est, en revanche, difficile d'estimer le poids de ce contexte.
+Ainsi, la guerre du Golfe de 1991 a interrompu le cycle de l'Uruguay pendant pr�s d'un an. Inversement, les attentats du 11 septembre 2001 et la r�plique des Etats-Unis en Afghanistan, en fragilisant d'un coup les structures de coop�ration internationale, ajoutant � l'imp�ratif d'�viter un second �chec deux ans apr�s celui de Seattle, ont �t� un �l�ment d�cisif du succ�s de Doha. Le dernier conflit en Irak pourrait donc avoir des effets contraires : accro�tre la paralysie tant que la situation du Proche-Orient ne sera pas stabilis�e, ou inciter au compromis pour �viter d'ajouter aux difficult�s de l'heure.
+Une conjoncture difficile
+Il en va de m�me au plan �conomique. " La guerre n'arr�te pas la mondialisation ", titrent certains journaux. Ce qui est � la fois vrai et faux. La mondialisation n'a pas eu besoin de la guerre pour ralentir : le commerce mondial stagne depuis 2000, les flux d'investissement baissent, et les voyages internationaux eux-m�mes ont diminu� sans que l'on puisse faire la part des risques politiques ou de la conjoncture, continuellement d�prim�e depuis l'explosion de la bulle financi�re en mars 2000. Si la guerre du Golfe de 1991 a pr�c�d� l'une des plus importantes p�riodes de croissance mondiale, il est difficile d'appr�cier a posteriori l'impact de cette croissance, tant sur la fin du cycle de l'Uruguay que sur le lancement du suivant.
+Est-il en effet plus facile de faire progresser un cycle de n�gociation dans une p�riode de stagnation (le compromis pourrait �tre facilit� par l'objectif commun de relance de la croissance par les �changes) ou dans une conjoncture �lev�e (le co�t des concessions �tant absorb� plus ais�ment) ? Les perspectives �conomiques imm�diates ne sont pas encourageantes, mais les arguments ci-dessus peuvent aussi se retourner ais�ment. Des �l�ments fortuits (nouvelle crispation en Asie et en Chine � cause de l'�pid�mie du SRAS qui commence � s'y r�pandre) ou plus structurels (remise en cause du consensus sur les bienfaits de l'�conomie de march� apr�s les scandales qui ont �branl� plusieurs entreprises aux Etats-Unis, ou la faillite de l'Argentine) peuvent aller aussi bien dans le sens du blocage que de la relance de la n�gociation.
+Les facteurs internes � la n�gociation sont les plus importants : ils d�pendent d'abord de l'objectif strat�gique du cycle, ensuite d'�l�ments propres au d�roulement des n�gociations. Comme son nom l'indique, le cycle de Doha est un cycle de d�veloppement. Il est incontestable que les PED ont une perception n�gative du cycle de l'Uruguay. Ce sentiment s'est en outre inscrit dans la critique g�n�rale du commerce comme moteur du d�veloppement, elle-m�me part du d�bat sur l'aide, l'annulation de la dette, la r�duction de moiti� de la pauvret� � l'�ch�ance de 2015.
+Le nombre et le poids relatif des PED s'accroissant continuellement au sein de l'OMC, il est assur� que le cycle n'aboutira pas sans concessions commerciales de substance des pays d�velopp�s dans les secteurs les plus sensibles que sont l'agriculture, le textile, les droits de douane, la propri�t� intellectuelle (dont le m�dicament), l'antidumping et les subventions. Or ces six sujets constituent, � peu de choses pr�s, ce qu'il est convenu d'appeler le cycle " acc�s au march� seulement ", qu'appellent de leurs v�ux un grand nombre de pays : Etats-Unis, groupe de Cairns et une bonne partie des PED. Le risque est donc clair, pour l'Union europ�enne notamment, de voir resurgir l'id�e d'un cycle �troit, donc court. Une autre inconnue demeure : celle du r�le de la Chine. Membre du club des (futurs) riches, ou champion des PED ? Probablement l'un ou l'autre, en fonction de ses int�r�ts : du c�t� des pauvres pour l'agriculture, le textile et l'antidumping ; du c�t� des riches pour la propri�t� intellectuelle, par exemple.
+Toute n�gociation poss�de une dynamique interne qui tient autant � des �l�ments de fond qu'� des facteurs circonstanciels : l'organisation, les relations avec les m�dias ou le r�le des organisations non gouvernementales (ONG) peuvent �tre essentiels dans l'�chec ou le succ�s de la conf�rence, comme l'ont montr� Seattle en 1999 ou Doha en 2001. Mais l'essentiel tient � des �l�ments objectifs. Comment se pr�sentent ces donn�es � trois mois de la r�union de Cancun ? La pr�paration para�t pour le moins difficile. Mais il est cependant trop t�t pour inf�rer du non-respect de plusieurs dates limites (mise en �uvre, traitement sp�cial et diff�renci�, acc�s au m�dicament, agriculture) un �chec de la Conf�rence.
+Des dissenssions politiques
+L'heure de v�rit� sonnera avec l'�laboration du projet de d�claration des ministres, qui permettra de mesurer l'�tat des forces en pr�sence, la volont� politique d'aboutir dans les principales capitales, et le fonctionnement du moteur transatlantique qui, s'il n'est plus suffisant, est absolument n�cessaire pour la r�ussite de toute n�gociation � l'OMC.
+Or ce moteur ob�it lui-m�me � des cycles, et sa dynamique ne peut se transmettre � tous ses partenaires que si ces derniers ont la conviction que les deux acteurs principaux veulent minimiser leurs diff�rences et maximiser leurs points d'entente.
+Les diff�rends commerciaux entre les Etats-Unis et l'Union europ�enne ob�issent � des raisons techniques, mais surtout politiques. Techniquement, l'Organe de r�glement des diff�rends n'ajuste pas le rythme de ses d�cisions, en premi�re instance comme en appel, sur celui du cycle de Doha. Mais il d�pend des principaux int�ress�s de monter ces d�cisions en �pingle ou d'en r�duire l'impact. A ce jour, le nombre et l'importance des litiges entre les deux partenaires ne sont pas tr�s diff�rents de ce qu'ils �taient avant Doha. Celui concernant les FSC est de loin le plus important, ceux concernant les organismes g�n�tiquement modifi�s (OGM) ou l'a�ronautique restent � l'�tat de menaces r�currentes ; la d�cision r�cente concernant les mesures prot�geant la sid�rurgie am�ricaine est en appel.
+Maximiser les points d'entente (ou obtenir la neutralit� bienveillante de l'autre) est plus difficile. De ce point de vue, la phase pr�-Doha a �t� exemplaire : ouverture des Europ�ens en mati�re agricole, des Etats-Unis en mati�re d'antidumping, neutralit� sur investissement, concurrence et environnement. Aujourd'hui, les lignes de compromis sont moins �videntes mais existent, y compris sur les sujets les plus sensibles comme les mesures antidumping, l'agriculture ou les tarifs industriels. N�cessaire, l'entente euro-am�ricaine n'est cependant plus suffisante en raison du poids grandissant des autres acteurs, PED notamment. Leur r�le, � Cancun et au-del�, continuera de s'affirmer, et des compromis devront �tre trouv�s sur l'acc�s au m�dicament, la mise en �uvre et le traitement sp�cial et diff�renci�, mais aussi sur la question des " modalit�s " autorisant ou non le lancement de n�go-ciations sur les quatre sujets de Singapour. Il serait surprenant � cet �gard que l'Inde abandonne sans contreparties substantielles le levier que lui a donn� le ministre qatari par son ultime d�claration � Doha en vue d'arracher le consensus. Un r�sultat positif sur le m�dicament, de r�elles d�cisions en mati�re de mise en �uvre et de traitement sp�cial et diff�renci�, une reconnaissance au moins de principe d'une " sp�cificit� d�veloppement " en mati�re agricole, sont un minimum en de�� duquel il est vain d'esp�rer l'adh�sion des PED.
+Les chances de Cancun
+Cr�er et entretenir la dynamique, telle est donc la question. Celle de Doha est retomb�e, celle de Cancun n'appara�t pas clairement. Les "mini-minist�rielles" l'illustrent � l'�vidence: outre qu'elles ont �chou�, elles contribuent par leur multiplication m�me � irriter ceux qui, PED en t�te, n'y sont pas convi�s. De m�me, l'accession d'un nouveau grand pays (Russie) semble s'�loigner, alors que celle de la Chine et de Taiwan, pourtant sans lien direct avec Doha puisqu'il n'y avait � ce moment-l� plus rien � n�gocier, avait entretenu une atmosph�re positive.
+Ces trop nombreuses incertitudes expliquent les interrogations sur les chances de succ�s de la conf�rence de Cancun. D'ores et d�j�, certains proposent de la reporter, ce qui, � n'en pas douter, serait un mauvais signal. Mais il n'est pas indispensable que la conf�rence de septembre soit la " revue � mi-parcours " annonc�e. L'important est qu'elle ne soit pas un �chec - au pire, un " non-�v�nement ", comme le sont apr�s tout beaucoup de r�unions d'organisations internationales. On �vitera donc de susciter des attentes excessives. De ce point de vue, le message du G-8, r�uni � Evian, aura d� �tre pes� avec pr�caution. Mais si la dynamique autour du projet de d�claration ne s'enclenche pas vers le 15 juillet au plus tard, la situation deviendra difficile car chacun comprendra que, faute de compromis pr�alable sur certains sujets importants, tous viendront en discussion � Cancun. Le risque d'un ordre du jour " croulant sous son propre poids " ne peut �tre exclu, ce qui relancerait bien entendu les appels � un cycle raccourci.
+Dans l'hypoth�se o� Cancun ne d�bloquerait pas les points les plus difficiles, se poserait la question des �tapes suivantes. L� aussi, les n�gociateurs sont pris dans un dilemme : s'accrocher � la date du 1er janvier 2005, fin th�orique du cycle, devient peu cr�dible � mesure que les blocages se multiplient, mais parler d'un report accro�t une d�mobilisation d�j� grande.
+Les questions de calendrier sont essentielles dans tous les cas : 2004 sera marqu�e par deux �ch�ances : l'int�gration, au 1er mai, de dix nouveaux membres dans l'Union europ�enne (avec d'�ventuelles cons�quences sur le mandat et l'activit� de la Commission), les �lections aux Etats-Unis en novembre. Beaucoup estiment que ces deux circonstances sont peu propices � de grandes impulsions du c�t� du " moteur transatlantique ". L'horizon 2005 est plus d�gag�, mais pr�sente pour l'OMC le m�me profil que 1999 : changement de directeur g�n�ral et r�union minist�rielle. Les Etats membres chercheront sans doute � �viter de renouveler la d�sastreuse s�quence d'�v�nements qui a paralys� la pr�paration de Seattle pendant presque la moiti� de 1999. Le risque est r�el, la d�signation du directeur g�n�ral devenant maintenant un enjeu politique majeur en d�pit d'un r�le juridiquement r�duit. La bonne " fen�tre de tir " pour boucler le cycle deviendrait donc 2006, un an avant un nouveau cycle d'�lections en Europe (dont la France en 2007).
+Ces perspectives ne sont pas forc�ment r�jouissantes : un d�calage de deux ans sur le calendrier initial ne serait certes pas dramatique en comparaison de la dur�e du pr�c�dent cycle. Il soulignera n�anmoins les faiblesses d'une organisation dont la nouveaut� aurait d� �tre un gage de dynamisme. Or, si l'on consid�re que la premi�re t�che d'un forum de n�gociation comme l'OMC est de " produire " des accords commerciaux multilat�raux, force est de constater qu'� ce jour aucun grand accord n'est sorti de l'OMC, depuis huit ans qu'elle existe. Des voix ne manqueront pas de souligner ce fait, notamment au Congr�s des Etats-Unis, toujours tr�s vigilant sur la " pertinence " des organisations internationales.
+M�me s'il ne faut pas exag�rer la port�e de ce type de critiques (ou les risques de voir les Etats-Unis se mettre en cong� de l'OMC), il n'en demeure pas moins qu'elles ajoutent au cr�dit des solutions alternatives, dont les accords r�gionaux sont le principal exemple. Les Etats-Unis ont toujours jou� sur les deux tableaux, poussant successivement ou simultan�ment les deux strat�gies en fonction de leurs int�r�ts. On assiste en ce moment � un regain d'activit� sur ce front (accords avec le Chili, n�gociations avec l'Am�rique centrale et le Maroc, pour ne citer que les initiatives les plus r�centes). L'Union europ�enne n'est pas en reste, et l'Asie, depuis le changement de position du Japon en 1998 et la mont�e en puissance de la Chine, devient l'un des gisements les plus actifs d'accords r�gionaux. Or, m�me si l'on affirme � l'envi que ces types d'accords, � condition d'�tre compatibles avec les principes de l'OMC, sont un marchepied vers le multilat�ralisme pour de nombreux Etats, ils n'en constituent pas moins une menace, certes latente mais non moins r�elle, pour le syst�me multilat�ral. Ils ne sont pratiquement jamais conformes aux principes de base de l'OMC (car ils ne couvrent pas l'essentiel des �changes) et cr�ent des compartiments dans le commerce mondial qui peuvent d�river en blocs commerciaux hostiles en cas d'�v�nement ext�rieur impr�vu (forte r�cession, crise financi�re majeure). Il n'en est donc que plus imp�ratif de contr�ler leur prolif�ration et, � ce jour, il n'y a pas de meilleur antidote � cet �gard que la r�ussite du cycle de Doha.
+TITRE : Du bon usage de la mondialisation 
+AUTEUR : Fr�d�rique Sachwald est responsable des Etudes �conomiques � l'Ifri.
+D�s les ann�es 1970, les multinationales ont cherch� � mieux int�grer leurs activit�s � l'�chelle mondiale. Elles sont ainsi devenues des partisans et des acteurs centraux de la mondialisation, cette intensification des �changes de biens, de services, de capitaux, de personnes et d'id�es qui caract�rise les deux derni�res d�cennies. Les opposants � la "mondialisation lib�rale " partagent avec certains de ses partisans la perception d'un monde en voie d'int�gration rapide au sein d'un vaste march� o� les gouvernements ne pourraient plus mener de politiques nationales souveraines, notamment en mati�re de protection sociale. L'attitude des gouvernements eux-m�mes a vari� selon les pays, mais certains ont utilis� la mondialisation comme un bouc �missaire face aux difficult�s �conomiques, ce qui a renforc� l'id�e selon laquelle ils seraient devenus impuissants.
+La d�signation de la mondialisation comme bouc �missaire est une attitude qui s'est particuli�rement d�velopp�e en France, o� les dirigeants ont favoris� l'ouverture de l'�conomie sans expliquer ce choix, voire en le cachant. Ils ont promu la poursuite de l'int�gration europ�enne et d�plor� les orientations lib�rales de Bruxelles dans divers domaines, ouvert plus largement l'�conomie aux �changes internationaux et invoqu� la concurrence �trang�re pour expliquer la persistance d'un ch�mage �lev�. La place prise par la taxe Tobin dans le d�bat public au cours des ann�es 1990 illustre bien cette schizophr�nie fran�aise. Certains dirigeants ont consid�r� qu'une telle taxe contribuerait � " ma�triser la globalisation financi�re ", tout en la jugeant irr�aliste.
+La perception d'un r�le passif des gouvernements, qui subiraient l'ouverture aux �changes et ne pourraient plus mener des politiques �conomiques, sociales et culturelles nationales, ne r�siste pas � l'analyse de la dynamique de la mondialisation et de ses effets. Cet article montre que l'ouverture aux �changes internationaux peut au contraire �tre interpr�t�e comme un �largissement des possibilit�s offertes aux �conomies nationales et comme une r�ponse aux difficult�s rencontr�es par de nombreux pays dans les ann�es 1970 et 1980. C'est d'ailleurs pourquoi les gouvernements des pays industrialis�s et des pays en d�veloppement ont, progressivement et � des degr�s variables, opt� pour davantage d'ouverture.
+Le bilan de deux d�cennies de mondialisation, � travers l'�volution de la pauvret� dans le monde et la question des in�galit�s dans les pays riches, montre que les contextes nationaux filtrent les effets de la mondialisation. L'article souligne ainsi que les politiques publiques sont essentielles pour catalyser les effets positifs de la mondialisation, comme pour anticiper et corriger ses effets n�gatifs. Et la question de la gouvernance globale, certes fondamentale pour promouvoir une mondialisation de meilleure qualit�, ne doit pas masquer le r�le des politiques nationales.
+Le choix de l'ouverture
+La mondialisation est trop souvent per�ue comme une force anonyme qui impose de l'ext�rieur des changements aux diff�rents pays. L'ouverture croissante aux �changes r�sulte pourtant de choix de la part des gouvernements, qui ont cherch� � b�n�ficier des opportunit�s de l'int�gration au sein de plus vastes espaces �conomiques. L'ouverture aux �changes a progress� en fonction des politiques nationales, ce qui explique l'h�t�rog�n�it� des degr�s d'ouverture des pays et des secteurs d'activit�.
+Mondialisation et d�r�glementation
+Sch�matiquement, l'int�gration des march�s de biens, de services et de capitaux r�sulte d'une dynamique de r�duction de la distance �conomique, qui s'exprime par le co�t de l'�change ou de l'organisation d'activit�s productives � l'�chelle internationale. Celui-ci se compose de co�ts " techniques ", de transport et de communication d'une part, et de co�ts d'acc�s au march�, d'autre part, qui varient en fonction des r�glementations. La r�duction de la distance �conomique r�sulte donc � la fois des �volutions techniques et des �volutions r�glementaires qui d�terminent le degr� d'ouverture des �conomies.
+Le processus de lib�ralisation commerciale multilat�ral mis en place apr�s la Seconde Guerre mondiale sous l'�gide du GATT s'est d'abord concentr� sur les barri�res aux �changes internationaux, telles que les droits de douane ou les quotas d'importations. A mesure que ces barri�res ont �t� r�duites, la poursuite du processus d'int�gration a rencontr� les obstacles que repr�sentaient les r�glementations nationales des march�s (normes, r�gles prudentielles...). La question des r�glementations nationales de l'exercice d'une activit� est centrale dans les services, dont l'ouverture � la concurrence internationale n'a �t� abord�e qu'� partir des ann�es 1980.
+L'exp�rience de l'int�gration europ�enne illustre clairement l'importance des r�glementations nationales et souligne la vari�t� des barri�res � l'int�gration "profonde" des �conomies. Dans les ann�es 1980, l'Europe a ainsi con�u le projet du March� unique pour achever l'int�gration en �liminant les barri�res � la circulation des biens, des services, des capitaux et des personnes qui persistaient au sein du March� commun. Apr�s l'adoption de quelque 200 textes permettant l'harmonisation ou la reconnaissance mutuelle des r�gles des Etats membres, le March� unique a �t� proclam� le 1er janvier 1993; dix ans plus tard, certaines de ses composantes restent pourtant � mettre en �uvre.
+Le projet du March� unique illustre aussi l'interaction entre l'ouverture aux �changes et la d�r�glementation interne, poursuivie par de nombreux gouvernements depuis la fin des ann�es 1970. Dans diff�rents pays, la d�r�glementation a �t� engag�e pour faire �voluer le cadre dans lequel les entreprises exer�aient leur activit� dans les secteurs o� les progr�s technologiques bouleversaient les conditions de production et offraient de nouvelles opportunit�s. Le processus a ainsi touch�, avec des calendriers divers selon les pays, les transports, les t�l�communications et le secteur financier. Le projet de March� unique, qui a combin� d�r�glementation et int�gration � l'�chelle europ�enne, a �t� suscit� par les difficult�s �conomiques que rencontraient les pays europ�ens au d�but des ann�es 1980. Ses promoteurs y voyaient un moyen d'accro�tre l'efficacit� des �conomies europ�ennes et de relancer une croissance languissante en stimulant la concurrence et l'innovation au sein d'un espace �conomique mieux int�gr�.
+L'histoire de l'int�gration des march�s financiers souligne �galement le r�le des d�cisions des pouvoirs publics et les interactions entre politiques nationales et d�cisions d'ouverture. L'accroissement des flux internationaux de capitaux � la fin du XIXe si�cle a co�ncid� avec l'�re de l'�talon-or, et donc de changes fixes, qui impliquait le renoncement, pour de nombreux pays, � mettre la politique mon�taire au service d'objectifs internes. A l'inverse, la sortie du syst�me de Bretton Woods dans les ann�es 1970 et l'abandon des changes fixes par de nombreux pays s'expliquent par leur volont� de retrouver une plus grande flexibilit�, � travers le recours aux march�s financiers internationaux, et de maintenir leur capacit� de mener des politiques mon�taires actives, notamment pour combattre l'inflation. Dans les ann�es 1980, certains gouvernements ont cherch� � avoir un acc�s aux march�s financiers pour financer leur dette dans de meilleures conditions, ce qui a pes� en faveur de la lib�ralisation. Par la suite, les innovations financi�res et le d�veloppement de nouveaux types de titres ont �t� de puissants facteurs d'expansion des march�s financiers, de plus en plus utilis�s par les entreprises et les particuliers. Dans la p�riode actuelle, les besoins d'�pargne de la population vieillissante des soci�t�s industrialis�es justifient en partie le recours accru aux march�s financiers. Enfin, les crises bancaires, notamment au Japon, ont soulign� l'importance des risques syst�miques dans les pays o� le financement des entreprises d�pend trop fortement de l'endettement bancaire.
+Le choix de l'ouverture, au commerce comme aux flux de capitaux, s'explique ainsi dans le contexte du d�veloppement des �conomies modernes, o� l'innovation et les besoins en mati�re de gestion des risques incitent les gouvernements � promouvoir l'extension du recours aux solutions de march�. Mondialisation et d�r�glementation appartiennent � une m�me dynamique, qui voit �merger l'�conomie du savoir. Il s'agit notamment d'exploiter les avanc�es spectaculaires en mati�re de co�t de communication et de traitement de l'information, non seulement dans les industries manufacturi�res, mais aussi dans les services, qui repr�sentent une part croissante de l'activit� des �conomies modernes.
+Int�gration croissante des pays en d�veloppement
+Apr�s la Seconde Guerre mondiale, le processus d'ouverture avait d'abord concern� les march�s des pays industrialis�s, les pays en d�veloppement (PED) qui participaient aux n�gociations multilat�rales �tant autoris�s � conserver des niveaux de protection plus �lev�s. Par ailleurs, de nombreux PED appliqu�rent longtemps, diverses restrictions aux investissements directs �trangers. Apr�s des d�cennies de scepticisme, voire d'hostilit�, vis-�-vis des multinationales, les PED ont largement modifi� leur attitude dans le cadre de la r�orientation des politiques de d�veloppement engag�e par de nombreux pays depuis les ann�es 1980. Les multinationales sont d�sormais consid�r�es comme des �l�ments des strat�gies d'ouverture, qui doivent notamment favoriser les transferts de technologie.
+La figure 1 souligne que les pays riches ont �t� plus ouverts au commerce que les pays pauvres jusque dans les ann�es 1980, mais que les seconds sont devenus plus ouverts dans les ann�es 1990. L'ouverture des pays industrialis�s a progress� dans la d�cennie des chocs p�troliers, durant laquelle la valeur des importations de mati�res premi�res a fortement augment�. Le degr� d'ouverture a ensuite r�gress�, avant d'atteindre un nouveau point haut au d�but des ann�es 2000, notamment du fait de la croissance des �changes avec la Chine, les pays de la transition (pour l'Union europ�enne) et le Mexique (pour les Etats-Unis). L'ouverture des grands pays industrialis�s reste cependant mod�r�e, notamment si l'on exclut les �changes intrar�gionaux pour l'Union europ�enne.
+Le processus de mondialisation s'est amplifi� dans les ann�es 1990 avec l'ouverture aux �changes des pays en transition et la r�vision des politiques des PED � l'�gard des investissements �trangers. Ces politiques ont permis d'attirer des investissements �trangers et ont renforc� l'int�gration de certains PED dans les r�seaux internationaux de production et de distribution. Le cas de la Chine est embl�matique de ces �volutions, mais d'autres pays ont aussi accru leur insertion dans les courants d'investissement et d'�changes.
+Le dynamisme des flux d'investissements directs � l'�tranger (IDE) et le d�veloppement des multinationales caract�risent la p�riode actuelle de mondialisation. Le tableau 1 souligne qu'il existe n�anmoins une diff�rence sensible entre la d�cennie 1980 et la d�cennie 1990 durant laquelle l'ouverture des PED aux investissements �trangers a augment� plus fortement que celle des pays industrialis�s. Il indique aussi que le degr� d'ouverture aux investissements �trangers varie sensiblement d'un pays � l'autre. L'IDE vers les PED est concentr� sur un petit nombre d'entre eux, au premier rang desquels la Chine, qui est devenue la premi�re destination des flux d'IDE mondiaux en 2002, devant les Etats-Unis. Cette concentration refl�te cependant en partie la taille �conomique relative de ces pays, comme le montre l'indicateur de performance (tableau 1).
+Au d�but du XXIe si�cle, si les pays riches sont toujours les principaux acteurs des �changes internationaux, de nombreux pays pauvres ont d�cid� de s'ouvrir aux �changes commerciaux et aux investissements directs. Globalement, ceux-ci restent tr�s prot�g�s, m�me s'ils ont accru leur participation au processus multilat�ral de lib�ralisation et divis� par deux leur protection tarifaire moyenne depuis les ann�es 1980. Mais certains pays tr�s pauvres, notamment en Afrique, restent encore � l'�cart des �changes internationaux. Ainsi, la mondialisation a port� l'int�gration des diff�rents march�s � des niveaux historiquement �lev�s, mais le processus est fragment�, incomplet et discontinu. Une conception monolithique de la mondialisation risque ainsi de masquer son ampleur et sa signification r�elles.
+Mondialisation, diversit� nationale et politiques publiques
+Non seulement l'ampleur de la mondialisation d�pend en partie des d�cisions des gouvernements, mais ses effets sont " filtr�s " par le contexte national, et en particulier par les institutions et les politiques �conomiques. En cons�quence, les politiques nationales jouent un r�le fondamental dans l'influence, positive ou n�gative, que la mondialisation peut exercer sur une �conomie. Cette seconde partie illustre le r�le central des institutions et des politiques nationales � travers deux th�mes fondamentaux dans les d�bats sur la mondialisation: l'extr�me pauvret� dans les PED, et les in�galit�s dans les pays riches.
+Recul de la pauvret� et in�galit� internationale
+Depuis les d�buts de l'industrialisation, la part de la population mondiale qui vit dans la pauvret� absolue diminue. A mesure que certains pays ont connu un processus de d�veloppement, cette part s'est r�duite, mais l'�cart s'est creus� entre les pays qui s'industrialisaient et les autres. L'accroissement de l'in�galit� de revenu entre individus vivant dans des pays diff�rents a ainsi �t� particuli�rement rapide au cours du XIXe si�cle et s'est poursuivi jusqu'aux ann�es 1970. Depuis les ann�es 1980, l'�cart de revenu entre le groupe des pays industrialis�s et les PED tend au contraire � se r�duire. Le tableau 2 distingue plusieurs groupes de fa�on � expliquer l'assertion souvent r�p�t�e selon laquelle l'�cart de revenus " entre les riches et les pauvres " s'accro�trait. L'�cart de revenu s'accro�t entre deux groupes limit�s, les pays les plus riches et les pays les plus pauvres. En revanche, la croissance d'un certain nombre de pays pauvres depuis les ann�es 1980 leur permet de r�duire l'�cart de revenu avec les pays industrialis�s. Le cas de la Chine est particuli�rement remarquable de ce point de vue, mais d'autres pays tr�s peupl�s, comme l'Indon�sie ou l'Inde, enregistrent aussi une r�duction de l'�cart avec les pays riches. Le tableau distingue en outre le cas des Etats-Unis, pays riche qui a connu une p�riode de croissance forte dans les ann�es 1990 - et a accru l'�cart avec de tr�s nombreux pays, y compris europ�ens.
+Depuis les ann�es 1980, la r�duction de l'in�galit� internationale s'explique notamment par la diminution de la part de la population mondiale vivant dans l'extr�me pauvret�. Si cette tendance fait consensus, l'�valuation du niveau de la pauvret� absolue varie selon les �tudes. Selon la Banque mondiale, 25% de la population mondiale vivait avec moins de 1 dollar par jour � la fin des ann�es 1990, alors que d'autres �tudes estiment que la pauvret� absolue ne touchait que 10% � 15% de la population. L'objectif de d�veloppement du mill�naire d'un taux de pauvret� inf�rieur � 15% serait ainsi d�j� atteint, alors que, selon la Banque mondiale, il ne le sera qu'un peu avant 2015, date �tablie par l'Organisation des Nations unies. Malgr� ces incertitudes statistiques, les diff�rentes estimations indiquent que nous connaissons une r�duction historique de la pauvret� dans le monde. A la fin du XXe si�cle, cette r�duction s'est accompagn�e d'une am�lioration des indicateurs de d�veloppement humain dans les pays pauvres, et notamment d'un accroissement de l'esp�rance de vie. Cette tendance est cependant menac�e dans les pays d'Afrique les plus touch�s par le sida.
+La p�riode de mondialisation co�ncide donc avec une r�duction de la pauvret� absolue et de l'�cart de revenu entre pays riches et certains pays en d�veloppement. Cette �volution favorable, souvent mal per�ue, doit �tre soulign�e, car elle signifie que de nouveaux pays s'engagent sur des trajectoires de d�veloppement et qu'il est possible de sortir de la pauvret�. La question centrale devient alors celle des politiques qui favorisent l'engagement d'un processus de croissance durable. De nombreuses analyses sugg�rent que la participation aux �changes internationaux contribue � la croissance et � la r�duction de la pauvret�. Certains pays africains pourraient ainsi souffrir de leur insertion insuffisante dans la mondialisation. L'analyse des interactions entre d�veloppement et croissance ne permet cependant pas de pr�coniser des solutions simples, comme un accroissement de l'ouverture, sans politiques d'accompagnement. En effet, seuls les pays qui remplissent certaines conditions en mati�re de formation ou de structures institutionnelles sont en mesure de tirer parti de l'ouverture au commerce et aux IDE. Par ailleurs, les multinationales tendent � investir dans des pays qui disposent d�j� de certaines infrastructures et dont les institutions garantissent un bon fonctionnement des op�-rations productives. Leur souci de disposer d'une main-d'�uvre certes bon march�, mais aussi productive, explique notamment qu'elles ne cherchent pas � �viter les pays qui respectent les droits fondamentaux des travailleurs.
+La dynamique des in�galit�s dans l'�conomie du savoir
+Depuis les ann�es 1980, les in�galit�s internes ont augment� dans certains PED et dans de nombreux pays industrialis�s. Dans ces derniers, le progr�s technique a �t� la cause principale de l'accroissement des �carts de revenus ; mais l'intensification de la concurrence que la mondialisation entra�ne sur la plupart des march�s a amplifi� le ph�nom�ne. Les deux tendances ont notamment incit� les entreprises � renforcer leur capacit� d'innovation, ce qui a accru la demande pour le travail qualifi� au d�triment du travail non qualifi�.
+Les cons�quences pour les travailleurs non qualifi�s ont vari� en fonction des caract�ristiques du march� du travail d'une part, et des politiques de redistribution de l'autre. Aux Etats-Unis, les travailleurs les moins qualifi�s ont subi une pression � la baisse de leurs r�mun�rations, alors qu'en Europe les r�glementations du march� du travail ont prot�g� les salaires. Les travailleurs peu qualifi�s et les jeunes sont, en revanche, particuli�rement touch�s par l'accroissement du ch�mage. A travers des m�canismes diff�rents, la dynamique des �conomies contemporaines a engendr� un accroissement des in�galit�s de march� entre les travailleurs. Cette tendance a �t� particuli�rement marqu�e dans certains cas, comme aux Etats-Unis dans les ann�es 1980, quand les entreprises connaissaient une p�riode de restructuration drastique, notamment pour faire face � la concurrence japonaise.
+Les politiques de redistribution ont permis de contrecarrer la tendance � l'accroissement des in�galit�s de march�. Les comparaisons internationales soulignent le caract�re plus ou moins redistributif des politiques nationales et la diversit� des choix en mati�re d'instruments de redistribution (minima sociaux, fiscalit�...). Dans certains pays europ�ens et au Canada, les m�canismes de redistribution ont permis de compenser tr�s largement l'accroissement des in�galit�s de march�. L'�volution des in�galit�s dans les pays industrialis�s depuis une vingtaine d'ann�es illustre donc la persistance des sp�cificit�s nationales � la fois en mati�re de fonctionnement des march�s du travail et de redistribution. Ces diff�rences de politiques publiques r�pondent en partie � des pr�f�rences collectives nationales. Ainsi, de nombreux sondages montrent que les Am�ricains, y compris les pauvres, sont moins sensibles aux in�galit�s que les Europ�ens.
+Depuis la Seconde Guerre mondiale, le " capitalisme de la protection sociale " a facilit� l'�volution des structures industrielles et l'approfondissement de la sp�cialisation internationale. A un niveau tr�s g�n�ral, il existe d'ailleurs une relation positive entre le degr� d'ouverture des pays et l'importance des d�penses publiques. Dans la p�riode r�cente, la redistribution a jou� un r�le important pour am�liorer le sort des " perdants " de la mondialisation que sont les personnels les moins qualifi�s. Si cette strat�gie semble ne plus fonctionner, ce n'est pas d'abord � cause des contraintes impos�es par la mondialisation, mais, plus fondamentalement, parce que les risques que doit couvrir la protection sociale ont chang�. L'�conomie du savoir dans laquelle le monde est entr� demande plus de personnels qualifi�s, mais g�n�re aussi des emplois de service peu qualifi�s et peu r�mun�r�s. La rapidit� des �volutions technologiques dans un contexte de concurrence accrue impose aussi un rythme de changement �lev� aux entreprises et aux salari�s. Par ailleurs, les �volutions sociologiques accroissent les risques de dislocation des familles, et l'on sait que les enfants pauvres vivent souvent dans des familles monoparentales dont le revenu repose sur la r�mun�ration d'un seul adulte.
+Dans ce contexte, la lutte contre le ch�mage passe notamment par la promotion de la mobilit� des personnels, y compris les moins qualifi�s. Au-del�, il s'agit de promouvoir l'�gal acc�s � diverses opportunit�s et l'assurance - pour ceux qui se retrouvent dans des emplois faiblement r�mun�r�s - de pouvoir �voluer, plut�t que de poursuivre des efforts de redistribution des revenus au sens traditionnel. Ces �volutions impliquent des r�formes dans le domaine de la formation, mais aussi en ce qui concerne le march� du travail ou les services publics, notamment pour am�liorer l'accueil des jeunes enfants et l'acc�s � l'emploi des femmes.
+Pour une "mondialisation durable"
+La mondialisation est un processus h�t�rog�ne, in�gal selon les secteurs, et dont certains pays restent largement exclus. Il peut �tre mis au service de la croissance et du d�veloppement �conomique, � condition d'�tre encadr� par des principes et des institutions de gouvernance globale, et aussi d'�tre promu par les gouvernements nationaux.
+Les r�actions contre la mondialisation � la fin des ann�es 1990 ont soulign� le caract�re incomplet des institutions de gouvernance globale (notamment en mati�re d'environnement), et le manque de transparence et d'ouverture des institutions �conomiques internationales. L'une des voies d'�volution consiste � accro�tre la transparence de ces institutions et la possibilit� pour certains repr�sentants de la soci�t� civile d'exprimer leurs pr�occupations au cours des processus de d�cision. Cette �volution est d�sormais amorc�e et doit �tre poursuivie. Au-del�, la gouvernance globale suppose � la fois de nouvelles institutions et une meilleure articulation entre certaines institutions existantes. Mais les politiques nationales sont tout aussi fondamentales pour soutenir le mouvement d'ouverture et promouvoir ses cons�quences positives. La r�flexion sur la gouvernance globale risquerait d'�tre une fuite en avant si elle se substituait � la r�flexion sur les politiques nationales.
+L'un des enjeux de l'actuel cycle de n�gociations commerciales multilat�rales est de mieux int�grer les PED dans les �changes en leur assurant un meilleur acc�s aux march�s des pays industrialis�s, notamment pour les produits agricoles et textiles. L'ouverture des march�s des pays du Sud est aussi un enjeu important pour les �changes Nord-Sud et Sud-Sud. Or, les �volutions souhaitables ne se produiront pas si les politiques nationales rendent l'ouverture trop co�teuse pour certaines cat�gories, notamment les travailleurs les moins qualifi�s dans les pays riches. Comme tout choix de politique �conomique, l'engagement dans la mondialisation a ses contraintes. Pour les pays industrialis�s aujourd'hui, le d�fi est celui de l'acc�l�ration des r�formes �conomiques et sociales. Ces r�formes sont un moyen de tirer parti � la fois de la mondialisation et du progr�s technologique, et de mieux r�pondre � l'�volution des aspirations individuelles dans les soci�t�s modernes. Le rythme et le d�tail des r�formes souhaitables, qu'elles concernent le march� du travail, le syst�me d'enseignement, la capacit� d'innovation ou le gouvernement d'entreprise, d�pendent des contextes nationaux. Les comparaisons nationales des institutions et des politiques publiques sont certes devenues syst�matiques dans le contexte de la mondialisation, mais elles n'am�nent pas � recommander l'adoption des institutions et des pratiques am�ricaines. La diversit� des contextes nationaux et la richesse des enseignements des comparaisons internationales sugg�rent ainsi qu'il est possible de r�former et de conserver une certaine diversit� des syst�mes capitalistes.
+La mondialisation rend certains facteurs de production, et notamment le capital, plus mobiles. Cette plus grande mobilit� du capital, comme celle des cadres, n'a pas lanc� une "course au moins-disant social ". Elle a en revanche accru la capacit� de choix de certains acteurs �conomiques, qui comparent non seulement les taux d'imposition, mais aussi les offres nationales en mati�re de services publics, d'infrastructures ou de formation des personnels locaux. Dans cette mesure, la mondialisation tend � accro�tre l'�cart entre les pays qui ont une bonne gestion publique et ceux qui souffrent de probl�mes majeurs en la mati�re, quel que soit leur niveau de richesse. La mondialisation n'emp�che pas les pays d'exprimer des pr�f�rences collectives, que ce soit en mati�re de protection sociale, de promotion de la cr�ation culturelle nationale ou de maintien des agriculteurs � la terre. Elle impose en revanche, comme le montrent les d�bats sur les politiques agricoles ou la diversit� culturelle, une plus grande transparence et une plus grande rigueur dans l'�laboration des mesures qui visent � mettre en �uvre ces choix.
+TITRE : Force, faiblesse, puissance ? 
+AUTEUR : GUILLAUME PARMENTIER 
+Depuis la fin de la guerre froide, le d�bat entre sp�cialistes des relations transatlantiques s'est trop souvent content� d'osciller entre les bons sentiments et la simplification. Il ne s'est pas suffisamment port� sur l'ampleur des changements de fond rendus in�vitables par le changement de syst�me international produit par l'effondrement du r�gime sovi�tique. La premi�re tendance, parfois marqu�e par une frilosit� nourrie par la crainte de remettre en cause l'�difice institutionnel issu de la guerre froide, s'est exprim�e le plus souvent sous la forme de satisfecits donn�s � l'Alliance atlantique pour ses progr�s suppos�s en mati�re d'adaptation aux conditions de l'apr�s-guerre froide, et parfois sous la forme plus dynamique de projets d'�largissement, g�ographique et fonctionnel de l'OTAN et de l'Union europ�enne. Les travaux de la Rand Corporation, et en particulier ceux de Larabbee, Asmus, Gompert et Kugler, avaient ainsi contribu� en leur temps � lancer le d�bat sur l'�largissement de l'OTAN � trois pays qui a finalement abouti en 1999.
+Plus r�cemment, la discussion s'�tait port�e sur un �loignement suppos� des valeurs sociales entre les deux rives de l'Atlantique, auquel les �v�nements du 11 septembre 2001 ont au moins provisoirement mis fin. Ce d�bat se poursuit, mais il est maintenant limit� � la sph�re de l'analyse sociale. En termes de politique �trang�re, cette discussion sur la d�rive des continents a pris la forme d'une opposition entre l'unilat�ralisme de la politique am�ricaine et le multilat�ralisme de leurs partenaires europ�ens. 
+Des visions divergentes 
+Le moindre m�rite de l'article de Robert Kagan, dont Commentaire a publi� la version fran�aise, n'est pas de sortir le d�bat de cette orni�re. L'opposition entre multilat�ralisme et unilat�ralisme ne repr�sente en effet qu'une cons�quence, alors que les causes de la diff�rence d'attitudes entre les �tats-Unis et l'Europe � l'�gard du syst�me international sont plus profondes. Outre que nulle politique aujourd'hui n'est purement unilat�rale ou purement multilat�rale, la divergence sur l'unilat�ralisme et le multilat�ralisme ne porte que sur les moyens employ�s pour mener une politique �trang�re. Or il est clair que les Europ�ens et les Am�ricains ne divergeraient pas sur les moyens si leurs visions du syst�me international, et des directions que celui-ci doit prendre � l'avenir, n'�taient pas diff�rentes. Plut�t que de concentrer l'analyse sur les manifestations de cette divergence transatlantique, c'est-�-dire sur un sympt�me, il fallait revenir aux causes de cette d�rive, et le plus grand apport de Kagan est d'avoir plac� le d�bat sur un terrain plus utile, celui des visions divergentes de la soci�t� internationale qui dominent les esprits de part et d'autre de l'Atlantique. Il y fallait un certain courage.
+Par voie de cons�quence, l'article de Kagan a rendu une nouvelle vigueur au d�bat transatlantique. Aux �tats-Unis, les questions europ�ennes �taient depuis quelques ann�es consid�r�es comme un peu ennuyeuses : l'Europe avait pour l'essentiel �t� d�barrass�e de ses probl�mes de s�curit�, et elle avait montr� dans les Balkans qu'elle avait besoin des �tats-Unis pour les r�gler, m�me quand il s'agissait d'affaires r�gionales d'ampleur limit�e. Le d�bat sur l'OTAN et sur la construction europ�enne, leurs r�les, leurs �largissements, leurs structures, suscitait chez beaucoup des b�illements d'ennui � peine dissimul�s. Ajout�e � l'euroscl�rose dont le Vieux Continent aurait �t� la victime, cette constatation faisait de l'Europe un objet d'�tude et de r�flexion peu int�ressant. Le fait que les �tudes europ�ennes aux �tats-Unis aient beaucoup souffert sur le plan financier, parce qu'elles int�ressent moins les fondations que pendant la guerre froide, s'explique en partie par le sentiment r�pandu qu'il n'y a pas grand-chose de neuf � dire � propos de l'Europe. Qu'un tel jugement sous-estime, parfois par le m�pris, les changements notables intervenus en Europe depuis douze ans n'enl�ve rien au fait qu'il est largement r�pandu aux �tats-Unis. Sans les efforts du German Marshall Fund of the United States, les recherches s�rieuses en mati�re europ�enne et transatlantique aux �tats-Unis se seraient probablement taries. Le d�bat transatlantique �tait en effet devenu pour beaucoup d'Am�ricains influents un d�bat en trompe-l'�il, dissimulant les questions r�elles sous les poncifs et les bons sentiments, et faisant la part trop belle � des consid�rations institutionnelles contraires � l'approche pragmatique qui doit pr�sider, pour la plupart des Am�ricains, � la solution des probl�mes concrets.
+Robert Kagan rompt avec cette approche timor�e et formaliste, sans pour autant tomber dans les exc�s ni dans l'analyse ni dans le diagnostic dont sont souvent coutumiers certains de ses amis n�oconservateurs. Il ne s'agit pas pour lui de r�diger un tract unilat�raliste comme on en voit sortir fr�quemment des think tanks de la droite n�oconservatrice comme la Heritage Foundation ou l'American Enterprise Institute. De son fait, l'Europe redevient objet digne de discussions et d'�tudes dans la " communaut� de politique �trang�re " am�ricaine.
+� cette prise de conscience n�cessaire dont il est la cause, correspond cependant une responsabilit�. Sa th�se, par le succ�s qu'elle  rencontre, peut en effet avoir une influence r�elle sur le jugement port� sur l'Europe par beaucoup d'Am�ricains. Pr�cis�ment parce qu'elle a �t� " cisel�e " de fa�on � �tre applicable ais�ment en apparence � de nombreuses situations concr�tes, la vision de Kagan devrait �tre reprise et utilis�e � toutes les sauces, y compris certaines dont le fumet sera trop fort ou trop peu subtil pour l'auteur lui-m�me, par les experts, les journalistes, les staffers du Congr�s et jusque dans l'Administration. On en voit d�j� les effets dans l'affaire irakienne, o� beaucoup d'Am�ricains ont cru pouvoir d�celer une attitude " europ�enne " pacifiste dans les positions fran�aises, pourtant inspir�es du souci r�el du d�sarmement de Saddam Hussein et d'une disposition � utiliser la force en derni�re extr�mit�, comme dans les positions allemandes.  Les modes sont tellement puissantes dans le milieu politique am�ricain au sens large du terme qu'il est in�vitable que l'article de Kagan ait un effet allant probablement au-del� de ce que souhaitait l'auteur. Quant aux Europ�ens, ils se complaisent si volontiers dans la lamentation sur les faiblesses de l'Europe qu'ils sont souvent pr�ts eux aussi � adopter la th�se de Kagan sans les n�cessaires r�serves. Il ne s'agit pas ici de lui faire grief des d�bordements �ventuels dus au succ�s de ses id�es, mais d'�viter que le d�bat ne se place sur un terrain artificiel sous l'effet de la facilit�. De part et d'autre de l'Atlantique, cet article arrive � point nomm�, mais son �cho m�me en fait un �l�ment � certains �gards dangereux parce que simplificateur.
+C'est ici que le b�t blesse. Le d�faut principal de l'argument de Kagan est en effet qu'il grossit parfois le trait pour rendre sa d�monstration plus frappante. Cela porte son propos � confiner parfois � la caricature. D'une part il d�crit en effet les �tats-Unis tels qu'il souhaiterait peut-�tre qu'ils se comportent sur la sc�ne internationale, faisant fi de d�veloppements qui ne donnent pas pr�cis�ment � la politique am�ricaine un tour " martial ". En second lieu, il manifeste une propension excessive, peut-�tre due au fait qu'il habite maintenant � Bruxelles et voit l'Europe � travers un prisme excessivement communautaire, � couvrir d'une teinte bruxelloise unique une r�alit� europ�enne beaucoup plus complexe et � de nombreux �gards moins " v�nusienne " que sa description ne le laisserait entendre. Dans les deux cas, l'interpr�tation de la nature de la relation avec la puissance internationale est beaucoup plus complexe que ce qu'indique Kagan.
+L'argument est incontestable selon lequel les diff�rences d'attitudes entre Europ�ens et Am�ricains sont largement conditionn�es par  le contraste structurel entre les �l�ments de puissance d�tenus par les �tats-Unis et ceux dont disposent les pays europ�ens. Il est m�me � vrai dire de simple bon sens. La primaut� am�ricaine dans la plupart des domaines qui conf�rent la puissance internationale donne aux �tats-Unis une libert� d'action beaucoup plus grande sur la sc�ne mondiale que celle dont peuvent jouir les Europ�ens. Il n'est donc pas surprenant que les dirigeants am�ricains soient les plus soucieux d'autonomie dans l'action et que leurs homologues europ�ens souhaitent renforcer les m�canismes de contr�le qui permettent de canaliser la puissance internationale et au premier chef celle des �tats-Unis. Il est �galement certain que le jeu des institutions europ�ennes, qui agissent elles-m�mes comme un m�canisme �galisateur entre " grands " et " petits " pays europ�ens, outre qu'il est la cons�quence d'une m�fiance de principe � l'�gard de l'exercice de la puissance, a pour effet de cr�er chez les Europ�ens une pr�f�rence de principe pour un multilat�ralisme qui est la cons�quence normale et attendue des processus communautaires. 
+Variables structurelles 
+Il faut cependant aller plus loin et se pencher sur certaines variables structurelles. La pr�f�rence des �tats-Unis pour la libert� d'action n'est ni surprenante ni condamnable. Il n'est pas douteux que les �tats-Unis ont en fait utilis� leur puissance de mani�re mod�r�e : Kagan avait d�fini dans des �crits ant�rieurs la politique �trang�re de son pays comme une " h�g�monie bienveillante ", et cette formule recouvre une r�alit�. Pour des raisons constitutionnelles, les �tats-Unis ne peuvent exercer leur puissance internationale de fa�on dominatrice que pendant de br�ves p�riodes. Toute tentative imp�riale ou volontariste se solde in�vitablement par des chocs en retour r�duisant la capacit� du pouvoir ex�cutif � utiliser la pleine panoplie des moyens dont il pourrait disposer dans un ordre institutionnel moins �quilibr�. L'histoire am�ricaine de la seconde moiti� du XXIe si�cle le d�montre amplement.
+Un point au moins aussi important fait cependant d�faut dans l'analyse de Kagan. Il s'agit des moyens dont disposent effectivement Europ�ens et Am�ricains face aux crises internationales, moyens qui dictent � beaucoup d'�gards les comportements de ces partenaires. Vers la fin de son article, l'auteur rappelle le probl�me pos� par la faiblesse relative des moyens militaires dont disposent les Europ�ens, et en appelle � une augmentation de ceux-ci pour �viter le creusement des disparit�s entre leurs capacit�s guerri�res et celles des �tats-Unis. Il cite � l'appui de cette observation trois Britanniques, dont l'actuel Secr�taire g�n�ral de l'OTAN, tout en exprimant un doute quant � la capacit� des Europ�ens � aller dans ce sens, m�me de fa�on marginale. Le budget militaire de la France pour 2003 et la loi de programmation militaire 2003-2007 autorisent peut-�tre un moindre pessimisme, mais il est clair que le probl�me de la compatibilit� des mat�riels militaires entre partenaires transatlantiques, et surtout celle de leurs concepts op�rationnels, demande un effort plus soutenu des Europ�ens dans ce domaine.
+Encore ne faut-il pas, comme le font certains Am�ricains, faire des capacit�s militaires des forces am�ricaines un point de r�f�rence pratique. Il est l�gitime de s'interroger sur la justification pour un seul pays de d�penser pr�s de 50 % du produit militaire mondial, et d'accro�tre toutes ses cat�gories d'armements, y compris celles dont la probabilit� d'utilisation est extr�mement al�atoire, soit que la menace qu'elles sont cens�es parer soit infinit�simale, soit que leur utilisation sur des champs de bataille concrets face � des adversaires peu sophistiqu�s rende le co�t de leur perte �ventuelle absolument prohibitif. C'est en regard d'une analyse des menaces potentielles que la validit� d'un effort militaire doit �tre appr�ci�e. De ce point de vue, l'attitude am�ricaine actuelle n'est pas fortement convaincante. La question entre alli�s consistera donc non seulement � encourager les Europ�ens � d�penser mieux et davantage pour leur d�fense, n�cessit� incontestable aujourd'hui pour qui veut maintenir une Alliance atlantique efficace et �quilibr�e, mais aussi de rapprocher les points de vue des partenaires transatlantiques sur les menaces et les d�fis � leur s�curit�, et sur la d�finition des r�ponses � y apporter. Ce travail de fond, qui devrait avoir lieu dans le cadre de l'Alliance ou plus efficacement entre grands alli�s, n'est pas aujourd'hui r�alis� de fa�on satisfaisante. Il s'agit pourtant d'une priorit� pour maintenir une convergence de vues sur la s�curit� internationale � l'int�rieur de l'Alliance. Sur ce point, les r�ticences am�ricaines sont au moins aussi fortes que celles de leurs partenaires europ�ens parce qu'une consultation v�ritable sur ces points aurait pour effet de restreindre au moins marginalement l'autonomie de d�cision am�ricaine. Sur un th�me comme celui du Proche-Orient, ou sur le nation-building, il n'est gu�re surprenant que l'Administration am�ricaine quelle qu'elle soit ne souhaite pas se trouver lamin�e entre le Congr�s et l'opinion d'un c�t� et les alli�s de l'autre. Pourtant la coop�ration transatlantique est � ce prix.
+Il existe pourtant un point encore plus probl�matique, car plus structurel et donc encore plus difficile � lever : celui des avantages comparatifs des alli�s transatlantiques face aux probl�mes internationaux. C'est � notre sens ce qui explique le mieux les motivations des uns et des autres dans les choix qu'ils ont op�r�s au cours des derni�res ann�es. Ce n'est pas seulement parce qu'ils sont les plus forts que les �tats-Unis ont choisi d'en revenir depuis la fin de la guerre froide � une conception traditionnelle de la puissance, mettant l'accent sur l'utilisation de la force militaire. Depuis le d�but du XXe si�cle, comme l'indique Kagan, les Am�ricains avaient tent� d'�tendre � l'Europe une conception des relations internationales diff�rente de celle qui pr�valait alors en Europe, et selon laquelle la mise en �uvre de politiques hostiles aux int�r�ts l�gitimes de s�curit� de ses partenaires �tait en fait contraire � l'int�r�t national, puisqu'il risquait de remettre en cause les fondements de l'ordre international et en premier lieu la paix. Ce " postnationalisme ", que les Am�ricains qualifient d'" internationalisme "  (et qui est connu en Europe sous le vocable de " wilsonisme ", du nom de celui qui tenta de l'imposer aux Europ�ens), permet de transcender les oppositions brutales d'int�r�ts entre �tats. Il est frappant que cette attitude soit aujourd'hui qualifi�e d'" europ�enne " par les observateurs am�ricains, alors qu'il avait fallu rien moins que deux guerres mondiales pour qu'elle pr�vale sur le Vieux Continent.
+La raison pour laquelle les �tats-Unis s'en sont d�tach�s, au moins en partie, au cours des derni�res ann�es tient largement au fait qu'ils dominent aujourd'hui le syst�me international, o� ils n'ont plus de contrepoids r�el. Kagan a raison de souligner cet aspect des choses, encore qu'il aurait pu ajouter � quel point cela est contraire � la tradition am�ricaine des checks and balances, expliquant ainsi les r�ticences d'une grande partie des Am�ricains face � cet �tat de fait, et en particulier la r�ticence d'une majorit� de l'opinion publique envers une intervention en Irak qui impliquerait les �tats-Unis sans un mandat des Nations unies ou en dehors d'une coalition internationale. 
+Une nouvelle strat�gie de s�curit� 
+Le document sur la strat�gie de s�curit� nationale adopt� r�cemment par l'Administration Bush pr�sente ainsi une interpr�tation coh�rente de la vision �troite de l'int�r�t national qui semble inspirer aujourd'hui les �tats-Unis. On a beaucoup glos� sur l'accent mis par le document sur la pr�emption. Certes, le fait de donner � l'anticipation des mouvements de l'adversaire un tour th�orique est-il quelque peu hasardeux, mais il faut bien reconna�tre que les contr�les qui s'exercent sur la conduite de la politique �trang�re am�ricaine rendent extr�mement improbable un recours syst�matique � la pr�emption. En outre, ce recours a parfois une l�gitimit�, quand il s'agit de parer � une attaque non provoqu�e, ou � l'utilisation de moyens de destruction massive. Il est en revanche un aspect de la nouvelle doctrine qui, s'il a fait couler moins d'encre, est beaucoup plus symptomatique de l'attitude des �tats-Unis dans le syst�me international du d�but du XXIe si�cle : il s'agit de la volont� d'emp�cher l'apparition de tout concurrent potentiel aux �tats-Unis sur le plan strat�gique. Certes, le probl�me ne se pose pas concr�tement aujourd'hui, et n'a gu�re de chances de se poser � vue humaine. Il est cependant surprenant que les �tats-Unis, pays qui s'est toujours d�fini comme partie prenante d'une communaut� internationale d'�tats disposant des m�mes droits et des m�mes obligations, sanctionne en 2002 une vision qui introduit une in�galit� radicale entre eux-m�mes et tous les autres. Traditionnellement m�fiants � l'�gard de tous les pouvoirs, fussent-ils am�ricains, les �tats-Unis seraient-ils devenus un �tat-nation classique, sur le mod�le des �tats europ�ens du XIXe si�cle ? Pour utiliser un vocabulaire plus charg�, mais traduisant cependant la r�alit�, les �tats-Unis de 2002 sont-ils devenus nationalistes ? Il y aurait quelque paradoxe � ce que l'�tat qui a cherch�, et r�ussi au-del� de toute esp�rance, � vacciner l'Europe contre le mal nationaliste ait lui-m�me subi sa contagion. Il convient de poser cette question de mani�re directe, car la comparaison entre les �tats-Unis d'aujourd'hui et les grands �tats europ�ens du XXIe si�cle est f�conde, m�me si elle n'est naturellement pas parfaite. 
+La dimension militaire 
+Il est patent qu'existe une autre raison, au moins aussi forte, pour expliquer la concentration croissante de la puissance am�ricaine sur sa dimension militaire. C'est dans ce domaine en effet que les �tats-Unis jouissent de l'avantage comparatif le plus grand par rapport � leurs partenaires et � leurs concurrents. Non seulement leur primaut� dans le domaine militaire est incontestable et croissante, non seulement les chances qu'un concurrent apparaisse dans ce domaine sont  extr�mement faibles, mais les �tats-Unis ne disposent dans aucun autre secteur de l'action internationale d'un avantage comparable. Ils sont puissants sur le plan �conomique mais l'Union europ�enne est � leur mesure, comme certaines puissances asiatiques le seront peut-�tre demain.
+Plus pr�cis�ment, � la difficult� rencontr�e par l'Europe pour engager les sommes n�cessaires � son acc�s � un r�le significatif en mati�re militaire r�pondent les probl�mes rencontr�s par l'�tat f�d�ral am�ricain pour mobiliser des moyens suffisants pour remplir les t�ches internationales qui ne ressortissent pas � l'utilisation de la force militaire. Les chiffres parlent d'eux-m�mes. Tandis que les moyens militaires des �tats-Unis croissaient � grande vitesse apr�s une r�duction rapide de la fin de la guerre froide jusqu'en 1994, la diplomatie et les moyens non militaires � la disposition du gouvernement f�d�ral se r�duisaient en termes r�els d'une fa�on r�guli�re et pr�occupante. On se rappelle bien entendu la diminution unilat�rale des contributions vers�es par les �tats-Unis aux divers budgets des Nations unies, que seule la solidarit� marqu�e par l'ONU � l'�gard des �tats-Unis d�s le 11 septembre 2001 a permis de r�gler en partie. On sait aussi que tous les secr�taires d'�tat depuis le milieu des ann�es 90 ont eu des raisons de se plaindre de l'affaiblissement des moyens de la diplomatie am�ricaine. L'aide publique au d�veloppement avait �t� diminu�e de mani�re drastique jusqu'au sommet de Monterey, et encore une grande partie de ce qu'il en restait �tait-elle  attribu�e � Isra�l. L'augmentation annonc�e � la suite des attentats du 11 septembre 2001 lors de cette r�union reste d'ailleurs encore � traduire dans la r�alit�. O� que l'on regarde, les moyens de l'action internationale des �tats-Unis, quand ils ne se situent pas dans le domaine militaire, sont en diminution sur le long terme. Il n'est donc nullement surprenant que la politique des �tats-Unis valorise la dimension de la politique internationale o� son avantage relatif est le plus grand. Toute la question est de savoir si, face aux grands probl�mes du monde contemporain, et face aux crises auxquelles les partenaires transatlantiques ont et auront � mettre fin, les moyens militaires sont n�cessairement les plus pertinents, surtout s'ils ne sont pas �paul�s par des moyens civils suffisants, qui demandent patience et constance.
+Les exemples de l'insuffisance d'une approche principalement militaire abondent. Dans les Balkans, il est heureux que les �tats-Unis aient pris en 1995 l'initiative d'utiliser la force militaire pour permettre l'ouverture des pourparlers de Dayton. Incontestablement, l'approche europ�enne �tait demeur�e trop timor�e pour en imposer � Milosevic. En ce qui concerne le Kosovo, on peut consid�rer que la volont� am�ricaine d'imposer une solution avec des moyens militaires a affaibli la communaut� internationale en contournant le Conseil de s�curit� des Nations unies et en rejetant la Russie dans une opposition de principe qu'elle n'aurait pas n�cessairement maintenue si le processus de Rambouillet avait pu parvenir � sa conclusion. Encore faut-il admettre que, sans la menace am�ricaine de recourir � la force, la communaut� internationale et les Europ�ens au premier chef  auraient �t� priv�s d'un instrument essentiel de pression. Il n'est donc pas besoin d'opposer artificiellement une approche militaire et une approche civile. Il convient simplement de garder � l'esprit que la politique �trang�re a aujourd'hui besoin d'inclure ces deux dimensions, ainsi qu'une capacit� � d�finir en temps utile la politique � suivre. Dans les Balkans, la pr�sence militaire europ�enne a exc�d� largement la pr�sence am�ricaine une fois les op�rations initiales termin�es. En Bosnie comme au Kosovo, les Europ�ens forment maintenant l'essentiel des forces qui contribuent non seulement au maintien de la paix, mais �galement � la reconstruction et � la r�conciliation. Dans ces deux domaines, �conomique et politique, la contribution europ�enne d�passe largement celle des �tats-Unis. La m�me chose est vraie en Afghanistan, o� pourtant l'enjeu apr�s le 11 septembre �tait et demeure vital pour les �tats-Unis et o� l'exp�rience d�sastreuse de leur retrait �  la fin des ann�es 80 aurait d� les inciter � plus de patience. 
+Le r�le financier des Europ�ens 
+Le r�sultat de cet �tat de faits est que les �tats-Unis sont tent�s de se cantonner � l'aspect militaire de la gestion des crises. Le Congr�s est le plus souvent hostile au nation-building, car il r�pugne � la grande majorit� des militaires am�ricains. C'�tait cet �tat d'esprit que traduisait Condoleeza Rice quand elle affirmait en campagne pr�sidentielle pendant l'�t� 2000 que les soldats am�ricains ne devaient pas en �tre r�duits � aider des enfants � traverser la rue dans les pays o� ils s�journaient. Cette attitude, coupl�e � une forte r�sistance � financer les efforts de reconstruction civile, am�ne les dirigeants am�ricains � se focaliser sur les t�ches militaires, et � tenter de faire assumer les t�ches civiles par leurs alli�s. La le�on de la guerre am�ricaine contre l'Irak en 1991, dont le financement a pour l'essentiel �t� assur� par des pays non combattants, a �t� retenue, et �tendue � l'apr�s-guerre.
+Les Europ�ens sont naturellement les premiers alli�s auxquels les Am�ricains font appel dans ces situations, ne serait-ce que parce qu'ils rencontrent pour leur part un probl�me inverse de celui des �tats-Unis : autant il leur est difficile de financer un effort militaire, autant il leur est ais�ment loisible de contribuer, soit directement soit par l'entremise de l'Union europ�enne, � la reconstruction et � la remise sur pied de la soci�t� des pays o� viennent de se d�rouler des op�rations de gestion de crise. Cette situation peut avoir des cons�quences d�sastreuses en termes d'utilisation de leur puissance internationale : le spectacle des avions et des missiles isra�liens financ�s par de l'aide am�ricaine d�truisant des installations civiles et polici�res palestiniennes largement financ�es par le contribuable europ�en fournit un exemple extr�me et spectaculaire de l'impasse dans laquelle peut placer l'incapacit� � influer s�rieusement sur le cours des choses, tout en s'impliquant sur le plan mat�riel. L' �volution des �v�nements dans les Balkans, o� la situation est moins contrast�e, donne aussi � r�fl�chir � plusieurs �gards. En Bosnie comme au Kosovo, les fonds europ�ens financent une situation qui a �t� largement le r�sultat de plans impos�s par la force am�ricaine, m�me s'il est juste d'ajouter que les plans de paix am�ricains devaient beaucoup dans le cas de la Bosnie au plan Jupp� et dans celui du Kosovo au quasi-accord de Rambouillet. 
+Le probl�me pos� par ces interventions est cependant celui de l'influence, ou si on pr�f�re employer l'expression de Joseph Nye, du soft power autant que celui de la puissance brute, traduisible en termes de force militaire. Les Europ�ens n'ont certes pas la gloire de figurer avec des mentions flatteuses sur leurs capacit�s militaires dans les bulletins de CNN, mais leur contribution � la remise sur pied de pays en guerre leur permet dans les meilleurs cas d'exercer une influence � long terme sur les soci�t�s de ces pays. Il s'agit ici de l'aide � la cr�ation d'�tats ou au moins de structures �tatiques, dont l'Allemagne et d'autres en Europe centrale et orientale, l'Union europ�enne en Palestine et ailleurs, la France et le Royaume-Uni en Afrique, donnent aujourd'hui l'exemple. Il est probable que les �tats et les syst�mes construits sur ces bases auront une tendance naturelle � se tourner vers l'Europe non seulement sur le plan interne, mais aussi sur les grands dossiers internationaux. Les Europ�ens utilisent eux aussi leur avantage comparatif, avantage que leur conc�dent les Am�ricains. 
+Les sources de l'influence 
+Il s'agit pour l'Union et pour ses �tats membres d'�tendre le mod�le " europ�en " sur le plan international, et d'assurer � celui-ci une l�gitimit� d'autant plus grande que personne ne pourra le pr�senter comme l'effet d'une volont� de pouvoir. On retrouve l� l'une des manifestations de l'influence dont les �tats-Unis �taient coutumiers jusqu'au milieu du Xxe si�cle. Sans doute parce que Kagan pr�f�re celles de la puissance classique � l'europ�enne, il semble les assimiler � un �l�ment de faiblesse, mais la r�alit� ne colle pas exactement � cette affirmation. En fait, la concession que font les �tats-Unis, sous l'effet de leur politique int�rieure, aux Europ�ens de cette dimension de l'influence internationale a pour effet de diminuer leur propre influence. Comme l'�crit Joseph Nye dans un livre r�cent, l'utilisation de la force militaire, ou l'affirmation sans concession de sa puissance, ce que nous appellerions la mise en �uvre d'un nationalisme traditionnel, peuvent en r�alit� diminuer l'influence r�elle d'un pays en diminuant sa capacit� � attirer vers lui les meilleurs esprits chez ses partenaires �trangers.
+Le fait pour les Europ�ens de s'�tre sp�cialis�s, certainement par d�faut, dans cette dimension de la puissance internationale donne un surcro�t de l�gitimit� � leurs politiques �trang�res, en particulier par contraste avec l'attitude des �tats-Unis. De l� provient une plus grande capacit� � cr�er des coalitions de circonstance sur les dossiers o� les Am�ricains sont isol�s. L'environnement, les processus judiciaires internationaux, la lutte contre les in�galit�s dans le monde constituent des questions sur lesquelles les Europ�ens n'ont pas n�cessairement une attitude ang�lique ni m�me altruiste. Ils poursuivent des int�r�ts. Pourtant, il leur est fait cr�dit sur le plan international d'une posture " internationaliste " qui leur assure des soutiens ou � tout le moins une moindre opposition que ce n'e�t �t� le cas s'ils avaient affirm� plus brutalement leurs positions. Croit-on par exemple qu'en mati�re agricole les Europ�ens s'en tireraient � aussi bon compte dans leurs rapports avec le tiers monde s'ils n'avaient par ailleurs l'image d'un ensemble politico-�conomique conciliant ? Ne pas l'avoir not� repr�sente, nous semble-t-il, l'une des faiblesses principales de la th�se de Kagan.
+D'un autre c�t�, Robert Kagan a parfaitement raison de penser que la cr�ation d'une entit� nouvelle rassemblant des nations diff�rentes, aux traditions et int�r�ts vari�s, rend difficile la traduction de la masse en puissance. Rapprocher des int�r�ts divers et parfois divergents tend � contraindre dans l'action, parce que les positions communes sont difficiles � atteindre, sont souvent le r�sultat de compromis diplomatiques plus formels que r�els, et ne peuvent tenir que si chacun de leurs �l�ments est maintenu, ce qui ne facilite pas � proprement parler la souplesse dans les positions qui est ins�parable de la r�ussite diplomatique. C'est pourquoi l'addition de capacit�s brutes n'�quivaut pas � une puissance plus grande. Contrairement � ce que pensent et disent beaucoup de Fran�ais, plus grand ne veut pas n�cessairement dire plus fort. Le processus d'�largissement de l'Union europ�enne en fournit une illustration, puisque chacune de ses �tapes a conduit � une p�riode de repli de l'Union sur le plan international, suivie il est vrai d'une r�action volontariste pr�cis�ment destin�e � �viter le d�litement de la construction europ�enne. C'est la raison pour laquelle l'Europe-puissance est un slogan, une aspiration, plut�t qu'une r�alit�. 
+Incertitudes europ�ennes 
+Peut-�tre est-ce m�me une contradiction. Sur ce point, il convient d'aller plus loin que Kagan : ce sont les conceptions m�mes de ce que sont l'�tat et la soci�t� politique, et des fins qu'ils sont amen�s � poursuivre, qui divergent entre pays europ�ens. L' exp�rience historique du si�cle �coul� est interpr�t�e tr�s diff�remment en Allemagne, en France et au Royaume-Uni. Pour faire court, on rappellera que les Allemands se m�fient � la fois de l'�tat allemand centralis�, qui leur a apport� de grands maux, et de sa reproduction � l'�chelle europ�enne. Plus que tout, ils se m�fient de l'utilisation de la force militaire, dont il est raisonnable de dire qu'elle a entra�n� pour l'Allemagne autant que pour ses voisins des cons�quences d�sastreuses. Il n'est pas surprenant que les Allemands d�crivent en majorit� la Suisse comme le mod�le qu'ils envisagent pour une Union europ�enne achev�e. Pour les Fran�ais, l'�tat est au contraire l'expression de la nation, et la construction europ�enne est vue comme un moyen de magnifier l'influence fran�aise sur le plan international, tout en reproduisant les caract�ristiques de l'�tat fran�ais au plan europ�en. D'o� les h�sitations fran�aises quant � l'expansion des comp�tences europ�ennes, qui sont per�ues sous une forme centralis�e incompatible avec l'esprit d'un f�d�ralisme v�ritable et qui pouss�es � bout tendraient � abolir les pr�rogatives des �tats membres. La France entretient �galement une relation complexe � l'�gard des alliances, per�ues comme ayant �chou� dans la premi�re moiti� du XXe si�cle,  ayant retenu la France dans ses tentatives de contenir la puissance allemande. Quant aux Britanniques, leur conception de la l�gitimit� de l'utilisation de la force militaire les place aux antipodes de l'Allemagne, puisqu'ils peuvent l�gitimement lire l'histoire europ�enne contemporaine comme une justification pratique mais aussi morale de l'usage des forces arm�es. Leur lecture de la valeur des alliances quant � elle les place en d�saccord direct avec les Fran�ais. Qu'on ajoute les probl�mes sp�cifiques aux " petits " �tats, qui se m�fient beaucoup d'un accord de leurs grands partenaires europ�ens qui remettrait en cause leur facult� de d�fendre leurs int�r�ts propres, et l'image d'une " Europe-puissance ", ou m�me d'une Europe capable d'utiliser les instruments traditionnels de la puissance internationale, appara�t bien probl�matique. On en voit l'illustration dans le caract�re largement d�claratoire de la politique europ�enne de s�curit� et de d�fense, et de ses avatars ant�rieurs. C'est aussi la raison pour laquelle les Europ�ens se sp�cialisent dans le soft power.
+Cependant, le trait ne doit pas �tre forc�. En premier lieu, parler d'Europe est toujours dangereux : les Britanniques et, dans une moindre mesure, les Fran�ais ont une conception plus traditionnelle de la puissance que beaucoup de leurs partenaires. Ils sont pr�ts � utiliser la force quand les autres moyens de recours sont �puis�s. On le voit bien dans l'affaire du d�sarmement irakien o� les positions britannique et fran�aise sont moins �loign�es sur le fond qu'il n'y para�t, toutes deux soucieuses de renforcer le r�le du Conseil de s�curit� des Nations unies, mais pr�tes � faire entendre les armes si Saddam Hussein refuse de se conformer � ses obligations internationales. L'Espagne et l'Italie ont affirm� une attitude de principe assez proche. L'Allemagne a pris des positions tr�s diff�rentes, mais elle ne repr�sente pas � elle seule l'Europe. Quand d'autres pays ont des probl�mes bilat�raux � r�gler, telle l'Espagne lors de son diff�rend avec le Maroc sur l'�lot de Persil pendant l'�t� 2002, il n'est pas rare qu'ils fassent entendre le langage de la force. La vision de l'Europe qu'a Kagan, de ce point de vue, est trop marqu�e par l'approche proc�duri�re de l'Union europ�enne.
+La force et la morale 
+Si l'Europe qu'il d�crit est par trop marqu�e par Bruxelles, l'Am�rique qu'il per�oit est quant � elle sans doute trop r�v�e. Prend-il ses d�sirs pour des r�alit�s ? Les �tats-Unis, m�me s'ils mettent moins de r�serves � l'engagement arm� que leurs partenaires europ�ens, ne sont pas devenus une puissance sans limite. Ils demeurent m�me parfois curieusement pusillanimes. La campagne en Afghanistan en a fourni une illustration. M�me en r�ponse � une attaque sanglante, de sang-froid et sans provocation comme celle du 11 septembre, les �tats-Unis ont manifest� une restriction tout " europ�enne " au sens de Kagan dans l'action militaire, quand il s'est agi de poursuivre les milices d'Al-Qaida dans les grottes de Tora Bora, puisque les troupes am�ricaines n'ont pas engag� le combat et ont laiss� l'essentiel des dirigeants et des forces terroristes s'�chapper. Ce d�faut d'engagement direct des forces qui caract�rise la tactique militaire am�ricaine dans les conflits r�cents s'explique sans doute par un d�sir compr�hensible de ne pas exposer ses hommes au combat direct, mais il n'est pas l'expression d'un pays anim� par l'esprit martial d�crit par notre auteur comme animant l'Am�rique. La dichotomie euro-am�ricaine est sans doute beaucoup moins forte que celle que d�crit Kagan. Et peut-�tre m�me inverse : on verrait mal les forces britanniques ou les forces fran�aises laisser dans des circonstances comparables s'�chapper sans bataille les responsables d'attentats aussi meurtriers.
+Le vrai probl�me transatlantique tient surtout aux conceptions divergentes de l'action internationale qu'ont les partenaires am�ricains et europ�ens. Toute la question est de savoir ce qui est pertinent en mati�re de puissance internationale dans le monde d'aujourd'hui. Qu'elle est la vraie capacit� � agir sur les �v�nements : la puissance militaire ou la persuasion (soft power) ? Il existe des cas de plus en plus nombreux dans lesquels la force militaire est inutilisable, et donc impuissante. Cela est patent en mati�re de relations entre pays " occidentaux ", dans lesquelles on voit mal les �tats-Unis utiliser leurs armes. Celles-ci leur donnent dans ce cadre un prestige plus qu'une puissance. Mais c'est le cas de mani�re plus g�n�rale. Quand au d�but du mandat du pr�sident Bush un incident militaire se produisit en mer de Chine, l'Administration n'envisagea pas s�rieusement de recourir � la force face � une puissance nucl�aire : les " durs " eux-m�mes parlaient sanctions �conomiques et isolement diplomatique et non intervention militaire. Le nombre de cas o� la force militaire joue aujourd'hui un r�le d�cisif est relativement r�duit. Cela ne veut pas dire qu'il faille adopter une analyse ang�lique ou m�prisante � l'�gard de la pertinence des instruments militaires, comme c'est trop souvent le cas en Europe du Nord : l'exp�rience des Balkans montre leur pertinence. Encore faut-il que les instruments militaires soient adapt�s aux situations concr�tes : � quoi sert-il d'avoir des Apaches ou des B2 si leur engagement est rendu improbable par la crainte de les perdre ?
+L'important pour les partenaires transatlantiques est de se rapprocher sur ces points : avant de parler de faire de l'Europe une puissance, il s'agit de renforcer les moyens militaires de ses membres, et de se pr�occuper prosa�quement des crises � r�gler. La conclusion � tirer de l'exp�rience balkanique, de ce point de vue, est que l'Europe aurait �t� mieux servie par une intervention ad hoc ou nationale quand Milosevic mena�ait Dubrovnik que par d'ambitieux sch�mas institutionnels. Quant aux Am�ricains, ils ne doivent pas devenir prisonniers de leurs moyens militaires : il leur faut se donner les moyens de contribuer � la solution des crises par d'autres moyens. S'ils laissent les Europ�ens reconstruire apr�s eux aux quatre coins du globe, ils feront de l'Europe ce qu'un observateur am�ricain appelait r�cemment le centre moral du monde. Leur leadership n'en sera que plus contestable, et donc plus fragile car plus contest�. 
+TITRE : LES POUVOIRS DE GUERRE EN DEBAT � WASHINGTON
+AUTEUR : Barth�l�my Courmont
+
+Introduction
+L'objectif de cette �tude est double. Il s'agit de mesurer le r�le du Congr�s des Etats-Unis en temps de guerre, que l'actualit� r�cente de la question irakienne �claire d'un jour nouveau, tout en dressant un tableau plus large qui s'appuie sur les crises majeures auxquelles Washington a fait face. Un tel travail devrait �galement permettre de rappeler la r�partition des pouvoirs institu�e par la Constitution, que les parlementaires ne manquent d'ailleurs jamais de rappeler. Il s'agit d'autre part, � la lumi�re des enseignements tir�s du pass� et du contexte actuel, d'�valuer les possibilit�s offertes � l'Administration Bush par les d�bats qui ont pr�c�d� la r�cente guerre en Irak, dont les parlementaires ont accept� le principe en septembre 2002, bien avant que les op�rations ne commencent, en mars 2003. Cette �tude permettra de mieux comprendre le r�le du Congr�s en mati�re de politique �trang�re, en particulier en ce qui concerne l'envoi de forces arm�es sur des th��tres ext�rieurs, qui, vu de l'�tranger, en repr�sente incontestablement l'aspect le plus significatif.
+Les pouvoirs de guerre, habilement r�partis par les " p�res fondateurs ", sont clairement d�finis dans la Constitution des Etats-Unis. Par ailleurs, en 1973, dans un climat g�n�ral de d�tente, les membres du Congr�s ont d�cid�, malgr� le veto du pr�sident Richard Nixon, de voter le War Powers Act, qui donne plus de l�gitimit� aux parlementaires dans les d�cisions prises en temps de guerre, en particulier dans le d�clenchement des conflits.
+Mais la Constitution a �galement pr�vu de donner davantage de pr�rogatives au chef de l'Ex�cutif, qui est aussi le chef des arm�es, lorsqu'il s'agit de r�pondre � une menace de grande ampleur. En de telles circonstances, le pr�sident est le seul d�fenseur des institutions. En fait, ce sont surtout les garants de la Constitution, c'est-�-dire les parlementaires, qui ont accept� de limiter temporairement leurs pouvoirs pour faire face � une situation exceptionnelle, en privil�giant l'unit� plut�t que le dialogue. Dans l'une de ses oeuvres majeures, Jean-Jacques Rousseau donne une d�finition du dictateur, investi de pouvoirs en cas de crise majeure : " Si le p�ril est tel que l'appareil des lois soit un obstacle � s'en garantir, alors on nomme un chef supr�me, qui fasse taire toutes les lois et suspende un moment l'autorit� souveraine. " C'est de ce mod�le que les p�res fondateurs se sont inspir�s, et sur la base duquel est assur� le bon fonctionnement des institutions des Etats-Unis depuis plus de deux si�cles.
+Depuis cette �poque, toutefois, un certain nombre d'�v�nements et d'initiatives ont quelque peu modifi� les relations entre les pouvoirs ex�cutif et l�gislatif en mati�re de politique �trang�re. Du pr�sident ou du Congr�s, il est parfois difficile de savoir qui a le dernier mot dans la prise de d�cision, et leurs choix peuvent s'inverser selon les circonstances. Les cons�quences de cette double origine de la prise de d�cision ne sont pas les m�mes en temps de paix et en temps de guerre, quand les d�cisions doivent �tre prises rapidement et par un cercle restreint de dirigeants. De m�me, le processus de d�cision varie selon le niveau de la menace, ou plus exactement de la fa�on dont celle-ci est per�ue. Durant la guerre froide, quand les int�r�ts des Etats-Unis pouvaient �tre rapidement menac�s, le pr�sident avait la possibilit� de prendre certaines initiatives dans l'urgence sans demander l'avis du Congr�s, qui ne portait de jugement qu'a posteriori. Cette " pr�sidence imp�riale " avait le m�rite d'offrir une lecture simple de la politique �trang�re, qui permettait une efficacit� totale du processus d�cisionnel. C'est pourquoi " la plupart des professionnels de la politique �trang�re estimaient que la concentration des pouvoirs dans les mains de l'Ex�cutif �tait une bonne chose ". Mais, progressivement, � partir de la fin de la guerre froide et de la disparition de la menace sovi�tique, les gouverneurs des Etats - et surtout les membres du Congr�s - ont pris une place de plus en plus importante dans les d�cisions de politique �trang�re, consid�rant qu'ils devaient �tre consult�s en cas d'intervention ext�rieure.
+Bien que la question des pouvoirs de guerre n'ait jamais cess� d'�tre au coeur des d�bats de politique �trang�re, elle conna�t un regain d'importance avec l'intervention militaire contre l'Irak et la " croisade " antiterroriste engag�e au lendemain des attentats du 11 septembre 2001. Les premi�res mesures propos�es dans ce cadre ont �t� accueillies favorablement par une �norme majorit� au Congr�s, et souvent soutenues par autant de parlementaires d�mocrates que r�publicains. Ainsi, la loi sur la lutte antiterroriste, �galement appel�e Patriot Act, a �t� adopt�e par les s�nateurs le 25 octobre 2001, en d�pit d'un contenu parfois jug� attentatoire aux libert�s civiles. Fait rare, un texte �tait adopt� � peine six semaines apr�s les attentats, dans un S�nat pourtant majoritairement d�mocrate, et sans susciter beaucoup de discussions. Les s�nateurs ont �galement su taire leurs rivalit�s politiques pour critiquer les dysfonctionnements des services de renseignement, aussi bien lors des attentats du 11 septembre que dans le cadre des enqu�tes sur le bio-terrorisme.
+Ce n'est donc qu'une fois la " phase deux " de la campagne antiterroriste engag�e que les parlementaires ont r�ellement montr� un certain scepticisme quant � l'opportunit� de reconduire les pouvoirs exceptionnels accord�s au pr�sident George W. Bush par le Patriot Act. Les divergences, qui avaient commenc� � se manifester d�s la campagne militaire en Afghanistan, ont pris une tout autre dimension avec les plans de guerre contre le r�gime de Saddam Hussein. Ainsi, m�me si les parlementaires ont soutenu, pour des raisons essentiellement politiques, le principe d'une campagne militaire en Irak, en octroyant, en septembre 2002, les pouvoirs de guerre au pr�sident George W. Bush, ils n'ont pas manqu� de rappeler l'�tendue de leurs pr�rogatives institutionnelles lors de multiples d�bats. Le 11 septembre, s'il a profond�ment boulevers� la perception de la s�curit� aux Etats-Unis, n'a donc pas eu d'effet majeur sur la relation Ex�cutif/L�gislatif en ce qui concerne les pouvoirs de guerre. La position des parlementaires r�publicains en est la meilleure illustration : politiquement proches de l'Administration, ils sont favorables aux mesures de s�curit� adopt�es depuis les attentats de New York et de Washington, mais aussi particuli�rement r�actifs quand il s'agit de d�fendre leurs pr�rogatives constitutionnelles. Un tel constat permet de mieux appr�hender les crises futures auxquelles les Etats-Unis devront faire face, et surtout de mieux d�crypter les positions du Congr�s.
+I. Une querelle Ex�cutif/L�gislatif
+La question des pouvoirs de guerre n'est qu'une composante de la rivalit� opposant l'Administration au Congr�s, qui caract�rise l'ensemble de la vie politique aux Etats-Unis. D�s lors que les conditions d'une intervention militaire sur un th��tre ext�rieur se trouvent remplies, les parlementaires mettent en avant les pr�rogatives qui leur sont offertes par la Constitution. Moins pr�sents pendant la guerre froide, durant laquelle ils ont laiss� au pr�sident une plus grande libert� d'action, les membres du Congr�s sont revenus, depuis le d�but des ann�es 1990, � une lecture plus fid�le des textes r�dig�s par les p�res fondateurs, notamment � l'occasion de la guerre du Golfe (1990-1991). Il convient donc de s'attarder sur le principe constitutionnel de cette r�partition des pouvoirs, puis sur la lecture qui en a �t� faite en fonction des circonstances et de la perception de la menace.
+1. La Constitution et le War Powers Act
+La Constitution des Etats-Unis d�finit les pouvoirs du Congr�s en mati�re de relations internationales par " la d�fense des int�r�ts nationaux, la r�gulation du commerce, la d�claration de guerre, et le soutien aux forces arm�es ". Ces pr�rogatives sont souvent rappel�es par ceux qui d�fendent le r�le des parlementaires dans les affaires �trang�res, en particulier depuis la fin de la guerre froide. De son c�t�, le pr�sident ne peut d�clencher une guerre ni mener d'op�rations militaires qu'avec l'accord de deux tiers des s�nateurs, tout comme il ne peut, seul et sans l'aval du Congr�s, nommer des ambassadeurs. En outre, le Congr�s peut engager une proc�dure de destitution du pr�sident si celui-ci met en danger les int�r�ts de la nation. Ces pouvoirs sont d'autant plus d�s�quilibr�s qu'il appartient �galement au Congr�s de financer les diff�rentes op�rations, ce qui lui donne les moyens d'influencer consid�rablement la politique �trang�re, voire de l'orienter dans une direction oppos�e � celle de l'Administration. En votant ou non le budget et les fonds accord�s � des interventions ext�rieures, les parlementaires peuvent ainsi bloquer la politique �trang�re de la Maison-Blanche chaque fois qu'ils consid�rent qu'elle ne r�pond pas � leurs aspirations ou � celles des �lecteurs. Cet �quilibre a �t� d�lib�r�ment souhait� par les p�res fondateurs. R�dig�e il y a plus de deux si�cles, la Constitution se pr�sente avant tout comme un " garde-fou " et se veut la plus repr�sentative possible des aspirations de la population. Fait int�ressant, les pr�sidents am�ricains ont longtemps �t� sensibles � cette r�partition des pouvoirs, qu'ils jugeaient totalement justifi�e puisqu'elle permettait de servir au mieux la d�mocratie ; cela s'expliquait en grande partie � la fois par l'absence de menace ext�rieure pesant sur le pays et par la volont� de ne pas s'impliquer dans les questions internationales. Ainsi, Abraham Lincoln pouvait d�clarer que " le texte de la Constitution donnant le pouvoir de guerre au Congr�s �tait dict�, comme je l'ai compris, par l'imp�ratif suivant : les rois ont toujours entra�n� leurs peuples dans des guerres qui les ont appauvris, tout en pr�tendant g�n�ralement qu'elles �taient faites pour leur bien. Notre convention a compris qu'il s'agissait l� de l'une des plus grandes formes d'oppression, et a fait en sorte qu'il ne f�t pas dans le pouvoir d'un seul homme d'opprimer ainsi tous les autres ". Autre fait notable : c'est le Congr�s qui d�cida, � l'occasion de la guerre contre l'Espagne, en 1898, de se lancer dans une op�ration militaire, ce qui eut pour effet de modifier en profondeur la politique �trang�re du pays en mettant fin � un isolationnisme quasi continu depuis son ind�pendance. Ce fut aussi sous l'influence du Congr�s que les Etats-Unis op�r�rent un repli sur eux-m�mes apr�s le trait� de Versailles, ouvrant une �re de non-intervention qui ne prit fin qu'en 1941.
+Dans ses relations avec la Maison-Blanche, l'initiative du Congr�s la plus significative pendant la guerre froide a �t� l'adoption, en 1973, du War Powers Act, dans un climat de d�tente caract�ris� par les accords bilat�raux sur le d�sarmement, mais �galement par la guerre du Vietnam et le scandale du Watergate. Certains parlementaires souhaitaient limiter les pouvoirs du pr�sident afin d'�viter une escalade, comme sous Lyndon B. Johnson. D'autres, sensibles aux d�rives du pouvoir pr�sidentiel, illustr�es par les probl�mes du pr�sident Richard Nixon, ont simplement cherch� � sanctionner l'Ex�cutif. A ce titre, il convient de noter que le consensus sur le War Powers Act, qui �manait pourtant du camp r�publicain, a largement d�pass� le traditionnel clivage partisan, preuve qu'il s'agissait bien davantage d'une question de pr�rogatives institutionnelles que de l'expression d'id�es politiques.
+Cette loi a pour objet de limiter les pouvoirs du pr�sident en cas de conflit arm�, en faisant intervenir le Congr�s de fa�on syst�matique dans la d�cision. Elle pr�voit que le pr�sident, s'il veut engager le pays dans une op�ration militaire, doit au pr�alable obtenir l'accord du Congr�s, soit � la suite d'une d�claration de guerre, soit en invoquant l'urgence nationale provoqu�e par une attaque contre le territoire du pays ou contre ses forces arm�es. Dans cette seconde hypoth�se, le pr�sident doit, sous 48 heures, remettre un rapport aux pr�sidents des deux Chambres pour rendre compte de ses actes, puis un autre six mois plus tard. Ces rapports sont d�livr�s aux parlementaires, qui jugent de la l�gitimit� de l'op�ration et de sa poursuite. Les enseignements que l'on peut tirer de ce dispositif sont multiples. D'une part, dans un climat marqu� par la d�tente entre les deux blocs et la diminution de certaines menaces - la loi faisait suite � la signature des accords SALT (Strategic Arms Limitation Talks) avec l'URSS -, les parlementaires souhaitaient contr�ler les op�rations ext�rieures en allant au-del� de que ce que leur permettait la Constitution. D'autre part, ce contr�le supposait une diminution du nombre d'interventions � l'�tranger, qui seraient s�lectionn�es en fonction de leur importance. Ce dispositif concernait en priorit� les op�rations de faible intensit�, dans lesquelles les int�r�ts des Etats-Unis n'�taient, en g�n�ral, pas menac�s de fa�on substantielle.
+Pendant les ann�es 1980, le retour d'une certaine tension internationale a permis de concilier l'affirmation de l'autorit� du pr�sident sur les questions strat�giques majeures avec le r�le accru du Congr�s dans les interventions plus limit�es. Celles-ci restent d'actualit� apr�s la fin de la guerre froide et offrent aux parlementaires la possibilit� de bloquer les initiatives jug�es inopportunes de la Maison-Blanche. De cette mani�re, les pouvoirs du pr�sident dans la conduite d'un conflit arm� sont encore plus limit�s, le chef de l'Ex�cutif devant faire approuver ses initiatives par le Congr�s. De nombreuses voix ont demand� la suppression de ce texte ou, au contraire, plaid� pour son maintien dans un environnement post-guerre froide.
+A la suite des op�rations en Bosnie, en 1995, un certain nombre de parlementaires ont ainsi demand� que le Congr�s exerce un contr�le plus �troit sur la politique �trang�re du pays, exigeant notamment que toute op�ration ext�rieure souhait�e par le pr�sident obtienne l'accord explicite des parlementaires. Ces initiatives, approuv�es par la majorit� des parlementaires et souvent bipartisanes, illustrent une tendance au renforcement des pouvoirs du Congr�s - et en particulier de ceux de la Chambre des repr�sentants - en mati�re de d�cision de projection de forces ou d'engagement dans un conflit arm�.
+La bonne conduite de la politique �trang�re des Etats-Unis suppose une compl�mentarit� des pouvoirs ex�cutif et l�gislatif. Le pr�sident, en vertu des pouvoirs qui lui sont conf�r�s par la Constitution, peut proposer une op�ration militaire et l'engagement des forces arm�es. De son c�t�, le Congr�s a le pouvoir de juger et de d�cider si ces orientations doivent ou non �tre suivies. Ainsi, le pr�sident propose et le Congr�s dispose. De cet �quilibre, fragilis� en temps de cohabitation, d�pend la coh�rence des orientations du pays en mati�re de relations internationales. Cependant, la Constitution elle-m�me, en donnant des pouvoirs aux diff�rents organes, ne r�pond pas totalement � la question de savoir qui d�tient la v�ritable autorit� dans la prise de d�cision. En effet, les parlementaires ont le pouvoir de bloquer les propositions du pr�sident, influen�ant de cette fa�on les choix de politique �trang�re. Dans certaines circonstances, le Congr�s peut m�me orienter positivement les choix de l'Ex�cutif en faisant pression sur des dossiers qui lui tiennent � coeur. Ce fut le cas au cours des ann�es 1980, quand les parlementaires impos�rent au pr�sident d'adopter des sanctions � l'�gard de l'Afrique du Sud, en proposant, � la suite de rapports des commissions concern�es, un certain nombre de r�solutions auxquelles la Maison-Blanche ne put se soustraire. Ce fut �galement le cas pour les relations avec Cuba lors de l'adoption de la loi Helms-Burton sur les sanctions �conomiques et commerciales, en 1996.
+Dans l'ensemble, le Congr�s dispose de pr�rogatives lui permettant, quand le cas se pr�sente, de bloquer les initiatives pr�sidentielles ou, � l'inverse, de les influencer, voire m�me de les forcer. En temps de guerre, ou sous la pression d'une menace pesant sur les int�r�ts vitaux du pays, un consensus bipartisan offre en revanche au chef de l'Ex�cutif de plus larges pouvoirs en mati�re de politique �trang�re, ce qui lui permet de prendre des initiatives sans en aviser le Congr�s au pr�alable. Certains experts remarquent que le pr�sident ne respecte que rarement le War Powers Act et ne laisse au Congr�s l'appr�ciation d'une intervention qu'une fois celle-ci engag�e. Ce renforcement du pouvoir pr�sidentiel s'explique principalement par les lenteurs du processus l�gislatif et l'inefficacit� des d�bats partisans en cas de crise soudaine. C'est ainsi que le chef de la Maison-Blanche justifie le plus souvent l'engagement de forces arm�es, quand celui-ci n'a pas �t� d�cid� avec l'accord du Congr�s, qui lui est normalement indispensable, par la lecture de la Constitution.
+2. Les limites du Congr�s pendant la guerre froide
+La pr�sidence " imp�riale ", h�rit�e de la Seconde Guerre mondiale et maintenue pendant la guerre froide, a eu pour effet de neutraliser totalement les parlementaires dans le domaine des relations internationales. Ce fut le cas lors de la guerre de Cor�e. Le pr�sident Harry S. Truman n'a pas consult� les parlementaires pour engager le pays dans le conflit, et Dwight D. Eisenhower, son successeur, a habilement us� de son influence et des pouvoirs dont il disposait pour se retirer trois ans plus tard de la p�ninsule. Par la suite, la guerre froide a �t� marqu�e par une multitude d'actions initi�es par l'Administration, sans que le Congr�s ait la possibilit� de faire valoir ses droits constitutionnels, et ce, jusqu'� la fin des ann�es 1980 et l'arriv�e au pouvoir de George H.W. Bush. Une telle attitude du pr�sident �tait l�gitim�e par la menace que faisait peser l'Union sovi�tique, si bien que m�me les plus fervents d�fenseurs du War Powers Act, comme Jacob K. Javits, le s�nateur r�publicain de New York qui avait �t� � l'origine du texte, ne discut�rent pas la d�cision du pr�sident Ronald W. Reagan d'envoyer, sans consultation pr�alable, des marines au Liban, en 1983. Avec autant d'admiration que de scepticisme, Michael Beschloss explique � ce propos que " le pr�sident �tait le centre du syst�me solaire politique am�ricain, le centre de la politique �trang�re et int�rieure, et la personne la plus puissante du gouvernement ".
+Certains experts estiment l�gitime de donner au pr�sident des pouvoirs plus importants en cas de crise majeure ou quand les int�r�ts du pays sont directement menac�s. Dans de telles situations, les statuts sont exceptionnellement modifi�s, et le pr�sident assume pleinement son r�le de chef des arm�es sans que le Congr�s vienne s'interposer. D'ailleurs, m�me les p�res fondateurs n'avaient pas h�sit� � offrir au pr�sident des pouvoirs renforc�s pour r�pondre de fa�on plus efficace aux menaces que repr�sentaient les deux grandes puissances de l'�poque, le Royaume-Uni et la France. Les m�mes arguments justifi�rent la " pr�sidence imp�riale " de la Seconde Guerre mondiale, puis celle de la guerre froide, les Etats-Unis �tant directement menac�s par l'Union sovi�tique, notamment par le biais des armes nucl�aires. David Calleo estime ainsi que, " depuis Franklin D. Roosevelt, les Etats-Unis ont connu un long cycle de d�s�quilibre constitutionnel au profit d'un pr�sident - un cycle qui s'est prolong� avec la guerre froide ". Ainsi, et m�me apr�s le vote du War Powers Act, chacun �tait conscient que le pr�sident pouvait agir seul en cas de crise majeure.
+Ce consensus sur la l�gitimit� de la toute puissance de l'Ex�cutif a permis de clarifier la politique �trang�re pendant plusieurs d�cennies, qui sont marqu�es par les bonnes relations qui ont pr�valu entre les Administrations successives et le Congr�s. Dans le m�me temps, cela a eu pour effet d'affaiblir les commissions charg�es des affaires internationales, tant � la Chambre des repr�sentants qu'au S�nat. Un officiel de l'Administration de Ronald W. Reagan a m�me d�clar�, � propos de la perte d'importance de ces commissions, que " l'une �tait morte dans le vin, et que l'autre s'�tait fragment�e en petits empires ". Cela s'expliquait notamment par le fait que les parlementaires privil�giaient d'autres commissions, gr�ce auxquelles ils pouvaient avoir une plus grande influence, de fa�on plus nette encore � la Chambre des repr�sentants qu'au S�nat. Certes, quelques tentatives de reprise en main de la politique �trang�re par le Congr�s se sont manifest�es, notamment en 1939, quand ce dernier s'est oppos� � l'intervention militaire en Europe ; mais les parlementaires, jusqu'� la fin des ann�es 1980, n'ont pas �t� en mesure d'opposer de r�sistance significative � l'Administration, celle-ci prenant seule les d�cisions importantes en temps de crise.
+En 1988, certains parlementaires, conscients que le War Powers Act pouvait �tre utilis� � des fins purement politiques, et donc menacer la s�curit� des citoyens, ont propos� de le remplacer par un Use of Force Act, qui laissait au pr�sident la possibilit� de venir en aide aux ressortissants des Etats-Unis mis en danger hors du territoire national. Cette requ�te r�pondait aussi bien aux nouvelles menaces �manant de groupes terroristes qui multipliaient les enl�vements et les prises d'otages, qu'aux conflits de faible intensit� auxquels des Am�ricains �taient directement expos�s (R�publique dominicaine, Panama, Grenade) : l'Administration, paralys�e par des contraintes constitutionnelles, n'avait pu r�gler rapidement ces questions.
+Limit� pendant la guerre froide, tant par la n�cessit� de se ranger derri�re l'autorit� du pr�sident que par l'absence d'une r�elle expertise des questions ext�rieures, le Congr�s, apr�s la disparition de l'Union sovi�tique, a renou� avec une lecture plus fid�le de la Constitution. C'est ainsi que les parlementaires ont peu � peu rassembl� de v�ritables �quipes d'experts et us� de leurs pr�rogatives � chaque occasion, aussi bien du fait des clivages politiques les opposant � la Maison-Blanche (la d�cennie 1990 a �t� marqu�e par une opposition partisane quasi permanente entre l'Ex�cutif et le L�gislatif) qu'en raison de l'absence de menace ext�rieure qui, selon les textes de Jean-Jacques Rousseau et des p�res fondateurs, pouvaient justifier l'apathie du Congr�s.
+3. L'exp�rience de 1990 : la guerre du Golfe et ses opposants au Congr�s
+La guerre du Golfe est souvent cit�e comme l'exemple d'un parfait succ�s de la machine de guerre des Etats-Unis, de leur habilet� � r�unir des coalitions ad hoc et de leur unit� dans l'�preuve. Parall�lement � ces bons r�sultats, la crise du Golfe, qui a pr�c�d� l'intervention arm�e, a vu s'opposer au Congr�s les partisans de l'intervention et les opposants � la guerre, pla�ant souvent l'Administration de George H.W. Bush dans une position d�licate, avant que les relations entre l'Ex�cutif et le L�gislatif se normalisent et que les op�rations puissent commencer. Rapidement conscient que l'argument de l'invasion du Kowe�t, s'il permettait de l�gitimer l'adoption de r�solutions au Conseil de s�curit� des Nations unies, ne pouvait justifier l'utilisation de la force, ni l'envoi de plusieurs dizaines de milliers d'hommes dans la r�gion, le pr�sident George H.W. Bush n'a eu de cesse de placer les questions relatives � la d�fense de l'Arabie Saoudite au centre des discussions. Par extension, la guerre contre l'Irak devenait peu � peu une croisade du " Bien " contre le " Mal ", dans laquelle les Etats-Unis ne d�fendaient pas uniquement des int�r�ts nationaux, mais l'�quilibre du monde libre.
+Ainsi, d�s l'invasion du Kowe�t, le S�nat, suivi de peu par la Chambre des repr�sentants, s'est rang� derri�re le pr�sident, lui demandant d'agir avec tous les moyens n�cessaires pour obtenir le retrait des forces irakiennes. Comme l'expliquait � l'�poque Yves Boyer, " cette harmonie entre l'Ex�cutif et le L�gislatif ne faisait que traduire le soutien massif de l'opinion publique, approuvant � 70 % cette action ". En r�alit�, il s'agissait plut�t d'une manoeuvre de la Maison-Blanche, ex�cut�e en p�riode de cong�s parlementaires de fa�on � �viter les critiques du Capitole, une politique active de communication devant permettre de s'assurer un soutien populaire. Dick Cheney, alors secr�taire � la D�fense, reconnut d'ailleurs que " le fait que le Congr�s soit en cong� fut un avantage. Nous pouvions profiter du mois d'ao�t pour faire ce que nous avions � faire, plut�t que de s'expliquer devant lui ". L'harmonie masquait un choix d�lib�r� de l'Ex�cutif pour �viter que les d�bats institutionnels ne retardent l'adoption de r�solutions et n'emp�chent l'envoi de forces arm�es au Moyen-Orient.
+Mais l'euphorie du mois d'ao�t fut de courte dur�e. Le S�nat ne tarda pas � inviter le pr�sident � venir se pr�senter devant le Congr�s pour expliquer ses plans. L'argument de la d�fense du pays �tant rapidement �cart�, les parlementaires rappel�rent au chef de l'Ex�cutif que les pouvoirs de guerre �taient reconnus par la Constitution et que toute op�ration ext�rieure devait recevoir leur aval. En effet, si des pouvoirs exceptionnels peuvent �tre attribu�s au pr�sident en cas de situation d'urgence, il n'en va pas de m�me en cas d'envoi de troupes sur un th��tre ext�rieur dans le cadre d'une grande offensive, quelle qu'en soit d'ailleurs la justification. Et le fait que les deux Chambres �taient alors majoritairement d�mocrates n'a fait que renforcer la vigueur du Congr�s face aux propositions de l'Ex�cutif r�publicain.
+Le pr�sident George H.W. Bush, conscient que le soutien du Congr�s ne lui �tait pas acquis, en d�pit de l'approbation constante de l'opinion publique au principe d'une intervention en Irak, a longtemps justifi� le fait de ne pas se pr�senter devant les parlementaires en se pr�valant des r�solutions du Conseil de s�curit� des Nations unies. Harry S. Truman avait fait de m�me en 1950 dans la guerre de Cor�e : il avait envoy� des troupes sans en informer le Congr�s, en se fondant sur les r�solutions de l'ONU. Mais le War Powers Act n'existait pas � cette �poque, et le cas de la crise du Golfe est donc diff�rent de celui de la guerre de Cor�e. Toutefois, en 1990 comme en 1950, le principe de l'intervention s'appuyait essentiellement sur les r�solutions du Conseil de s�curit�, qui devaient l'emporter sur les consid�ration de politique int�rieure, du moins aux yeux de l'Administration.
+Le 17 septembre 1990, interrog� sur la question des pouvoirs de guerre, Dick Cheney estimait que le War Powers Act pouvait �tre consid�r� comme inconstitutionnel, dans la mesure o� il imposait des limites aux pr�rogatives constitutionnelles du pr�sident, notamment dans son r�le de chef des arm�es. De tels propos illustrent l'option qui fut choisie par l'Administration : adopter la m�me position que sous les Administrations Reagan et �viter autant que possible de se pr�senter devant des parlementaires hostiles, sans pour autant avoir le moindre argument permettant de justifier une telle attitude. Cet �pisode met en �vidence le fait que, de fa�on g�n�rale, le War Powers Act n'a jamais �t� reconnu comme constitutionnel par l'Ex�cutif, qui a toujours consid�r� qu'il octroyait un pouvoir abusif au Congr�s. En ce sens, l'Administration de George H.W. Bush ne faisait que reprendre une rh�torique d�j� utilis�e pr�c�demment, et qui a continu� d'�tre employ�e par la suite.
+Le s�nateur Sam Nunn (d�mocrate, G�orgie), alors pr�sident de la commission des Forces arm�es, fut le premier des parlementaires � s'�lever contre la d�cision d'envoyer des troupes en Irak. Parmi les initiatives les plus marquantes, il invita plusieurs personnalit�s � t�moigner et � lui apporter leur soutien contre la guerre. Ainsi se succ�d�rent au Capitole l'amiral William Crowe, le g�n�ral David Jones, l'ancien secr�taire � la D�fense James Schlesinger, l'ancien secr�taire � la Marine James Webb, et l'ancien directeur du National Security Council, William Odom. Chacun s'�leva contre la guerre, usant d'arguments aussi vari�s que l'inutilit� d'une telle campagne, la mauvaise adaptation des forces arm�es � ce type d'op�ration, les risques de pertes humaines, les cons�quences du conflit sur la stabilit� de la r�gion et du monde en g�n�ral, et la nature des objectifs � long terme (ce point �tant le plus int�ressant, puisqu'il concerne les relations entre les pouvoirs ex�cutif et l�gislatif en temps de guerre). Seul Henry A. Kissinger, �galement invit� par Sam Nunn, ne partagea pas l'opinion des autres personnalit�s, consid�rant qu'il n'y avait pas d'autre option que d'engager les forces arm�es, et que les parlementaires devaient soutenir en bloc l'Administration.
+Les r�actions du pr�sident aux critiques du Congr�s montr�rent � la fois son agacement et son impuissance. Consid�rant qu'il �tait de son devoir de prendre des d�cisions rapidement, notamment du fait des otages d�tenus � Bagdad, il refusa n�anmoins toute option consistant � intervenir sans consulter le Congr�s, � d�faut d'obtenir son accord. Comme il l'�crivait dans son journal, le 28 novembre 199046 :
+" Le d�bat fait rage � pr�sent, et Sam Nunn, qui, selon moi, vise la pr�sidence, essaie de voir jusqu'o� il peut aller. Richard Gephardt "rompt" avec le pr�sident en disant : "Non au recours � la force, les sanctions doivent porter leurs fruits.'' Aucun d'eux ne semble se soucier du sort des otages ; aucun ne partage mon inqui�tude pour notre ambassade... Quelle ironie de voir la droite isolationniste se ranger aux c�t�s de la (vieille) gauche incarn�e par Kingman Brewster (qui exprimait le) syndrome du Vietnam ! Bob Kerrey, un vrai h�ros de la guerre du Vietnam, et John Glenn, un autre h�ros, r�p�tent : "Pas de recours � la force, pas de recours � la force''. " " (...) Notre r�le de leader mondial sera de nouveau r�affirm�, mais, si nous acceptons des compromis et que nous �chouons, nous serons r�duits � l'impuissance totale, et il n'est pas question que cela se produise. Peu importe que le Congr�s vote ou non. Cela n'arrivera pas... et je tiens � impliquer le Congr�s. Le grand d�bat continue � propos de la d�claration de guerre, mais l'important, c'est que nous avons besoin d'eux ; et je continuerai � les consulter. " Ce m�pris de la Constitution, m�me justifi� � certains �gards, a eu pour effet de renforcer les rangs des opposants au principe de l'intervention, en radicalisant les positions des uns et des autres. Comme l'expliquait � l'�poque Stanley Hoffmann, " la r�ticence de l'Ex�cutif � soumettre sa politique au contr�le des parlementaires, en vertu de la l�gislation sur les pouvoirs de guerre, a suscit� de fortes tensions47 ".
+Peu � peu, des �lus r�publicains mod�r�s se sont joints aux remarques de Sam Nunn, acceptant le principe d'une intervention, mais demandant � George H.W. Bush de se pr�senter devant le Congr�s. Ainsi, William Cohen, alors s�nateur r�publicain du Maine, estimait que " le pr�sident devait �noncer sa proposition et demander au Congr�s s'il approuvait ou non, et jusqu'� quel point, ses objectifs politiques48 ". En d'autres termes, les parlementaires du propre camp du pr�sident souhaitaient que celui-ci respecte le War Powers Act, et ce, d'autant que le Grand Old Party (GOP, le Parti r�publicain) en avait �t� l'instigateur. D'autres �lus r�publicains, comme le tr�s influent Richard Lugar (s�nateur de l'Indiana), se sont �lev�s contre la guerre en invoquant que le fardeau serait support� essentiellement par les Etats-Unis. L'argument �tait de faire payer davantage aux alli�s le co�t de l'op�ration (notons au passage que ce sont des revendications que Richard Lugar a maintes fois r�p�t�es au cours de la d�cennie 1990, et qui ont �t� suivies par un nombre croissant de parlementaires). Ces demandes n'ont cependant pas �t� jug�es recevables en 1990, le Congr�s applaudissant au contraire la capacit� de George Bush et de James Baker � former une coalition et � r�partir le co�t des op�rations entre les alli�s49.
+C�t� d�mocrate, l'opposition �tait encore plus radicale, certains s�nateurs, comme Edward Kennedy (d�mocrate, Massachusetts), voulant � la fois emp�cher George H.W. Bush d'agir seul et prendre part aux d�cisions politico-militaires. La presse lib�rale s'en est m�l�e, le New York Times citant m�me � titre d'exemple Edouard Chevarnadze, alors ministre des Affaires �trang�res de l'Union sovi�tique, qui jugeait que " toute utilisation des troupes sovi�tiques hors des fronti�res suppose une d�cision du parlement sovi�tique ". Fait �tonnant, ce fut George Mitchell, alors leader de la majorit� d�mocrate au S�nat, qui vint au secours de l'Administration de George H.W. Bush, expliquant que le moment �tait mal choisi pour demander au pr�sident de s'expliquer devant les parlementaires, avant d'inciter le S�nat, avec Robert Dole (r�publicain, Kansas), � adopter une r�solution soutenant l'action du pr�sident (finalement adopt�e le 2 octobre 1990, avec seulement 3 voix contre). Cela ne l'emp�chera pas toutefois de remarquer quelques semaines plus tard, � quelques heures du d�but de la campagne, que " le pr�sident n'a pas consult� le Congr�s sur cette d�cision ; il n'a pas cherch� le soutien du peuple am�ricain. Il l'a simplement fait ". Ce qui prouvait que, m�me en temps de crise, l'unit� du pays restait fragile, et que la politique partisane demeurait au centre des discussions.
+Au fur et � mesure que l'�ch�ance du 15 janvier 1991 approchait, les positions des uns et des autres se firent de plus en plus nettes, certains n'h�sitant pas � �voquer l'impeachment si le pr�sident choisissait de ne pas se pr�senter au Capitole. George H.W. Bush s'inqui�ta de la volont� du r�gime irakien de se doter d'armes de destruction massive, ce � quoi Al Gore, alors s�nateur (d�mocrate, Tennessee), r�pliqua qu'il s'agissait d'une manoeuvre maladroite destin�e � gagner le soutien du Congr�s. Se sentant dans une situation de plus en plus d�licate, le pr�sident comprit que la guerre �tait in�vitable, et que son issue d�terminerait son propre avenir politique. Il estimait en effet que la mauvaise conduite des op�rations pouvait lui co�ter cher, tandis qu'une victoire facile ne renforcerait pas n�cessairement sa position face au Congr�s et � ses adversaires politiques. Ainsi, comme il l'�crivait dans son journal, le 20 d�cembre 1990 : " Si la guerre est rapide, avec le moins de pertes possible, quoi que cela veuille dire, et que Saddam essuie une d�faite fulgurante, je devrai en partager le m�rite avec le Congr�s et le monde entier. En revanche, si cela s'�ternise, non seulement on va m'en tenir responsable, mais on va probablement entamer une proc�dure de destitution contre moi, comme l'a dit Dan Inouye. " Dernier acte avant le d�clenchement des op�rations militaires, et pas des moindres, James Baker rencontra Tareq Aziz, alors ministre des Affaires �trang�res de l'Irak, � Gen�ve, le 9 janvier 1991. Il lui remit une lettre de George H.W. Bush adress�e � Saddam Hussein, enjoignant le dirigeant irakien de retirer ses troupes de Bagdad pour �viter une intervention arm�e. Cette lettre contenait �galement les phrases suivantes : " Les Etats-Unis ne tol�reront pas l'usage d'armes chimiques ou biologiques, ni la destruction des sites p�troliers du Kowe�t. Le peuple am�ricain r�clamerait � ce moment-l� la riposte la plus violente possible ", sous-entendu l'utilisation d'armes nucl�aires contre le r�gime de Bagdad. En d'autres termes, le pr�sident brandissait la menace nucl�aire - celle-ci, � l'inverse des pouvoirs de guerre, �tant plac�e sous sa seule autorit� - en justifiant sa fermet� par le soutien de l'opinion publique. De tels propos sont � replacer dans leur contexte, dans la mesure o� George H.W. Bush n'avait pas encore obtenu le soutien officiel du Congr�s, qui n'interviendra que trois jours plus tard.
+Le 12 janvier 1991, la Chambre des repr�sentants devait s'exprimer au sujet de la r�solution Michel-Solarz, qui approuvait le recours � la force pour atteindre les objectifs fix�s par les Nations unies ; sa jumelle au S�nat �tait la r�solution Dole-Warner. La premi�re fut adopt�e � 250 voix contre 183, et la seconde � 52 contre 47, soit la plus petite majorit� jamais constat�e lors d'une d�claration de guerre de toute l'histoire des Etats-Unis. Deux autres r�solutions concurrentes avaient �t� propos�es � la Chambre : la r�solution Durbin-Bennett, qui rappelait que le Congr�s pouvait seul prendre l'initiative de d�clarer la guerre, et la r�solution Gephardt-Hamilton, qui encourageait la poursuite des sanctions �conomiques et refusait la guerre. Toutes deux furent rejet�es. Ainsi, il a fallu attendre la date butoir du 15 janvier 1991 pour que les opposants � la guerre voient leurs initiatives repouss�es et que le Congr�s apporte son soutien � l'Administration. Ces votes indiquent sans aucun doute que les parlementaires �taient conscients de la situation de blocage qu'aurait entra�n�e un refus � l'avant-veille des op�rations, et du risque encouru pour la coalition dans son ensemble. Une fois les troupes pr�tes � l'assaut, ce refus aurait en effet �t� mal ressenti, tant par l'opinion publique aux Etats-Unis que par la communaut� internationale. George H.W. Bush a reconnu plus tard avoir alors compris que " la plupart des s�nateurs et des parlementaires seraient oblig�s de nous soutenir si nous d�clarions la guerre sans eux, mais qu'ils se trouveraient en mauvaise posture si je r�clamais officiellement une d�claration de guerre ou bien une r�solution de soutien au recours � la force ". Mais, finalement, comme l'expliquent Lawrence Freedman et Efraim Karsh, " la d�cision critique (de lancer l'offensive), comme tant d'autres pendant la crise, fut prise par un nombre relativement limit� de personnes ".
+Certains experts consid�raient, apr�s la fin des hostilit�s, que le S�nat serait, � l'avenir, moins hostile � l'envoi de troupes � l'�tranger que lors du vote du 12 janvier, et pr�disaient un avenir radieux pour les futures Administrations, qui disposeraient d'un " mandat " offert par les parlementaires en mati�re de pouvoirs de guerre. Ce ne fut pas le cas. En fait, les d�bats d�crits ici, s'ils n'ont pas eu pour effet de bloquer la d�cision de George H.W. Bush de s'engager dans une guerre contre l'Irak, ont eu des cons�quences � plus long terme. C'est en effet � partir de la crise du Golfe que le Congr�s a retrouv� une certaine l�gitimit� en mati�re de pouvoirs de guerre, les parlementaires n'h�sitant plus � faire valoir leurs pr�rogatives face � l'Ex�cutif. L'absence de menace, l'opposition politique quasi constante et l'h�ritage de l'expertise acquise alors (c'est pendant cette p�riode que de v�ritables groupes d'experts vont se constituer au Congr�s, ceux-ci se g�n�ralisant par la suite avec l'apport dans le camp r�publicain d'anciens membres des Administrations Reagan et Bush) en furent la cause. L'argument, pr�sent� par Anthony Lake quelques ann�es plus t�t, �tant �galement que " le d�bat d�mocratique produit plus facilement que la doctrine des d�cisions importantes en mati�re de politique �trang�re ".
+II. Les pouvoirs de guerre sous Bill Clinton
+Pendant les huit ann�es de pr�sidence de Bill Clinton, et de fa�on encore plus nette apr�s le double succ�s des R�publicains aux �lections de la mi-mandat en novembre 1995, le Congr�s exprima son d�saccord sur les questions relatives aux affaires �trang�res, notamment en ce qui concerne l'envoi de forces arm�es sur des th��tres ext�rieurs. Mais le pr�sident et l'Administration furent confront�s � une opposition qui se montra bien plus sensible � la question de la r�partition des pouvoirs qu'aux clivages politiques traditionnels. Ces d�bats, renouvel�s � l'occasion des diff�rentes crises auxquelles l'Administration Clinton fit face, nous permettent de mieux comprendre dans quelle mesure la fin de la guerre froide a boulevers� la relation Ex�cutif/L�gislatif dans le domaine des pouvoirs de guerre. Pour la premi�re fois, en effet, le Congr�s a �t� en mesure de bloquer les initiatives pr�sidentielles, ne se contentant pas d'exprimer des r�serves, mais faisant pleinement usage de ses pr�rogatives. C'est �galement pendant cette p�riode que les r�seaux d'influence du Congr�s se sont consid�rablement renforc�s, notamment par la mont�e en puissance des commissions charg�es des questions internationales, ce qui marqua de fa�on durable le retour des parlementaires dans le processus d'�laboration de la politique �trang�re.
+1. Le retour du gridlock
+Depuis que les Etats-Unis sont devenus la seule superpuissance, les d�bats portant sur les relations internationales et les interventions � l'�tranger se sont d�plac�s vers des consid�rations de politique int�rieure, o� le Congr�s, et plus particuli�rement la Chambre des repr�sentants, se fait directement l'�cho de " la voix de l'Am�rique ". Pour conserver toute sa cr�dibilit� et s'assurer une cote de popularit� acceptable, le pr�sident doit se montrer sensible aux revendications de ses concitoyens, m�me si celles-ci vont parfois � l'encontre des engagements internationaux du pays ; mais il doit aussi prendre en consid�ration les d�bats au Congr�s, pour que les deux pouvoirs ne soient pas en opposition. Cela est d'autant plus perceptible en temps de gridlock (litt�ralement " gros embouteillage ", mais il s'agit plut�t ici d'une forme de cohabitation politique), quand le pr�sident et l'une des deux (voire les deux) Chambres ne d�fendent pas les m�mes options. Cependant, l'opposition entre le Capitole et la Maison-Blanche a largement d�pass�, sous Bill Clinton, le simple clivage politique, r�pondant surtout � une diff�rence d'appr�ciation de la Constitution.
+Diriger sans le soutien du Congr�s
+En prenant le contr�le de la Chambre des repr�sentants � l'occasion des �lections de 1994 (230 si�ges sur 434), les R�publicains retrouvaient la majorit� pour la premi�re fois depuis 1954, mettant ainsi fin � 40 ans de domination d�mocrate. Au S�nat, si le GOP a parfois gagn� des �lections l�gislatives, les R�publicains n'ont �t� majoritaires qu'� dix reprises depuis 1945. Au total, ils n'ont contr�l� simultan�ment les deux Chambres que six fois : entre 1947 et 1949, entre 1953 et 1955, et entre 1995 et juin 2001, soit seulement durant 10 ann�es, contre 40 ans pour les D�mocrates, et six ans de partage des pouvoirs. Enfin, jusqu'� l'�lection de George H.W. Bush, les R�publicains n'ont �t� qu'une seule fois � la t�te des trois pouvoirs (Maison-Blanche, S�nat, Chambre des repr�sentants) : c'�tait entre 1953 et 1955, sous la pr�sidence de Dwight D. Eisenhower. Quant aux D�mocrates, ils ont connu cette situation � dix reprises, soit durant 20 ans ; mais le pr�sident Bill Clinton n'en a b�n�fici� que pendant les deux premi�res ann�es de son premier mandat, entre 1993 et 1995.
+En 1994, Louis Fisher signalait le souhait exprim� par Bill Clinton de poursuivre la politique de son pr�d�cesseur de ne pas consulter syst�matiquement le Congr�s en cas d'op�rations militaires ext�rieures. Fortement contest� par ceux qui d�fendaient les initiatives de l'Ex�cutif, le War Powers Act a m�me �t� pr�sent� comme un texte d�pass� et devant �tre red�fini, non seulement � la lumi�re des difficult�s rencontr�es par George H.W. Bush en 1990, mais �galement en raison de la g�n�ralisation des crises de faible intensit�. En effet, Washington a �t� confront� � un nombre croissant de conflits limit�s n'engageant que de loin ses int�r�ts, et pour lesquels la consultation du Congr�s n'�tait pas forc�ment jug�e n�cessaire, les parlementaires se montrant assez peu sensibles au d�roulement d'op�rations engageant des forces limit�es. Pourtant, c'est pendant cette p�riode qu'ils ont mis en avant les pr�rogatives que leur offre la Constitution et qu'ils n'ont pas h�sit� � se prononcer sur toutes les initiatives de l'Administration en mati�re d'engagement des forces arm�es. Ainsi, � l'occasion de toutes les op�rations ext�rieures auxquelles l'Administration Clinton a pris part, de nombreuses voix se sont �lev�es au Congr�s pour contrer la position de l'Ex�cutif.
+D�bats autour de la question irakienne
+Entre 1992 et 2000, l'Irak fut au centre des pr�occupations des parlementaires, qui se sont int�ress�s aux diff�rentes options recherch�es par l'Administration et n'ont pas manqu� de rappeler l'importance de la Constitution. Ce fut notamment le cas en 1996. John McCain estimait alors que " notre capacit� � entreprendre des actions disproportionn�es et efficaces, n�cessaires en de telles circonstances, ne doit pas �tre mise en cause par les cons�quences de notre �chec � pr�server l'unit� de la coalition ". Ces d�bats se sont encore poursuivis, les parlementaires n'h�sitant pas � proposer une r�solution sur l'avenir du r�gime irakien, se donnant ainsi le premier r�le dans l'�laboration de la politique �trang�re. D�fendant cette r�solution, Thomas Lantos (d�mocrate, Californie) pr�cisait que son " objectif (...) �tait de montrer clairement et sans �quivoque � Saddam Hussein et � son gouvernement que le Congr�s soutient l'usage de la force militaire en cas de n�cessit�. Il ne doit y avoir aucun doute ni sur l'importance de la poursuite des inspections, comme le stipulent les d�cisions du Conseil de s�curit� des Nations unies, ni sur la volont� du gouvernement des Etats-Unis, ni sur le soutien du peuple am�ricain si une action militaire �tait n�cessaire ".
+Cette mont�e en puissance du Congr�s allait de pair avec de vives critiques � l'�gard de l'Administration Clinton, certains parlementaires allant jusqu'� juger que sa politique vis-�-vis de l'Irak n'�tait pas clairement d�finie. Ainsi, le s�nateur conservateur Charles Hagel (r�publicain, Nebraska) estimait que " notre d�fense nationale est garante de notre politique �trang�re. Je ne sais pas si nous avons une politique de long terme en Irak, � part celle de maintenir les sanctions d�cid�es par les Nations unies et d'imposer leurs r�solutions, mais ceci ne constitue pas une politique �trang�re. Si nous devons un jour conduire les Etats-Unis � la guerre, ce doit �tre pour imposer notre politique �trang�re - faire seulement la guerre n'est pas suffisant. Nous devons imposer une politique d'ensemble et de long terme. Les raisons d'une entr�e en guerre doivent reposer sur bien autre chose que la seule mise en oeuvre de sanctions � court terme ".
+C'est donc sous la pr�sidence de Bill Clinton que le Congr�s a retrouv� ses pr�rogatives en mati�re de politique �trang�re, non seulement du fait de l'opposition partisane entre les pouvoirs ex�cutif et l�gislatif et de l'absence de menace ext�rieure pesant sur le pays, mais �galement en raison de la mont�e en puissance de certaines institutions-clefs du Congr�s - les commissions - et de ceux qui les pr�sident.
+2. L'engagement dans les Balkans
+Fil conducteur de la politique �trang�re des Etats-Unis au m�me titre que la relation avec l'Irak, l'engagement dans les Balkans a r�v�l� des divergences de vue entre les pouvoirs ex�cutif et l�gislatif. Mais, plus qu'une opposition li�e � des particularismes politiques, les crises successives en Bosnie et au Kosovo ont surtout soulign� la volont� des parlementaires d'�tre consult�s pr�alablement � toute intervention ext�rieure.
+La Bosnie
+En 1993, les d�bats sur la possibilit� d'un engagement militaire en Bosnie se sont accompagn�s de nombreuses critiques sur le co�t des op�rations, la n�cessit� d'engager les forces arm�es et la participation des alli�s europ�ens. Les parlementaires se sont interrog�s sur les pouvoirs de guerre accord�s au pr�sident Bill Clinton et sur la n�cessit� d'engager des forces arm�es sur un th��tre d'op�rations n'impliquant pas directement les int�r�ts vitaux des Etats-Unis. Certains membres du Congr�s se sont montr�s sceptiques quant aux pr�tentions de la Maison-Blanche � jouer les " gendarmes du monde ". Ils estimaient que le pays, en intervenant de fa�on excessive � l'ext�rieur, risquait de gaspiller ses ressources et de d�voiler trop ais�ment ses forces � ses adversaires. Le s�nateur John McCain (r�publicain, Arizona) pensait ainsi que, " si nous usons de nos forces et de notre prestige de fa�on inconsid�r�e, nous gaspillerons des ressources que nous n'avons pas ".
+Des remarques du m�me type ont �t� exprim�es en 1995, notamment de la part d'�lus d�mocrates, qui jugeaient que l'Administration avait pr�t� une trop grande attention aux aspirations de l'aile conservatrice du Congr�s en d�cidant d'envoyer des troupes dans les Balkans. Le s�nateur Byron Dorgan (d�mocrate, Dakota-du-Nord) estimait ainsi que " l'envoi de forces pose un �norme risque pour nos troupes et notre pays, pour un gain potentiellement tr�s faible pour la Bosnie ". Pour sa part, et conscient de l'importance de la participation financi�re que supposait une intervention arm�e, le repr�sentant Jerry F. Costello (d�mocrate, Illinois) consid�rait que la Bosnie concernait les Europ�ens au premier chef et que ceux-ci devaient en assumer la principale responsabilit�, �cartant ainsi le principe d'un envoi de troupes am�ricaines sur le terrain.
+Le d�bat sur les pouvoirs de guerre s'est encore �largi avec l'intervention des Etats-Unis en Bosnie, car celle-ci s'effectuait dans le cadre de l'OTAN. En effet, afin de soutenir des op�rations men�es sous l'�gide des Nations unies ou de l'Alliance atlantique, Bill Clinton autorisa de multiples actions en Bosnie sans disposer de l'autorisation expresse du Congr�s, et ce, en d�pit des disputes permanentes entre le Capitole et le pr�sident sur les op�rations � mener. La question se posait alors de savoir si une action entreprise au sein de l'OTAN pouvait �tre conduite ind�pendamment des exigences de la Constitution et du War Powers Act.
+L'article 11 du trait� de l'Atlantique Nord r�pond � cette interrogation en consacrant le droit national des Etats : l'application du trait� doit �tre conforme aux " r�gles constitutionnelles " des Etats parties, ce qui, de fait, conf�re un pouvoir au Congr�s dans l'�ventualit� d'une guerre men�e au nom de l'OTAN. Le War Powers Act pr�cise �galement les conditions d'engagement des forces arm�es des Etats-Unis par rapport aux trait�s internationaux ou conventions. Ainsi, destin�e � emp�cher le recours � un trait� (ou � une loi Military Appropriations Act ou m�me � une r�solution des Nations unies) pour autoriser l'engagement de troupes, la section 8-a pr�voit qu'aucune intervention militaire ne peut �tre fond�e sur la base d'un trait� - ant�rieur ou post�rieur � 1973 - � moins qu'une clause sp�cifique ne l'y autorise express�ment. N�anmoins, la section 8-b pr�cise que les Etats-Unis peuvent participer - sans autorisation sp�cifique -, conjointement � un ou plusieurs alli�s, aux op�rations militaires de haut niveau d�cid�es par les �tats-majors (" in the headquarters operations of high-level military commands ") �tablis avant 1973, comme celles de l'OTAN.
+Le 11 ao�t 1992, soit encore sous l'Administration Bush, le S�nat vota la r�solution S.Res.330, incitant le pr�sident � travailler � une r�solution du Conseil de s�curit� pour faciliter l'aide humanitaire � Sarajevo, mais pr�cisant qu'aucune force militaire ne saurait �tre introduite sans objectif clair et pr�cis. De son c�t�, la Chambre des repr�sentants votait la r�solution H.Res.554, qui incitait le Conseil de s�curit� � prendre des mesures pour permettre l'assistance humanitaire, y compris le recours � la force. Le lendemain, le Conseil de s�curit� votait la r�solution 770, appelant les Etats membres � prendre " toutes les mesures n�cessaires " pour faciliter l'acheminement de l'aide � Sarajevo. Le 28 f�vrier 1993, les Etats-Unis commenc�rent � d�livrer de l'aide humanitaire par avion, et, � partir du 12 avril, en application de la r�solution du 31 mars (autorisant les Etats membres � prendre toutes les mesures n�cessaires pour imposer l'interdiction de survol militaire de la Bosnie), ils effectu�rent des actions a�riennes dans le cadre de l'OTAN. Celles-ci �taient destin�es � imposer � la fois les sanctions et le respect de la zone de non-vol (no-fly zone) au dessus de la Bosnie. Au lieu de l'annoncer avant les op�rations, ce n'est que le lendemain que le pr�sident rendit compte de la conformit� au War Powers Act de la participation des Etats-Unis. De m�me, alors que le secr�taire d'Etat Waren Christopher annon�ait, le 10 juin, l'envoi d'un effectif de 300 soldats en renfort d'une mission de maintien de la paix en Mac�doine, en application de la r�solution 795 du Conseil de s�curit� (vot�e en 1992 et destin�e � �viter l'extension de la crise bosniaque aux pays voisins), ce n'est qu'un mois plus tard (le 9 juillet) que le pr�sident d�clara cette action conforme au War Powers Act.
+Dans la perspective d'un accord de paix, la Maison-Blanche envisagea de fournir la moiti� des forces de l'OTAN (25 000 hommes sur 50 000). Certains parlementaires comme le s�nateur Robert Dole (leader de l'opposition) ont alors exig� l'approbation du Congr�s avant tout autre d�ploiement en Bosnie, ce qui poussa l'assistant du secr�taire d'Etat, Stephen Oxman, � garantir que l'Administration n'agirait pas sans le soutien des parlementaires en cas de mise en oeuvre de l'�ventuel accord de paix. Afin de formaliser cet engagement, le Congr�s vota une disposition introduite par les s�nateurs Dole et Mitchell, qui stipulait que les fonds destin�s � financer la participation de troupes am�ricaines pour assurer l'accord de paix ne seraient pas allou�s sans autorisation pr�alable du Capitole.
+Alors que le conflit bosniaque perdurait et que le pr�sident continuait de rendre compte des op�rations seulement apr�s que celles-ci avaient �t� engag�es, la contestation parlementaire r�clamant une plus grande implication du Congr�s s'intensifia, en particulier au S�nat. Ainsi, le 12 mai, les s�nateurs accept�rent � une voix de majorit� les amendements propos�s respectivement par Robert Dole (approuvant la mission de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU)) et George Mitchell (stipulant, entre autres, que les Etats-Unis ne pouvaient envoyer de soldats au sol sans l'accord du Congr�s). Mais la Chambre des repr�sentants ne suivit pas ce vote, qui resta donc sans effet. La section 8 100 du Defense Appropriations Act for FY 1995 (P.L. 103-335, sign� le 30 septembre 1994) stipulait que les fonds octroy�s par la pr�sente loi ne devaient pas financer le d�ploiement des troupes charg�es de mettre en oeuvre un accord de paix en Bosnie, � moins que le Congr�s ne l'autoris�t.
+Fin 1995, le d�bat sur les pouvoirs de guerre fit un retour sur le devant de la sc�ne, apr�s la d�cision pr�sidentielle d'envoyer 20 000 hommes en Bosnie dans le cadre d'une mission de maintien de la paix de l'OTAN. Le Congr�s vota nombre de projets de loi et de r�solutions, notamment trois dans chaque Chambre pour le seul mois de d�cembre, mais ni le S�nat ni la Chambre ne parvinrent � se mettre d'accord sur les mesures � prendre. Cette absence de consensus permit au pr�sident de fournir l'ann�e suivante (d�cembre 1996) des troupes au sol (8 500 hommes) pour participer � la Force de stabilisation (Stabilization Force, SFOR. A nouveau, ce manque de clart� s'expliquait en grande partie par l'opposition de certains �lus d�mocrates (dont Joseph Lieberman et Joseph Biden) aux propositions de l'Administration, tandis que les R�publicains y �taient plut�t favorables. En fait, les �lus conservateurs pouvaient difficilement reprocher au pr�sident sa d�termination apr�s avoir longuement critiqu� ses prises de position trop h�sitantes. Ce fut le cas de Robert Dole, futur candidat r�publicain � l'�lection pr�sidentielle de 1996, qui ne put que rester silencieux sur cette question, sous peine de se contredire. Devant cette absence de d�bat partisan au S�nat, ce furent des �lus r�publicains r�put�s plus mod�r�s qui �mirent des r�serves, notamment John McCain, John Warner et William Cohen.
+Le dernier acte se joua le 18 mars 1998, quand le Congr�s rejeta � une majorit� de 225 voix contre 193 la contre-r�solution (H.Con.Res 227, introduite par le r�publicain Tom Campbell) visant � retirer les troupes am�ricaines de Bosnie. Ce vote serr� illustrait nettement la gronde des parlementaires, peu dispos�s � voir le conflit s'intensifier et qui �taient pr�ts � contraindre Bill Clinton � aller � l'encontre de ses engagements. Cette situation marqua incontestablement un tournant dans la relation entre le L�gislatif et l'Ex�cutif en mati�re de pouvoirs de guerre, la Maison-Blanche se trouvant prise entre des engagements internationaux et des contraintes de politique int�rieure.
+La campagne du Kosovo
+Avec l'intervention des Etats-Unis au Kosovo, le d�bat sur les pouvoirs de guerre franchit une nouvelle �tape, certains parlementaires allant m�me jusqu'� recourir � la justice pour mettre le pr�sident en accusation. Est-il n�cessaire de rappeler ici que cette nouvelle crise dans les Balkans prit place au moment de l'affaire Monica Lewinski, � l'occasion de laquelle le pr�sident Clinton fut la cible des parlementaires conservateurs, y compris dans le camp d�mocrate ? Cette affaire intervenait donc au plus mauvais moment pour un pr�sident d�j� soumis � de fortes pressions internes. Cela n'emp�cha pas certains parlementaires de lui reprocher d'utiliser des consid�rations de politique �trang�re pour d�tourner l'attention des questions de politique int�rieure auxquelles il �tait confront�.
+La controverse sur l'action au Kosovo s'amplifia le 26 mars 1999, lorsque Bill Clinton annon�a que des frappes a�riennes men�es avec les alli�s contre le gouvernement yougoslave avaient commenc� deux jours plus t�t. Les parlementaires se montr�rent tr�s partag�s, refusant de d�sapprouver comme de soutenir la politique du pr�sident, ce qui eut pour effet d'affaiblir leur action. Ainsi, le 28 avril, si la Chambre des repr�sentants se mit d'accord pour refuser de financer l'envoi de troupes au sol � moins d'obtenir une autorisation sp�cifique (H.R 1569), elle ne trouva pas de consensus sur les propositions de loi proposant le retrait des troupes des op�rations engag�es (H.Con.Res.82) ou une d�claration de guerre contre l'Etat yougoslave (H.J.Res.44). Le m�me jour, la Chambre des repr�sentants rejeta - lors d'un vote exceptionnellement partag� (213 voix contre 213) - la r�solution introduite par le S�nat, le 23 mars (S.con.Res.21), qui soutenait les frappes militaires a�riennes contre la Yougoslavie. Deux jours plus tard, une petite fraction du Congr�s entreprit d'intenter une action en justice contre le pr�sident. Sous la f�rule de Tom Campbell (r�publicain, Californie), 17 parlementaires saisirent ainsi la Cour f�d�rale du district de Columbia pour r�clamer que Bill Clinton obtienne l'accord du Congr�s avant de continuer la guerre a�rienne ou d'entreprendre d'autres op�rations militaires en Yougoslavie. Devant l'incapacit� de s'accorder sur le principe de mesures bilat�rales bloquant les op�rations, ces parlementaires avaient d�cid� de porter devant la justice du pays la d�cision du pr�sident et de l'Administration.
+Le seul point sur lequel les parlementaires �taient clairs concernait le soutien aux forces arm�es et le 20 mai, date � laquelle le Congr�s soumit � la signature pr�sidentielle le projet de loi de finances suppl�mentaires d'urgence (H.R.1141) accordant des milliards pour financer l'op�ration au Kosovo, on s'attendit � une accalmie. Mais, le 25, comme cela faisait 60 jours que le pr�sident avait rendu compte au Congr�s des op�rations militaires men�es au Kosovo, les parlementaires qui contestaient l'action pr�sidentielle (le groupe des 18) signal�rent � la Cour que son comportement constituait une violation patente de l'esprit du War Powers Act. En effet, celui-ci autorise le retrait des forces du champ de bataille au bout de 60 jours si le Congr�s, dans ce laps de temps, n'a pas autoris� la poursuite des actions ou si le pr�sident n'a pas r�clam� un d�lai suppl�mentaire de 30 jours. Or le pr�sident n'avait pas cherch� � obtenir ce d�lai suppl�mentaire, faisant valoir que le War Powers Act �tait constitutionnellement d�faillant (defective). Cependant, le 8 juin 1999, arguant du manque de fondement l�gal de la plainte, le juge du district f�d�ral Paul L. Friedman rejeta l'accusation selon laquelle le pr�sident avait viol� le War Powers Act ou la Constitution dans la conduite des op�rations militaires en Yougoslavie. Loin de s'arr�ter l�, l'affaire prit une ampleur consid�rable. Apr�s avoir fait appel devant la Cour comp�tente (celle du district de Columbia), qui accepta de recevoir l'appel mais confirma, le 18 f�vrier 2000, la d�cision de la cour pr�c�dente, Tom Campbell et 30 autres parlementaires saisirent la Cour supr�me des Etats-Unis, le 18 mai. Celle-ci mit d�finitivement fin � l'affaire en refusant, le 2 octobre, de s'en saisir.
+3. Les autres crises majeures sous Bill Clinton
+La Somalie
+L'autre dossier important concernant les forces engag�es en 1993 est la Somalie. L� encore, plusieurs parlementaires se sont demand�s s'il �tait dans l'int�r�t du pays d'envoyer des troupes sur place, et surtout de maintenir une pr�sence militaire dans la r�gion, notamment apr�s le cuisant �chec de l'op�ration commando lanc�e sur Mogadiscio, qui entra�na la mort de 18 soldats am�ricains. Le repr�sentant Benjamin Gilman (r�publicain, New York) estimait que les " forces arm�es (des Etats-Unis) devaient rentrer � la maison le plus rapidement possible et �tre remplac�es par des troupes des Nations unies provenant d'autres pays, afin de remplir la mission pr�vue initialement : nourrir ceux qui ont faim ". Pour sa part, le s�nateur Clairborne Pell (d�mocrate, Rhode Island), qui souhaitait collaborer davantage avec l'Administration, mena�ait celle-ci de mettre en avant les pr�rogatives d�finies par la Constitution si elle se refusait � consulter le Congr�s : " Laissez-nous travailler main dans la main avec l'Administration afin de trouver une alternative viable � cette politique malmen�e de toutes parts. " Le cas somalien a conduit les parlementaires � d�battre d'une autre question relative aux pouvoirs de guerre : celle de savoir � partir de quand l'assistance humanitaire devait �tre soumise � une autorisation du Congr�s. D�s la fin novembre 1992, le pr�sident avait propos� l'envoi de troupes pour permettre l'acheminement de l'aide humanitaire en Somalie ; le 3 d�cembre, cette proposition fut accueillie avec joie par le Conseil de s�curit�, qui vota la r�solution 794 autorisant le recours � tous les moyens n�cessaires pour y r�tablir une situation propice � l'assistance humanitaire. Mais, c'est avec la mont�e des violences dans ce pays (assassinats de soldats de l'ONU, incluant des Am�ricains), et surtout apr�s le fiasco de l'op�ration commando lanc�e contre le g�n�ral Aidid, que les interrogations au Congr�s prirent de l'ampleur. Ainsi, en septembre 1993, le Congr�s adoptait plusieurs amendements au Defense Authorization Act for FY 1994. Ils r�clamaient que le pr�sident, avant le 15 octobre 1993, consulte le Congr�s sur sa politique en Somalie, notamment sur les objectifs de la mission confi�e aux Etats-Unis, et pr�cisaient qu'il devait obtenir son autorisation pour la poursuite du d�ploiement des forces. Le pr�sident se conforma � ces d�cisions en consultant, le 7 octobre, les repr�sentants des deux parties sur la question somalienne pendant pr�s de deux heures et en envoyant la semaine suivante (le 13 octobre) un rapport de 33 pages au Congr�s sur les objectifs de la mission en Somalie. Le m�me jour, Bill Clinton d�clara le retrait de la plupart des troupes avant le 31 mars 1994 ; le Defense Appropriations Act for FY 1994 y apporta une garantie en mettant fin au financement des op�rations � compter de cette date, sous r�serve que le pr�sident n'obt�nt pas de nouvelle autorisation du Congr�s.
+Le Congr�s approuva l'emploi de forces militaires en Somalie dans un souci d'aide humanitaire et surtout afin d'assurer la protection du personnel et des bases am�ricaines. Aussi cette autorisation fut-elle assortie de la condition sine qua non que les forces de combat des Etats-Unis restent sous le contr�le du commandement am�ricain, sous la stricte autorit� du pr�sident. Auparavant, quelques parlementaires avaient estim� que, si le Congr�s ne permettait pas aux troupes de rester, elles devraient se retirer dans un d�lai de 60 � 90 jours. Mais le d�partement d'Etat affirma que l'autorisation du Congr�s, si elle �tait bienvenue, n'�tait pas n�cessaire dans ce cas pr�cis. Le 21 juillet 1993, le secr�taire adjoint Wendy Sherman r�pondit � une lettre envoy�e conjointement par Benjamin Gilman et Jesse Helmes (membres des commissions des Affaires �trang�res respectivement de la Chambre des repr�sentants et du S�nat) qu'aucune Administration n'avait jamais consid�r� que des engagements militaires intermittents pussent �tre interrompus au motif de la section 5-b et que, selon l'Administration, le War Powers Act ne s'appliquait qu'aux engagements prolong�s. Le 4 ao�t 1993, Benjamin Gilman d�clarait que l'on devrait se souvenir de cette date comme de celle de la mort du War Powers Act, car les troupes n'avaient pas �t� retir�es alors que des combats avaient �clat� le 5 juin et que le Congr�s avait d�cid� de se d�tourner de l'affaire.
+Le 22 octobre 1993, le m�me Benjamin Gilman pr�senta la r�solution H.Con.Res.170 ordonnant au pr�sident, conform�ment � la section 5-c du War Powers Act, de retirer les troupes de Somalie avant le 31 janvier 1994, proposition qui fut adopt�e par la Chambre des repr�sentants, laquelle repoussa la date butoir au 31 mars 1994 ; mais le S�nat s'abstint de se prononcer sur cette mesure, qui resta, de fait, non contraignante. Toutefois, le Defense Appropriations Act for FY 1995 (P.L.103-335, sign� le 30 septembre 1994) interdisait le financement d'une pr�sence militaire en Somalie au-del� du 30 septembre 1994, sauf pour prot�ger le personnel am�ricain. En cons�quence, le 4 novembre 1994, le Conseil de s�curit� d�cida de mettre fin � la mission des Nations unies en Somalie avant le 31 mars 1995, et les forces am�ricaines achev�rent leur mission d'�vacuation des troupes de l'ONU le 3 mars. Une fois de plus, ce fut donc l'arme du budget qui vint � bout de la d�termination du pr�sident Bill Clinton et l'obligea � se plier aux exigences du Congr�s.
+L'intervention en Ha�ti
+Les propositions d'intervention en Ha�ti, fin 1993 et surtout en 1994, furent � nouveau accueillies avec scepticisme par les parlementaires r�publicains, qui se montrent souvent r�ticents � l'envoi de troupes sur des th��tres ext�rieurs quand les int�r�ts vitaux des Etats-Unis ne sont pas directement menac�s. Pour le repr�sentant Douglas Bereuter (r�publicain, Nebraska), " une invasion mal d�finie, impopulaire et unilat�rale ferait de la politique �trang�re de Clinton non plus un simple mal de t�te, mais une v�ritable migraine ". Le s�nateur Strom Thurmond (r�publicain, Caroline-du-Sud) estimait pour sa part que, " m�me si la situation en Ha�ti int�resse les Etats-Unis, elle ne pr�sente aucune n�cessit� strat�gique, aucune urgence nationale, aucune menace militaire ou �conomique pour Washington ou pour le monde. Nos int�r�ts se portent sur le traitement humanitaire du peuple ha�tien et la promotion de la d�mocratie dans cette partie du globe. Aussi pourquoi la plus puissante nation de la plan�te irait-elle envahir cette petite nation insulaire ? " Bill Clinton entreprit l'op�ration en Ha�ti (qui pr�voyait au d�part l'envoi d'une mission de n�gociation pour assurer le d�part de la junte militaire, tout en ordonnant aux troupes de se pr�parer � une invasion si n�cessaire) sans l'aval du Congr�s, ce qui lui valut de nombreuses critiques. Celles-ci conduisirent, en octobre 1994, au vote de la r�solution S.J.Res.229 (P.L.1032-423), stipulant que le pr�sident aurait d� demander l'autorisation du Congr�s avant le d�ploiement et ordonnant le retrait des troupes le plus rapidement possible.
+Le 20 octobre 1993, la d�cision d'appliquer l'embargo, d�cr�t� le 3 juillet par le Conseil de s�curit� conform�ment au War Powers Act, entra�na le m�contentement de membres du Congr�s qui se plaignaient de ne pas avoir �t� consult�s au pr�alable. Cette affaire intervenait deux jours apr�s la proposition du s�nateur Robert Dole d'amender le Defense Appropriation Bill (H.R.3116) de fa�on � requ�rir l'autorisation du Congr�s pour tout d�ploiement militaire, naval ou a�rien, en Ha�ti, � moins que le pr�sident n'ait au pr�alable �mis des garanties (certifications). Apr�s des n�gociations entre membres de l'Administration et du Congr�s, l'amendement concr�tis� par la section 8 147 (de la P.L.103-139) mentionna que le Congr�s ne financerait pas d'op�rations militaires en Ha�ti � moins que celles-ci ne soient (1) approuv�es pr�alablement par le Congr�s, (2) n�cessaires � la protection ou � l'�vacuation de citoyens am�ricains, (3) la r�ponse � un cas d'urgence nationale, ou (4) que le pr�sident fixe auparavant certains crit�res au d�ploiement.
+Alors que l'embargo se durcissait (notamment avec la r�solution 917 du Conseil de s�curit�), que les pressions sur Ha�ti augmentaient et que la situation dans le pays se d�gradait, Bill Clinton d�clara ne pas exclure faire usage de la force. Beaucoup de parlementaires continuaient � affirmer que l'autorisation du Congr�s �tait n�cessaire en cas d'invasion. Le 24 mai 1994, la Chambre des repr�sentants adopta un amendement au Defense Authorization Bill (H.R. 4301), selon lequel toute action militaire contre Ha�ti devrait �tre justifi�e, dans une d�claration du pr�sident au Congr�s, par la n�cessit� de prot�ger les citoyens ou int�r�ts am�ricain. Mais, le 9 juin, cet amendement fut renvers� par un nouveau vote de la Chambre des repr�sentants (226 contre 195), et le S�nat rejeta � deux reprises une mesure exigeant l'autorisation du Congr�s pr�alablement � toute action militaire des Etats-Unis. Par la r�solution 940, souhait�e par Bill Clinton, le Conseil de s�curit� de l'ONU autorisa alors qu'une force multinationale p�t utiliser tous les moyens n�cessaires pour r�tablir l'ordre en Ha�ti, ce qui permettait l'intervention. Le pr�sident, conscient que le soutien des parlementaires ne lui �tait pas acquis, pr�f�rait s'en remettre aux Nations unies.
+Le 3 ao�t, le S�nat adopta, � l'unanimit�, un amendement au Department of Veterans Appropriation (H.R. 4624), selon lequel la r�solution du Conseil de s�curit� ne constituait pas une autorisation pour le d�ploiement de forces militaires en Ha�ti en vertu de la Constitution ou du War Powers Act. Mais cet amendement ne fut finalement pas retenu en commission. Le m�me jour, le pr�sident Bill Clinton d�clara qu'il serait heureux d'avoir le soutien du Congr�s, mais que celui-ci n'�tait pas n�cessaire d�s lors qu'il agissait sous couvert d'un mandat international.
+Le 19 septembre, la Chambre des repr�sentants accepta la r�solution H.Con.Res.290, qu pr�nait le retrait des forces am�ricaines d'Ha�ti le plus t�t possible, tandis que le S�nat votait une mesure similaire (S.Res.259). Le 3 octobre, la commission des Affaires �trang�res de la Chambre rendait compte de la r�solution H.J.Res.416 autorisant l'emploi des forces en Ha�ti jusqu'au 1er mars 1995. Cette r�solution - qui reconnaissait que le pr�sident aurait d� avertir le Congr�s avant l'envoi de troupes, soutenait le retrait rapide des forces et exigeait un rapport mensuel sur la situation en Ha�ti - trouva un �cho favorable au S�nat (avec la r�solution S.J.Res.229 du 6 octobre). Elle fut vot�e par la Chambre des repr�sentants le 7 octobre (S.J.Res.229) et sign�e par le pr�sident le 25 (P.L.103-423). Ainsi, d�s le retour du pr�sident Aristide, le 15 octobre 1994, les Etats-Unis commenc�rent � rapatrier leurs troupes, si bien qu'� la mi-avril 1996, il n'en restait qu'une partie (une unit� de soutien de 300 � 500 hommes) pour mener � bien des op�rations de reconstruction. Le 17 d�cembre 1997, le pr�sident Clinton ordonna au d�partement de la D�fense de maintenir des centaines de soldats pour un temps ind�fini en Ha�ti. Mais, deux ans plus tard (en septembre 1999), le Congr�s vota le FY 2000 DOD Authorization Bill (P.L. 106-65), qui ne permettait plus au Pentagone d'y maintenir une pr�sence militaire au-del� du 31 mai 2000. Aussi les troupes furent-elles retir�es, cette fois de fa�on d�finitive.
+L'approche commune des deux Chambres du Congr�s � propos de Ha�ti se r�duisit finalement � demander au pr�sident des rapports d�taill�s sur la mission des forces envoy�es sur place. Cette attitude frustra longtemps les d�fenseurs des pr�rogatives du Congr�s en mati�re de politique �trang�re, qui consid�raient que son action �tait devenue insignifiante et sans mesure avec son r�le r�el.
+4. Le r�le croissant des commissions
+Au-del� des consid�rations politiques que nous avons �tudi�es, la mont�e en puissance du Congr�s au cours de ces derni�res ann�es s'explique par la g�n�ralisation des travaux d'experts �manant des deux Chambres : auditions de sp�cialistes, rapports de grande qualit�, d�bats sur tous les th�mes de la politique du pays. Comme l'explique Justin Va�sse, au Capitole " une bureaucratie de 35 000 fonctionnaires travaille pour les parlementaires, lui apportant l'expertise et l'information n�cessaire � sa remont�e en puissance ". Ces sp�cialistes officient pour les commissions, chacune ayant une t�che clairement d�finie, et apportent � leurs membres tous les informations leur permettant de prendre des initiatives, en �tant souvent mieux renseign�s que les membres de l'Administration.
+En effet, la sp�cialisation des commissions leur apporte une grande cr�dibilit�, surtout si on la compare avec celle des minist�res, qui doivent se pencher sur plusieurs questions et demeurent des " g�n�ralistes ". En participant � ces commissions, les membres du Congr�s deviennent ainsi de v�ritables experts dans certains domaines, en particulier lorsqu'ils restent plusieurs ann�es � leur t�te, comme c'est le cas au S�nat. En ce qui concerne la politique �trang�re, certains observateurs faisaient remarquer, il y a quelques ann�es, que les membres du Congr�s n'avaient pas les comp�tences n�cessaires et prenaient des initiatives qui n'�taient pas de leur ressort. C'est au cours des ann�es 1990 que cette tendance s'est invers�e ; et si, pendant longtemps, l'Administration a fait autorit� en la mati�re, les commissions ont maintenant gagn� en respectabilit�, illustrant le retour du Congr�s sur le devant de la sc�ne.
+Aujourd'hui, en politique �trang�re comme dans d'autres domaines, les commissions sont au coeur du Congr�s, l� o�, autour d'un groupe restreint d'experts, toutes les options sont discut�es et les d�cisions prises. Plac�es au centre de la vie politique des Etats-Unis, elles se d�gagent remarquablement des querelles partisanes qui divisent le Capitole et s'imposent comme un forum d'id�es diverses. En instaurant un dialogue bipartisan, elles apportent un nouveau souffle au pouvoir l�gislatif, qui en sort renforc�. Par contraste, les deux Chambres sont rest�es des assembl�es inefficaces, d�chir�es par les luttes de partis, et souvent incapables d'apporter des solutions concr�tes.
+L'�volution des commissions
+La cr�ation des commissions remonte aux origines de la d�mocratie aux Etats-Unis ; mais leur composition, leur fonctionnement et leur importance ont consid�rablement �volu�. A l'origine, le nombre de parlementaires �tait limit� ; leur implication dans les commissions n'�tait que temporaire et variait selon les besoins et les circonstances. Instruments du pouvoir l�gislatif, les commissions servaient alors � renforcer l'autorit� des membres du Congr�s. La Chambre des repr�sentants, qui compte un nombre plus important de parlementaires, a d�velopp� des commissions plus t�t que le S�nat, si bien qu'en 1810, dix commissions aidaient d�j� les repr�sentants dans leur travail. En 1816, le S�nat a rattrap� son retard, �liminant les commissions ad hoc au profit de structures permanentes.
+D�s lors, l'importance des commissions s'est accrue, et elles se sont peu � peu impos�es comme une composante indispensable du Congr�s. Pendant tout le XIXe si�cle, leur nombre �tait relativement important, puis il s'est r�duit de fa�on sensible pour en faciliter le fonctionnement. Aujourd'hui, la Chambre compte 19 commissions, et le S�nat, 17. Celles-ci sont directement rattach�es � d'autres commissions, avec lesquelles elles partagent une partie des membres, qui divisent les t�ches pour mieux traiter les diff�rentes questions.
+Les commissions d�volues � la politique �trang�re sont, dans les deux Chambres, celles des Forces arm�es, des Affaires internationales et, accessoirement, pour le vote du budget, celle des Finances. Tous les experts �s relations internationales s'y trouvent r�unis, assurent le relais avec les m�dias, r�digent des rapports d'information, s'entourent de sp�cialistes ind�pendants et auditionnent les autorit�s militaires et les repr�sentants de l'Ex�cutif sur ces questions. Plus encore au S�nat qu'� la Chambre, ces commissions sont devenues un examen de passage obligatoire pour toutes les initiatives de la Maison-Blanche.
+La pr�sidence de chaque commission est assur�e par le doyen du parti majoritaire, qui s'affirme comme le personnage principal, usant de son influence pour contester les initiatives pr�sidentielles et orienter les d�bats de sa commission. Si les autres membres, par la pertinence de leurs travaux, leur expertise sur certaines questions ou les nouvelles id�es qu'ils apportent, g�n�ralement par le biais des sous-commissions, peuvent s'imposer, c'est en g�n�ral le pr�sident qui occupe le devant de la sc�ne et devient l'interm�diaire incontournable entre la commission et le reste de la vie parlementaire. Le parti minoritaire dispose d'un repr�sentant qui se fait l'�cho des membres de son parti. Dans un syst�me partisan, ce repr�sentant ne peut qu'exprimer des opinions contraires � celles du pr�sident, qui ne sont g�n�ralement pas retenues. Cependant, avec l'accroissement du nombre d'initiatives bipartisanes, il est devenu, en quelque sorte, le bras droit du pr�sident et soutient parfois les initiatives de l'Ex�cutif en leur apportant l'approbation de la minorit�. Ce personnage a donc pris, au fil des ann�es, un r�le de plus en plus important dans le fonctionnement des commissions.
+Les limites des commissions
+Parmi les principaux probl�mes pos�s par le syst�me des commissions, l'�ge des pr�sidents est sans doute l'un des plus sensibles. En effet, la pr�sidence de chaque commission est assur�e par le doyen de la majorit� parlementaire � la Chambre (nous verrons dans quelle mesure ce syst�me a �volu� � la Chambre des repr�sentants), ce qui a l'avantage de placer des experts aguerris � la t�te des commissions mais le d�sagr�ment de les y installer pour de nombreuses ann�es. L'autre cons�quence de ce syst�me est l'in�quit� de la r�partition g�ographique des pr�sidents de commission. Si la Chambre est � peu pr�s �quitable, le S�nat offre quant � lui deux postes pour chaque Etat, ce qui n'est repr�sentatif ni de la population, ni de l'importance de l'Etat. Jusqu'� 2001, les deux s�nateurs du Delaware, un Etat pourtant minuscule, �taient William Roth et Joseph Biden. L'un �tait pr�sident de la commission des Finances (aujourd'hui � la retraite), l'autre le chef de file des D�mocrates � la commission des Affaires internationales (dont il fut pr�sident de juin 2001 � janvier 2003).
+L'�ge des pr�sidents des commissions peut �galement s'av�rer n�faste pour le parti dont ils sont issus. En effet, apr�s un grand nombre d'ann�es pass�es � la t�te de commissions o� ils ont r�ussi � s'imposer comme de v�ritables piliers du Congr�s, les pr�sidents des commissions les plus importantes n�gligent volontiers le jeu des partis. Cela a pour effet de r�duire encore davantage l'importance des querelles partisanes, mais aussi de cr�er des p�les autour de ces hommes d'influence, qui imposent leurs id�es sans que leur parti puisse les contr�ler. C'est ainsi que des initiatives, en totale contradiction avec les recommandations des partis, sont parfois prises au sein des commissions sous l'impulsion de leur pr�sident, ce qui peut bouleverser les orientations du Congr�s. Le d�bat politique aux Etats-Unis s'en trouve plus difficilement pr�visible. Le syst�me actuel du Congr�s met en avant � la fois certaines personnalit�s et les commissions concern�es par les d�bats de politique �trang�re. La repr�sentativit� des parlementaires fait leur force, mais elle ne profite malheureusement pas toujours aux int�r�ts de la nation. En effet, les revendications de l'�lectorat ne sont pas du tout les m�mes selon les Etats et les membres du Congr�s, en reprenant ces opinions de fa�on trop syst�matique, s'�loignent souvent consid�rablement des consid�rations nationales, les abandonnant � l'Administration. Selon Stanley Sloan, Mary Locke et Casimir Yost, plut�t que de juger le pr�sident sur ses ambitions de f�d�rer l'ensemble des id�es exprim�es par le pays, les parlementaires devraient s'efforcer, eux aussi, de respecter des standards sur les questions ext�rieures, afin de ne pas prendre de directions trop oppos�es. En effet, une trop grande disparit� des opinions au Congr�s diminue l'influence du pouvoir l�gislatif en mati�re de politique �trang�re et r�duit le cr�dit des �lus, experts en relations internationales mais insensibles aux vrais enjeux et qui se contentent trop souvent de ne r�pondre qu'aux consid�rations purement �lectorales. Sans pour autant s'�loigner de leurs fiefs �lectoraux, les membres du Congr�s devraient donc pr�ter plus d'attention aux affaires �trang�res avant de juger les options choisies par la Maison-Blanche.
+Vers un Congr�s bipartisan ?
+La g�n�ralisation des initiatives bipartisanes a eu comme effet imm�diat de bloquer les initiatives pr�sidentielles plus facilement encore que par le pass�. Le poids des r�solutions propos�es � la fois par des R�publicains et des D�mocrates leur permet de b�n�ficier d'une certaine cr�dibilit� et de s'imposer. Cependant, avec des groupes d'observation compos�s de parlementaires de diff�rentes tendances et faisant appel � des experts ind�pendants, les commissions peuvent proposer des solutions en toute objectivit�, qui ne heurtent pas syst�matiquement la Maison-Blanche, mais viennent au contraire apporter des �claircissements ou des critiques constructives sur les options de l'Administration. En outre, il est manifeste que les plus grands succ�s du Congr�s au cours de ces derni�res ann�es ont �t� le fait d'initiatives bipartisanes, qui sont devenues un instrument essentiel du pouvoir l�gislatif. En se rapprochant des minist�res, et donc de l'Administration, les opinions exprim�es par les initiatives bipartisanes consolident la politique �trang�re du pays, en proposant une meilleure communication entre les deux pouvoirs, essentielle pour mieux r�pondre aux imp�ratifs ext�rieurs. Il semble ainsi av�r� que le rapprochement avec le d�partement d'Etat, le secr�tariat � la D�fense et le National Security Council, sous forme d'un partenariat entre parlementaires de diverses tendances, sont les conditions par lesquelles le Congr�s retrouvera sa cr�dibilit� en mati�re de politique �trang�re. Mais une telle perspective demande des efforts aussi bien de la part du Congr�s que de l'Administration.
+La g�n�ralisation des initiatives bipartisanes a pour effet b�n�fique de faire �voluer le d�bat entre le Capitole et la Maison-Blanche vers un plus grand partenariat, qui d�fend en priorit� les int�r�ts du pays. Il s'agit, pour le pr�sident, d'un moyen de s'assurer dans certains cas le support des membres du Congr�s, comme ce fut le cas lors de la crise du Kosovo. En effet, malgr� la majorit� r�publicaine dans les deux Chambres, le S�nat et la Chambre des repr�sentants ont vot� en faveur de l'intervention, laissant de c�t� les querelles de parti. Cependant, il peut �galement s'agir d'une arme � double tranchant pour le chef de l'Ex�cutif, car les r�solutions partisanes, du fait de leur autorit� et de la repr�sentativit� qu'elles assurent aux opinions du Congr�s, sont difficilement discutables et doivent �tre prises en compte pour d�finir les orientations de la politique �trang�re.
+L'autorit� du Congr�s, sa cr�dibilit� et son influence sur la Maison-Blanche sont sensiblement renforc�es par les initiatives bipartisanes, qui illustrent parfaitement la mont�e en puissance du pouvoir l�gislatif ainsi que la n�cessit� de trouver un dialogue entre les deux pouvoirs, en vue de d�finir une politique �trang�re coh�rente et repr�sentative de l'opinion publique, comme ce doit aussi �tre le cas pour les questions de politique int�rieure. Bill Clinton a �prouv� quelques difficult�s � �tablir ce dialogue avec ses opposants politiques, et ce, malgr� son habilet� politique et la pr�sence, lors de son second mandat, d'un R�publicain � la t�te du Pentagone (William Cohen). Plus encore qu'� une querelle opposant R�publicains et D�mocrates, les divergences de vues r�pondent donc davantage � des logiques institutionnelles.
+III. L'engagement militaire des Etats-Unis apr�s le 11 septembre 2001
+Fortement critiqu� pendant les premiers mois de son mandat pour son manque d'int�r�t pour les questions internationales, George W. Bush se retrouve, depuis le 11 septembre 2001, dans une situation qui semble totalement � l'oppos� de ce profil tant d�cri�. C'est m�me lui qui se montre favorable aujourd'hui � un renforcement de l'interventionnisme des Etats-Unis dans ce qu'il a appel� la " croisade " antiterroriste, celle-ci s'�tant accompagn�e d'un certain nombre de r�formes et de mesures, toutes accept�es par le Congr�s.
+Il convient de distinguer ici les mesures qui ont �t� adopt�es pour renforcer la s�curit� du territoire et les d�bats concernant l'engagement des Etats-Unis sur des th��tres ext�rieurs. Dans les deux cas, si l'on en croit les sondages, ces d�cisions ont �t� largement soutenues par l'opinion publique et le Congr�s s'est montr� � la fois bienveillant et incapable de contrer les initiatives de l'Administration. Toutefois, certains parlementaires n'ont pas manqu� de rappeler les limites, � la fois dans la dur�e et dans l'importance, des mesures propos�es, affirmant qu'ils ne soutiendraient pas de fa�on aveugle des r�formes en profondeur au nom d'une " pr�sidence imp�riale " retrouv�e.
+1. La s�curit� int�rieure
+Les premi�res mesures qui ont �t� adopt�es apr�s les attentats de New York et de Washington concernaient le renforcement de la s�curit� dans les a�roports et le traitement des �trangers sur le territoire. Elles ont marqu� le d�but d'une campagne de plus grande ampleur dont les orientations ne sont pas toutes connues, mais qui ont pour objectif de renforcer la s�curit� int�rieure.
+Les d�bats sur le recrutement d'agents f�d�raux charg�s d'assurer la s�curit� dans les a�roports, tel qu'il a �t� propos� � la fin du mois d'octobre 2001, a rapidement divis� R�publicains et D�mocrates � la Chambre des repr�sentants, chacun profitant de l'occasion pour d�fendre des valeurs partisanes. Ainsi, ce sont surtout les R�publicains, et parmi eux la branche conservatrice, qui se sont montr�s les plus hostiles au fait que la " bureaucratie f�d�rale " (c'est ainsi qu'ils la nomment) �tait appel�e � se substituer aux entreprises priv�es charg�es de la s�curit� des compagnies a�riennes. Ils estimaient que cette proposition accroissait le r�le des pouvoirs publics, comme le souhaitaient les D�mocrates, mais reconnaissaient la n�cessit� de renforcer la s�curit�. John Warner (r�publicain, Virginie) a not� � ce propos que cette mesure pourrait �tre effective pendant trois ans, mais qu'ensuite les compagnies a�riennes devraient pouvoir de nouveau faire appel � des agences de s�curit� priv�es.
+Les D�mocrates se sont montr�s favorables � cette mesure, tout en d�plorant qu'elle s'accompagne de certaines restrictions en mati�re de droit du travail, puisque les employ�s n'ont pas le droit de gr�ve et peuvent �tre licenci�s s'ils n'accomplissent pas efficacement leur travail. En accord sur le principe du renforcement de la s�curit� a�rienne, D�mocrates et R�publicains se sont oppos�s sur la fa�on de le mettre en place, les uns voulant faire appel � des agents f�d�raux, les autres demandant un accroissement de l'aide aux compagnies priv�es.
+Les propositions de l'Administration en mati�re de s�curit� dans les a�roports ont ainsi eu pour effet de diviser les membres du Congr�s, et les deux Chambres n'ont pu s'opposer de fa�on efficace (car bipartisane) au pouvoir ex�cutif, quand bien m�me elles l'auraient souhait�. En cons�quence, nous assistons aujourd'hui � une remont�e en puissance du pouvoir f�d�ral sur les questions int�rieures, comparable � ce qui s'�tait produit entre 1917 et 1980, avant deux d�cennies de stagnation. Certains consid�rent m�me que le 11 septembre marque le d�but d'une nouvelle �re de l'Etat f�d�ral dont les pr�rogatives continueront n�cessairement de s'accro�tre dans les prochaines ann�es.
+Depuis le 11 septembre, les probl�mes de s�curit� int�rieure sont �troitement li�s aux questions de politique �trang�re. Le 26 novembre 2001, � l'occasion d'une r�ception donn�e � la Maison-Blanche en l'honneur de la lib�ration des deux Am�ricaines d�tenues � Kaboul, George W. Bush a soulign� la volont� des Etats-Unis de lutter contre le terrorisme dans le monde entier : " L'Afghanistan ne constitue que le d�but. Quiconque abrite un terroriste est lui-m�me un terroriste. Quiconque aide financi�rement un terroriste est un terroriste. Quiconque met au point des armes de destruction massive destin�es � terroriser des Etats devra rendre des comptes. " Le 3 octobre 2001, dans le cadre de la coordination des moyens de lutte antiterroriste, le s�nateur r�publicain du Maine, Olympia Snowe, a propos� un texte relatif � la participation de toutes les ambassades des Etats-Unis � la d�tection des groupes terroristes, par le biais de commissions sp�cialis�es dans chaque ambassade. Jesse Helmes (r�publicain, Caroline-du-Nord), ancien pr�sident de la commission des Affaires internationales du S�nat, a apport� son soutien � ce texte une semaine plus tard et il est � pr�sent plac� sous l'autorit� de ladite commission, pr�sid�e par Joseph Biden. Par ailleurs, un projet de loi sur les visas accord�s aux �tudiants �trangers a �t� propos� au S�nat, par des �lus tant r�publicains que d�mocrates, et appara�t � bien des �gards comme moins restrictif que ne le craignaient certains responsables universitaires. Il pr�voit entre autres choses que : 
+- les universit�s accueillant des �tudiants �trangers fournissent des renseignements apportant la preuve que ces �tudiants suivent r�ellement les cours ; 
+- les universit�s communiquent l'adresse des �tudiants et toute information concernant leur scolarit�.
+A contrario, ce texte n'est ni restrictif en ce qui concerne le nombre d'�tudiants pouvant obtenir des visas, ni s�lectif en ce qui concerne leur origine. Sur ces deux points, les parlementaires ont �t� sensibles au fait que les �tudiants �trangers constituent un atout pour les universit�s du pays, r�pondant ainsi aux attentes des universitaires. En effet, selon un rapport communiqu� le 13 novembre 2001 par l'Institute of International Education, 547 867 �tudiants �trangers �taient inscrits dans une universit� aux Etats-Unis en 2000-2001, 13 % d'entre eux �tant issus de pays � forte majorit� musulmane.
+2. Les campagnes sur les th��tres ext�rieurs
+Depuis le 11 septembre 2001, fid�le � sa d�claration de " guerre " contre le terrorisme, George W. Bush a entrepris de renforcer les pouvoirs pr�sidentiels en mati�re de politique �trang�re, � un niveau nettement plus important que ses pr�d�cesseurs, y compris Franklin D. Roosevelt. Ces pouvoirs renforc�s se justifient en temps de guerre, comme le rappelait r�cemment Ari Fleischer. Ainsi, les pr�rogatives du Congr�s, �largies sous les trois Administrations pr�c�dentes pour des raisons li�es � l'environnement international et au cadre institutionnel, semblent s'�tre fortement affaiblies. Assumant pleinement son r�le de chef des arm�es, le pr�sident s'est lanc� dans une guerre contre un adversaire � sa mesure (Al-Qaida), mais aussi dans une bataille politique contre ceux qui n'h�sitent pas, au nom de la Constitution, � contester son autorit�. Concernant les questions de surveillance et de renseignement, par exemple, l'Administration Bush a �t� critiqu�e par les parlementaires, qui refusent de laisser l'Ex�cutif prendre des d�cisions sans concertation de fa�on syst�matique, comme l'Attorney General John Ashcroft le demandait, renfor�ant ainsi le pouvoir de la Maison-Blanche.
+Paradoxalement, c'est dans l'aile conservatrice des R�publicains que les critiques de la conduite des op�rations en Afghanistan se sont fait entendre, notamment en ce qui concerne les buts et le financement de la campagne militaire. Ce sont d'ailleurs souvent les R�publicains qui manifestent leur d�saccord quand des pouvoirs de guerre trop importants sont octroy�s au chef de l'Ex�cutif. A l'inverse, les D�mocrates ont largement soutenu la riposte arm�e contre le r�gime des Talibans, soup�onn� d'apporter une aide importante � Al-Qaida. De m�me, les D�mocrates ont accueilli favorablement les initiatives diplomatiques de l'Administration. De ce fait, la majorit� s�natoriale voit d'un bon oeil le rapprochement avec Moscou (sur lequel les R�publicains se montrent beaucoup plus m�fiants), le dialogue avec P�kin et la concertation avec les alli�s, sans oublier les partenaires du monde arabo-musulman. Ce renversement des r�les traduit le profond consensus sur la n�cessit� de mener une lutte sur tous les fronts contre Al-Qaida.
+Les parlementaires du camp d�mocrate n'ont pas manqu� de rappeler que le pr�sident Bush, plut�t que de pr�cipiter la riposte contre des installations terroristes connues, a pu rassembler une coalition internationale jetant les bases de la lutte antiterroriste, gr�ce notamment aux initiatives de Colin Powell. Les craintes de voir les Etats-Unis se lancer dans des op�rations � la h�te et sans concertation se sont r�v�l�es infond�es d�s lors que la Maison-Blanche s'est engag�e dans la lutte contre Al-Qaida en faisant appel aux services de renseignement de plusieurs Etats. Walter Russell Mead remarque sur ce point que le multilat�ralisme propos� par l'Administration Bush dans la riposte militaire en Afghanistan et la lutte antiterroriste ne peut en aucun cas �tre assimil� au wilsonisme. Il s'agit plut�t d'un unilat�ralisme suivi par des Etats qui partagent les m�mes convictions (Europe), qui n'ont pas de raison de critiquer l'attitude des Etats-Unis, ou qui pourraient en tirer profit (Russie et Chine). Il est vrai qu'apr�s le 11 septembre, la communaut� internationale a approuv� de fa�on g�n�rale les initiatives de Washington, mais sans �tre invit�e pour autant � en discuter la forme. Au fur et � mesure que la campagne militaire en Afghanistan a progress�, certains intellectuels d�mocrates ont cependant d�nonc� l'influence des " faucons " qui, au sein de l'Administration, d�fendent les op�rations militaires, particuli�rement au Congr�s, et le r�le jou� par les lobbies �conomiques dans la d�finition de la politique �trang�re. M�me en temps de guerre, selon eux, les int�r�ts prennent le dessus sur le sentiment patriotique originel et l'argent continue d'influencer les d�cisions politiques.
+Par ailleurs, certains D�mocrates, relay�s en cela par la presse, n'ont pas manqu� de faire un rapprochement entre la riposte en Afghanistan et la gestion de la crise du Kosovo par le pr�sident Clinton, en 1999. A cette �poque, le gouverneur George W. Bush reprochait � l'Administration de ne pas utiliser tous les moyens possibles pour atteindre les objectifs fix�s. Or, Ivo Daalder et Michael O'Hanlon remarquent que le nombre de sorties a�riennes en Afghanistan est de tr�s loin inf�rieur � celui constat� au Kosovo. De m�me, les objectifs politiques n'ont pas �t� clairement d�finis, en dehors de ce que l'Administration a appel� la " croisade " antiterroriste. Dans une lettre adress�e au pr�sident Bush, le 6 d�cembre 2001, le repr�sentant Tammy Baldwin (d�mocrate, Wisconsin) estimait qu'il se sentait concern�, avec ses confr�res, " par ceux qui cherchaient, dans l'Administration et au Congr�s, � �tendre la campagne militaire au-del� de l'Afghanistan ", consid�rant que " sans une pr�sentation claire et sans �quivoque de la responsabilit� d'autres nations dans les attentats du 11 septembre, il �tait inappropri� d'�tendre le conflit ". C'est pourquoi le soutien apport� � Bush par les D�mocrates a commenc� � diminuer quand l'Administration a d�cid� d'aller au-del� de la campagne antiterroriste en visant le r�gime irakien. A l'inverse, les R�publicains les plus conservateurs ont revu leur jugement critique, consid�rant que la question irakienne, en suspens depuis plus de 10 ans, pouvait enfin trouver une issue.
+IV. Le cas irakien
+Apr�s une restructuration en profondeur des mesures de s�curit� int�rieure, l'Administration s'est lanc�e dans une campagne militaire en Afghanistan et a annonc� tr�s rapidement, apr�s la fin des op�rations en Asie centrale, que la cible suivante de ce que le pr�sident Bush a appel� la " lutte sans fin " serait l'Irak. L'objectif, qui ralliait un large consensus dans les camps tant r�publicain que d�mocrate, consistait � renverser le r�gime de Saddam Hussein, m�me si d'autres arguments ont �t� mis en avant pour justifier un d�ploiement militaire. Malgr� une vive opposition internationale, la guerre a �t� d�clench�e en mars 2003, sans l'aval des Nations unies, les Etats-Unis assumant la quasi-int�gralit� des op�rations militaires, soutenus par le Royaume-Uni et l'Australie sur le terrain et par un total de 48 Etats favorables � la cause d�fendue par la Maison-Blanche.
+Au Congr�s, la perspective d'une campagne militaire � grande �chelle a d�finitivement tourn� la page de l'" union sacr�e ", perceptible apr�s le 11 septembre 2001, et qui avait permis � la campagne afghane de se d�rouler sans encombre. Une fois termin�e cette p�riode d'absence totale de d�bat politique, les parlementaires ont repris leur r�le de contrepouvoir de l'Ex�cutif, annon�ant clairement qu'aucune campagne militaire en Irak ne pouvait �tre d�cid�e sans leur accord. Ainsi, avant de convaincre la communaut� internationale, l'effort de l'Administration Bush a consist� � plaider le bien-fond� d'un d�ploiement militaire devant les membres du Congr�s.
+1. Les arguments en faveur d'une intervention militaire
+Dans les semaines qui ont suivi les attentats du 11 septembre, tandis que se pr�parait l'offensive militaire contre le r�gime des Talibans, l'Irak a �t� d�sign� comme la prochaine cible possible de la " croisade " contre le terrorisme lanc�e par George W. Bush. Le 20 septembre, celui-ci recevait une lettre ouverte sign�e par plusieurs dizaines d'officiels, mettant l'accent sur la n�cessit� de " ch�tier " Saddam Hussein afin d'�radiquer les sources du terrorisme international. Les autorit�s se sont depuis lors efforc�es de rassembler des �l�ments permettant d'�tablir un lien entre le r�gime de Saddam Hussein et le terrorisme. Ces �l�ments sont : 
+- la tentative d'assassinat de l'ancien pr�sident Bush, en 1993, au Kowe�t, dont l'Irak a �t� rendu responsable par la CIA et le FBI ; 
+- l'attentat du World Trade Center en 1993, dont plusieurs pistes permettent de remonter jusqu'� la " fili�re " irakienne. Deux des cerveaux de l'op�ration, Yassin et Ramzi Youssef, �taient d�tenteurs de passeports irakiens et semblaient li�s � Bagdad ; 
+- les liens entre Mohammed Atta, l'un des terroristes du 11 septembre, et les autorit�s irakiennes, comme l'ont confirm� les rencontres successives entre le terroriste et des responsables des services secrets irakiens, notamment Al Ani, � Prague (c'est � la suite de leur dernier entretien que le compte bancaire d'Atta aurait �t� cr�dit� de 100 000 dollars, en provenance des Emirats arabes unis) ; 
+- l'aide financi�re apport�e par le gouvernement irakien aux familles des " kamikazes " palestiniens, consid�r�s � Washington comme appartenant � des groupes terroristes ; 
+- le lien possible, bien que non prouv�, entre les attaques � l'anthrax aux Etats-Unis et les installations biologiques en Irak, notamment Salman Pak au sud de Bagdad (on sait cependant que la piste interne est privil�gi�e dans l'affaire de l'anthrax, mais tout lien avec l'Irak n'a pas �t� �cart�).
+Ces �l�ments se sont renforc�s dans la mesure o� Bagdad refusait, depuis 1998, d'ouvrir son territoire aux inspecteurs des Nations unies. Par ailleurs, les soup�ons selon lesquels le r�gime cherchait � se procurer des armes de destruction massive constituaient un argument avanc� par les conservateurs aux Etats-Unis et repris par les membres de l'Administration Bush. Depuis quelques ann�es, les th�ses des conservateurs sur la capacit� de l'Irak � reconstituer un arsenal d'armes de destruction massive ont �t� aliment�es par plusieurs ouvrages " grand public ", dont ceux de Khidhir Hamza, chef des services de recherches nucl�aires irakiennes jusqu'en 1995, de Richard Butler, ancien chef de la Commission sp�ciale des Nations unies (UNSCOM) aujourd'hui au Council on Foreign Relations � New York, et de Scott Ritter, ancien inspecteur de l'UNSCOM. Ce dernier, oppos� toutefois � une campagne militaire en Irak, proposait une description minutieuse de l'arsenal irakien d'armes de destruction massive et de missiles balistiques. Enfin, l'abondante litt�rature sur le terrorisme et la prolif�ration des armes de destruction massive, mise en avant depuis le 11 septembre, et surtout les attaques � l'anthrax, plac�rent g�n�ralement l'Irak au centre de la menace. Plus r�cemment, trois personnalit�s importantes dans l'entourage du pr�sident Bush, Donald Rumsfeld, Dick Cheney et Condoleezza Rice, n'ont pas manqu� d'accuser l'Iran, l'Irak et la Syrie d'�tre � l'origine des multiples attentats commis en Isra�l, invoquant le lien pr�sum� entre le r�gime de Bagdad et les r�seaux du terrorisme international. L'ensemble de ces consid�rations ont fait de l'Irak la cible suivante de la campagne antiterroriste men�e par l'Administration. Enfin, en publiant un rapport accablant sur la volont� de Bagdad de reconstituer un arsenal d'armes de destruction massive et de l'utiliser dans un avenir proche, les autorit�s britanniques ont apport� leur contribution aux accusations, revenant largement sur la mauvaise volont� affich�e par Saddam Hussein depuis plus de 10 ans.
+La plupart des experts europ�ens consid�r�rent rapidement que les frappes des Etats-Unis contre l'Irak �taient in�vitables, � moins que le r�gime ne c�de et que Saddam Hussein ne quitte le pouvoir, ce qui semblait �videmment peu envisageable. L'un des premiers efforts consista � s'assurer le soutien de l'opinion publique. Selon un sondage publi� par le Washington Post fin 2002, 64 % des personnes interrog�es �taient ainsi favorables � des frappes contre l'Irak.
+Par ailleurs, plusieurs membres de l'Administration - dont le secr�taire adjoint � la D�fense, Paul Wolfowitz -, plaid�rent en faveur d'une extension des op�rations militaires en Irak. Une intervention sur le sol irakien n�cessitait des moyens nettement plus importants que la guerre en Afghanistan, et les alli�s de Washington, tant dans la r�gion qu'ailleurs, semblaient peu r�ceptifs � la perspective de reconstituer la coalition de 1991. En effet, les alli�s ne partageaient plus, pour la grande majorit� d'entre eux, la position des Etats-Unis vis-�-vis des sanctions impos�es � l'Irak depuis 10 ans. Ils furent relay�s en cela par certains think tanks et centres d'expertise am�ricains.
+Par ailleurs, une guerre contre l'Irak pouvait se faire selon trois sc�narios. Le premier consistait � renouveler l'exp�rience de 1991 (sans doute avec une coalition amoindrie) ; il n�cessitait des mois de pr�paration et posait de r�els probl�mes de politique int�rieure aux Etats-Unis. Le deuxi�me sc�nario consistait � r�p�ter l'exp�rience de d�cembre 1998, � savoir des frappes contre des cibles pr�cises en Irak. Une telle option �tait plus facile � mettre en oeuvre et ne posait pas trop de probl�mes en termes d'aval du Congr�s. Mais les r�sultats n'avaient pas �t� tr�s concluants en 1998 et n'avaient pas permis, en tout �tat de cause, d'atteindre les objectifs affich�s, � savoir le renversement du r�gime de Saddam Hussein.
+Le troisi�me sc�nario consistait � envoyer sur place plusieurs commandos de services sp�ciaux charg�s de liquider le dictateur irakien. L� encore, il n'y avait gu�re de difficult� pour obtenir l'accord du Congr�s, mais le succ�s d'une telle mission �tait plus que discutable, notamment au vu des r�sultats m�diocres obtenus par les forces sp�ciales en Somalie ou, plus r�cemment, en Afghanistan. De fait, la premi�re option semblait �tre la seule permettant de poursuivre l'effort de 1991, en poussant cette fois les arm�es jusqu'� Bagdad pour liquider Saddam Hussein, comme le souhaitait l'Administration. Ce fut l'option retenue. Mais l'objectif principal �tait d'assurer un succ�s rapide et � moindre co�t, � la fois pour profiter du large soutien de l'opinion publique aux Etats-Unis et pour �viter de laisser le temps au r�gime irakien de s'organiser. Kenneth Pollack, ancien directeur des affaires du Golfe au National Security Council, remarquait � ce propos que, les capacit�s de r�sistance de l'Irak �tant nettement sup�rieures � celles des Talibans, la pr�paration de l'intervention ne devait pas prendre de retard, m�me s'il se montrait par ailleurs sceptique quant � sa pertinence et aux r�sultats pouvant �tre obtenus.
+Les limites d'une telle option �taient avant tout d'ordre externe. En effet, il fut tr�s difficile, et m�me impossible, de reconstituer une coalition du type de celle de 1990. La tourn�e de Dick Cheney dans les pays arabes, en mars 2002, r�pondait nettement � l'objectif de rassembler un tel soutien, mais celui-ci �tait difficilement justifiable. En 1990, le r�gime de Saddam Hussein s'�tait rendu coupable de l'invasion du Kowe�t et il avait �t� unanimement condamn� par les autres Etats de la r�gion. Depuis, les voisins de l'Irak se montraient sceptiques quant � la poursuite des sanctions, qui avaient �t� plus nuisibles � la population qu'au r�gime et avaient refus� de soutenir les frappes de d�cembre 1998. Par ailleurs, si les alli�s des Etats-Unis souhaitaient condamner et combattre l'Irak il y a 10 ans, ils n'avaient jamais affich� la volont� de d�truire le r�gime de Saddam Hussein. Ainsi, la Turquie, l'un des plus fid�les soutiens � Washington dans la r�gion, voyait d'un mauvais oeil la dislocation de l'Etat irakien, qui pouvait entra�ner la cr�ation d'un Kurdistan ind�pendant. De fa�on g�n�rale, les alli�s de 1991 dans la r�gion n'acceptaient de participer � une campagne militaire que si celle-ci �tait mandat�e par l'ONU.
+Au Conseil de s�curit�, le consensus a �clat� apr�s le renvoi des inspecteurs de l'UNSCOM par Bagdad, en 1998, et la d�cision conjointe des Etats-Unis et du Royaume-Uni de frapper l'Irak en repr�sailles. De fait, les objectifs de Washington ne furent pas compris, et encore moins partag�s, par les autres membres du Conseil de s�curit�. Comme le demandait, en mars 2002, Philippe Droz Vincent, " s'agit-il de faire appliquer les r�solutions de l'ONU, de renverser Saddam Hussein ou de mettre sous tutelle un Irak potentiellement h�g�monique dans la r�gion ? " Les m�mes critiques se sont fait entendre de la part des alli�s europ�ens des Etats-Unis, qui estim�rent pour certains d'entre eux, malgr� leurs divisions, que la campagne propos�e contre l'Irak ne r�pondait qu'� une volont� de vengeance de l'Administration Bush et d'h�g�monie dans la r�gion.
+Toutefois, les proches de George W. Bush ont d�menti les soup�ons selon lesquels la Maison-Blanche accepterait de se plier au calendrier du Conseil de s�curit� des Nations unies. Tr�s vite, ils n'�cart�rent pas la possibilit� de frapper quand ils le jugeraient n�cessaire, que ce soit avant ou apr�s la d�cision de l'ONU concernant les sanctions et les missions d'inspection sur le sol irakien. " Le pr�sident a dit que nous ne pouvions attendre d'avoir la preuve que quelqu'un utilise des armes de destruction massive contre les Etats-Unis pour faire quelque chose afin de l'en emp�cher ", d�clarait ainsi Paul Wolfowitz dans une interview sur CNN, le 21 mars 2002. D�s lors, et malgr� les efforts diplomatiques en vue de convaincre Paris, Moscou et P�kin, Washington annon�ait pouvoir se passer d'un mandat de l'ONU.
+2. Les contraintes internes
+Maintes fois critiqu�e depuis quelques mois pour son unilat�ralisme, notamment en Europe, l'Administration Bush a envisag� d'intervenir sans l'appui de ses alli�s - ou de la majorit� d'entre eux -, prenant exemple sur l'op�ration men�e conjointement avec les Britanniques en 1998 contre l'Irak et sur la campagne en Afghanistan. La puissance logistique, organisationnelle et destructrice de l'arm�e des Etats-Unis le leur permet en effet. Au cours des 10 derni�res ann�es, l'�volution du mat�riel leur a permis de fournir des r�sultats plus rapides et plus significatifs. L'op�ration " Temp�te du d�sert " de 1991 avait exig� 110 000 sorties a�riennes, contre seulement 6 500 en Afghanistan, le diff�rentiel, m�me notable, des capacit�s de r�sistance des adversaires ne pouvant expliquer � lui seul un tel d�calage. De m�me, la campagne du Kosovo a �t� faite exclusivement depuis les airs, gr�ce notamment � un mat�riel hautement sophistiqu�. Cette �volution sensible de son arsenal militaire offre � Washington un avantage nettement plus d�cisif qu'en 1991, d'autant que les forces arm�es irakiennes n'ont pu, en seulement 10 ans, reconstituer un arsenal cons�quent, et ne disposaient, � la veille du conflit, que de capacit�s assez limit�es. D�s lors, une campagne rapide �tait envisageable et Washington pouvait faire l'�conomie d'une coalition � la fois difficile � organiser et fort contraignante � bien des �gards, en comparaison de son faible apport. De nombreux experts aux Etats-Unis, consid�rant qu'une coalition briderait les capacit�s militaires du pays, trouv�rent l� des arguments pour justifier une intervention unilat�rale.
+L'exemple de l'Afghanistan joua un r�le important dans le soutien apport� � une attaque de grande ampleur contre l'Irak. En effet, alors que les r�sultats obtenus dans ce pays �taient pr�sent�s comme significatifs par l'Administration (� savoir un r�gime stable et une prosp�rit� plus notable qu'au temps des Talibans), celle-ci plaida rapidement en faveur d'une intervention contre Bagdad, avec comme argument qu'une telle campagne apporterait la stabilit� dans la r�gion. A l'inverse, comme l'expliquait Thomas Friedman, si le nouveau r�gime afghan ne parvenait pas � s'imposer sur l'ensemble du territoire et � faire l'unit� du pays, il serait d'autant plus difficile � Washington de " proposer " une poursuite de la campagne contre l'Irak. Invit� � l'Institut fran�ais des relations internationales, le 28 mars 2002, Steve Szabo, de la Johns Hopkins University (Washington, D.C.), a not� que la Maison-Blanche ne pr�voyait pas une intervention aussi longue et importante que celle de 1991, notamment du fait de l'affaiblissement des forces irakiennes (n'oublions pas qu'en 1990, l'Administration Bush qualifiait l'arm�e de Saddam Hussein de " quatri�me arm�e au monde "). Il s'agissait donc d'une quick war, c'est-�-dire d'une intervention rapide engageant moins de forces. S'il convenait, comme Steve Szabo, de rester mesur� quant � ces perspectives, force est de constater que ces arguments r�pondaient �galement � la volont� de ne pas se pr�senter devant le Congr�s pour d�clencher des hostilit�s, en consid�rant que celles-ci n'engageraient que des moyens relativement limit�s et ne d�passeraient pas 60 jours. Mais, � prendre de tels risques, l'Administration s'exposait, en cas de r�sultats peu probants, � des critiques qu'il lui aurait fallu assumer seule, car les parlementaires n'auraient pas manqu� l'occasion de rappeler qu'ils n'avaient pas �t� consult�s.
+C'est en effet au niveau de la politique int�rieure que les contraintes les plus vives, mais aussi les plus neutralisantes, se sont manifest�es. Comme nous l'avons vu, le Congr�s a le pouvoir de limiter, voire d'interdire, des op�rations militaires ext�rieures. Par ailleurs, si le principe de l'engagement militaire a �t� discut� depuis le 11 septembre, la perspective d'une intervention en Irak a fait appara�tre de v�ritables fractures au sein du Congr�s. D�plorant l'absence de bonne volont� de la part de ses membres, Paul Reynolds notait que " le Congr�s avait refus� d'�tre contraint d'�tendre les pouvoirs des agences d'investigation, comme John Ashcroft l'avait demand�. Les parlementaires ont approuv� les mesures d'urgence, comme celle �tendant le droit de surveillance d'un t�l�phone � tous ceux appartenant � la m�me personne. Ils se sont cependant interrog�s sur les mesures de fond, comme le droit de garder quelqu'un � vue ind�finiment, bien que le FBI ait d�j� adopt� de telles m�thodes, � travers le service de l'immigration, pour interroger des personnes. Le Congr�s �tait encore une fois aveugl� par la Constitution ".
+Unie jusqu'alors dans la lutte contre le terrorisme, la classe politique aux Etats-Unis a commenc� � se diviser � la suite du discours sur l'�tat de l'Union du 29 janvier 2002, dans lequel le pr�sident George W. Bush a avanc� sa th�se d'un " axe du Mal ", inaugurant ce qu'il convient d'appeler la " phase 2 " de la campagne antiterroriste. Le 11 mars 2002, � l'occasion de la c�l�bration des six mois des attentats, il annon�ait, de fa�on encore plus nette, que la seconde �tape de la guerre antiterroriste avait d�but� : " Nous n'enverrons pas de soldats am�ricains sur tous les champs de bataille, mais les Etats-Unis pr�pareront activement les autres pays � d'�ventuelles batailles. " Vivement critiqu� � l'�tranger, un tel discours a re�u un �cho favorable aux Etats-Unis, Pascal Rich� estimant que " l'unilat�ralisme de l'Administration Bush s'accordait parfaitement avec l'isolationnisme, qui s�duit traditionnellement l'�lectorat r�publicain ".
+Prenant la place tenue par George Mitchell en 1990, le leader du camp d�mocrate � la Chambre des repr�sentants, Richard Gephardt, souvent cit� comme candidat potentiel aux primaires d�mocrates de 2004, a expos� la " r�ponse " officielle de son parti au discours sur l'�tat de l'Union. Mettant l'accent sur la n�cessit� de rester unis dans la lutte contre le terrorisme, il a rappel� que les D�mocrates ne soutiendraient pas de fa�on aveugle toutes les initiatives de l'Administration, notamment dans le domaine des r�formes sociales, cherchant ainsi d'autres terrains que la s�curit� ext�rieure pour affirmer leurs diff�rences. Thomas Daschle, leader de la majorit� d�mocrate au S�nat, a lui aussi rappel� le besoin d'unit� nationale, sans omettre cependant les points de divergence. Ainsi, comme l'expliquait Eric Lesser, tous deux " se sont livr�s � l'exercice impossible consistant � mettre de c�t� l'esprit partisan en �tant � 100 % avec le pr�sident dans la guerre contre le terrorisme et � tenter, dans le m�me temps, des critiques sur sa politique �conomique et sociale ".
+C�t� r�publicain, Trent Lott, leader du GOP au S�nat, et Dennis Hastert, leader de la majorit� � la Chambre, ont tous deux rappel� que les �lecteurs s'attendaient � une coop�ration parfaite entre les deux partis au Congr�s, r�duisant indiscutablement la marge de manoeuvre des D�mocrates. Par ailleurs, Bob Stump, pr�sident de la commission des Forces arm�es � la Chambre, a mis l'accent sur la n�cessit� de d�bloquer les fonds n�cessaires pour renforcer le budget de la D�fense, lan�ant ainsi un appel aux D�mocrates. Ce soutien massif et sans �quivoque est � mettre en parall�le avec la r�solution H.J.RES.27, propos�e par la Chambre le 6 mars 2001, et dans laquelle Ronald Paul (r�publicain, Texas), John Doolittle (r�publicain, Californie), Pete Stark (d�mocrate, Californie), Roscoe Bartlett (r�publicain, Maryland), Virgil Goode (d�mocrate, Virginie), Barbara Lee (d�mocrate, Californie) et Barbara Cubin (r�publicain, Wyoming) rappelaient le r�le du Congr�s dans le d�clenchement des conflits. Un an plus tard, seul Pete Stark se montrait encore sceptique quant aux propositions de l'Administration Bush, mais il est rest� fort isol� � la Chambre.
+C'est donc une fois de plus le S�nat qui s'est montr� le plus actif dans ses r�actions aux projets de guerre de l'Administration. D�s le 29 janvier 2002, Joseph Biden (d�mocrate, Delaware), alors pr�sident de la commission des Affaires �trang�res, calmait ses coll�gues en pr�cisant que les propositions de l'Ex�cutif restaient vagues et qu'il fallait attendre un r�el plan budg�taire pour en discuter. Dans les semaines qui ont suivi, plusieurs �lus se sont exprim�s pour rappeler que le Congr�s pouvait seul d�cider d'envoyer des troupes sur des th��tres ext�rieurs.
+Le 11 f�vrier, Russel Feingold (d�mocrate, Wisconsin) �crivait dans le Washington Times que " le pr�sident devait �galement respecter les termes de la r�solution sur les pouvoirs de guerre ". En effet, " en vertu de notre Constitution et de la r�solution sur les pouvoirs de guerre, le pr�sident et le Congr�s doivent d'abord se mettre d'accord sur une telle extension de nos engagements militaires ". Le s�nateur n'a pas h�sit� � rappeler que la r�partition des pouvoirs avait �t� souhait�e d�s les origines de la d�mocratie aux Etats-Unis, et qu'il serait par cons�quent dommageable de la remettre en question (les arguments �taient sensiblement proches de ceux �nonc�s en 1990) : " En divisant le pouvoir de faire la guerre, les r�dacteurs de la Constitution ont signifi� que l'unit� nationale �tait essentielle � tout effort de guerre, et que cette unit� pouvait se trouver renforc�e en r�partissant l'autorit� entre les deux pouvoirs d�mocratiques du gouvernement. Cette division du pouvoir de d�clarer la guerre nous force � rechercher un consensus national avant de mettre des Am�ricains en danger. "
+Le s�nateur Patrick Leahy (d�mocrate, Vermont), qui pr�sidait la sous-commission des Op�rations � l'�tranger au sein de la commission des Attributions budg�taires, a pouss� plus loin cette id�e dans le domaine budg�taire. Il affirma qu'il appartenait aux parlementaires de chercher � concentrer les efforts sur les " zones grises ", afin d'�viter les d�s�quilibres, offrant une lecture totalement oppos�e � celle de l'Administration Bush. Ainsi, selon lui, " le Congr�s, qui tient les cordons de la bourse, devrait s'assurer qu'une part de l'augmentation budg�taire propos�e est consacr�e � la lutte contre la pauvret� ".
+Mais c'est surtout depuis le mois de mars 2002 que les oppositions les plus vives � la perspective d'une intervention en Irak se font entendre. Le s�nateur Robert Byrd (d�mocrate, Virginie occidentale) a mis en avant les pr�rogatives des parlementaires en temps de guerre, notamment celle consistant � exiger que le chef de l'Ex�cutif vienne expliquer sa strat�gie au Capitole. Selon lui, " le Congr�s a non seulement le droit, mais aussi le devoir d'examiner d'un oeil critique la politique du pr�sident. Demander des explications, ce n'est pas accuser ou condamner. Demander des explications, c'est rechercher la v�rit� ". Il s'agissait ici d'une critique qui concernait davantage les pouvoirs de guerre que la strat�gie de l'Administration elle-m�me. Thomas Daschle a repris les m�mes th�mes dans un article publi� dans le Washington Post, en mettant l'accent sur le budget n�cessaire � une intervention : " Le Congr�s a l'obligation constitutionnelle de demander o� et comment ces fonds vont �tre utilis�s. " Si les remarques �nonc�es par les deux s�nateurs sortaient du cadre partisan, les r�actions qui ont suivi ont �t�, en revanche, nettement plus politis�es, soulignant le besoin d'unit� du pays dans une guerre qui n'est pas comme les autres. L'�ditorialiste du Washington Post, Charles Krauthammer, a ainsi pu �crire : " La guerre contre l'islam radical est une n�cessit�. Les guerres n�cessaires n'ont pas de strat�gie de sortie. Elles doivent �tre gagn�es. " 
+Les prises de position contre une guerre en Irak ont �galement eu pour effet de diviser le camp d�mocrate au S�nat, certains consid�rant, � l'instar de Mitchell en 1990, que le moment �tait mal choisi pour s'opposer au pr�sident, et plaidant donc en faveur de l'unit� nationale. Joseph Lieberman (d�mocrate, Connecticut), colistier malheureux d'Al Gore lors de l'�lection de 2000, a adopt� une position �loign�e de ses confr�res d�mocrates, plaidant au contraire, comme il l'avait d�j� fait lors de la crise du Golfe en 1990, pour un soutien aux initiatives pr�sidentielles.
+Parall�lement aux propositions de frappes contre l'Irak, d'autres voix se sont �lev�es pour r�clamer un r�glement du cas irakien devant la justice internationale, prenant exemple sur le cas de Slobodan Milosevic, jug� � La Haye. En accusant Saddam Hussein de crimes contre l'humanit�, les autorit�s am�ricaines renforc�rent la l�gitimit� de l'opposition interne (comme ce fut le cas en Yougoslavie) et esp�r�rent m�me qu'un r�glement se ferait sans recours � la force, ce qui semblait pour le moins peu �vident. De fa�on g�n�rale, c'est la doctrine Bush concernant la croisade contre le terrorisme et l'utilisation de la force pour dissuader les adversaires qui fit l'objet de critiques de plus en plus franches. Dans l'entourage du pr�sident, les arguments en faveur du renforcement des pr�rogatives de l'Ex�cutif n'�taient pas jug�es essentielles dans la seule perspective du r�glement d'une crise ; elles s'imposaient �galement dans le bon fonctionnement d'une politique �trang�re. Dans un entretien en date du 21 f�vrier 1997, Colin Powell, pourtant consid�r� comme l'un des mod�r�s de l'Administration, estimait ainsi que " la menace militaire fonctionne uniquement quand les dirigeants am�ricains ont r�ellement d�cid� de se pr�parer � utiliser la force ". Pour le secr�taire d'Etat, il convenait de faire en sorte que les adversaires des Etats-Unis se sentent perp�tuellement menac�s, et il fallait pour cela concentrer les pouvoirs de guerre entre les mains d'un nombre limit� de personnes, ce qui est loin de conforter les pr�rogatives des membres du Congr�s.
+3. Le vote au Congr�s
+Le 19 septembre 2002, apr�s avoir pr�sent� � l'Assembl�e g�n�rale des Nations unies sa position sur la situation en Irak, George W. Bush s'est adress� au Congr�s pour lui demander un vote l'autorisant � faire usage de la force, afin de " faire appliquer les r�solutions susmentionn�es du Conseil de s�curit� des Nations unies, de d�fendre les int�r�ts de s�curit� nationale des Etats-Unis contre les menaces �manant de l'Irak, et de restaurer la paix internationale et la s�curit� dans la r�gion ". Second� par Donald Rumsfeld et Colin Powell, le pr�sident a justifi� la n�cessit� de ce vote, dans un souci d'unit�, pour faire face de fa�on plus cr�dible � la " menace que fait planer le r�gime de Saddam Hussein ". Cette initiative a �t� salu�e par les parlementaires, qui y ont vu une volont� d'ouverture en direction du pouvoir l�gislatif, et une reconnaissance de leurs pr�rogatives.
+Plusieurs parlementaires d�mocrates se sont cependant �lev�s contre cette proposition de la Maison-Blanche. Constatant un d�calage de plus en plus perceptible entre les orientations politiques et l'opinion publique du pays, Dennis Kucinich (d�mocrate, Ohio), meneur du groupe oppos� � la proposition, a soulign� que " (ses) administr�s (�taient) choqu�s de voir la direction que (prenait) l'Am�rique ". De son c�t�, Russel Feingold estimait que " l'Administration (demandait) la lune sans nous donner d'informations s�rieuses ". De m�me, plusieurs �lus d�mocrates se m�fiaient d'un amendement qui donnait au pr�sident tout pouvoir pour g�rer la s�curit� et la paix de la r�gion. Pourtant, la plupart des �lus d�mocrates, � commencer par les dirigeants du Parti, estimaient �tre capables de travailler de concert avec l'Administration pour mettre au point une r�solution sur l'Irak soutenue par le plus grand nombre. L'objectif �tait d'atteindre rapidement un compromis sur les termes du texte et un vote � la Chambre et au S�nat. Nancy Pelosi (d�mocrate, Californie) esp�rait que les deux camps pourraient travailler ensemble en ce sens. Mais elle avertit l'Administration qu'elle-m�me et les autres parlementaires d�mocrates souhaitaient des r�ponses concr�tes sur le co�t d'une offensive en Irak en termes d'op�ration militaire, d'occupation, d'�conomie et de guerre totale contre le terrorisme. Le repr�sentant John Spratt (d�mocrate, Caroline-du-Sud), de la commission des Finances au Congr�s, estima ce co�t � 93 milliards de dollars, sans compter les op�rations de maintien de paix et les efforts de reconstruction qui pourraient suivre.
+Cependant, le camp d�mocrate restait divis� entre ceux qui estimaient qu'une campagne �tait n�cessaire et qu'il convenait de soutenir l'Ex�cutif (Joseph Lieberman et John Edwards au S�nat), et ceux qui pr�f�raient se concentrer sur les dossiers de politique int�rieure pour attaquer l'Administration. Ce fut le cas de Thomas Daschle, qui exprima son soutien � l'id�e d'une campagne militaire en Irak, ce qui lui laissait le champ libre pour critiquer l'Administration sur d'autres dossiers. Dans une intervention remarqu�e au S�nat, le 25 septembre 2002, le leader de la majorit� d�mocrate apporta ainsi son soutien � la campagne militaire, tout en accusant la Maison-Blanche d'utiliser la menace irakienne � des fins �lectorales. En soutenant l'initiative de l'Ex�cutif, il se mettait � l'abri de critiques politiciennes, ce qui lui permit de condamner l'instrumentalisation qui, selon lui, �tait faite de la crise. Ainsi, si les parlementaires furent g�n�ralement en accord avec l'Administration sur la n�cessit� de r�gler le cas irakien, les critiques reposaient sur l'absence de d�bat sur les autres points sensibles, la Maison-Blanche �tant accus�e de faire la distinction entre les R�publicains, soucieux des questions de s�curit�, et les D�mocrates, suppos�s s'en d�sint�resser.
+Le 23 septembre 2002, le repr�sentant Alcee Hastings (d�mocrate, Floride) introduisit au Congr�s un projet de r�solution (H.J. RES. 110) autorisant le pr�sident � faire usage de la force en Irak. Mais ce texte comprenait un certain nombre de conditions que l'Ex�cutif devait remplir, et sans lesquelles les parlementaires pouvaient �mettre des r�serves. Parmi ces conditions figuraient alors : 
+- un effort pr�alable en vue de r�gler la crise par la voie politique, en obtenant si possible le retour des inspecteurs des Nations unies et le respect des r�solutions du Conseil de s�curit� ; 
+- des �l�ments de preuve attestant que l'Irak cherchait � se procurer des armes de destruction massive et pouvait menacer le territoire des Etats-Unis ; 
+- un plan pr�cis sur l'apr�s-Saddam Hussein, afin de garantir la stabilit� dans la r�gion ; 
+- des engagements selon lesquels la lutte contre le terrorisme demeurait la priorit� en mati�re de d�fense ;
+- ce texte rappelait enfin le r�le du Congr�s dans le d�clenchement des conflits, comme pour informer l'Ex�cutif qu'une telle d�cision ne pouvait �tre prise qu'au Capitole.
+Barbara Lee, seule membre du Congr�s qui vota, apr�s les attentats du 11 septembre, contre une r�solution autorisant l'usage de la force contre les terroristes, a reconnu que cette r�solution serait probablement adopt�e par une grande majorit� parlementaire. Ce qui ne l'emp�cha pas de proposer sa propre r�solution : les Etats-Unis devaient, selon elle, s'atteler � r�soudre le probl�me irakien � travers les Nations unies, gr�ce � des inspections, des n�gociations et autres moyens pacifiques. Elle rejoignait en cela les propositions avanc�es par certains partenaires europ�ens des Etats-Unis, en particulier la France.
+Enfin, Robert Byrd, qui b�n�ficiait alors de sa position de pr�sident pro-tempore du S�nat (en l'absence du pr�sident, il �tait charg� d'assurer l'int�rim), rappela que les engagements de l'Administration n'�taient pas recevables, la preuve que l'Irak posait une r�elle menace n'ayant pas �t� encore apport�e. De m�me, il condamna vivement l'id�e selon laquelle les critiques adress�es � l'Ex�cutif �taient un acte d'antipatriotisme. En cela, il resta fid�le � la position qu'il avait affich�e tout au long de l'ann�e 2002. Selon lui, la Maison-Blanche cherchait � obtenir des pouvoirs de guerre d�passant de loin ceux dont elle disposait, ce qui pouvait lui permettre de se lancer dans d'autres op�rations futures sans consultation pr�alable du Congr�s. Il se positionna ainsi indiscutablement comme le chef de file de ceux qui se montraient m�fiants au S�nat. De leur c�t�, plusieurs r�publicains, dont le chef de la majorit� � la Chambre des repr�sentants, Dick Armey (Texas), mirent en garde l'Administration contre les dangers d'entra�ner le pays dans une guerre en Irak. Mais les parlementaires du GOP devaient apporter leur soutien de fa�on quasi unanime � la r�solution finale, au nom de valeurs d'unit� en temps de crise, ralliant derri�re eux de nombreux d�mocrates.
+C'est finalement le 10 octobre 2002 que les deux Chambres ont autoris� le pr�sident Bush � d�clencher des op�rations militaires contre l'Irak, par 296 voix contre 133 � la Chambre des repr�sentants, et 77 voix contre 23 au S�nat. Le succ�s de ce vote s'explique par la prise de position des leaders d�mocrates en faveur de la r�solution, notamment Richard Gephardt (� la Chambre) qui en �tait l'auteur ; mais il convient de relativiser ce pl�biscite, car plus de la moiti� des repr�sentants d�mocrates vot�rent contre. Au vu des �l�ments �voqu�s plus haut, ce vote n'�tait pas une surprise, et, s'il est venu conforter l'Administration dans ses positions � l'�gard de l'Irak, il n'illustre pas pour autant un regain d'influence de l'Ex�cutif sur les questions de politique �trang�re, et appara�t plus conjoncturel qu'autre chose. En tout �tat de cause, le soutien des parlementaires a eu pour effet de clarifier la position des Etats-Unis, la Maison-Blanche disposant d'un v�ritable mandat interne dans sa lutte contre le r�gime de Saddam Hussein.
+Dans sa version finale, la r�solution donnait au pr�sident Bush tous les pouvoirs qu'il avait r�clam�s. Cependant, si elle l'autorisait � agir ind�pendamment des Nations unies, elle tenait compte des inqui�tudes de certains parlementaires en encourageant le pr�sident � �puiser d'abord tous les recours diplomatiques, et exigeait de lui qu'il remette au Congr�s, tous les 60 jours, un rapport au sujet de toute action unilat�rale qui aurait �t� entreprise.
+L'issue des d�bats est devenue �vidente lorsqu'une version modifi�e de la r�solution, soutenue par la plupart des d�mocrates, a �t� battue par un vote de 270 voix contre 155 en d�but de journ�e. Cette version exigeait que le pr�sident Bush demande au Congr�s de se prononcer une seconde fois sur le recours � la force lorsqu'il aurait conclu que les d�marches diplomatiques par le biais de l'ONU n'avaient pas abouti. Le repr�sentant John Spratt (r�publicain, Caroline du sud), qui avait parrain� la version modifi�e, d�clara : " En l'absence d'une action multilat�rale, ce sera les Etats-Unis contre l'Irak et, pour certains, les Etats-Unis contre le monde arabe et musulman. " Et Jay Inslee (d�mocrate, Washington) de rench�rir : " A mon avis, frapper un tyran et cr�er 10 000 terroristes ne constitue pas une victoire. " En d'autres termes, de nombreux parlementaires attendaient l'Administration Bush au tournant et �taient pr�ts � multiplier leurs critiques si l'intervention militaire en Irak n'�tait pas un succ�s. En fait, il a fallu attendre la fin des op�rations en Irak, et surtout le triple attentat suicide de Riyad, pour que l'unit� nationale, g�n�ralement perceptible en temps de guerre, recommence � se diluer, et que les critiques les plus vives concernant la lutte antiterroriste men�e par l'Administration se fassent � nouveau entendre au Congr�s.
+Conclusion
+En s'attardant sur quelques exemples pr�cis, en particulier depuis la fin de la guerre froide, cette �tude permet de mieux comprendre le r�le du Congr�s en mati�re de pouvoirs de guerre, et dans quelle mesure les engagements ext�rieurs des Etats-Unis font syst�matiquement l'objet de d�bats institutionnels opposant le L�gislatif � l'Ex�cutif. Ces divergences sont d'autant plus marqu�es quand le Capitole est politiquement oppos� � la Maison-Blanche, comme ce fut souvent le cas depuis 1994. Mais la domination de toutes les institutions par un seul parti n'emp�che pas les parlementaires de d�fendre des pr�rogatives qu'ils placent � un niveau sup�rieur aux traditionnelles querelles politiques. Ainsi, ce n'est pas parce que le pr�sident b�n�ficie d'une majorit� dans les deux Chambres du Congr�s qu'il se retrouve dans une situation plus favorable. Un tel constat est indispensable dans le contexte actuel. A l'occasion des �lections de la mi-mandat organis�es le 5 novembre 2002, en effet, les Am�ricains ont vot� pour d�signer l'ensemble des 435 repr�sentants (mandat de deux ans), 34 s�nateurs sur 100 (mandat de six ans) et 38 gouverneurs d'Etat sur 50 (mandat de quatre ans). Apr�s la d�fection de Jim Jeffords en juin 2001, les D�mocrates �taient majoritaires au S�nat, ce qui leur permettait d'y contr�ler les commissions et de faire pression sur certains dossiers pr�sent�s par l'Administration Bush, comme la ratification du protocole de Kyoto et le bouclier antimissile. Par ailleurs, cette opposition partisane �tait souvent per�ue, de l'ext�rieur, comme une certaine forme de cohabitation. Or, si cela est exact sur les dossiers de politique int�rieure, il n'en est rien en ce qui concerne les questions internationales.
+Pour la premi�re fois depuis les �lections de 1934, � la suite desquelles le cr�dit de Franklin D. Roosevelt en tant que pr�sident avait �t� renforc�, aucun pr�sident des Etats-Unis n'avait vu son parti politique progresser au cours des �lections de la mi-mandat cons�cutives � son �lection. En ce sens, le succ�s du Parti r�publicain est une victoire historique : comme entre janvier et juin 2001, le parti de George W. Bush contr�le d�sormais l'Ex�cutif, les deux Chambres du Congr�s et la majorit� des Etats. Cette victoire est-elle due au soutien de l'opinion publique � son pr�sident ? George W. Bush �tait encore cr�dit�, 14 mois apr�s les attentats de New York et de Washington, de plus de 60 % d'opinions favorables, ce qui constitue un record au bout de deux ans de pr�sence � la Maison-Blanche. Mais la victoire des candidats r�publicains s'explique bien davantage par des campagnes de terrain que par une strat�gie d'ensemble � la t�te de laquelle se serait port� le pr�sident. Enfin, la campagne �lectorale a �t� marqu�e par l'importance des financements, ceux-ci ayant �t� majoritairement le fait d'initiatives locales. Mais le seul point sur lequel cette �lection appara�t comme une victoire personnelle de George W. Bush est qu'il a lui-m�me choisi la plupart des nouveaux candidats, et que ceux-ci ont connu des r�sultats largement positifs. Ainsi, parler d'un vote de soutien au pr�sident semble caricatural, mais il s'agit indiscutablement d'une victoire personnelle du chef de l'Ex�cutif, et Thomas Daschle n'h�site pas � expliquer la d�faite de son camp par la campagne men�e par George W. Bush, justifiant ainsi les mauvais r�sultats des D�mocrates.
+De m�me, il est difficile de voir dans cette �lection une r�elle victoire du camp r�publicain, la campagne ayant peu port� sur des questions partisanes, mais plut�t une d�faite des D�mocrates, qui n'ont pas �t� en mesure de proposer une alternative, ni de mettre en avant leurs diff�rences de vues, sur les questions tant internes qu'externes. En tout �tat de cause, le r�sultat de ces �lections a renforc� la position de l'Administration et mis entre parenth�ses la constante opposition partisane qui existait entre le S�nat et la Maison-Blanche depuis 1994 (� l'exception de la p�riode de janvier � juin 2001, quand les R�publicains �taient majoritaires dans les deux Chambres). Jusqu'aux �lections de novembre 2002, l'Administration Bush pourrait �tre exempte de toute critique dans sa gestion des affaires internationales, notamment au Moyen-Orient, m�me si la plupart de ces questions font l'objet d'un fort consensus entre les diff�rentes composantes politiques du Congr�s. Par ailleurs, dans le contexte actuel, les D�mocrates ont tout int�r�t � privil�gier les questions int�rieures dans leurs critiques adress�es � l'Administration, laissant ainsi de c�t� les probl�mes internationaux, � l'instar de Bill Clinton qui, en 1992, s'�tait concentr� sur l'�conomie et les probl�mes sociaux et avait totalement d�laiss� les affaires �trang�res. Dans ces conditions, les r�sultats des �lections de novembre 2002 devraient avoir pour effet de laisser le champ libre aux R�publicains sur les questions internationales dans les deux prochaines ann�es.
+C'est donc � l'int�rieur du Parti r�publicain que les tendances lourdes en mati�re de politique �trang�re vont se d�gager. Il convient donc d'analyser � la fois les diff�rents mouvements au sein du GOP et les relations de ce parti avec l'Administration, et aussi dans quelle mesure certaines conceptions recevront un �cho plus ou moins favorable, et seront ainsi susceptibles, ou non, de participer pleinement � la formulation de la politique �trang�re du pays. Parmi les personnalit�s les plus influentes se trouvent les nouveaux pr�sidents des commissions des Relations internationales et des Forces arm�es au S�nat, Richard Lugar (r�publicain, Indiana) et John Warner (r�publicain, Virginie), tous deux r�put�s pour leurs prises de positions conservatrices. Plus que des divergences opposant R�publicains et D�mocrates, les futurs d�bats sur les questions internationales mettront en �vidence les d�saccords existant au sein du GOP entre des parlementaires conservateurs et d'autres plus " centristes ", � l'instar de ceux opposant les " faucons " et les " colombes " au sein de l'Administration. Ils permettront aussi de mesurer clairement l'importance des pr�rogatives constitutionnelles, que les parlementaires r�publicains ne manqueront pas de mettre en avant � l'occasion des futurs engagements de l'Administration Bush sur la sc�ne internationale.
+Si la victoire des R�publicains a ainsi des effets importants sur les questions int�rieures, le Congr�s se rangeant derri�re les propositions de lois de l'Administration, il n'en sera pas forc�ment de m�me en ce qui concerne les affaires internationales, et l'�quipe de George W. Bush devra faire face, sur ce point, � la fois � l'aile droite du Parti r�publicain et aux initiatives bipartisanes derri�re lesquelles pourraient se ranger des parlementaires plus " centristes ", susceptibles de s'associer aux D�mocrates en certaines circonstances. Il sera indispensable pour l'Ex�cutif de savoir compter habilement sur ces diff�rentes tendances.
+TITRE : La crise budg�taire des Etats f�d�r�s am�ricains
+AUTEUR : Fran�ois Vergniolle de Chantal
+La quasi-totalit� des Etats - seuls l'Alabama, le Michigan, New York, et le Texas ont des dates diff�rentes - ont eu � boucler leur budget pour l'ann�e fiscale 2003-2004 le 30 juin dernier, r�v�lant ainsi l'ampleur de la crise budg�taire qui les frappe. Le constat de crise est g�n�ralis� depuis le printemps 2003 : les diff�rents think tanks ont tous leur avis sur la question - le Cato critiquant l'interventionnisme f�d�ral, la Brookings d�non�ant les irresponsables coupes budg�taires �tatiques, et Heritage le manque de responsabilit� fiscale des dirigeants -. Ces derniers, ainsi que les lobbies intergouvernementaux (National Governors' Association, National Association of States' Legislatures en particulier), s'emploient � d�velopper les �l�ments d'une rh�torique r�currente depuis le d�but des ann�es quatre-vingt-dix, et selon laquelle la crise actuelle est a) la pire depuis longtemps b) totalement impr�visible c) imputable pour l'essentiel � la politique f�d�rale . La situation est d'autant plus difficile que tous les Etats - sauf le Vermont - sont contraints par leur constitution d'assurer un budget �quilibr�.
+Plus g�n�ralement, les difficult�s budg�taires actuelles peuvent �tre ais�ment interpr�t�es comme une manifestation des impasses d'un f�d�ralisme dit " coop�ratif " o� les pressions contradictoires et les accusations mutuelles entre les diff�rents niveaux de gouvernement (f�d�ral, f�d�r�, local, municipal) sont quasi-permanentes . C'est d'ailleurs l� un th�me qui revient fr�quemment dans le d�bat actuel, que ce soit � la droite ou � la gauche de l'�chiquier politique, et qui prend la forme d'un appel au " tri " (sorting out) des fonctions gouvernementales. Les conservateurs vont ainsi d�fendre un transfert plus net de fonctions vers les Etats f�d�r�s, alors que leurs homologues lib�raux (au sens am�ricain) consid�rent que l'Etat f�d�ral doit assumer ses fonctions nationales. Derri�re la rh�torique, il va de soi que l'�quilibre financier des Etats pose de fa�on aigu� le probl�me des relations intergouvernementales. Des Pr�sidents comme Ronald Reagan ou Richard Nixon, en leur temps, l'avaient parfaitement compris et tent� de le mettre en oeuvre avec des programmes dits de " Nouveau F�d�ralisme " (New Federalism) dont l'objectif le plus direct �tait d'all�ger la charge financi�re de l'Etat f�d�ral en transf�rant aux Etats f�d�r�s un nombre plus important de responsabilit�s. De nos jours, comme il y a vingt ans, l'argument " f�d�ral " est fortement li� aux questions budg�taires, alors qu'il est souvent pr�sent� comme en engagement politique, voire id�ologique.
+Au lieu de mettre l'accent sur les d�bats en cours concernant la question du f�d�ralisme, nous voudrions fournir un �clairage des principaux �l�ments budg�taires du probl�me. Malgr� la diversit� des situations �tatiques - le Wyoming ne conna�t par exemple aucune crise financi�re alors que la Californie, elle, voit une crise politique et institutionnelle se greffer � ses probl�mes budg�taires -, les principales causes de la crise sont ais�ment identifiables. Il est ainsi possible de mettre en lumi�re des �volutions importantes du f�d�ralisme am�ricain.  Il semble � peu pr�s acquis que le pari conservateur de ces derni�res ann�es, celui de la " d�volution " (devolution), est en passe d'�tre gagn�. Dans une large mesure, l'actuelle crise budg�taire des Etats f�d�r�s est le produit du succ�s de la strat�gie conservatrice de " Nouveau F�d�ralisme ".
+I.  La fragilit� de la situation budg�taire des Etats f�d�r�s
+Dans un �ditorial r�cent du Washington Post, un S�nateur d�mocrate de Caroline de Sud expliquait que l'administration Bush avait r�ussi � masquer la gravit� de la situation budg�taire de l'Etat f�d�ral . Le constat d'un certain oubli m�diatique s'impose encore plus pour les Etats f�d�r�s. En �cho � la situation f�d�rale, les Etats sont bien en proie � une crise budg�taire particuli�rement aigu�. Hormis les sp�cialistes de la question, cette crise ne semble pourtant pas int�resser l'opinion publique am�ricaine, et encore moins les observateurs �trangers. Le caract�re r�current de la crise budg�taire des Etats est sans doute une part de l'explication - au d�but de la d�cennie quatre-vingt-dix, la situation �tait assez similaire -, tout comme la quasi-certitude d'une aide de l'Etat f�d�ral. Pourtant, le probl�me est bien r�el et il est presque certain que ses cons�quences imm�diates vont lui donner rapidement une visibilit� politique. Les hausses d'imp�ts, en particulier, touchent directement les �lecteurs, et le lancement de la campagne pr�sidentielle � partir des primaires de l'hiver 2004 va m�caniquement contribuer � faire de la crise budg�taire �tatique un enjeu politique : les candidats d�mocrates ne peuvent pas laisser passer une telle occasion de critiquer la politique �conomique du Pr�sident, et celui-ci devra forc�ment le prendre en compte.
+L'ampleur du gouffre budg�taire devant lequel se trouvent les Etats est nettement plus pr�occupante qu'au d�but de la pr�c�dent crise. La r�cession avait officiellement touch�e le pays en juillet 1990 . D�s le milieu de l'ann�e fiscale 1991, trente Etats faisaient face � un d�ficit cumul� de 15 milliards de dollars. La solution adopt�e avait �t� une augmentation substantielle des imp�ts �tatiques, d'environ 27 milliards de dollars entre l'ann�e fiscale 1989 et celle de 1992. A l'�poque, la hausse draconienne des imp�ts avait aussi r�sult� du manque d'�conomie des Etats, et pas simplement de la mauvais situation d'ensemble. Ainsi, la plupart des Etats essaient maintenant de mettre de l'argent de c�t� soit dans le fond g�n�ral, soit dans un fond sp�cifique dit de stabilisation (on mentionne souvent ce dernier sous l'expression de " rainy day fund ") . Lors de la r�cession de juillet 1990, les Etats avaient, en moyenne, 4.7% de leur budget en r�serve dans l'un de ces deux fonds, soit 12 milliards de dollars ; or ceci s'est r�v�l� largement insuffisant, d'o� le recours aux imp�ts. A partir de 1993, avec le red�collage de l'�conomie am�ricaine, les Etats avaient finalement r�ussi � �merger de leurs probl�mes budg�taires, et en avaient profit� pour revenir sur les augmentations d'imp�ts : entre 1994 et 2001, 43 Etats ont baiss� les imp�ts pour un montant de plus de 40 milliards de dollars.
+Le ralentissement �conomique actuel a d�but� � la fin de l'ann�e 2000 en touchant d'abord des zones industrielles autour des Grands Lacs et des ports du Sud ; les attentats du 11 septembre 2001 ont encore fragilis� la situation. Cette fois, ce sont donc les Etats du Sud (Alabama, Arkansas, Kentucky, Missouri, les Carolines, Tennessee, et la Virginie) ainsi que ceux du Midwest (Indiana, Michigan, Ohio) qui ont connu les premi�res difficult�s � partir du printemps 2001. Les responsables �tatiques avaient aussi tent� de pallier d'�ventuels probl�mes budg�taires � venir en augmentant les r�serves budg�taires : en 1999, elles se montaient ainsi � 8,5 % du budget des Etats. Mais pourtant, la situation est sans commune mesure avec celle du d�but des ann�es quatre-vingt-dix. Les experts consid�rent que les Etats auraient d� doubler leurs r�serves (de 8,5 % � 18,6 % selon le Center on Budget and Policy Priorities) pour faire face � la force de la crise actuelle. Ainsi, le CBPP estime qu'� pr�sent plus de la moiti� des Etats ont des revenus inf�rieurs � ce qui �tait initialement pr�vu en 2002, de sorte que 45 d'entre eux ont un d�ficit budg�taire pour l'ann�e fiscale 2003 d'un montant de 25 milliards de dollars, chiffre qui devrait se monter, selon les estimations, � 68, voire 85 milliards de dollars pour l'ann�e 2004 .
+Une large part des remous budg�taires actuels trouve son explication dans la configuration des pr�l�vements �tatiques. En effet, il semblerait que le syst�me fiscal existant amplifie rapidement - soit � la hausse, soit � la baisse - les �volutions �conomiques nationales. Il faut donc se tourner vers la composition des revenus et des d�penses des Etats.
+La masse budg�taire des Etats est consid�rable, y compris par rapport au budget de l'Etat f�d�ral. C'est une donn�e peu r�alis�e par les lecteurs europ�ens, mais les Etats f�d�r�s �tant, au sein du syst�me f�d�ral, des entit�s souveraines dans le domaine de comp�tence que leur r�serve la Constitution, ils ont � leur disposition un appareil fiscal substantiel. En 1997, le total des revenus �tatique atteignait 815 milliards de dollars. Les Etats ont collect� en propre 584 milliards de dollars, et l'Etat f�d�ral a fourni les 231 milliards de dollars restants, par le biais de financements cat�goriels ou " en bloc " (categorical grant - block grant), c'est-�-dire soit en finan�ant des programmes sp�cifiques - dits " cat�goriels " - soit en attribuant une somme g�n�rale � un domaine dont la gestion courante est laiss�e aux Etats f�d�r�s .
+Cette masse budg�taire des Etats se d�compose classiquement en revenus (pr�l�vements) et en d�penses. Au niveau des pr�l�vements, l'imp�t sur le revenu (income tax) et l'imp�t sur la consommation (sales tax) occupent les premi�res places, puisqu'ils repr�sentent chacun environ 18% du revenu total des Etats. Les rentr�es de l'imp�t sur la consommation augmentent relativement peu. Elles ont �t� d�pass�es par le montant de l'imp�t sur le revenu per�u par les Etats au cours de la d�cennie quatre-vingt-dix. L'imp�t sur la consommation a en effet �t� �rod� par toute une s�rie d'exemptions accord�es � diff�rents produits, par exemple aux ventes effectu�es sur Internet, mais ces r�ductions varient consid�rablement d'un Etat � l'autre, produisant, en fin de compte, une situation extr�mement complexe, voire confuse . Troisi�me grande cat�gorie, les soutiens de l'Etat f�d�ral. Plus de la moiti� de ces " aides intergouvernementales " sont des financements destin�s � des programmes d'assistance sociales (public welfare) tels le r�cent Temporary Aid  to Needy Families (TANF) qui, depuis 1996, remplace le programme AFDC (Aid To Families With Dependent Children). Ces aides repr�sentent la part la plus importante des revenus des Etats -un peu plus de 28% en 1997 - de sorte qu'aucun Etat ne pourrait boucler son budget sans l'aide de l'Etat f�d�ral. Dans ces conditions, l'�l�ment fondamental pour l'�quilibre budg�taire des Etats est bien la d�cision f�d�rale ! La crise actuelle des Etats a lieu au moment o� l'Etat f�d�ral relance sa strat�gie de d�sengagement financier entam�e depuis les ann�es quatre-vingt. Il ne s'agit pas bien s�r d'une simple co�ncidence : au vu de la masse des aides f�d�rales, c'est l� l'�l�ment d�terminant des difficult�s �tatiques. A c�t� de ces trois grandes sources de revenu, il convient de mentionner l'imp�t sur les entreprises (corporate tax) qui, en 1997, repr�sentait un peu moins de 4% du revenu �tatique total.
+Derri�re ces chiffres globaux, les Etats varient consid�rablement dans la composition de leur revenu. Ainsi, neuf d'entre eux imposent peu ou pas d'imp�t sur le revenu (le New Hampshire et le Tennessee dans la premi�re cat�gorie, alors que l'Alaska, la Floride, le Nevada, le Dakota du Sud, le Texas, l'Etat de Washington, et le Wyoming n'ont pas du tout d'imp�t sur le revenu). Le Massachusetts et l'Oregon, � l'inverse, ont un imp�t sur le revenu qui constitue 30% de leur revenu total. La m�me ambivalence se rel�ve au niveau de l'imp�t sur la consommation. Cinq Etats ne disposent pas d'un tel imp�t (l'Alaska, le Delaware, le Montana, le New Hampshire, et l'Oregon), alors qu'en m�me temps, la Floride, le Nevada et l'Etat de Washington voient cette taxe repr�senter entre 35 et 40% de leurs revenus .
+Au niveau des d�penses budg�taires, on peut aussi identifier quelques postes qui ressortent de fa�on disproportionn�e dans le budget g�n�ral, et il convient �galement de souligner la grande h�t�rog�n�it� des Etats en la mati�re. L'�ducation primaire et secondaire (elementary and secondary education) repr�sentait 160 milliards (soit 20%) des d�penses des Etats en 1997. Le second poste, celui de l'assistance sociale (public welfare), repr�sentait, � la m�me date, 16% des d�penses, et �tait essentiellement li� � Medicaid, le programme f�d�ral d'assistance aux d�favoris�s. Le troisi�me poste, surclass� par le pr�c�dent depuis le d�but des ann�es quatre-vingt-dix, est celui de l'enseignement sup�rieur (higher education), totalisant 12% des d�penses. Viennent ensuite les h�pitaux, les autoroutes, et d'autres programmes de sant� mineurs. La composition des d�penses varie consid�rablement d'un Etat � l'autre, ce qui rend compte de profondes diff�rences historiques et sociales.
+Il est en effet possible, en premi�re approche, de diviser les Etats en deux cat�gories g�n�rales  : institutionnellement, on distingue le plus souvent deux groupes d'Etats, mais cette diff�rence n'est pas purement formelle. Elle a des influences importantes quant aux politiques publiques mises en oeuvre par les Etats. Le premier groupe, dit " jacksonien ", est compos� d'Etats o� les Ex�cutifs sont faibles et o� l'interventionnisme des pouvoirs publics est limit�; il s'agit surtout d'Etats du Sud. Le second groupe, dit " progressiste ", est compos� d'Etats du Midwest, de la Nouvelle-Angleterre, de la Californie et de New York. Le pouvoir ex�cutif y est puissant, et l'activisme des pouvoirs publics (notamment en mati�re sociale) est r�el. Il va de soi que les Etats appartenant � la seconde cat�gorie ont un syst�me de pr�l�vement relativement familier � un Europ�en: un imp�t sur le revenu �lev� destin� � financer un activisme public r�el. Tendanciellement, il semblerait que les Etats dits " Progressistes " peuvent donc faire face plus ais�ment aux fluctuations �conomiques nationales. Le poids de l'imp�t sur le revenu dans le budget de ces Etats agit tr�s certainement comme une forme de stabilisateur, assurant une base fiscale solide. Mais pourtant, le d�veloppement de leur syst�me fiscal ne les met pas � l'abri d'importants probl�mes budg�taires qui, l� encore, sont connus en Europe: comment concilier rigueur de gestion et le d�veloppement d'une politique sociale r�elle? Si les Etats " progressistes " sont donc plus susceptibles de pouvoir faire face aux probl�mes de conjoncture, le d�veloppement de leurs politiques sociales pose aussi le probl�me de gestion des cons�quences de la crise �conomique - ch�mage en tout premier lieu -. Ainsi, � la diff�rence des Etats " Jacksoniens ", ceux qui ont une tradition activiste plus prononc�e ne doivent pas seulement g�rer des probl�mes au niveau de leurs recettes, mais �galement au niveau de leurs d�penses. Quant aux Etats " Jacksoniens ", ils ont leurs propres probl�mes. La d�pendance plus forte vis-�-vis de l'imp�t sur la consommation accro�t radicalement les risques de fluctuations majeures des recettes fiscales en fonction de l'�tat de l'�conomie. En cas de r�cession �conomique, la chute de la consommation influe directement sur le niveau des pr�l�vements �tatiques. En fin de compte, l'organisation fiscale de ces Etats les rend particuli�rement sensible � la situation �conomique.
+II.  Les causes structurelles de la fragilit� budg�taire des Etats.
+Dans la litt�rature concernant la fiscalit� �tatique, les fragilit�s du syst�me budg�taire sont syst�matiquement mises en avant. Plus r�cemment, les repr�sentants du lobby intergouvernemental ont soulign� que la source la plus imm�diate de fragilit� r�side dans le type de croissance �conomique enregistr� au cours des ann�es quatre-vingt-dix. Les m�nages ont vu leurs revenus boursiers consid�rablement augmenter, de sorte que les rentr�es fiscales des Etats ont, elles aussi, connu une forte croissance. La tendance s'est imm�diatement renvers�e avec le ralentissement �conomique, ce qui a largement amput� les pr�visions budg�taires des Etats f�d�r�s .
+Ces tendances conjoncturelles, r�guli�rement soulign�es, sont tr�s certainement un facteur important dans le d�clenchement de la crise budg�taire actuelle. Mais elles sont loin d'�tre les seules � jouer. Les d�fauts structurels sont d�terminants, que ce soit au niveau du fonctionnement fiscal des Etats que de leur rapport avec l'autorit� f�d�rale. Le probl�me peut se r�sumer ais�ment : le co�t des services demand�s aux Etats cro�t beaucoup plus que ce que permet leur base fiscale. Cette derni�re est en effet beaucoup trop instable, en particulier au vu des �volutions les plus r�centes. Mais ces faiblesses fiscales sont induites par la configuration m�me du syst�me f�d�ral. Les Etats ont une marge de manoeuvre relativement limit�e pour r�former leur syst�me : tendanciellement, le syst�me f�d�ral rend tout changement d'ampleur de la fiscalit� �tatique difficile.
+La part croissance de l'imp�t sur le revenu dans le budget des Etats a une cons�quence particuli�rement n�faste, celle d'accro�tre encore un peu plus la sensibilit� des budgets aux cycles de l'�conomie. En effet, � la diff�rence de ce qui se fait en Europe, l'imp�t des Etats f�d�r�s est fondamentalement proportionnel et non pas progressif . C'est pourquoi les imp�ts f�d�r�s sur le revenu tendent � augmenter plus que la croissance ; de la m�me fa�on, ils sont beaucoup plus sensibles � toute baisse. Il n'y a en fait que peu d'Etats - ceux dits " Progressistes " - qui ont un imp�t sur le revenu pouvant jouer le r�le d'acteur contre-cyclique qu'on lui conna�t en Europe. Dans ces conditions de forte " volatilit� ", la seule option qui reste ouverte aux Etats consiste � augmenter leur imp�t sur le revenu ou � le rendre plus progressif. Dans les deux cas, le risque est le m�me pour chaque Etat, celui de trop augmenter le montant des pr�l�vements, et de devenir moins " attractif " que l'Etat voisin. Cet effet de " nivellement " mutuel (race to the bottom), tr�s largement induit par la structure f�d�rale du pays, se retrouve au niveau de l'imp�t sur la consommation. En effet, certains Etats n'imposent pas certains biens de consommation courante (v�tements, produits alimentaires) ou alors excluent les services de toute imposition, l'objectif �tant de favoriser la croissance �conomique. Mais ces Etats se placent alors dans une situation o� ils sont particuli�rement sensibles aux baisses d'activit� �conomique, m�me si, en r�gle g�n�rale, l'imp�t sur la consommation reste moins �lastique que l'imp�t sur le revenu des Etats. Le faible nombre de tranches rend cet outil particuli�rement sensible aux fluctuations de l'�conomie : la diminution du nombre de contribuables dans les tranches �lev�es fait m�caniquement baisser le produit de l'imp�t d'une fa�on disproportionn�e ! Enfin, � l'instar des deux imp�ts pr�c�dents, l'imp�t sur les soci�t�s subit lui aussi une pression � la baisse due � la mise en concurrence des Etats f�d�r�s .
+Les insuffisances des techniques budg�taires des Etats f�d�r�s ne sont donc pas seules responsables des difficult�s pr�sentes. Loin s'en faut. Les probl�mes actuels se comprennent en r�f�rence au contexte institutionnel plus global, celui de la structure f�d�rale d'ensemble. La question de la " concurrence " fiscale entre les Etats l'indique d�j� clairement. Mais le constat est encore plus frappant dans le cadre du renouveau des relations entre les Etats f�d�r�s et l'Etat f�d�ral. Les tentatives conservatrices de cr�ation d'un " Nouveau F�d�ralisme " transf�rant des responsabilit�s aux Etats portent leurs fruits, quarante ans apr�s les premi�res initiatives en la mati�re. Il semble que suite � l'accumulation de r�formes en apparence mineures, les relations intergouvernementales commencent � se red�ployer en empruntant un nouveau " chemin " institutionnel .
+Jusqu'� pr�sent, l'essentiel des efforts de " Nouveau F�d�ralisme " conservateur s'est appliqu� aux politiques sociales. On se souvient ainsi que d�s le d�but des ann�es quatre-vingt, le Pr�sident Reagan avait propos� un vaste " �change " (swap) de fonctions entre l'Etat f�d�ral et les Etats f�d�r�s. Dans son Discours sur l'Etat de l'Union de janvier 1982, Reagan avait sugg�r� de prendre totalement en charge au niveau f�d�ral le programme national d'assurance maladie pour les plus pauvres (Medicaid) en �change d'une gestion compl�te d'autres programmes (AFDC - Aid to Families with Dependent Children -, les coupons d'alimentation - Food Stamps - et 61 programmes plus mineurs) par les Etats. Au total, le Pr�sident proposait, en huit ans, de transf�rer des responsabilit�s aux Etats pour un total de plus de 57 milliards de dollars, essentiellement dans les domaines des services sociaux, des transports, et de l'�ducation. La nouvelle charge financi�re serait all�g�e par l'Etat f�d�ral jusqu'en 1991, avec la cr�ation d'un fond sp�cial de transition. A partir de cette date n�anmoins, les Etats f�d�r�s auraient d� eux-m�mes effectuer les ajustements budg�taires n�cessaires. Ces derniers ont rapidement rejet� le projet par crainte du surco�t budg�taire qu'il allait tr�s certainement entra�ner.
+Depuis lors, les �quipes conservatrices au pouvoir ont adopt� une politique plus mod�r�e dans ses ambitions. Mais l'essentiel du " mod�le " de 1982 est demeur�. L'Etat f�d�ral a constamment cherch� � transf�rer ses charges financi�res vers les Etats f�d�r�s dans le domaine de la politique sociale. Ainsi, le transfert de responsabilit�s (devolution) vers les Etats f�d�r�s a �t� une caract�ristique des vingt derni�res ann�es. Elle a �t� men�e essentiellement par une r�orientation budg�taire - et incr�mentale - de l'Etat f�d�ral. Celui-ci a r�gl� ses probl�mes budg�taires en transf�rant une part de plus en plus importante de ses fonctions traditionnelles de politique sociale aux Etats f�d�r�s . Les exemples illustrant cette tendance sont l�gions. Il suffit ici de mentionner le dernier avatar, la loi de 1996 (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PL 104-193) r�formant l'aide sociale en transf�rant le programme AFDC aux Etats et qui, ce faisant, a consid�rablement all�g� les finances f�d�rales. Avant le vote de cette loi, l'AFDC �tait d�j� largement d�l�gu� aux Etats f�d�r�s dans sa gestion. Depuis lors, sous l'appellation de TANF, il est enti�rement de leur responsabilit�, dans la mesure o� il incombe aux Etats de d�finir les crit�res d'admissibilit� des prestataires, sans supervision f�d�rale . L'Etat f�d�ral se contente de distribuer des financements " en bloc " (block grants), en sa basant sur la somme que les Etats consacraient  au programme avant l'adoption de la r�forme. Le r�le de l'Etat f�d�ral est donc, en apparence, relativement limit� si on le compare avec son action ant�rieure. En revanche, il l'est beaucoup moins si l'on prend en consid�ration toute une s�rie de nouvelles obligations d'ob�dience conservatrices, cr�es par la loi, et qui, au final, donnent � l'Etat f�d�ral une forte capacit� de coercition. En effet, si Washington ne fixe plus les crit�res d'admissibilit� et s'il r�duit bien son financement, il peut cependant imposer des r�gles tr�s strictes, notamment en ce qui concerne l'incitation au travail (workfare). Les Etats se retrouvent donc plac�s sous l'obligation de mener � bien des programmes difficiles et co�teux, sans que l'Etat f�d�ral ne pr�voit de les financer. Du point de vue �tatique, la loi de 1996 se r�sume donc comme une vaste obligation f�d�rale conservatrice d�pourvue de tout financement appropri�.
+Ce sont les nouveaux " unfunded mandates " impos�s par les conservateurs qui placent les Etats en difficult� budg�taire au moindre retournement de la situation �conomique. Le constat est particuli�rement flagrant dans le cas de la politique sociale o� une crise �conomique, m�me l�g�re, risque de cr�er une pression insupportable sur les budgets f�d�r�s avec l'augmentation des demandes d'aide sociale . Mais pourtant, le transfert de comp�tences sans financement appropri� tend � se g�n�raliser. Ainsi, les responsables �tatiques actuels d�noncent fr�quemment la loi sur l'�ducation sign�e par le Pr�sident en janvier 2002, le No Child Left Behind Act (PL 107-110). Cette loi institue une s�rie de requis f�d�raux en termes d'apprentissage de la lecture, et constitue de ce fait une nouvelle exigence faite aux autorit�s f�d�r�es, sans que les financements nationaux suivent : le Congr�s avait initialement pr�vu une enveloppe de 29 milliards de dollars, alors que les estimations actuelles chiffrent le montant du co�t total � 35 milliards de dollars. N�anmoins, l'exemple le plus massif est celui de la lutte contre le terrorisme entam�e depuis septembre 2001. Les Etats sont amen�s � prendre en charge quantit� de missions nouvelles pour r�pondre aux exigences du tout nouveau Minist�re de la S�curit� du Territoire (Homeland Security) . La surveillance d'un territoire aussi vaste que celui des Etats-Unis ne peut se faire sans le secours des Etats f�d�r�s qui, ainsi, se retrouvent en premi�re ligne de l'effort national contre la menace terroriste. Les " premiers secours " (first responders) appel�s � jouer un grand r�le en cas d'attaque terroriste sont de responsabilit� locale ou �tatique (pompiers, police, services m�dicaux), et n�cessitent un effort financier tout particulier dans lequel l'Etat f�d�ral ne s'implique volontairement pas. Les autorit�s f�d�rales s'en tiennent � une action de coordination ou investissent compl�tement d'autres secteurs (comme la s�curit� a�rienne par exemple).  Ces nouveaux requis - le plus ancien remonte au milieu des ann�es quatre-vingt-dix - alourdissent consid�rablement les budgets f�d�r�s, d�j� aux prises avec des difficult�s plus traditionnelles, comme l'escalade des co�ts du programme d'assistance aux plus pauvres, Medicaid. Celui-ci repr�sente dor�navant plus de 20% des budgets des Etats, et, �tant donn�e la d�mographie, sa part continue � augmenter.
+En fin de compte, il semble que les succ�s budg�taires f�d�raux de la fin des ann�es quatre-vingt-dix soient essentiellement dus � la tactique de transfert des comp�tences. Ces transferts ont pour contrepartie une extension des comp�tences �tatiques, sans que les moyens financiers suivent. En effet, dans le meilleurs des cas, l'Etat f�d�ral associe ces transferts � des financements " en bloc " (block grants), rompant ainsi avec la tradition des financements joints (matching funds). Entre 1999 et 2000, les d�penses �tatiques ont ainsi augment� deux fois plus vite que les d�penses int�rieures de l'Etat f�d�ral. Dans ces conditions, les Etats doivent prendre le risque d'augmenter les imp�ts ou d'en cr�er de nouveaux. C'est la premi�re difficult� qui est apparue d�s les ann�es quatre-vingt-dix, pourtant par ailleurs une p�riode de forte croissance �conomique. Avec le ralentissement actuel et la chute des revenus �tatiques, la situation est encore plus contrainte. Les Etats ont moins de possibilit�s financi�res, alors qu'on attend plus d'eux, en particulier en mati�re sociale.
+III. Les principales cons�quences de la crise
+Dans un tel cadre, il est clair que les Etats vont devoir r�ajuster leur �quilibre budg�taire. Leur premier mouvement a �t� de se tourner vers l'Etat f�d�ral pour un soutien. Malgr� l'opposition des cercles conservateurs de Washington - Heritage est ainsi particuli�rement oppos�e � toute forme d'assistance - le Pr�sident Bush a promulgu� une loi d'aide financi�re. Le Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act (PL 108-27), sign� en mai 2003, transfert 20 milliards de dollars aux Etats. Mais les autorit�s f�d�rales ne semblent pas aller au-del� de ce premier effort. L'autre solution qui s'impose consiste alors en des coupes budg�taires s�v�res. Au-del� des mesures les plus imm�diates - puiser dans les r�serves, utiliser des fonds non-attribu�s, ou m�me mettre un terme aux proc�dure contre les entreprises de tabac dans l'espoir d'obtenir plus vite un d�dommagement - ce sont bien les d�penses programm�es qui sont revues � la baisse. Tous les services �tatiques sont affect�s d'une fa�on ou d'une autre. L'entretien des parcs naturels ou des sites historiques voit son budget baiss�, tout comme la police, les pompiers ou les �coles; quant aux universit�s d'Etat, elles voient leur co�t augmenter dans une vingtaine d'Etats (le Massachusetts a ainsi augment� les droits d'inscription de 24% en 2002). Des employ�s de la fonction publique �tatique sont licenci�s dans des Etats comme le Connecticut, la Californie, le Colorado, le Massachusetts, l'Oregon, la Caroline du Sud, l'Utah, et la Virginie : depuis juin 2002, le nombre d'employ�s �tatiques a baiss� de 91000 (se stabilisant � environ 5 millions de personnes), tandis que le nombre d'employ�s municipaux ou locaux, lui, restait stable � 13.8 millions de personnes. Certains Gouverneurs sont m�me all�s jusqu'� baisser leur propre salaire, comme en Caroline du Sud et dans l'Oregon. Dans le Rhode Island, un " audit " �tatique a �t� lanc� sous l'autorit� du Gouverneur.
+Mais au-del� de ces mesures qui, pour certaines sont uniquement des effets d'annonce, ce sont les programmes sociaux qui sont politiquement et socialement les plus ais�s � diminuer en temps de crise, alors que, paradoxalement, ils sont les plus directement concern�s. En 2002 et 2003, les Etats ont d'ores et d�j� diminu� les fonds destin�s � Medicaid, certains programmes scolaires, les aides � la formation professionnelle et au logement. Mais c'est bien Medicaid qui constitue la cible essentielle, son co�t �tant en croissance constante. L'augmentation du nombre de b�n�ficiaires - partiellement li�e � la crise �conomique - et la hausse du prix de certains m�dicaments accentuent la pression sur les budgets des Etats. Les d�penses �tatiques li�es � Medicaid ont ainsi augment�es de 12% en 2001, en 2002, et en 2003. Les Etats ont donc utilis�s toute une panoplie d'instruments pour limiter cette croissance : 49 Etats ont d'ores et d�j� annonc� des r�formes, telles que limiter le remboursement des m�dicaments ou augmenter le ticket mod�rateur (45 Etats s'y sont engag�s), renforcer les crit�res d'admissibilit� (pour 27 Etats), r�duire le niveau des prestations tels que les soins dentaires (ce qui concerne 25 Etats). Mais pour l'instant, ces d�cisions n'ont eu que des effets limit�s, ce qui explique que 50% de l'enveloppe budg�taire vot�e au niveau f�d�ral en mai soient destin�s � Medicaid .
+En tous les cas, il s'agit l� une constante dans l'attitude des autorit�s �tatiques : rechercher la solution politiquement la moins risqu�e, autrement dit, celle qui limite les co�ts �lectoraux. Ainsi, dans un premier temps, diminuer le taux de croissance des d�penses est syst�matiquement pr�f�r� � une baisse brutale de ces m�mes d�penses. Pour la m�me raison, l'endettement est une solution de court terme qui est fr�quemment employ�e. Depuis janvier 2003, les Etats ont d�j� emprunt� 230 milliards de dollars, ce qui va partiellement servir � combler les d�ficits. Mais actuellement, devant l'ampleur du probl�me, les autorit�s �tatiques ne peuvent �chapper � la solution la plus douloureuse politiquement, le niveau des revenus. Autrement dit, les Etats doivent maintenant se r�soudre � augmenter les pr�l�vements . Apr�s 7 ans de coupes budg�taires ininterrompues au niveau des Etats, le changement est brutal, et est en porte-�-faux par rapport au discours national impuls� par l'�quipe Bush sur la n�cessit� de baisser les imp�ts. Les Etats ont augment� soit leur imp�t sur le revenu (New York, Massachusetts, Californie, Oregon, New Jersey), soit leur imp�t sur la consommation (Tennessee, Kansas, Nebraska, et la Caroline du Nord).  A la fin de l'ann�e civile 2002, les augmentations des imp�ts �tatiques ont atteint le montant total de 6 milliards de dollars, soit l'augmentation la plus importante depuis 1993. En effet, en 2001, l'augmentation totale n'avait repr�sent� qu'un montant de 1.8 milliards de dollars. Par contre, lors de la crise budg�taire du d�but des ann�es quatre-vingt-dix, l'augmentation avait repr�sent� pr�s de 15 milliards de dollars en une seule ann�e. 29 Etats ont choisi d'augmenter les revenus, avec l'Etat de New York comme champion toute cat�gorie - alors qu'en janvier dernier le Gouverneur Pataki s'�tait engag� � �viter toute hausse des imp�ts - suivi de pr�s par le Massachusetts. De fa�on assez classique, les Etats ont privil�gi� les hausses les moins visibles, c'est-�-dire les moins co�teuses �lectoralement . C'est la raison pour laquelle l'outil favori des responsables �tatiques reste plus que jamais l'augmentation de l'imp�t sur le tabac. 19 Etats ont augment� cet imp�t, notamment la Pennsylvanie et l'Indiana qui l'ont plus que tripl�. Les revenus �tatiques g�n�r�s par le tabac ont ainsi augment� de plus de 2 milliards de dollars pour l'ann�e fiscale 2003. Par contre, les augmentations de l'imp�t sur le revenu ont �t� relativement modestes : le Massachusetts n'a pr�lev� que 360 millions de dollars suppl�mentaires pour l'ann�e fiscale 2003, � comparer avec les 3 milliards de d�ficit enregistr�s. L'imp�t sur la consommation a �t� utilis� beaucoup plus souvent, car il est notoirement moins douloureux que l'imp�t sur le revenu. Pour l'ann�e civile 2002, le montant total des augmentations � ce niveau a atteint 1.2 milliards de dollars. L'imp�t sur les soci�t�s, lui, n'a �t� manipul� que par deux Etats, la Californie et le New Jersey; mais ces augmentations ont �t� relativement importantes, g�n�rant 2 milliards de dollars de revenus suppl�mentaires pour ces deux Etats. La crainte de voir les entreprises se d�localiser joue vraisemblablement pour expliquer que seuls deux Etats aient eu recours � cet imp�t.
+Dans l'imm�diat, les Etats ont donc provisoirement r�ussi � faire face leurs difficult�s. Seule la Californie demeure dans une situation des plus probl�matiques. Pour la 17�me fois au cours des 25 derni�res ann�es, la Californie n'a pas r�ussi � se doter d'un budget pour l'ann�e 2003-2004. Elle fonctionne donc sur un accord provisoire adopt� in extremis en juillet dernier, et qui devrait arriver � �ch�ance d�s la rentr�e. Mais pour les autres Etats aussi la situation est difficile. En fin de compte, aucun des probl�mes n'est v�ritablement r�gl�. Les d�cisions prises jusqu'� pr�sent sont toutes ponctuelles, et n'ouvrent pas sur une v�ritable r�forme qui serait pourtant n�cessaire. Le d�bat est n�anmoins en cours. L'administration Bush a ainsi pris la d�cision de soumettre une r�forme de Medicaid qui donnerait aux Etats une plus grande flexibilit� dans la gestion du programme, en �change d'une limite (cap) au montant que l'Etat f�d�ral envoie aux Etats f�d�r�s. L'�quipe Bush pourrait donc paradoxalement saisir l'occasion de la crise budg�taire �tatique pour poursuivre le d�sengagement financier de l'Etat f�d�ral dans le domaine des politiques sociales entam� depuis les ann�es quatre-vingt. Quant aux Etats, ils sont eux-m�mes plus conscients de la n�cessit� de faire �voluer leur syst�me fiscal. Ainsi, une r�flexion s'organise autour de la n�cessit� d'int�grer les services (et non plus seulement les produits) dans l'assiette de l'imp�t sur la consommation, et d'y r�int�grer les exemptions accord�es dans les ann�es quatre-vingt-dix. En �tendant l'imposition, il serait sans doute aussi possible de baisser le taux de cet imp�t. Cela mettrait le syst�me fiscal des Etats en ad�quation avec une �conomie de service, fort diff�rente de l'�conomie industrielle des ann�es cinquante, lorsque l'imp�t sur la consommation a �t� g�n�ralis� au niveau �tatique. Une autre piste de r�flexion touche aux d�penses. Certains Etats (comme la Caroline du Sud ou le Colorado) ont mis en place des indicateurs (regroupant la croissance de la population, l'inflation, voire le revenu individuel) qui servent de r�f�rent pour augmenter les d�penses. Toute augmentation suppl�mentaire n�cessite ainsi une d�cision politique.
+Conclusion
+Malgr� les r�cents votes budg�taires, les Etats sont encore dans une situation des plus pr�caires. Si la crise actuelle sert jamais de r�v�lateur, le manque de coordination entre Etats constitue un handicap lourd. En tous les cas, la crise actuelle permet de relativiser les baisses d'imp�t au niveau f�d�ral, tant vant�es par l'�quipe actuelle. Leur vote n'a �t� possible que suite � un d�sengagement r�el de l'Etat f�d�ral qui laisse ses partenaires f�d�r�s confront�s � des charges nouvelles, notamment en termes de politique sociale, sans financement. D�j� fragilis�s par le contexte �conomique d'ensemble et leur propre faiblesse institutionnelle, les Etats sont ainsi plac�s en position tr�s difficile. Actuellement, les Etats qui ont une tradition d'activisme public restent les plus menac�s : par exemple le Minnesota, New York, le Connecticut, et enfin la Californie, o� la crise budg�taire se double d'une crise politique grave.
+TITRE : Libert�s civiles et lutte anti-terroriste aux Etats-Unis
+AUTEUR : Fran�ois Vergniolle de Chantal
+Outre ses cons�quences internationales, la guerre contre le terrorisme a des effets tout aussi �vidents sur la sc�ne politique am�ricaine. Maintenant que l'attention des m�dias se concentre sur la question irakienne, il para�t opportun de tenter une synth�se sur l'�tat du combat anti-terroriste aux Etats-Unis m�me. D�s le vote du USA Patriot Act en octobre 2001, le d�bat a �t� lanc� : dans quelle mesure la lutte anti-terroriste doit-elle limiter les libert�s ? Comment concilier protection des droits individuels et assurer la s�curit� de la population en cas de crise ?
+Le sujet semble �tre ancien aux Etats-Unis : il se manifeste d�s 1798 et les Alien and Sedition Acts, jusqu'� la lutte contre la subversion communiste pendant la Guerre Froide, sans oublier les mesures d'exception prises lors de la Guerre de S�cession ou pendant les deux conflits mondiaux. Malgr� cet h�ritage historique, il reste que les Etats-Unis ont une exp�rience largement diff�rente de celle des Etats europ�ens en mati�re de lutte anti-terroriste. La France, la Grande-Bretagne, ou encore l'Espagne sont tous, � des degr�s divers, touch�s par des mouvements terroristes parfois depuis la fin des ann�es soixante, sans parler des h�ritages historiques respectifs. A l'inverse, les Etats-Unis ont d�velopp�, sous l'impulsion de certains pr�sidents de la Cour Supr�me (Chief Justices), particuli�rement volontaires, un cadre l�gal extr�mement coh�rent de protection des libert�s. L' incorporation des protections de la D�claration des Droits (Bill of Rights) f�d�rale men�e sous Earl Warren (1953-1969) et largement poursuivie par son successeur, Warren Burger (1969-1986), prot�ge maintenant tous les aspects de la libert� individuelle . C'est pourquoi il semble peu pertinent d'�tablir un parall�le historique ferme entre la situation actuelle et les pr�c�dents des guerres mondiales ou de la Guerre de S�cession, sans parler de la p�riode r�volutionnaire ! L'intensit� actuelle du d�bat tient � la confrontation, sans r�el �quivalent historique, entre un cadre l�gal de protection des libert�s tr�s d�velopp�, d'une part et, d'autre part, un relatif manque d'exp�rience dans le cadre de la lutte anti-terroriste.
+L'objectif n'est pas ici de d�finir un �quilibre satisfaisant aux requis de la s�curit� d'une part, et de la libert� de l'autre. Aussi, il ne sera pas question de prendre parti, ni m�me de trancher le d�bat. Il semble plus pertinent de rendre compte des risques contenus dans les �volutions en cours. Disons-le d'embl�e, la mise en oeuvre de mesures anti-terroristes ne contient pas de possibilit�s s�rieuses de d�bordement autoritaire. F�d�ralisme et s�paration des pouvoirs garantissent un �quilibre qui semble emp�cher tout d�rapage d'ampleur. La politique actuelle, largement pr�sidentielle, devrait, comme toujours, �tre l'objet de compromis, que ce soit au niveau de la d�cision ou de l'application. N�anmoins, l'alignement id�ologique r�el entre les trois pouvoirs nationaux, la Pr�sidence, la Cour Supr�me et, depuis novembre dernier, le Congr�s, cr�e une configuration partisane rare, qui pourrait d'autant plus limiter les pratiques de compromis que la population am�ricaine soutient dans son ensemble les mesures coercitives appliqu�es par l'�quipe Bush .
+I.  Les mesures anti-terroristes aux Etat-Unis depuis septembre 2001.
+1/ Les premi�res mesures dans le sillage des attentats.
+Avec le vote du USA Patriot Act (PL 107-56) d�s octobre 2001, Bush et ses conseillers ont consid�rablement renforc� les textes d�j� existant concernant la lutte contre le terrorisme ou le recueil de renseignements et ce au moins jusqu'� la dur�e l�gale de la loi (2005). La d�finition du " terrorisme " est consid�rablement �tendue, et permet de faciliter l'encadrement d'un grand nombre d'activit�s . La pr�c�dent loi anti-terroriste, vot�e sous Clinton en mars 1996 (Antiterrorism Law and Effective Death Penalty Act, PL 104-132), est consid�rablement renforc�e, et de nouveaux pouvoirs sont attribu�s au Congr�s. Les quelques limitations existantes en mati�re de surveillance sont, elles, tr�s largement amoindries. Par exemple, le FISA (Foreign Intelligence Surveillance Act, PL 95-511) de 1978, n'autorisait les �coutes t�l�phoniques par le FBI que dans les cas de personnes suspect�es d'�tre des agents d'une puissance �trang�re, et au terme d'une proc�dure assez lourde (�tablissement d'une " cause probable "). Dor�navant, ceci n'est plus n�cessaire, et ce pour l'ensemble des demandes �manant du FBI. La loi donne aussi au pouvoir ex�cutif d'importantes pr�rogatives en mati�re de mise sur �coute (t�l�phone, Internet) et de relations entre les suspects d'activit�s terroristes et leurs avocats. Les fouilles secr�tes d'appartement, la consultation de fichiers d'entreprise ou d'universit� sont facilit�es. Au total, plus de 15 lois touchant � la s�curit� publique sont modifi�es par la r�forme de 2001, et, dans l'ensemble, les possibilit�s de mise sous surveillance de la vie priv�e d'�trangers ou de citoyens sont consid�rablement �tendues. Outre cet assouplissement des crit�res et des limitations en vigueur jusqu'� pr�sent, le Patriot Act modifie �galement certaines comp�tences des tribunaux, et permet, lorsque la s�curit� nationale est en jeu, de d�tenir les �trangers, parfois pour des dur�es illimit�es, alors m�me qu'aucune charge pr�cise ne p�se contre eux. Le texte en lui-m�me, malgr� les oppositions de groupes de libert�s civiles - et d'une trentaine de municipalit�s qui ont vot� des r�solutions contre le texte - n'a pas suscit� de v�ritables mouvements d'opposition de masse, et ce d'autant moins qu'il a �t� accept� par le Congr�s avec des majorit�s impressionnantes (356 Repr�sentants � la Chambre, et 98 S�nateurs !) .
+Ce sont par contre les d�crets d'application qui semblent plus probl�matiques pour certaines franges de l'opinion publique. Par exemple, le d�cret du Minist�re de la Justice autorisant l'�coute et l'enregistrement de conversations entre les avocats et leurs clients plac�s en d�tention pr�ventive lorsqu'ils sont soup�onn�s d'activit�s terroristes, d�s le mois suivant. Ou alors les quelques 500 entretiens men�s par le FBI avec des personnes d'origine arabe, suite � un autre d�cret du Minist�re de la Justice pris le 15 novembre 2001. Mais ce sont surtout les mesures du d�cret pr�sidentiel du 13 novembre 2001 qui ont caus� - et causent encore - le plus de d�bat. Aux termes de ce d�cret, les citoyens �trangers soup�onn�s de terrorisme passent devant des tribunaux militaires sp�ciaux . Depuis les attentats, plus de 1200 �trangers ont ainsi �t� arr�t�s pour des motifs divers, et plac�s, gr�ce � la loi d'octobre et aux d�crets de novembre, dans un flou juridique total quant � la cause de leur arrestation ou la dur�e de leur incarc�ration. Par ailleurs, jusqu'� pr�sent, leur identit� a �t� gard�e secr�te, et l'assistance d'un avocat leur a �t� refus�e, ce que le Minist�re de la Justice a confirm� comme �tant la politique officielle le 27 novembre 2001. Ces prisonniers sont donc gard�s dans l'incertitude juridique la plus grande, et, m�me si un bon nombre d'entre eux ont �t� rel�ch�s - les estimations actuelles ne parlent plus que de 200 � 600 prisonniers - la situation de ceux qui restent ne s'am�liore pas. En ao�t 2002, un Juge f�d�ral de Washington, Gladys Kessler, a demand� la publication des noms, jusqu'� pr�sent en pure perte : le Minist�re de la Justice a fait appel de la d�cision. La situation s'est d'ores et d�j� reproduite : d'autres juges ont contest� les d�rives du pouvoir ex�cutif, mais l� aussi, les r�sultats semblent minces .
+La fragilit� l�gale de la lutte contre le terrorisme, en interne, est encore plus flagrante � l'ext�rieur du territoire. Les prisonniers faits en Afghanistan sont d�clar�s " ennemis combattants " (enemy combattant), une cat�gorie inconnue du droit international. Ils ont �t� transf�r�s sur la base (am�ricaine depuis 1903) de Guantanamo d�s f�vrier 2002.  Le Secr�taire � la D�fense, Donald Rumsfeld, a officiellement reconnu que les prisonniers de Guantanamo sont l� pour une dur�e illimit�e. Ils n'ont bien s�r pas d'avocats, et, selon le d�cret pr�sidentiel de novembre 2001, il serait possible de juger ces hommes par des tribunaux militaires d'exception. Jusqu'� pr�sent, seule la Croix Rouge Internationale (CICR) a pu leur rendre visite. Les conventions de Gen�ve ne sont donc que tr�s partiellement appliqu�es, constat �tabli par un rapport d'Amnesty International en mars 2002. Les libert�s que s'autorisent les autorit�s am�ricaines sont encore plus claires au niveau de la collaboration internationale : certains observateurs soulignent que les Etats-Unis utiliseraient ainsi les r�gles d'extradition pour faciliter les interrogatoires. Ainsi, une personne arr�t�e en Indon�sie peut, sur demande des Etats-Unis, �tre transf�r�e en Egypte, pour subir un interrogatoire plus " adapt� ". Les chiffres sur cette pratique ne sont pas connus. Sur ce terrain, les oppositions � l'attitude gouvernementale sont assez clairsem�es : peu de gens semblent vouloir revenir sur le statut fait aux prisonniers captur�s en Afghanistan. Jusqu'� pr�sent, seul un Juge f�d�ral de la Quatri�me Cour d'Appel (Circuit Court), pourtant conservateur de r�putation, John H. Wilkinson, a contest� la capacit� l�gale du gouvernement � d�signer de sa seule autorit� les " ennemis combattants " . Mais par contre, d�s que cette politique implique des citoyens am�ricains, la situation devient plus d�licate pour l'Etat f�d�ral. En d'autres termes, lorsque les conditions de d�tention des non-Am�ricains s'�tendent aux citoyens Am�ricains eux-m�mes, alors il y a un r�el d�bat, qui, sans forc�ment mobiliser l'opinion, pousse au moins les autorit�s � tenter de justifier leur attitude. Depuis la mise en oeuvre de ces textes, cela s'est produit � plusieurs reprises.
+Ainsi, au printemps 2002, avec Yaser Esam Hamdi, fait prisonnier en Afghanistan et envoy� � Guantanamo jusqu'� ce qu'on d�couvre sa v�ritable nationalit� (il est n� � Baton Rouge, en Louisiane), emprisonn� dans la base de Norfolk (Virginie), ou encore avec Jose Padilla, membre d'un gang de Chicago, r�cemment converti � l'Islam, et accus� d'avoir voulu fabriquer une " bombe sale ", qui, lui, est rest� en prison � Chicago : tous deux ont �t� d�sign�s comme " enemy combattants ", et plac�s en d�tention sans charge criminelle . Les autorit�s semblent vouloir maintenant �viter les proc�s au civil qu'il s'agisse de citoyens am�ricains ou pas : les bizarreries de la proc�dure � l'encontre de Zacharias Moussaoui, arr�t� peu avant les attentats du 11 septembre et dont le proc�s suit donc une proc�dure " classique ", ou encore la d�fense de John Walker Lindh, ont, tous deux, convaincu les autorit�s de la n�cessit� d'op�rer un changement .
+2/ Les d�buts de la contestation des mesures gouvernementales.
+L'ann�e 2002 n'a pas manqu� de renforcer ces initiatives s�curitaires. D�s le mois de janvier, et avec le soutien du Pr�sident, J. Ashcroft, Ministre de la Justice, a tent� de lancer son projet TIP (Terrorism Information and Prevention System), dont l'id�e principale �tait d'encourager les Am�ricains � rapporter toute activit� " suspecte " en t�l�phonant � un num�ro vert. Ce " syst�me d'information et de pr�vention terroriste ", partie int�grante du " White House Citizen Corps Program " et destin� � s'appliquer initialement dans 10 villes, a soulev� un tel toll� qu'Ashcroft a d� battre en retraite . M�me Dick Armey, un des " durs " de la Chambre des Repr�sentants, �tait r�ticent !
+La formule de remplacement a �t� trouv�e d�s f�vrier : au lieu d'une collaboration " active " des citoyens, la solution est plus " passive ", dans la mesure o� il s'agit tout simplement de pouvoir croiser les diff�rents fichiers existants sur un individu. Les autorit�s ont cr�� au sein du Pentagone, et toujours avec le soutien du Ministre de la Justice, un " Awareness Office " (Bureau de la Vigilance Informatique, � la devise �vocatrice de " Scienta est Potenta "). Ce nouvel organisme est charg� de mettre en oeuvre le projet " Total Information Awareness " (TIA), qui devrait permettre de piocher les informations pertinentes dans les bases de donn�es de la vie courante pour rep�rer des projets terroristes en pr�paration. Les donn�es concern�es sont les fichiers informatiques des cartes de cr�dit, le num�ro de s�curit� sociale, les permis de conduire, et les comptes bancaires. Mais la liste n'est pas exhaustive. La police peut obtenir les comptes-rendus de n'importe quel commer�ant sur n'importe quelle personne, par exemple les informations m�dicales dans les h�pitaux, les dossiers universitaires, et m�me les listes de livres achet�s ou emprunt�s dans les librairies et les biblioth�ques. Concr�tement, cela signifie qu'afin de rep�rer quelques individus, il sera n�cessaire d'aller v�rifier des informations sur des millions d'autres. Le budget initial pr�vu est de 10 millions de dollars pour l'ann�e 2003, et il est sans doute destin� � s'accro�tre rapidement. La personne charg�e de pr�senter ce projet et de le superviser est l'ancien Amiral John Poindexter, Conseiller � la S�curit� Nationale (" National Security Adviser ") sous Reagan, et qui, en 1990, avait �t� condamn� dans le cadre de l'Irangate pour avoir menti au Congr�s ; il n'a finalement �chapp� � ses 6 mois de prison qu'en appel, par une d�cision de 1991. Au vu de ce parcours, le signal envoy� � l'opinion publique est pour le moins ambigu�, et, en tous les cas, renoue avec cette impression dominante � propos de l'administration Bush, celle d'un retour vers les ann�es Reagan. L'initiative en elle-m�me est pour le moins malheureuse : elle a suscit� une r�action certaine au sein de l'opinion publique qui, pour la premi�re fois depuis le lancement de la lutte anti-terroriste, d�passe les groupes de protection des libert�s civiles . Dans ce contexte, d'autres initiatives de l'�quipe Bush ont �t� tr�s mal per�ues par le public. Ainsi, le 15 novembre 2002 a marqu� le d�but officiel de la mise en oeuvre d'un programme d'enregistrement des ressortissants provenant de pays suspect�s d'activit�s terroristes et vivant aux Etats-Unis. Ceci concerne les ressortissants d'Iran, d'Irak, de Libye, du Soudan, de la Syrie, y compris dans les cas de double passeport. Dans les faits, les hommes de plus de 16 ans doivent s'adresser � un repr�sentant de l'immigration ou des douanes (la date limite officielle �tait la mi-d�cembre 2002). Ils doivent alors pr�senter leurs documents de voyage, donner des preuves de r�sidence, passer un entretien, donner leurs empreintes et se faire photographier, et enfin, ils doivent se signaler aux autorit�s tous les ans. Ce programme a pris un certain retard dans sa mise en oeuvre, notamment � cause des critiques publiques contre cette forme de discrimination. Par contre, d'autres mesures adopt�es en 2002, sont nettement moins controvers�es, �tant les cons�quences directes de ce qui a �t� d�cid� au moment des attentats. Le fameux Minist�re de la Protection du Territoire (Homeland Security) a �t� cr�� suite au vote final du S�nat par 90 voix contre 9 en novembre dernier, permettant ainsi le passage du Homeland Security Act (PL 107-296). Cette vaste administration, dont le premier titulaire est Tom Ridge, est entr�e en fonction au d�but mars, et regroupe 22 services, employant au total 170000 personnes. Mais cette nouvelle structure n'emp�che pas que l'ensemble des moyens administratifs du gouvernement soit mobilis� dans la lutte anti-terroriste. Ainsi par exemple du Minist�re du Tr�sor. C'est en effet le directeur de la cellule anti-terroriste du Tr�sor am�ricain, David Aufhauser, qui coordonne l'action de lutte financi�re contre les r�seaux terroristes. Sous son �gide, les Etats-Unis ont ainsi gel� les avoirs de 251 individus et personnes morales, et environ 121 millions de dollars. Enfin, en d�cembre 2002 cette fois, les autorit�s ont lanc� un programme national de vaccination contre la variole, en r�ponse � la peur bact�riologique de l'automne 2001. Pr�s de 500000 responsables des services d'urgence en cas d'attaque chimique (" emergency workers ") devraient �tre vaccin�s d'ici au printemps 2003, mais ce programme est particuli�rement lent � mettre en place, essentiellement pour des raisons financi�res et de prise en charge.
+La surveillance en interne se double aussi d'une surveillance renforc�e des fronti�res. Les autorit�s se sont ainsi pr�occup�es de renforcer la s�curit� des quelque 300 ports am�ricains. Sur les 50000 containers qui arrivent chaque jour dans le pays, plus du tiers arrivent par voie maritime, et seuls 2% d'entre eux sont physiquement inspect�s. En janvier 2002, l'Etat f�d�ral a ainsi d�cid� de lancer le programme " Container Security Initiative ", demandant � certains des grands ports internationaux de renforcer leur surveillance sur les containers � destination des Etats-Unis. La collaboration mise en place est surtout canadienne avec Halifax, Montr�al, et Vancouver, puis europ�enne, avec Rotterdam (Hollande), Antwerp (Belgique), Le Havre (France), et en Allemagne, Br�me et Hambourg ; enfin, Singapour participe aussi � cette initiative.
+Cet activisme a un co�t, d'autant plus important qu'il conduit � r�nover, renforcer un grand nombre d'installations ou de services. Ainsi, une enqu�te r�alis�e par le Cabinet Deloitte Consulting estime entre 100 et 140 milliards de dollars les d�penses destin�es � am�liorer la s�curit� int�rieure en 2003. Ces sommes, importantes, comprennent � la fois les d�penses des Etats et celles de l'Etat f�d�ral. L'essentiel va financer l'incorporation de nombreuses technologies dans les dispositifs de surveillance existant, ou encore ceux � cr�er. Le service des douanes (Customs Service) commence � recevoir des scanners g�ants, � un million de dollars pi�ce, pour inspecter �lectroniquement les containers qui arrivent dans le pays par bateau ou par avion. De m�me l'Etat f�d�ral vient d'attribuer 380 millions de dollars au service de l'immigration (Immigration and Naturalization Service) pour installer un syst�me informatique sophistiqu� qui permettra de savoir imm�diatement si l'un des 400 millions de citoyens non-am�ricains qui arrivent chaque ann�e sur le sol des Etats-Unis reste plus longtemps que ne l'autorise son visa. Le National Infrastructure Protection Center (NIPC), l'organisme regroupant tous les sp�cialistes Internet du FBI scrutant en permanence le r�seau, a vu son budget presque doubler, pour atteindre 125 millions de dollars .
+Enfin, dernier aspect de la lutte tous azimuts entam�e contre le terrorisme, une volont� de clarifier les manquements des services de renseignement avant le 11 septembre. En novembre 2002, sur initiative de la Pr�sidence, une Commission d'enqu�te se met en place, comprenant 10 membres (5 r�publicains, et 5 d�mocrates) pour enqu�ter sur les dysfonctionnements. D'abord pressenti comme Pr�sident de cette commission, Henry Kissinger a d� renoncer pour des raisons de conflit d'int�r�ts avec ses activit�s priv�es (Kissinger Associates), et c'est un ancien Gouverneur r�publicain du New Jersey, Thomas Kean, qui est nomm� en d�finitive ; il revient � Lee Hamilton, ancien Repr�sentant d�mocrate, d'en �tre le vice-pr�sident . Les accusations contre les services de renseignement am�ricains se sont en effet multipli�es ces derniers mois, rendant n�cessaire une �tape suppl�mentaire dans l'enqu�te. Au printemps 2002, Colleen Rowley, directrice d'un des 56 bureaux r�gionaux du FBI, celui du Minnesota, a lanc� les premi�res accusations. Elle les a appuy�s sur le rapport d'un agent, Kenneth Williams (bas� � Ph�nix, Arizona), qui enqu�tait sur les musulmans suivant des cours de pilotage � Prescott en juillet 2001. Il n'aurait pas �t� tenu compte de ses informations au niveau national. De m�me, Aukai Collins, lui aussi bas� � Ph�nix (un " indic " infiltrant les milieux musulmans), aurait alert� ses services centraux sur les agissements de Hani Hanjour, l'un des terroristes du Boeing qui s'est �cras� sur le Pentagone. Le Pr�sident n'�tait pas au courant de ces rapports.... Par contre, John Ashcroft, le Ministre de la Justice, et le directeur du FBI � l'�poque (Thomas Pickard) eux, l'�taient bien, d'o� les accusations de flottement des services de renseignement . Accusations qui sont d'autant plus pertinentes que le myst�re reste toujours aussi �pais en ce qui concerne l'attaque du bacille du charbon peu apr�s les attentats du World Trade Center. L'enqu�te est tr�s lente, et d'autant plus, pour certains, que les suspects se trouvent �tre des scientifiques travaillant pour l'Etat f�d�ral. En effet, � cause de la jeunesse (et de la qualit� du bacille), l'attention du FBI s'est rapidement orient�e vers un scientifique am�ricain, le Dr Steven J. Hatfill, employ� � Fort Derthick (Maryland) de 1997 � 1999, et �galement vers les activit�s d'un autre site, � Dugway Proving Ground (Utah). Depuis que les premiers soup�ons ont �t� formul�s au cours de l'ann�e derni�re, rien ne semble plus avoir �volu�.
+II.  Quelques �l�ments de critique de l'�volution actuelle de la lutte anti-terroriste.
+Les commentaires abondent sur l'orientation g�n�rale des initiatives de l'�quipe Bush. Non seulement dans la presse, mais �galement au sein des centres de recherche proches du pouvoir, qui publient rapport sur rapport tentant d'�valuer l'actuelle politique du gouvernement. Les orientations sont le plus souvent critiques, que ce soit pour d�noncer carr�ment les atteintes aux libert�s individuelles, ou encore, plus modestement, pour souligner les incoh�rences administratives, la lourdeur, du formidable arsenal de mesures prises depuis septembre 2001 .
+Autrement dit, l'attention des observateurs am�ricains est d�j� largement concentr�e sur les modalit�s de la mise en oeuvre de la lutte anti-terroriste. C'est pourquoi, il nous semble plus int�ressant ici de prendre un peu de recul et de souligner les cons�quences largement n�gatives, selon nous, de la configuration politique actuelle. Comme nous l'avons dit en introduction � cette br�ve pr�sentation, le fractionnement du pouvoir caract�ristique du syst�me politique am�ricaine a, historiquement, emp�ch� tout d�bordement autoritaire, et ce m�me au cours de crises graves. Que ce soit en 1798, avec les R�solutions du Kentucky et de la Virginie contre les Alien and Sedition Acts, ou alors au cours des deux guerres mondiales, o� les mesures exceptionnelles prises par la Pr�sidence ont toujours �t� encadr�es et plac�es sous la surveillance de la Cour Supr�me, m�me si celle-ci a soutenu les mesures pr�sidentielles jusqu'� la fin des hostilit�s. Dans le premier cas il s'agissait d'Etats f�d�r�s en opposition avec l'Etat f�d�ral, et dans le second, de la division du pouvoir en action. Autrement dit, les m�canismes de " correction " destin�s � prot�ger la libert� des citoyens et plac�s au coeur du syst�me politique par les P�res Fondateurs ont jou� leur r�le historique. Seule la suspension de l'Habeas Corpus par Lincoln lors de la Guerre de S�cession s'est faite sans v�ritable contre-pouvoir : mais il est vrai que la guerre elle-m�me portait sur la nature du syst�me politique qui, d�s lors, pendant le conflit, ne fonctionnait plus v�ritablement .
+La situation actuelle pr�sente des caract�ristiques largement diff�rentes. Contrairement � l'�pisode de 1798, les Etats f�d�r�s ne semblent plus �tre un contrepoids efficace � l'action de l'Etat f�d�ral. Malgr� toute la rh�torique conservatrice actuelle autour de la d�nonciation du " Big Government ", les �quipes conservatrices au pouvoir contribuent toutes, � leur fa�on, au renforcement du poids de l'Etat f�d�ral. Ainsi, les possibilit�s de critique venant des �chelons inf�rieurs du syst�me f�d�ral sont-elles limit�es. Jusqu'� pr�sent, seules les villes ont v�ritablement critiqu� les mesures anti-terroristes - un grand nombre d'entre elles ont aussi pris officiellement position contre la guerre en Irak - et ces protestations sont rest�es totalement sans cons�quences. Par rapport aux mesures d'exception adopt�es pendant les deux conflits mondiaux, l� aussi, la situation actuelle est sensiblement diff�rente. Personne ne peut dire quand la " guerre contre le terrorisme " prendra v�ritablement fin. A l'inverse, les restrictions impos�es par un conflit arm� international sont cens�es prendre fin � un moment pr�cis, celui de la d�faite de l'adversaire. Or l'avertissement du Pr�sident Bush quant � la dur�e de la guerre contre le terrorisme semble, de ce point de vue, assez inqui�tant. Une guerre o� on ne peut v�ritablement situer l'adversaire, qui se recompose en permanence, et qui est d�pourvu d'attaches territoriales v�ritables est �videmment destin�es � durer, tout comme les mesures d'exception qui l'accompagnent.
+Mais c'est surtout l'actuelle configuration institutionnelle et partisane qui semble poser probl�me. L'alignement entre les trois pouvoirs, au niveau f�d�ral, est exceptionnel dans l'histoire politique moderne du pays. Et ceci pourrait avoir des cons�quences certaines dans la fa�on dont se m�ne la lutte anti-terroriste. Depuis 1945, la r�gle de fonctionnement de la vie politique am�ricaine semble �tre celle du " divided government ", � bien des �gards proche de la cohabitation dans le cadre fran�ais. Tout particuli�rement depuis la fin des ann�es soixante, le Congr�s et la Pr�sidence ont �t� d'orientation id�ologique largement oppos�es, entra�nant fr�quemment un blocage de la prise de d�cision nationale : on parle alors de ph�nom�ne de " gridlock " . N�anmoins, cette situation a comme avantage d'imposer une mod�ration des vues des uns et des autres, for�ant ainsi � l'institution de compromis g�n�ralis�s. Or depuis novembre 2002 et les derni�res �lections de mi-mandat (midterms), le Pr�sident Bush est dans une situation exceptionnelle d'alignement total des trois pouvoirs. La majorit� du Congr�s lui est acquise et la Cour Supr�me, sous la Pr�sidence de William Rehnquist, est clairement d'ob�dience conservatrice. Cette conjonction, d�j� rare en elle-m�me, est renforc�e par l'important soutien populaire dont b�n�ficie le Pr�sident. Son action internationale, coupl�e � la fermet� de ses positions, lui garantissent une popularit� certaine sur le th�me de la lutte anti-terroriste, ce dont t�moigne l'ensemble des sondages les plus r�cents .
+Dans ces conditions, le Pr�sident est en position de faire adopter - ou en tous les cas de proposer - des mesures qui, il y a quelques ann�es, n'auraient m�me pas �t� envisageables. Le projet TIP, par exemple, semble sortir tout droit de l'imagination d'Orwell et n'aurait pas manqu� d'attirer des flots de d�nonciation sur le th�me du retour de " Big Brother ". Or les d�nonciations qu'il a suscit� ont �t� extr�mement modestes au vu de l'enjeu. Quant � l'essentiel des mesures qui ont �t� adopt�es dans le cadre de la lutte anti-terroriste, elles sont toutes vot�es par le Congr�s avec des majorit�s pour le moins inesp�r�e. Qu'on se souvienne des n�gociations tortueuses de Clinton avec le 104�me Congr�s, ou encore de Reagan pendant ces deux mandats, voire enfin de Kennedy et du S�nat contr�l� par les D�mocrates sudistes, et l'on mesure alors � quel point le Pr�sident Bush est dans une position inesp�r�e pour un titulaire de l'ex�cutif. Ainsi, le USA Patriot Act a �t� vot� � une quasi-unanimit� au S�nat - seul le S�nateur Russ Feingold (un d�mocrate du Wisconsin) - s'y est oppos� et une majorit� de 356 Repr�sentants � la Chambre ; de plus, le soutien pour Bush dans son action contre l'Irak est �crasant : 226 contre 133 � la Chambre des Repr�sentants (10 octobre 2002), et 77 cote 23 au S�nat (11 octobre 2002).
+Ceci est d'autant plus porteur d'incertitudes que les mesures pr�sidentielles n'entament pas sa cr�dibilit� - bien au contraire - et que la Cour Supr�me actuelle n'est pas port�e le moins du monde � remettre en cause cette �volution, et ce pour une s�rie de raisons. D'abord, en r�gle g�n�rale, la Cour est certainement une des institutions nationales les plus � l'�coute des �volutions de l'opinion publique, et ce contrairement � ce que voudrait une interpr�tation �troite de la difficult� contre-majoritaire. Etant potentiellement soumise � une critique de type majoritaire, elle se doit de faire preuve d'une grande prudence, et tenter de refl�ter dans une certaine mesure les opinions dominantes, sous peine d'entamer sa l�gitimit�. Comme l'avait classiquement expliqu� le Juge Benjamin Cardozo lors des Storrs Lectures � Yale en 1921, les Juges de la Cour Supr�me " ne demeurent pas coup�s de leur environnement (...) sur des hauteurs glac�es et distantes ; nous ne contribuerions pas � avancer la cause de la v�rit� si nous agissions et raisonnions comme si c'�tait le cas " . Dans le cas qui nous occupe, les Juges seront sans doute d'autant plus favorables � un suivi de l'opinion qu'ils partagent, dans leur majorit�, les options s�curitaires actuelles. Ainsi, dans une d�cision de 1996 - Felker v. Turpin - la Cour a pris le parti de l'Etat f�d�ral en soutenant la loi anti-terroriste de 1996, Antiterrorism and effective Death Penalty Act (PL 104-132) : la Cour a ainsi donn� son accord � la limitation des possibilit�s d'appel des prisonniers . Les informations qui circulent semblent �galement indiquer une certaine r�ticence de la Cour pour prendre en consid�ration les critiques formul�es contre le Patriot Act. L'action en justice conduite par l'ACLU (American Civil Liberties Union) selon une proc�dure assez inhabituelle vient d'�tre rejet�e par la Cour, obligeant ainsi l'ACLU a attendre les r�sultats d'un recours plus conforme. Cela rejoint tout � fait ce que les observateurs ont d�j� remarqu� depuis longtemps, � savoir � quel point la Cour tente de revenir tr�s largement sur certaines des d�cisions les plus connues en mati�re de libert�s civiles. Autrement dit, depuis 1986, il y a un recul de la tendance � la nationalisation des droits, par r�action � " l'activisme " lib�ral des d�cennies pr�c�dentes. Un indicateur de cette tendance est tout simplement la baisse du nombre de cas trait�s par la Cour Supr�me : du milieu des ann�es 80 au milieu des ann�es 90, la Cour est pass�e d'un chiffre annuel de 150 � 75 environ. Mais la " d�nationalisation " des libert�s civiles est sensible � bien d'autres niveaux. Par exemple, la Cour va renvoyer aux Etats le traitement de la peine de mort, ou bien encore, cette fois en ce qui concerne l'avortement, la Cour ajoute des contraintes, des limites qui, toutes, peuvent �tre impos�es au niveau des Etats (Webster v. Reproductive Health service, Planned Parenthood v. Casey en 1992), rognant de fait le droit national garanti par Roe. La tactique de la majorit� conservatrice de la Cour est donc toujours la m�me : confier de plus en plus de responsabilit�s aux Etats. Et cette tendance g�n�rale risque de se poursuivre dans la mesure o� le Pr�sident Bush a, potentiellement, plusieurs occasions de s�lectionner des candidats pour la Cour Supr�me . Parmi les noms qui reviennent le plus souvent comme candidats potentiels, J. Michael Luttig est un des plus fr�quemment cit�. Il si�ge � la quatri�me Cour d'Appel (US Court of Appeals of the Fourth Circuit), o� il a la r�putation d'�tre un des Juges les plus � droite, alors que cette Cour, du fait des s�lections op�r�es dans les ann�es quatre-vingt est d�j� une des plus conservatrices du pays. D'autres possibilit�s restent cependant ouvertes. Ainsi la pression serait s�rement tr�s forte pour accorder la pr�f�rence � un candidat conservateur d'origine hispanique, afin de d�velopper la " diversit� " dans le judiciaire, selon les termes, connus, de l'arr�t Bakke (1978). Seul Emilio M. Garzia, si�geant actuellement � la 11�me Cour d'Appel f�d�rale semble �tre un candidat possible : en effet, son opposition reconnue � la d�cision Roe v. Wade en fait un atout tactique important pour Bush dans ses n�gociations avec la frange religieuse du Parti r�publicain. Une telle �volution � droite de la Cour Supr�me ne ferait que renforcer la tendance d�j� existante au soutien sans faille du Judiciaire vis-�-vis des mesures les plus strictes de la lutte anti-terroriste. L'ultime rempart aux d�bordements de l'Ex�cutif se trouverait alors neutralis�.
+Au final, la lutte anti-terroriste prend place dans un contexte partisan et institutionnel extr�mement rare qui pourrait, surtout si la guerre contre le terrorisme et celle qui se m�ne en Irak se prolongent, entra�ner un certain recul des libert�s publiques. La question est de savoir pour combien de temps, et � quel point ? Certes, historiquement, le syst�me institutionnel am�ricain a parfaitement su d�passer les moments de " crispation " s�curitaire et de lutte contre la subversion. Mais la situation actuelle est particuli�re � plus d'un titre. Outre l'alignement institutionnel et partisan, la nature m�me du conflit o� les Etats-Unis sont entra�n�s est source de risques. C'est probablement de la soci�t� civile elle-m�me - notamment par le biais d'associations comme l'ACLU - qu'�mergera un contrepoids, soit par le biais d'actions judiciaires, qui d�j� se multiplient, soit, plus radicalement, en changeant les �quipes au pouvoir. Les pr�c�dents historiques - � commencer par celui du propre p�re de George W. Bush - ne poussent pas � envisager un soutien �lectoral r�el issu d'un mouvement de " ralliement au drapeau " en cas de crise.
+TITRE : Les chances et la signification d'une politique europ�enne de s�curit� et de d�fense dans le nouveau contexte international
+AUTEUR : Jean Klein
+La crise provoqu�e par l'intervention arm�e contre l'Irak pour le contraindre � respecter les termes de la r�solution 1441 du Conseil de s�curit� avant que la mission des inspecteurs de l'United Nations Monitoring, Verification and Inspection Commission (UNMOVIC) soit achev�e a �branl� les fondations du syst�me international et mis en �vidence les " fractures " de l'Europe. En l'occurrence, des analystes n'ont pas h�sit� � voir dans la strat�gie mise en oeuvre par les Etats-Unis une violation des normes inscrites dans la charte de San Francisco et, dans leur penchant pour l'unilat�ralisme, une contestation radicale de la responsabilit� qui incombe � l'Organisation des Nations unies (ONU) pour le maintien et le r�tablissement de la paix. L'Organisation du trait� de l'Atlantique Nord (OTAN), dont la fonction initiale �tait la d�fense collective contre la menace sovi�tique et qui est demeur�e, apr�s l'effondrement de l'ordre bipolaire, l'une des principales organisations de s�curit� dans " l'espace euro-atlantique " serait, elle aussi, vou�e au d�p�rissement, les Am�ricains pr�f�rant cr�er des alliances ad hoc pour d�fendre leurs int�r�ts et lutter contre le terrorisme (coalition of the willings) plut�t que de voir leur libert� d'action entrav�e par les contraintes d'une d�cision collective. Enfin, la construction d'une Europe de la d�fense serait compromise non seulement en raison de l'opposition de l'Administration de George W. Bush � la r�alisation de ce projet, mais �galement du fait des divisions des Europ�ens et de l'all�geance atlantique de la plupart des pays d'Europe centrale et orientale qui seront admis dans l'Union europ�enne (UE) en mai 2004.
+Il ne saurait �tre question de v�rifier le bien-fond� de ces jugements, ni de nous livrer � des sp�culations sur la l�galit� de la guerre contre l'Irak ou de mesurer son impact sur la configuration du syst�me international et les �quilibres au Moyen-Orient. Notre propos est plus modeste et se bornera � l'examen des cons�quences de cette crise sur l'organisation de la s�curit� en Europe et l'avenir des relations transatlantiques. Il convient en effet de se demander si les divergences entre Europ�ens qui se sont manifest�es � cette occasion annoncent une mutation radicale de la politique europ�enne de s�curit� et de d�fense (PESD), sinon son abandon pur et simple, ou s'il ne s'agit que d'une crise passag�re qui ne met pas en question les options fondamentales prises par l'UE apr�s la guerre du Kosovo et ent�rin�es par le Conseil d'Helsinki en d�cembre 1999. On sait que ce projet a suscit� d'embl�e des r�serves de la part des Etats-Unis et que le pr�sident Bush ne lui a pas m�nag� ses critiques lors de son premier voyage en Europe, en juin 2001 ; dans ses interventions au si�ge de l'OTAN et au Conseil europ�en de G�teborg (Su�de), il reprocha notamment aux Europ�ens l'insuffisance de leur effort de d�fense et d�non�a leur pr�tention � mener une politique ind�pendante alors qu'ils n'en avaient pas les moyens. Le fait est que la plupart des Etats europ�ens n'�taient pas pr�ts � faire les sacrifices n�cessaires pour r�duire l'�cart entre leurs capacit�s militaires et celles des Etats-Unis et que la PESD restait un objectif lointain.
+Quelques mois plus tard, les attentats terroristes de New York et de Washington cr�aient une situation nouvelle et donnaient lieu � l'expression d'une solidarit� sans faille des Europ�ens avec les Etats-Unis. L'article 5 du trait� de l'Atlantique Nord fut invoqu� � cette occasion et les actes terroristes perp�tr�s le 11 septembre 2001 sur le territoire am�ricain furent qualifi�s " d'attaque arm�e ". Mais, par un curieux paradoxe, la lutte contre les r�seaux Al-Qaida et le r�gime des Talibans qui leur offrait un refuge en Afghanistan a �t� men�e en dehors du cadre de l'Alliance et les Etats-Unis ont tenu pour quantit� n�gligeable le concours de leurs alli�s europ�ens, � l'exception de celui du Royaume-Uni, qui a �t� associ� d�s l'origine � l'op�ration militaire baptis�e " Libert� immuable " (Enduring Freeedom). D'aucuns ont interpr�t� cette attitude comme la confirmation de la tendance � l'unilat�ralisme am�ricain et y ont vu le signe avant-coureur du d�p�rissement de la fonction militaire de l'alliance. D'autres, au contraire, ont soulign� l'utilit� de l'OTAN comme cadre de concertation des politiques de s�curit� des Etats membres et consid�rent son �largissement comme un moyen de projeter de la stabilit� dans les r�gions o� les tensions ethniques et les contentieux h�rit�s de la guerre froide pourraient d�g�n�rer en conflits ouverts. Ces deux tendances ont �t� confirm�es par l'�volution ult�rieure de l'OTAN, qui n'a jou� aucun r�le dans la guerre contre l'Irak mais a accueilli sept nouveaux Etats qui faisaient partie de l'organisation du Pacte de Varsovie, voire de l'Union sovi�tique, comme les trois Etats baltes. La d�cision a �t� prise lors de la r�union au sommet du Conseil atlantique � Prague (20-21 novembre 2002) sans soulever d'objections majeures de la part de la Russie et le S�nat am�ricain l'a approuv�e � l'unanimit� le 8 mai 2003.
+Enfin, s'il est entendu que la PESD doit s'inscrire dans le cadre de l'Alliance et favoriser le d�veloppement des relations transatlantiques, il ne semble pas que les Etats-Unis adh�rent sans r�serve � un projet dont la r�alisation pourrait conf�rer � l'UE des moyens de d�cision et d'action autonomes. Ce qui leur importe avant tout est l'accroissement de l'effort de d�fense des Europ�ens et une r�partition plus �quitable des charges militaires au sein de l'Alliance (burden sharing). Quant � la force de r�action rapide dont la cr�ation a �t� d�cid�e par le Conseil europ�en d'Helsinki (d�cembre 1999) et qui devrait �tre op�rationnelle � la fin de l'ann�e 2003, elle restera encore longtemps tributaire des moyens de l'OTAN et ne pourra �tre engag�e efficacement que si l'on parvient � rem�dier aux carences dont elle souffre, plus particuli�rement dans les domaines suivants : transport � longue distance, communications par satellites, observation spatiale, munitions guid�es avec pr�cision.
+Or, le fl�chissement des d�penses militaires dans la plupart des Etats membres de l'UE ne laisse pas pr�sager un redressement de la situation � court et � moyen terme et, si cette tendance n'est pas invers�e, on peut craindre que l'interop�rabilit� des forces alli�es ne soit plus assur�e d�s lors qu'il s'agira de mener des actions communes pour le maintien et le r�tablissement de la paix dans le nouveau contexte international. En outre, la coop�ration europ�enne pour la production d'armements pi�tine ou subit des vicissitudes en raison de la faible int�gration des industries qui travaillent pour la d�fense, et les engagements pris en vue de pr�server les moyens de recherche et technologie (R&T) existant sur notre continent resteront lettre morte si leur financement n'est pas garanti. Enfin, les controverses sur les modalit�s d'acc�s de l'UE � des capacit�s pr�d�termin�es de l'OTAN ont mis en lumi�re les sources de conflits avec les alli�s non membres de l'UE.
+Ainsi, la Turquie, qui est particuli�rement vuln�rable aux nouveaux risques du fait de sa situation g�ographique, a manifest� l'intention d'�tre associ�e � un stade pr�coce � la pr�paration et � la mise en oeuvre des op�rations de gestion des crises et d'imposition de la paix qui seraient conduites par l'UE. Cette pr�tention a �t� jug�e exorbitante par les Etats membres, qui y voyaient une atteinte � leur libert� d'action, mais la Turquie pouvait faire valoir qu'elle b�n�ficiait nagu�re du statut de membre associ� de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) et qu'il serait convenable de lui conf�rer des droits �quivalents vis-�-vis de l'UE apr�s la d�cision de fusion de ces deux organisations. Au terme de n�gociations laborieuses, on est parvenu � s'entendre en d�cembre 2001 sur une formule de compromis gr�ce � la m�diation des Etats-Unis et du Royaume-Uni, mais la Gr�ce continuait d'�mettre des objections, ce qui rendait probl�matique l'acc�s garanti de l'UE aux moyens de l'OTAN. En d�finitive, cette hypoth�que a �t� lev�e en d�cembre 2002 et l'UE a pu prendre, en mars 2003, la rel�ve de l'OTAN pour la conduite de l'op�ration " Concordia ", dont l'objet est la surveillance de l'accord d'Ohrid qui avait mis un terme aux affrontements interethniques en Mac�doine.
+Si l'obstruction turque a d�fray� la chronique de la d�fense europ�enne au cours des deux derni�res ann�es, on ne saurait faire abstraction de l'attitude tout aussi distante � l'�gard de la PESD des trois nouveaux membres de l'OTAN - la Pologne, la Hongrie et la R�publique tch�que -, qui redoutent d'�tre marginalis�s dans le processus de d�cision de l'UE et privil�gient l'organisation de la s�curit� dans le cadre atlantique. Ce penchant s'est manifest� avec �clat lors de la guerre anglo-am�ricaine contre l'Irak � laquelle ils ont apport� leur concours, et la Pologne a fait preuve, en l'occurrence, d'un exc�s de z�le qui s'est traduit par le choix d'un avion am�ricain - le F-16 - pour �quiper son arm�e de l'air et l'obtention d'une zone d'occupation en Irak dans le cadre de l'administration provisoire de ce pays apr�s la chute du r�gime de Saddam Hussein. Il convient donc de faire le point sur les acquis de la PESD en rappelant que les questions d�battues aujourd'hui correspondent � des pr�occupations anciennes et que le processus se poursuit en d�pit des vicissitudes de la politique imp�riale des Etats-Unis et des clivages qui sont apparus au sein de l'UE entre les " atlantistes " et les tenants d'une " Europe europ�enne ".
+Les prodromes d'une politique europ�enne de d�fense
+La d�fense europ�enne est un th�me r�current dans les relations transatlantiques depuis les ann�es 1950, et elle a �t� une source de malentendus apr�s l'inflexion de la strat�gie am�ricaine qui tendait � substituer la riposte gradu�e (flexible response) � la menace du recours imm�diat � l'arme nucl�aire (massive retaliation) pour garantir la s�curit� de l'Europe occidentale. Lorsque les Europ�ens �mettaient des doutes sur les vertus dissuasives de cette nouvelle posture et tentaient de faire valoir leurs int�r�ts de s�curit� sp�cifiques au sein de l'Alliance, ils se heurtaient g�n�ralement aux objections des dirigeants am�ricains, qui leur reprochaient d'affaiblir l'OTAN par des actions divergentes. Certes, les aspirations � une " d�fense europ�enne de l'Europe " �taient surtout le fait des Fran�ais, et le g�n�ral de Gaulle avait donn� le ton � la fois par son m�morandum de septembre 1958 relatif � la cr�ation d'un " directoire " au sein de l'Alliance et par les plans Fouchet (1960-1961) qui tendaient � favoriser l'affirmation d'une identit� europ�enne dans le cadre des communaut�s institu�es par les trait�s de Rome de 1957. Ces projets se heurt�rent � des oppositions tr�s vives et furent rejet�s par les partenaires de la France. Mais la question resurgit dix ans plus tard apr�s la signature du premier accord sovi�to-am�ricain sur la limitation des armements strat�giques (SALT-I), en mai 1972.
+La stabilisation de l'�quilibre sur lequel reposait la dissuasion r�ciproque et les dispositions prises ult�rieurement par les deux protagonistes pour ne pas �tre entra�n�s dans un conflit suicidaire par le comportement de tierces puissances (accord sur la pr�vention de la guerre nucl�aire du 22 juin 1973) avaient fait na�tre des doutes sur la solidit� de la garantie offerte par les Etats-Unis et avaient incit� le gouvernement fran�ais � faire de l'UEO un cadre de r�flexion sur les perspectives d'une d�fense europ�enne. Le ministre de la D�fense, Michel Debr�, et le ministre des Affaires �trang�res, Michel Jobert, firent des suggestions � cet �gard dans leurs interventions devant l'Assembl�e de l'UEO, respectivement en 1972 et 1973, mais leurs appels ne furent pas entendus. Une derni�re tentative pour r�veiller la " Belle au bois dormant " du palais d'I�na fut faite dans le contexte de la crise des " euromissiles ", provoqu�e par le d�ploiement des fus�es sovi�tiques SS-20 et la d�cision de l'OTAN de relever le d�fi en modernisant ses armes nucl�aires de th��tre. En octobre 1984, le Conseil des ministres de l'UEO d�cida de r�activer cette organisation, en pr�cisant que la concertation des politiques de s�curit� des Etats membres et la d�finition �ventuelle d'une position commune en mati�re de d�fense n'auraient pas pour objet de battre en br�che l'OTAN mais de r��quilibrer les relations transatlantiques. En d�pit de ces pr�cautions rh�toriques et de l'adoption, en 1987, de la plate-forme de La Haye, qui postulait une plus grande autonomie des Europ�ens dans le domaine de la d�fense, les choses rest�rent en l'�tat. L'identit� europ�enne en mati�re de s�curit� et de d�fense n'avait pu s'affirmer en raison de la persistance de l'antagonisme Est-Ouest et du sentiment dominant en Occident que l'OTAN �tait la seule parade efficace contre une attaque arm�e venant de l'Est et le garant de l'engagement des Etats-Unis sur le continent.
+Il en ira autrement apr�s l'effondrement de l'ordre bipolaire et la conclusion du trait� de Maastricht (7 f�vrier 1992) qui consacrait dans son titre V le principe d'une politique �trang�re et de s�curit� commune (PESC) et ouvrait les perspectives d'une " d�fense commune " (art. J.4.1). A cet �gard, la coop�ration franco-allemande a jou� un r�le moteur, mais il ne faut pas se dissimuler que les relations sp�ciales qui s'�taient d�velopp�es entre Paris et Bonn depuis la signature du trait� de l'Elys�e du 22 janvier 1963 ont souvent �t� per�ues comme l'expression d'une politique tendant � consacrer leur primaut� dans les conseils europ�ens. Il n'est donc pas surprenant que les initiatives prises par le chancelier Kohl et le pr�sident Mitterrand en vue de doter l'UE de capacit�s militaires propres aient �t� accueillies froidement et que l'annonce, en octobre 1991, de la cr�ation d'un corps franco-allemand susceptible de se muer en une force europ�enne autonome ait suscit� des critiques ouvertes de la part de pays comme les Pays-Bas, le Portugal et le Royaume-Uni. Les Etats-Unis eux-m�mes ont pris position dans cette querelle et, dans son discours d'ouverture � la r�union au sommet du Conseil atlantique de Rome, le 7 novembre 1991, le pr�sident Bush avait laiss� percer son irritation et n'avait pas h�sit� � brandir la menace d'un d�sengagement am�ricain si les Europ�ens ne voulaient en faire qu'� leur t�te. Comme nul ne songeait � rompre le lien transatlantique, on parvint � s'accorder sur une formule de compromis qui tentait de concilier les obligations d�coulant du trait� de Washington avec les exigences d'une participation accrue des Europ�ens � la d�fense commune et � des op�rations de maintien et d'imposition de la paix en dehors de la zone couverte par l'OTAN. Au demeurant, l'initiative franco-allemande tendait moins � la cr�ation d'une organisation militaire int�gr�e selon le mod�le de la Communaut� europ�enne de d�fense (CED) qu'au r��quilibrage des relations euro-am�ricaines dans le cadre d'une Alliance r�nov�e.
+Ult�rieurement, les Etats-Unis ne virent plus d'objections � l'affirmation d'une identit� europ�enne en mati�re de s�curit� et de d�fense (IESD) et admirent que l'UEO, qui avait vocation � devenir le " bras arm� " de l'UE, et l'OTAN, qui conservait ses pr�rogatives traditionnelles, �taient compl�mentaires � certains �gards. Ces convergences se refl�tent dans la d�claration des chefs d'Etat et de gouvernement adopt�e � l'issue de la r�union du Conseil atlantique de Bruxelles, le 11 janvier 1994. Tous les Etats membres apportent leur " plein appui au d�veloppement d'une identit� europ�enne de s�curit� et de d�fense ", qui pourrait conduire � terme, comme le pr�voyait le trait� de Maastricht, � " une d�fense commune compatible avec celle de l'Alliance atlantique " ; ils soutiennent " le renforcement du pilier europ�en de l'Alliance " et se f�licitent de " la coop�ration �troite et croissante entre l'OTAN et l'UEO " ; enfin, ils appuient " le d�veloppement de capacit�s s�parables mais non s�par�es " qui pourraient �tre mises � la disposition de l'UEO ou de l'OTAN pour leur permettre de " conduire avec plus d'efficacit� et de souplesse leurs missions, y compris le maintien de la paix ". C'est ainsi que s'imposa le concept de " groupes de forces interarm�es multinationales " (GFIM), groupes qui pourraient �tre mis � la disposition de l'UEO pour remplir des missions de paix auxquelles les Am�ricains ne souhaiteraient pas s'associer ou pour faciliter des " op�rations dict�es par les circonstances, y compris les op�rations auxquelles participeraient les pays ext�rieurs � l'Alliance ". D�s lors, les Etats-Unis ne virent plus d'objection de principe � l'expression d'une volont� plus affirm�e des Europ�ens de prendre en charge leur d�fense et d'assumer des responsabilit�s accrues pour le maintien et le r�tablissement de la paix et de la s�curit� internationales. A condition toutefois que ces actions fassent l'objet d'une concertation �troite entre les alli�s et se d�roulent avec l'aval de l'OTAN.
+Au cours des ann�es suivantes, les progr�s sur la voie d'une politique europ�enne de s�curit� et de d�fense (PESD) ont �t� assez lents et, � la veille du sommet franco-britannique de Saint-Malo (4 d�cembre 1998), le constat auquel on pouvait proc�der ne pr�tait pas � l'optimisme : la PESC �tait en " panne ", le concept des GFIM n'avait pu �tre appliqu� et la seule structure militaire coh�rente dans l'espace euro-atlantique �tait l'OTAN. Il fallut attendre le revirement de la politique europ�enne du Royaume-Uni � l'automne 1998 et la prise de conscience par les Europ�ens de leurs carences dans le domaine des technologies de pointe pendant la " guerre du Kosovo " pour que des mesures significatives soient prises en vue de la mise en oeuvre d'une PESD.
+L'amorce d'une politique europ�enne de s�curit� et de d�fense (PESD)
+En application des lignes directrices du Conseil europ�en de Cologne (3-4 juin 1999), les Etats membres de l'UE ont manifest� la volont� de se doter d'une " capacit� d'action autonome s'appuyant sur des capacit�s militaires cr�dibles ainsi que des instances et des proc�dures de d�cision appropri�es ". Six mois plus tard, � l'issue du Conseil europ�en d'Helsinki (10-11 d�cembre 1999), ils se fixaient comme objectif global " d'�tre en mesure, d'ici l'an 2003, de d�ployer dans un d�lai de 60 jours et de soutenir pendant au moins une ann�e des forces militaires pouvant atteindre 50 000 � 60 000 hommes, capables d'effectuer l'ensemble des missions de Petersberg " ; il �tait �galement pr�vu de cr�er de nouveaux organes et de nouvelles structures politiques pour permettre � l'UE d'assurer l'orientation politique et la direction strat�gique n�cessaires � ces op�rations ; enfin, des mesures seraient prises pour assurer " une consultation, une coop�ration et une transparence pleines et enti�res entre l'UE et l'OTAN " et pour permettre � des Etats europ�ens membres de l'OTAN qui n'appartiennent pas � l'UE et � d'autres Etats concern�s de contribuer � la gestion militaire d'une crise sous la direction de l'UE.
+Lors de la conf�rence d'engagement de capacit�s militaires qui s'est tenue � Bruxelles le 20 novembre 2000, les Etats membres de l'UE ont dress� un " catalogue de forces " correspondant � l'objectif global d�fini � Helsinki, tout en relevant que certaines capacit�s ont besoin d'�tre am�lior�es, notamment dans le domaine dit " strat�gique " : renseignements, transport a�rien et naval, �tats-majors pour commander et contr�ler les forces, d�fense contre les missiles, armes de pr�cision, soutien logistique, outils de simulation, etc.. Le mois suivant, le Conseil europ�en de Nice (7-9 d�cembre 2000) d�cidait la cr�ation des organes permanents politiques et militaires suivants : Comit� politique et de s�curit� (COPS), Comit� militaire de l'Union europ�enne (CMUE) et Etat-major de l'Union europ�enne (EMUE) et d�finissait leur composition, leurs comp�tences et leur fonctionnement.
+Par ailleurs, pour �viter des duplications inutiles, il �tait pr�vu que l'UE pourrait recourir aux moyens et aux capacit�s de l'OTAN, et le paragraphe 10 du communiqu� final du Conseil atlantique de Washington (24 avril 1999) visait notamment " la garantie d'acc�s � des capacit�s de planification de l'OTAN, la pr�somption de disponibilit� au profit de l'UE de moyens communs d�sign�s � l'avance et l'identification d'une s�rie d'options de commandement europ�en pour renforcer le r�le de l'adjoint au SACEUR " (Supreme Allied Commander Europe). Or, du fait des rivalit�s gr�co-turques, cette question n'a �t� tranch�e qu'� la fin de l'ann�e 2002, � la veille de la prise en charge par l'UE de l'op�ration " Concordia " en Mac�doine. En revanche, la planification d'une op�ration europ�enne qui ne serait pas tributaire des moyens de l'OTAN soul�ve moins de difficult�s puisqu'elle serait confi�e � un �tat-major de niveau strat�gique d'un pays membre de l'UE. A cet �gard, on laisse entendre que le niveau op�ratif pourrait �tre repr�sent� par l'�tat-major interarm�es britannique ou par le poste de commandant des forces interarm�es fran�aises. Enfin, des dispositions ont �t� prises pour organiser la participation aux missions de Petersberg des pays alli�s non membres de l'UE, �tant entendu que les relations que celle-ci entretiendrait avec les pays associ�s � ce type d'op�rations seraient plac�es sous le signe de " la consultation, de la coop�ration et de la transparence totales ".
+En 2001, le processus de la PESD �tait bien engag� et certains estimaient que, si le rythme initial �tait maintenu, l'UE atteindrait le but qu'elle s'�tait fix� (headline goal) dans les d�lais pr�vus. D'autres se montraient plus circonspects et doutaient que l'�ch�ance de 2003 p�t �tre respect�e pour la constitution d'une force de r�action rapide capable de conduire l'ensemble des op�rations vis�es par la d�claration de Petersberg. C'est que tous les Etats membres  de l'UE n'adh�raient pas au projet d'une " Europe puissance " et n'�taient pas dispos�s � consentir les sacrifices n�cessaires � sa r�alisation. En outre, une PESD n'a de signification que si elle repose sur des capacit�s de d�cision et d'action autonomes qui feraient de l'UE un v�ritable partenaire des Etats-Unis. Or, les dirigeants am�ricains ne l'entendaient pas de cette oreille et s'accommodaient difficilement d'une �volution qui se traduirait par une mise en question de leur primaut� au sein de l'Alliance. De nombreux Etats europ�ens leur embo�taient le pas et redoutaient que les " dissonances transatlantiques " ne renforcent les courants favorables au d�sengagement am�ricain et n'affaiblissent la communaut� de s�curit� que constitue l'OTAN.
+La question centrale est donc celle de la fonction qui incombe � l'Alliance dans le nouveau contexte international et de sa compatibilit� avec la mise en oeuvre d'une PESD. A cet �gard, les opinions sont partag�es, les uns consid�rant que l'Europe de la d�fense ne peut s'affirmer que si elle s'�mancipe de la tutelle am�ricaine, alors que d'autres ne con�oivent pas qu'elle puisse se r�aliser contre les Etats-Unis ni sans leur concours. La France est en faveur de l'inscription de la politique de d�fense europ�enne dans le cadre de l'Alliance, mais d'une Alliance r�nov�e o� le partage du fardeau se traduirait �galement par un partage des responsabilit�s. Pour dissiper toute �quivoque � cet �gard, le pr�sident de la R�publique avait soulign� dans son discours du 8 juin 2001, devant l'Institut des hautes �tudes de d�fense nationale (IHEDN), que " l'Europe de la d�fense renforce l'OTAN par l'affirmation d'un partenariat d'autant plus solide qu'il sera mieux �quilibr� " et le ministre des Affaires �trang�res, Hubert V�drine, s'�tait exprim� en termes similaires dans un entretien avec le quotidien Le Monde (13 juin 2001) en laissant entendre que " la d�fense europ�enne n'est pas seulement bonne pour l'Europe, mais aussi pour l'Alliance ".
+Depuis lors, les incertitudes sur l'avenir de la PESD n'ont pas �t� dissip�es et la crise provoqu�e par la politique am�ricaine vis-�-vis de l'Irak n'a fait qu'exacerber les contradictions au sein de l'UE. Dans un article publi� dans la revue Policy Review, et dont de larges extraits ont �t� reproduits dans la presse europ�enne, un ancien haut fonctionnaire du d�partement d'Etat, Robert Kagan a exalt� la puissance militaire am�ricaine, mise au service d'une " civilisation de libert� et d'un ordre du monde lib�ral " et d�nonc� l'incapacit� des Europ�ens � parer les menaces des " Etats voyous ", du terrorisme et de la prolif�ration des armes de destruction massive autrement que par des moyens diplomatiques. La cause la plus importante des divergences entre l'Europe et les Etats-Unis r�siderait dans la vision ir�nique des relations internationales de celle-l� et dans la volont� de ceux-ci d'user de la force pour garantir l'ordre dans le monde anarchique d�crit par Hobbes. On peut discuter cette th�se, mais elle contient une part de v�rit�, comme l'a soulign� Hubert V�drine dans un entretien avec la revue Enjeux (novembre 2002). A ses yeux, " les Fran�ais sont les seuls � vouloir une Europe puissance alors que nos partenaires imaginent plut�t une grande Suisse ". Mais il n'exclut pas que les pr�tentions de l'hyperpuissance am�ricaine provoquent un choc salutaire et que les Europ�ens " piqu�s au vif d�cident qu'ils ont eux aussi une responsabilit� pour l'�quilibre, l'�quit� et la s�curit� du monde ". Jusqu'� pr�sent, les ambitions affich�es par les Etats membres de l'UE sont modestes puisqu'ils ne visent que l'acquisition des moyens civils et militaires n�cessaires pour l'accomplissement des missions de Petersberg, et il est entendu que la d�fense collective incombera en toute hypoth�se � l'OTAN. Il n'en reste pas moins que la question de l'assistance mutuelle vis�e par l'article V du trait� de Bruxelles, modifi� en 1954, reste pos�e et qu'il faut r�fl�chir � la fonction qui serait assign�e � l'arme nucl�aire dans la perspective d'une d�fense europ�enne digne de ce nom. Par ailleurs, les forces de r�action rapide en voie de constitution n'ont de signification que si elles sont au service d'une politique coh�rente. Or, on peut craindre qu'� la minute de v�rit� les Etats membres fassent �clater leurs divergences et que l'outil militaire auquel ils ont consacr� tous leurs soins ne remplisse pas son office faute d'un consensus sur le but politique poursuivi. Enfin, on ne peut faire abstraction de l'impact des attentats du 11 septembre 2001 sur la configuration de la future politique europ�enne en mati�re de s�curit�, puisque de nouvelles menaces ont surgi et que la participation � la lutte contre le terrorisme exigera sans doute une r�orientation des choix ant�rieurs, l'�largissement du champ d'action des forces de projection et l'affectation de ressources suppl�mentaires � la recherche et au d�veloppement d'armes de haute technologie.
+Dissonances euro-atlantiques � propos de la lutte contre le terrorisme
+Depuis l'effondrement de l'ordre bipolaire, l'OTAN a �largi le champ de ses comp�tences et pr�te son concours aux organisations internationales pour leur permettre de remplir leurs missions de paix. De son c�t�, l'UE a manifest� la volont� d'apporter sa contribution propre � des actions collectives men�es sous l'�gide des Nations unies en prenant appui �ventuellement sur les capacit�s de l'OTAN (NATO assets) dans les domaines o� ses carences sont manifestes. Or, l'insertion de la PESD dans le cadre de l'Alliance soul�ve des probl�mes �pineux, et l'insuffisance de l'effort de d�fense des Europ�ens risque de compromettre la r�alisation de l'objectif global d�fini � Helsinki en d�cembre 1999. Ainsi, la fonction traditionnelle de l'OTAN - la d�fense collective contre une attaque arm�e - a �t� maintenue, mais on s'est �galement souci� de trouver des parades aux " d�fis du changement ", et le concept strat�gique adopt� par les chefs d'Etat et de gouvernement des 16 Etats membres r�unis � Rome les 7 et 8 novembre 1991 rappelle que les int�r�ts de s�curit� de l'Alliance peuvent �tre mis en cause par d'autres risques qu'une attaque arm�e de type classique. Sont notamment vis�s " la prolif�ration des armes de destruction massive, la rupture des approvisionnements en ressources vitales ou des actes de terrorisme et de sabotage " (� 13). Huit ans plus tard, ce concept  a �t� affin� lors de la conf�rence au sommet de Washington (23-24 avril 1999), et les " actes relevant du terrorisme, du sabotage et du crime organis� " (� 24) figurent au premier rang des nouveaux risques. Apr�s les attentats du 11 septembre, cette pr�occupation est devenue dominante et on ne saurait exclure que l'Alliance assume � l'avenir des responsabilit�s accrues dans la lutte contre le terrorisme. Toutefois, les alli�s n'ont pas en la mati�re des vues concordantes et, depuis plus d'un an, les controverses vont bon train, les Europ�ens �tant indispos�s par le ton manich�en du pr�sident des Etats-Unis et le " simplisme " des m�thodes pr�conis�es pour briser " l'axe du Mal ", tandis que les Am�ricains leur reprochent une m�connaissance de la gravit� du p�ril et l'insuffisance des moyens mis en oeuvre pour le combattre.
+Sans vouloir prendre parti dans cette querelle, il convient de rappeler que les Europ�ens ne sont pas rest�s passifs dans la gestion des crises de l'apr�s-guerre froide et dans la lutte contre le terrorisme. Le 8 octobre 2001, cinq avions AWACS de l'OTAN et leurs �quipages, comprenant des personnels d'une dizaine de pays europ�ens, ont �t� envoy�s aux Etats-Unis, et des avions AWACS fran�ais ont pris la rel�ve, notamment pour assurer la surveillance de l'espace a�rien de Bosnie-Herz�govine. En outre, la force navale permanente en M�diterran�e qui compte huit fr�gates et un b�timent de soutien logistique a appareill� pour la M�diterran�e orientale le 9 octobre. Ces unit�s ont �t� rejointes par la force navale permanente de l'Atlantique. Enfin, les op�rations militaires am�ricaines contre le r�seau Al-Qaida et le r�gime des Talibans ont �t� appuy�es par tous les membres de l'Alliance, soit par l'envoi d'unit�s sp�ciales pour briser les derni�res poches de r�sistance, soit par la fourniture d'une aide humanitaire au peuple afghan. Par ailleurs, l'Alliance a consid�rablement intensifi� son action contre les dangers du terrorisme li�s � l'emploi d'armes de destruction massive (ADM), et la dimension proprement europ�enne n'a pas �t� absente de cette d�marche puisque des rencontres au niveau des ambassadeurs et des ministres des Affaires �trang�res ont permis de renforcer les consultations et la coop�ration entre le Conseil de l'Atlantique Nord et le Comit� politique et de s�curit� de l'UE.
+Or, l'importance de la contribution des Europ�ens aux missions de paix qui se sont multipli�es depuis la fin de la " guerre froide " est souvent m�connue aux Etats-Unis et Javier Solana, le Haut Repr�sentant pour la PESC, a �prouv� le besoin de faire une mise au point la veille de la conf�rence au sommet de l'UE et des Etats-Unis du 3 mai 2002. Tout en rendant hommage au partenariat euro-am�ricain, il a soulign� la part prise par l'UE dans la promotion de " la stabilit�, de la prosp�rit� et de la d�mocratie " chez ses voisins et dans le monde. En Afghanistan, les Europ�ens contribuent en liaison �troite avec les Etats-Unis � cr�er les conditions d'un avenir meilleur ; dans les Balkans ils assument des responsabilit�s majeures dans la gestion des crises en Mac�doine, en Serbie-Mont�negro et au Kosovo. Sur les 58 000 hommes d�ploy�s dans cette r�gion, 38 000 sont des Europ�ens, et l'UE est le principal donateur des pays de l'Europe du Sud-Est avec une contribution de 23 milliards d'euros au cours des dix derni�res ann�es.
+De son c�t�, William Wallace, professeur � la London School of Economics, a rappel� aux d�cideurs am�ricains que, loin de pratiquer l'appeasement, les Europ�ens ont apport� au cours des dix derni�res ann�es une contribution significative � l'imposition de la paix dans des zones instables et au rel�vement de pays ravag�s par des guerres civiles. Au printemps 2002, ils avaient d�ploy� 7 000 hommes en Afghanistan, soit des effectifs sup�rieurs � ceux des troupes am�ricaines (5 500) ; ils assument l'essentiel des charges relatives � la consolidation de la paix en Bosnie et au Kosovo ; enfin, ils contribuent � hauteur de 40 % aux fonds d'aide des Nations unies et � hauteur de 45 % au financement des op�rations de maintien de la paix.
+Ce constat permet de corriger les outrances des jugements port�s outre-Atlantique sur la passivit� des Europ�ens face aux nouveaux risques, mais il ne permet pas d'accr�diter la th�se de progr�s significatifs sur la voie d'une PESD, ni de pr�juger de la conversion de l'OTAN en une alliance globale contre le terrorisme. C'est que les Etats-Unis pr�f�rent agir seuls ou dans le cadre de coalitions ad hoc pour riposter aux agressions dont ils sont l'objet, et l'OTAN aurait surtout pour vocation de favoriser par des �largissements successifs l'�mergence d'une Europe " une et libre " (whole and free) et de fournir aux Am�ricains un r�servoir de forces o� ils puiseraient en fonction de leurs besoins et des affinit�s qu'ils entretiendraient avec certains alli�s. Cependant, on est conscient de la n�cessit� d'adapter l'OTAN aux nouvelles t�ches qui lui incombent et, au printemps 2002, des discussions se sont engag�es � Bruxelles au niveau des experts sur les trois composantes principales de la strat�gie de s�curit� de l'OTAN, � savoir la dissuasion, la d�fense et l'intervention ext�rieure. A s'en tenir aux informations parues dans la presse, l'accent serait mis sur la pr�vention de toute attaque men�e avec des armes de destruction massive et le renforcement des capacit�s d�fensives pour s'en pr�munir en cas d'�chec de la dissuasion. Par ailleurs, le centre de gravit� de la strat�gie de l'Alliance se d�placerait en direction de la M�diterran�e et du Moyen-Orient, o� se situent les principaux foyers de crise et o� certains Etats nourrissent l'ambition de se doter d'armes nucl�aires, biologiques et chimiques, s'ils n'en sont pas d�j� pourvus. Dans ce contexte, il serait n�cessaire d'apurer le contentieux entre la Gr�ce et la Turquie, d'autant que ces deux pays seraient pr�ts � compenser le retrait partiel des troupes am�ricaines stationn�es dans les Balkans si celles-ci �taient requises ailleurs ; en outre, ils auraient engag� une n�gociation avec l'Iran en vue de l'int�grer dans cette nouvelle constellation strat�gique et d'en faire un facteur de stabilisation de la r�gion du Golfe. D'autres observateurs font �tat de projets concernant la formation d'unit�s sp�cialis�es susceptibles d'�tre engag�es contre des camps d'entra�nement de terroristes, la cr�ation de centres pour l'�valuation des menaces et l'�change de donn�es sur les moyens disponibles pour se prot�ger contre le bio-terrorisme.
+Les Etats-Unis souhaiteraient rallier les Europ�ens � cette conception extensive des t�ches de l'Alliance, mais ceux-ci se montrent r�ticents non seulement parce qu'ils ne partagent pas les vues de Washington sur le choix des moyens pour lutter contre le terrorisme, mais encore en raison de leurs d�ficiences dans le domaine de la projection des forces et du combat de grande intensit�. Ce sont ces facteurs objectifs qui ont emp�ch� les Europ�ens de participer � la premi�re phase de l'op�ration " Libert� immuable " en Afghanistan et, en l'absence d'un effort de d�fense accru, leur contribution � la lutte militaire contre le terrorisme ne pourra qu'�tre limit�e.
+Budgets militaires et industries de la d�fense
+L'insuffisance de l'effort de d�fense des Europ�ens est un th�me rebattu, et l'on ne cesse de souligner l'�cart entre les d�penses militaires des Etats-Unis et celles de leurs alli�s du Vieux Continent. Ainsi, les d�penses des Europ�ens repr�sentent environ 60 % des d�penses am�ricaines, mais le produit final de ces investissements est tr�s inf�rieur aux r�sultats obtenus outre-Atlantique. Par ailleurs, le budget militaire am�ricain cro�t d'une mani�re exponentielle et repr�sente plus de 3 % du PIB, alors que les budgets europ�ens sont en d�croissance r�elle de 22 % depuis 1990. A l'exception du Royaume-Uni et de la France qui s'efforcent de tenir le cap, les autres pays europ�ens ont des taux inf�rieurs � 2 % et les " lanternes rouges " sont l'Allemagne (1,4 %) et l'Espagne (1,2 %). Ces d�rives ne sont pas de bon augure pour l'avenir de la PESD, et la plupart des observateurs estiment que la force de r�action rapide en voie de constitution a peu de chances d'�tre op�rationnelle en 2003. Pendant la conf�rence sur l'am�lioration des capacit�s militaires de l'UE, qui s'est tenue � Bruxelles le 19 novembre 2001, on a relev� que, sur les 54 lacunes identifi�es l'ann�e pr�c�dente, dix seulement avaient �t� combl�es et il ne semble pas que des progr�s significatifs aient �t� accomplis sur cette voie depuis lors.
+La contraction des budgets de la d�fense interdit la participation de l'UE � des actions communes de l'envergure de celle qui a �t� men�e en Afghanistan et compromet l'interop�rabilit� des forces am�ricaines et europ�ennes ; on comprend donc les remontrances des dirigeants am�ricains qui ne souhaitent pas voir se creuser l'�cart entre eux et leurs alli�s et assister passivement au d�p�rissement de l'une des " meilleures alliances de l'histoire ". En tout cas, l'Europe ne peut plus " jouer dans la cour des Grands " si elle ne modifie pas radicalement sa politique de d�fense. Les chiffres publi�s dans des revues sp�cialis�es, ou mis en avant par des professionnels de l'armement, permettent de prendre la mesure du d�fi am�ricain, qui ne pourra �tre relev� que si les Europ�ens d�finissent au pr�alable leurs besoins sp�cifiques et prennent les mesures appropri�es pour les satisfaire sans vouloir imiter les Etats-Unis en tous points. En 2000, les budgets cumul�s de la France, de l'Allemagne, de l'Espagne et de l'Italie ont repr�sent� un montant de 67 milliards d'euros contre 285 milliards d'euros aux Etats-Unis. Ce constat n'est pas nouveau puisque les Etats-Unis, pendant la derni�re d�cennie, ont investi dans la d�fense 2000 milliards d'euros de plus que l'Europe. Ces �carts r�sultent de priorit�s diff�rentes : en Europe, les mesures sociales absorbent une partie importante des cr�dits publics et ne laissent qu'une place marginale � la d�fense alors que les attentats du 11 septembre 2001 ont incit� le gouvernement am�ricain � accro�tre son budget militaire de 50 milliards de dollars, ce qui repr�sente une augmentation de 15 % par rapport � l'exercice en cours.
+L'�cart est encore plus grand dans le secteur de la recherche et du d�veloppement militaire o� les Etats-Unis d�pensent aujourd'hui l'�quivalent du budget national de la France. Si l'on tient compte des programmes occultes (black programs), les d�penses r�elles pour la recherche militaire sont de 15 � 20 fois sup�rieures aux montants europ�ens cumul�s. Les Europ�ens ne pourront combler cet �cart que s'ils d�pensent davantage car la recherche dans l'a�ronautique et dans les communications requiert des moyens importants pour les �tudes en amont, la fabrication de prototypes et les essais en condition op�rationnelle. Ce n'est qu'� ce prix qu'ils pourront mettre en oeuvre un syst�me informatis� pour la gestion du champ de bataille comparable � celui dont dispose l'�tat-major am�ricain. Contrairement � une id�e re�ue, on ne se r�jouit pas � Washington de la faiblesse des alli�s europ�ens et l'on souhaiterait qu'ils puissent se doter des �quipements n�cessaires pour participer � des op�rations communes destin�es � frapper l'ennemi � l'int�rieur de ses fronti�res, l� o� il est le plus vuln�rable. Certes cet objectif peut �tre atteint par le biais d'une coop�ration transatlantique, mais celle-ci se heurte � des limites en raison des pr�cautions prises outre-Atlantique pour contenir les risques de prolif�ration des technologies sensibles et des contraintes impos�es par le tuteur am�ricain sur les exportations d'armements. Seul un financement suffisant de la recherche en Europe permettrait de contourner ces obstacles et de mettre en oeuvre une force militaire capable de participer � des op�rations de guerre.
+Deux �conomistes proches du pr�sident de la Commission europ�enne ont abouti � des conclusions analogues apr�s avoir fait observer que les critiques formul�es � l'encontre de l'unilat�ralisme am�ricain resteront vaines aussi longtemps que l'Europe ne disposera pas d'une r�elle capacit� militaire et d'une technologie de pointe. Or l'Europe manque des deux, faute d'investissements. Ils rappellent que les Etats-Unis � eux seuls d�pensent plus pour la d�fense que l'ensemble de leurs alli�s europ�ens et il est probable que cette tendance ne fera que s'accentuer dans les ann�es � venir. Les d�penses militaires ne contribuent pas seulement � l'�quipement des forces arm�es en mat�riels performants : une fraction non n�gligeable (10 % � 15 %) est affect�e au financement de la recherche et du d�veloppement (R&D) dans les secteurs de pointe. L'Europe a du retard dans ce domaine et sa retenue en mati�re de d�fense ne fait que creuser l'�cart avec les Etats-Unis, comme l'atteste la r�partition des brevets dans le monde : � la fin des ann�es 1990, 56 % �taient accord�s � des demandeurs am�ricains contre 11 % aux Europ�ens. Par ailleurs, ils estiment que la stagnation des �conomies europ�ennes r�sulte directement du retard en mati�re d'innovation et indirectement du faible taux d'investissement dans la R&D militaire.
+A cet �gard, les incertitudes quant � l'avenir de l'avion de transport militaire europ�en sont r�v�latrices des probl�mes auxquels sont confront�es les industries d'armement europ�ennes. Face � la concurrence d'un appareil propos� par les firmes Boeing et Lockheed Martin, les pays de l'UE sont divis�s : certains, comme l'Italie, sont tent�s par l'option am�ricaine alors que d'autres, dont la France et l'Allemagne, penchent pour l'avion construit par Airbus. L'enjeu est de taille et il est essentiel que les Europ�ens fassent l'effort n�cessaire pour financer ce projet et s'assurer qu'une part importante du budget soit affect�e � la R&D afin de consolider la base technologique d'une industrie qui s'est signal�e dans le pass� par des " r�ussites de pointe europ�ennes ". C'est pour faciliter la r�alisation de cet investissement que les ministres de la D�fense des Quinze ont sugg�r� que les augmentations des d�penses militaires soient exclues des contraintes impos�es par le pacte de stabilit� et de croissance de l'euro. Il n'en reste pas moins que l'accroissement de l'effort de d�fense impliquerait une diminution des autres postes budg�taires et sans doute une mise en question de l'Etat-providence, ce � quoi la plupart des Etats europ�ens ne consentiront pas de ga�t� de coeur.
+Toutefois, des progr�s ont �t� enregistr�s sur la voie de l'Europe de l'armement et les premi�res r�alisations ont �t� le fait des industriels du secteur de la d�fense, soucieux de mettre en place des groupes d'une taille suffisante pour affronter la concurrence mondiale. A cet �gard, la cr�ation de deux groupes europ�ens dans le domaine de l'industrie a�rospatiale - BAE Systems et EADS - est une novation, et il convient de souligner la singularit� des industries d'armement o� les int�r�ts nationaux demeurent tr�s puissants et o� se combinent la concurrence et le partenariat. Ainsi, les coop�rations europ�ennes, voire une certaine forme d'int�gration avec le projet d'avion de transport militaire A 400 M, se sont inscrites dans le cadre d'une politique d'int�gration transatlantique croissante. Cette tendance se renforcera sans doute � la faveur de l'augmentation du budget de la d�fense des Etats-Unis car le march� am�ricain, qui repr�sente 55 % du march� a�rospatial mondial, est incontournable pour les groupes europ�ens.
+La cr�ation, le 17 janvier 2002, de l'Organisation conjointe pour la coop�ration en mati�re d'armement (OCCAR) peut �tre consid�r�e comme l'amorce d'un processus tendant � cr�er un march� europ�en de l'armement, � rationaliser la pratique de la coop�ration et � r�duire les co�ts des programmes. Les quatre membres fondateurs - Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni - repr�sentent � eux seuls 90 % de la production europ�enne d'armements et l'OCCAR g�re d�j� sept programmes d'un montant de 800 millions d'euros, auquel pourrait s'ajouter la commande de l'avion de transport militaire Airbus repr�sentant quelque 18 milliards d'euros. Par ailleurs, la France a propos� d'inscrire des projets de R&T dans le cadre d'une strat�gie europ�enne coh�rente dans le domaine des avions de combat futurs. Cette initiative faisait suite � l'adoption, en juillet 2000, par six pays europ�ens - Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni et Su�de -, d'un accord-cadre en vue de favoriser les progr�s de l'Europe de l'armement. Elle a abouti � la signature, le 19 novembre 2001, d'une d�claration qui autorise le lancement d'une �tude conjointe visant � d�terminer les capacit�s militaires requises � l'horizon 2020 et � identifier les syst�mes et les technologies correspondant � ces besoins. Elle invite �galement � un regroupement des forces financi�res et industrielles concern�es par ces projets. Ce programme de R&T ambitieux, baptis� European Technology Acquisition Program (ETAP), a �t� ent�rin� par les autorit�s comp�tentes des six Etats participants.
+Enfin, des suggestions ont �t� faites pour rem�dier aux d�ficits technologiques de l'UE, l'objectif �tant le maintien d'une base technologique sur l'ensemble des domaines-clefs de la d�fense ; il ne s'agirait pas de pratiquer le mim�tisme avec les Etats-Unis mais de d�terminer des secteurs prioritaires en fonction des besoins requis par des missions sp�cifiques. La France s'est engag�e dans cette voie et sa d�marche prospective pourrait servir de mod�le � l'Europe, � condition que l'on parvienne � s'entendre sur une politique commune en mati�re de R&T et qu'on soit dispos� � y affecter des ressources minimales. Ce point de vue est partag� par certains experts allemands qui sont, eux aussi, convaincus que l'Europe est capable de relever le d�fi technologique par une harmonisation des politiques europ�ennes d'acquisition des armements dans le cadre de l'initiative des capacit�s de d�fense adopt�e par le Conseil atlantique de Washington en avril 1999. L'adoption � Prague, en novembre 2002, d'un programme de d�veloppement des capacit�s militaires (Prague Capabilities Commitment) et la cr�ation d'une force de r�action de l'OTAN (NATO Response Force), susceptible de mener d�s le 1er octobre 2004 des combats de haute intensit� sur des th��tres lointains, pourraient acc�l�rer le processus de modernisation des forces de r�action europ�ennes et am�liorer leur interop�rabilit� avec les forces am�ricaines. En tout cas, c'est en empruntant cette voie que le nouveau commandant des forces alli�es en Europe, le g�n�ral James Jones, esp�re r�tablir le cr�dit de l'Alliance et cr�er les conditions d'un rapprochement entre la France et les Etats-Unis.
+La politique europ�enne de s�curit� et de d�fense � l'�preuve
+Avant m�me que n'�clate la crise de l'Irak et que les Europ�ens ne se divisent sur la mani�re dont les Etats-Unis envisageaient de la r�gler, des doutes avaient surgi sur leur capacit� de mettre en oeuvre une politique de s�curit� et de d�fense coh�rente. Certes, les chefs d'Etat et de gouvernement des Quinze avaient affirm�, � l'issue du Conseil europ�en de Laeken (15 d�cembre 2001), que " l'UE est d�sormais capable de conduire des op�rations de gestion de crise " et que le d�veloppement de ses capacit�s lui " permettra d'assumer progressivement des op�rations de plus en plus complexes ".  Mais, dans le rapport de la pr�sidence, la formulation �tait plus prudente. On y laissait entendre que " l'Union devra �tre capable de conduire, d'ici 2003, l'ensemble des t�ches de Petersberg " tout en reconnaissant que des efforts suppl�mentaires devront �tre faits pour " conduire de fa�on optimale les op�rations les plus complexes ". Au plan des capacit�s civiles, la situation �tait plus satisfaisante dans la mesure o� les Etats avaient confirm� leurs engagements de fournir jusqu'� 5 000 policiers pour la mise en oeuvre du plan d'action de police adopt� � G�teborg en juin 2001. En tout cas, au d�but de l'ann�e 2002, le ton n'�tait pas � l'optimisme et le g�n�ral finlandais Gustav H�gglund, pr�sident du CMUE, a �mis des doutes sur l'op�rationnalit� de la PESD lors d'une d�position devant la commission des Affaires �trang�res et de la D�fense du Parlement europ�en. Selon lui, l'UE disposait � cette date de 90 % des capacit�s correspondant � l'objectif global (headline goal) ; mais il lui serait difficile de mener des op�rations de type militaire dans le cadre des missions de Petersberg. En d�pit des progr�s accomplis, dix ans s'�couleraient avant que certaines lacunes soient combl�es, notamment dans le transport des troupes puisque l'Airbus A400 M ne sera disponible qu'entre 2008 et 2011, dans la meilleure des hypoth�ses. Il est �galement convenu que des d�ficits importants se situaient au plan du renseignement et qu'on ne pouvait envoyer des soldats dans un environnement hostile si l'on ne disposait pas d'informations fiables. Enfin, il a abond� dans le sens de la vice-pr�sidente du Parlement, Catherine Lalumi�re, qui avait d�plor� une certaine confusion dans la r�partition des t�ches entre le CMUE, le COPS et le secr�taire g�n�ral et mis en cause le " flottement " de la cha�ne de commandement.
+Ce jugement s�v�re a �t� corrobor� par les ministres de la D�fense des Quinze lors d'une r�union informelle qui s'est tenue � Saragosse, les 22 et 23 mars 2002. Au terme d'un examen sans complaisance de la situation existante, ils ont constat� que le plan d'action europ�en pour le renforcement des capacit�s militaires (ECAP) n'avait pas �t� appliqu� avec rigueur et que les lacunes identifi�es l'ann�e pr�c�dente restaient b�antes. A moins d'une augmentation des budgets militaires, l'objectif global ne serait pas atteint � la date convenue et la PESD ne serait pleinement op�rationnelle qu'en 2012. Certes, un accord est intervenu � Saragosse sur le financement du futur Airbus militaire, mais toutes les incertitudes relatives � ce projet ne sont pas lev�es et un rapport interne du Conseil constate qu'on ne progresse gu�re sur la voie d'une v�ritable politique de l'armement, qui rel�ve largement du domaine de la rh�torique ou de l'utopie. Dans ce contexte, la proposition du ministre espagnol Federico Trillo d'�tendre la comp�tence de la PESD � la lutte contre le terrorisme pratiqu� avec des armes de destruction massive ne pouvait avoir qu'une valeur symbolique. Au demeurant, les ministres se sont born�s � renvoyer la question � un groupe d'�tudes et � recommander une coop�ration plus �troite entre les services de renseignements et d'observation a�rienne. Quant au secr�taire g�n�ral de l'OTAN et au Haut Repr�sentant de l'UE pour la PESC, ils ont particip� � cette r�union et renouvel� leurs admonestations sur l'insuffisance des cr�dits militaires par rapport aux ambitions affich�es par l'UE.
+C'est pour faire sortir le d�bat de l'impasse et d�montrer la capacit� de l'UE d'agir dans des cas concrets que Javier Solana a propos� de lui confier la gestion de la force de police internationale (International Police Task Force ou IPTF), d�ploy�e en Bosnie sous l'�gide des Nations unies, et dont le mandat expire � la fin de l'ann�e 2002. Parmi les missions de l'UE li�es � la gestion des crises figure notamment la formation et l'appui des forces charg�es du maintien de l'ordre dans les zones en cours de pacification et le Haut Repr�sentant pour la PESC a jug� que les circonstances �taient propices pour mettre � l'�preuve la PESD qui, jusqu'alors, se bornait � cr�er des institutions et se complaisait dans des d�bats th�oriques ou des exercices d'�tat-major. D�sormais, on enverrait sur le terrain pr�s de 500 policiers pour consolider les acquis de Dayton et accompagner les r�formes de la police et de la justice en Bosnie. L'entreprise n'�tait pas sans risques car des tensions, voire des affrontements, pouvaient surgir � l'occasion des �lections d'octobre 2002, de la d�gradation de la situation �conomique et de la lutte contre la criminalit� organis�e. Apr�s l'examen du dossier par les ministres des Affaires �trang�res, cette mission a obtenu en mars 2002 l'aval du " Conseil pour l'imposition de la paix " (Peace Implementation Council ou PIC) en Bosnie et du Conseil de s�curit� des Nations unies. Il s'agira essentiellement d'une mission de conseil, de surveillance et d'inspection des cadres sup�rieurs et moyens des forces de police locales ; les fonctions ex�cutives exerc�es partiellement par l'International Police Task Force (IPTF) n'incomberont pas � l'UE, et pas davantage la cr�ation d'unit�s arm�es pour le maintien de l'ordre qui rel�vera toujours de la Stabilization Force in Bosnia and Herzegovina (SFOR). On �value � pr�s de 14 millions d'euros le co�t de la mise en place de cette mission de police et, � partir du 1er janvier 2003, ses d�penses de fonctionnement s'�l�veront annuellement � 38 millions d'euros. Le 15 janvier 2003, la mission de police europ�enne est entr�e en  fonction pour une dur�e de trois ans ; elle est plac�e sous l'autorit� du Haut Repr�sentant de l'ONU pour la Bosnie-Herz�govine, Paddy Ashdown, et sous la direction op�rationnelle du commissaire de police danois, M. Frederiksen. L'UE d�montrait ainsi pour la premi�re fois qu'elle �tait pr�te � s'engager activement sur le terrain et � associer � sa d�marche non seulement des pays candidats mais encore des Etats ext�rieurs comme la Russie, le Canada et la Suisse.
+Javier Solana avait �galement envisag� que l'UE prenne en charge l'op�ration conduite par l'OTAN en Mac�doine et baptis�e " Renard roux " (Amber Fox). Il s'agissait d'une mission temporaire qui avait �t� d�cid�e en septembre 2001 � la suite du d�sarmement des milices albanaises (Essential Harvest) et qui avait pour objet de garantir la s�curit� des observateurs de l'UE et de l'OSCE charg�s de superviser la paix d'Ohrid et de veiller au retour de l'ordre public dans les localit�s � majorit� albanophone. Le mandat de cette mission qui mobilisait 700 hommes, pour la plupart europ�ens - les principaux contingents �taient fournis par l'Italie, la France et l'Allemagne -, avait �t� reconduit � plusieurs reprises � la demande des autorit�s de Skopje. Le Conseil europ�en de Barcelone (15-16 mars 2002) avait approuv� la rel�ve de l'OTAN par l'UE mais, comme l'op�ration Amber Fox s'articulait aux activit�s de la Kosovo Force (KFOR), il fut entendu qu'elle serait conduite en liaison �troite avec l'Alliance et sous le commandement de l'adjoint du SACEUR, qui �tait alternativement un g�n�ral allemand ou britannique. L'op�ration de maintien de la paix en Mac�doine, rebaptis�e " Concordia ", a �t� prise en charge par l'UE le 31 mars 2003 ; elle est de dimension modeste puisqu'elle ne mobilise que 345 hommes, plac�s sous le commandement supr�me de l'adjoint au SACEUR et sous le commandement op�ratif d'un g�n�ral fran�ais ; enfin, la continuit� l'emporte sur le changement puisque l'OTAN et l'UE agissent en partenaires et que leur coop�ration �troite est consid�r�e comme la condition du succ�s d'une politique de stabilisation dans les Balkans. Le m�me mod�le pourrait s'appliquer � la rel�ve de la SFOR et la France et le Royaume-Uni ont d'ores et d�j� fait des propositions � cet effet. Si cette initiative se concr�tisait, elle constituerait la premi�re manifestation militairement significative de la PESD puisqu'il ne s'agirait plus seulement de d�ployer quelques centaines d'hommes mais de prendre en charge une force de 12 000 hommes, et le succ�s de cette mission " renforcerait la cr�dibilit� de l'Union dans la r�gion et au-del� ".
+La mutation du syst�me international provoqu�e par l'effondrement de l'ordre bipolaire a fait prendre conscience aux Europ�ens de la n�cessit� de s'impliquer davantage dans l'organisation de leur s�curit�. Mais elle a �galement mis en �vidence la difficult� qu'ils �prouvent � s'affirmer comme une puissance politique et militaire sur la sc�ne mondiale. Les obstacles qui emp�chent la mise en oeuvre d'une authentique PESD n'ont pas �t� surmont�s et, de l'aveu m�me des porte-parole autoris�s de l'UE, le bilan de ce qui avait �t� accompli au d�but de l'ann�e 2002 a �t� jug� d�cevant. On a privil�gi� une approche institutionnelle pour masquer l'absence d'une volont� politique ferme et les ressources financi�res affect�es � la r�alisation du headline goal restent manifestement insuffisantes. Les attentats du 11 septembre 2001 auraient pu provoquer un sursaut mais les ministres de la D�fense n'en ont pas tir� les cons�quences lors de la conf�rence sur l'am�lioration des capacit�s militaires qui s'est tenue � Bruxelles deux mois plus tard. Cette n�gligence est d'autant plus f�cheuse que le Conseil europ�en de Laeken a pris acte de la dimension mondiale du terrorisme et assign� � l'UE le r�le d'une " puissance qui part r�solument en guerre contre toute violence, toute terreur, tout fanatisme, mais qui ne ferme pas les yeux sur les injustices criantes qui existent dans le monde et (...) veut ancrer la mondialisation dans la solidarit� et le d�veloppement durable ". Certes, l'Europe a d'ores et d�j� apport� sa contribution sp�cifique � la lutte contre le terrorisme gr�ce � la vari�t� des instruments dont elle dispose au plan de l'infiltration des r�seaux et du tarissement de leurs sources de financement. Toutefois, elle ne pourra soutenir l'ambition qu'elle affiche dans ce domaine que si elle est pr�te � en payer le prix et � se doter des capacit�s civiles et militaires lui permettant de s'affirmer comme un acteur strat�gique � part enti�re.
+A cet �gard, la crise provoqu�e par la guerre contre l'Irak pourrait avoir des effets b�n�fiques et servir d'aiguillon au d�veloppement de la PESD. Ainsi, le processus de la coop�ration entre Europ�ens en mati�re de d�fense n'a pas �t� interrompu et le dialogue s'est poursuivi entre le Royaume-Uni et la France en d�pit de leurs divergences sur l'interpr�tation de la r�solution 1441 du Conseil de s�curit� et sur le bien-fond� d'une action arm�e pour renverser le r�gime de Saddam Hussein. Le 4 f�vrier 2003 s'est tenu au Touquet le 25e sommet franco-britannique et, � l'issue de cette rencontre, les deux parties ont annonc� qu'elles prendraient des mesures pour accro�tre l'interop�rabilit� de leurs groupes a�ronavals et favoriser la cr�ation d'une Agence intergouvernementale de d�veloppement et d'acquisition des " capacit�s n�cessaires pour les missions actuelles et futures de la PESD ". Les autres membres de l'UE �taient invit�s � se joindre � eux pour am�liorer les capacit�s de r�action rapide et promouvoir le " principe de solidarit� et d'assistance mutuelle face aux risques de toute nature et notamment du terrorisme ". Ult�rieurement, les dirigeants fran�ais et anglais ont multipli� les d�clarations conciliantes et soulign� les convergences de leurs politiques en ce qui concerne le r�le des Nations unies dans l'administration de l'Irak, la relance des n�gociations en vue d'un r�glement de paix isra�lo-palestinien et la construction d'une Europe de la d�fense. De part et d'autre, on souhaitait surmonter les difficult�s actuelles et retrouver la voie de l'unit� europ�enne et de la r�affirmation de la solidarit� atlantique.
+Depuis la victoire des forces de la coalition en Irak, l'UE tente de d�finir une position commune sur le r�le qui incomberait aux organisations internationales dans l'administration et la reconstruction du pays, mais la d�claration adopt�e au sommet d'Ath�nes (16-17 avril 2003) se borne � �noncer des principes et il s'agit de la compl�ter par un document plus substantiel. La pr�sidence et la Commission ont fait des propositions � cet effet aux ministres des Affaires �trang�res lors de leur r�union informelle � Rhodes et Castellorizo (2-3 mai 2003), et il appartiendra au Conseil europ�en de Salonique (25 juin) de se prononcer en la mati�re. Par ailleurs, le Haut Repr�sentant pour la PESC, Javier Solana, a �t� charg� de r�diger un document sur la " doctrine strat�gique " de l'Union, qui serait fond� sur une analyse compr�hensive des menaces et pr�voirait des actions communes avec les Etats-Unis pour lutter contre la faim, la pauvret� et le sous-d�veloppement, mais aussi pour conjurer les risques li�s � la diss�mination des armes de destruction massive. Enfin, les quatre Etats hostiles � l'intervention arm�e contre l'Irak - l'Allemagne, la Belgique, la France et le Luxembourg - ont pr�sent� les conclusions de la conf�rence de Bruxelles du 29 avril, qui avait pour objet la relance de la d�fense europ�enne. Ils ont soulign� le caract�re ouvert de leur d�marche et rappel� qu'elle visait la cr�ation d'un " pilier europ�en au sein de l'OTAN ". La plupart des mesures pr�conis�es tendaient � favoriser la " coop�ration renforc�e entre les Etats qui sont pr�ts � aller plus rapidement et plus loin en direction d'une Union europ�enne de s�curit� et de d�fense ". Sept initiatives concr�tes seraient mises en oeuvre pour renforcer " l'efficacit� des capacit�s militaires et �viter les duplications inutiles par le rapprochement des outils de d�fense nationaux ". L'objectif poursuivi �tait de garantir l'interop�rabilit� des forces qui pouvaient �tre engag�es aussi bien pour des op�rations europ�ennes et des op�rations de l'OTAN que pour des op�rations conduites par l'UE pour le compte de l'ONU. Aux yeux des quatre, " le partenariat atlantique demeurait une priorit� strat�gique fondamentale pour l'Europe " et les divergences de vues apparues pendant la guerre contre l'Irak ne devraient pas affecter durablement la qualit� des relations transatlantiques. Il reste � se demander si les Etats-Unis partagent ces vues et consentiront � une r�partition des t�ches entre partenaires �gaux au sein d'une Alliance r�nov�e et capable de relever collectivement les d�fis du XXIe si�cle.
+TITRE : Perceptions de la mondialisation en France et aux �tats-Unis
+AUTEUR : Eddy FOUGIER
+L'acc�l�ration du processus de mondialisation depuis la fin de la guerre froide, li�e en particulier � l'ouverture �conomique et � la lib�ralisation des �changes dans la plupart des r�gions du globe ainsi qu'� la diffusion des nouvelles technologies de l'information, notamment d'Internet, est devenue l'un des principaux enjeux du d�bat d�mocratique dans un grand nombre de pays. Ce d�bat est influenc� par l'�mergence de mouvements contestataires qui d�noncent ce processus avec vigueur, en particulier lors de r�unions d'institutions internationales ou r�gionales, voire de rencontres plus informelles comme le Forum �conomique mondial de Davos, cens�es symboliser la mondialisation.
+Cependant, ce d�bat entre " pro " et " anti " appara�t souvent manich�en et simplificateur, et surtout frustrant. En effet, les " anti " affirment �tre les repr�sentants d'une opinion de plus en plus pr�occup�e par ce qu'ils consid�rent �tre les effets n�gatifs de la mondialisation. Les " pro ", plus ou moins enthousiastes, tendent � nier la l�gitimit� et la repr�sentativit� de ces groupes � parler au nom de cette opinion en expliquant notamment que la repr�sentation l�gitime est d'abord politique. C'est notamment la position du premier ministre Lionel Jospin. Chaque camp tend donc � s'exprimer au nom d'une hypoth�tique opinion publique sur le th�me de la mondialisation. Qu'en est-il au juste ?
+L'objet de cet article n'est pas de trancher le d�bat sur l'existence ou non d'une opinion publique, ni de proposer une repr�sentation exacte de ce que les Am�ricains et les Fran�ais pensent de la mondialisation. Il vise plut�t � �valuer les perceptions de la mondialisation aux �tats-Unis et en France en s'appuyant principalement sur une interpr�tation des grandes tendances r�v�l�es par les sondages d'opinion effectu�s dans ces pays sur le th�me de la mondialisation ou certains de ses aspects. Les donn�es pour les �tats-Unis sont r�pertori�es dans deux �tudes men�es par des chercheurs de l'Institute for International Economics (IIE), Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter, et par un centre de recherche sp�cialis� dans les �tudes d'opinion, le
+Program on International Policy Attitudes (PIPA). Il n'existe pas d'�tude similaire pour la France. Les r�sultats pr�sent�s ici s'appuient donc sur l'interpr�tation de nombreux sondages sur la mondialisation r�alis�s dans ce pays.
+Or, l'analyse des nombreuses enqu�tes d'opinion men�es par les instituts de sondage aux �tats-Unis et en France sur le th�me de la mondialisation permet d'aboutir � trois conclusions : d'abord, ce processus fait l'objet de v�ritables pr�occupations ; on observe �galement un clivage de plus en plus net entre les �lites et l'opinion, en particulier sur ce sujet ; enfin, une " dualisation " des perceptions appara�t au sein des soci�t�s sur le th�me plus g�n�ral de l'ouverture avec une cat�gorie relativement importante en nombre qui se sent de plus en plus exclue �conomiquement, culturellement et politiquement.
+Une convergence des inqui�tudes de part et d'autre de l'Atlantique
+En apparence, les �tats-Unis et la France semblent repr�senter les p�les oppos�s de la perception du processus actuel de mondialisation au sein des pays industrialis�s. La France est souvent d�crite comme le pays de la contestation de la mondialisation, le pays de Jos� Bov�, d'ATTAC (l'Association pour une taxation des transactions financi�res pour l'aide aux citoyens) et de l'exception culturelle, et celui dont le gouvernement est le seul � avoir envoy� des ministres au Forum social mondial alternatif de Porto Alegre, en janvier 2001. Les �tats-Unis apparaissent, au contraire, comme l'embl�me de la mondialisation, le pays de McDonald's, de Coca-Cola, d'Hollywood, de Microsoft, de Wall Street, des fonds de pension, du capitalisme d�brid� et des in�galit�s criantes. Pourtant, la r�alit� est beaucoup plus complexe : les Fran�ais ne sont pas des " globalophobes " et les Am�ricains ne sont pas des partisans enthousiastes de la mondialisation.
+D'un certain point de vue, cette vision des �tats-Unis et de la France face � la mondialisation contient une part de v�rit�. Tout d'abord, il faut noter que ce ph�nom�ne est vu de mani�re diff�rente dans les deux pays. Aux �tats-Unis, la mondialisation est plut�t appr�hend�e sous l'angle de la lib�ralisation des �changes, les �tudes men�es par les instituts de sondage tendant � se focaliser sur ce th�me. En France, la mondialisation est davantage per�ue dans sa dimension financi�re - la lib�ralisation des mouvements de capitaux, le r�le des fonds de pension et d'investissement dans le financement des entreprises, la corporate governance et le r�le des actionnaires dans le fonctionnement de celles-ci - et dans ses effets sur l'identit� nationale et culturelle. Les questions relatives � la mondialisation dans les sondages fran�ais tendent donc plut�t � traiter de ces enjeux.
+En outre, les perceptions de part et d'autre de l'Atlantique divergent sur un certain nombre de th�mes �troitement associ�s � la mondialisation, sur la base de diff�rences de culture politique et �conomique assez nettes. Ce qui est consid�r� comme allant de soi par les uns -la fonction des march�s financiers et des actionnaires pour les Am�ricains, le r�le de l'�tat, les exceptions culturelle et agricole pour les Fran�ais - est per�u comme une incongruit� par les autres. La diff�rence la plus notable entre les deux pays, visible aussi dans les r�sultats des sondages, concerne le r�le respectif de l'�tat et des entreprises. Les Am�ricains tendent, en effet, � rejeter ce qu'ils appellent le big government, � savoir un �tat f�d�ral intervenant fortement sur le plan �conomique et social, tandis que l'influence des entreprises (big business) ne semble pas �tre le support d'une inqui�tude particuli�re. En France, au contraire, ce sont les entreprises et les march�s financiers qui font l'objet d'une suspicion, tandis que l'�tat est vu comme un �l�ment protecteur et r�gulateur.
+Cependant, au-del� de ces perceptions diff�renci�es entre les deux pays, les enqu�tes men�es aux �tats-Unis et en France tendent � montrer une vision concordante sur trois types de r�actions � la mondialisation : l'�valuation du ph�nom�ne, ses cons�quences �conomiques, et ses cons�quences sociales et culturelles. L'opinion r�v�l�e par les sondages appara�t extr�mement partag�e sur l'�valuation g�n�rale de la mondialisation ou de certaines de ses dimensions. Elle est plut�t positive en ce qui concerne les cons�quences �conomiques globales du processus. En revanche, elle est plut�t n�gative � propos de ses effets sociaux.
+Les opinions telles qu'elles se dessinent dans les sondages de part et d'autre de l'Atlantique apparaissent relativement divis�es quant � l'�valuation de la mondialisation au sens g�n�ral du terme. Ainsi, en ce qui concerne l'Alena, symbole de ce processus aux �tats-Unis, entre 40 % et 45 % des personnes interrog�es ces derni�res ann�es dans divers sondages pensent qu'il s'agit d'une bonne chose pour le pays, tandis que 30 % � 35 % soutiennent le contraire. En France, diff�rentes enqu�tes tendent �galement � montrer un point de vue tr�s partag� sur le sentiment qu'inspire le terme m�me de mondialisation, ind�pendamment de ses cons�quences �conomiques ou sociales : par exemple, un sondage Ipsos de mai 2000 indique que 48 % des personnes interrog�es estiment qu'il s'agit de quelque chose de positif, contre 47 % qui ont une opinion inverse.
+Aux �tats-Unis comme en France, les personnes sond�es tendent tout de m�me � consid�rer la mondialisation comme un ph�nom�ne positif pour l'�conomie dans son ensemble. Outre-Atlantique, celle-ci est globalement per�ue comme ayant des effets positifs pour le pays, les entreprises et les cat�gories ais�es de la population. Une majorit� d'Am�ricains interrog�s reconna�t les b�n�fices d'une lib�ralisation des �changes, notamment en termes de prix, de concurrence ou de croissance �conomique, et souhaite que le gouvernement des �tats-Unis favorise la promotion de la mondialisation ou des �changes internationaux de mani�re active ou, au moins, n'en entrave pas le cours actuel. Ils s'opposent donc majoritairement � toute forme de protectionnisme. Cette perception favorable du libre-�change semble �tre constante aux �tats-Unis. Les chiffres de 1994, en plein d�bat sur l'Alena et sur le GATT, donnent des r�sultats identiques. Un sondage r�alis� par Gallup en 1953 montrait d�j� qu'� l'�poque, 54 % des Am�ricains interrog�s soutenaient une politique de libre-�change.
+En France, la mondialisation est per�ue majoritairement comme un facteur positif pour le pays, favorisant la croissance de l'�conomie fran�aise et la comp�titivit� des entreprises. Par exemple, un sondage r�alis� en 1998 montrait que 58 % des personnes interrog�es consid�raient la mondialisation comme un �l�ment positif pour le pays et
+59 % pour la comp�titivit� des entreprises. En septembre 1999, c'est-�-dire en pleine " affaire Michelin ", 57 % des personnes interrog�es pensaient tout de m�me que la mondialisation favorisait la croissance de l'�conomie fran�aise. Les sondages montrent cependant qu'Am�ricains et Fran�ais sont une majorit� � avoir une vision n�gative des cons�quences sociales de la mondialisation, tant sur l'�volution de l'emploi, des salaires ou des in�galit�s de revenus. Les personnes interrog�es tendent �galement � consid�rer que ses effets n�gatifs d�passent ses effets positifs, notamment pour les salari�s.
+Les Am�ricains sond�s soulignent majoritairement les cons�quences n�gatives de la mondialisation et de la lib�ralisation des �changes sur l'�volution de l'emploi, des salaires, des in�galit�s, et donc sur la situation des salari�s en g�n�ral. Pour un grand nombre d'entre eux, la mondialisation n'a pas vraiment d'effets positifs pour eux-m�mes et pour les salari�s en g�n�ral. Ainsi, 52 % des personnes interrog�es affirment que l'�conomie globale sera pr�judiciable pour l'Am�ricain moyen, tandis que 43 % pensent qu'elle lui sera b�n�fique. Les r�sultats sont du m�me ordre en ce qui concerne leur perception des cons�quences de la croissance des �changes internationaux. Si 61 % d'entre eux affirment que celle-ci est positive pour les entreprises am�ricaines, ils sont seulement 31 % � pr�tendre que c'est le cas pour eux-m�mes et 25 % pour les salari�s. De m�me, 56 % des personnes interrog�es pensent que cette croissance a accru les in�galit�s entre riches et pauvres aux �tats-Unis. Les Am�ricains interrog�s tendent, en outre, � exprimer une m�fiance particuli�re envers les accords commerciaux sign�s par les �tats-Unis avec des pays � bas salaires, en particulier l'Alena avec le Mexique. Au total, une courte majorit� des Am�ricains interrog�s par les instituts de sondage pense que l'�volution des �changes n'a pas de b�n�fices nets notables, et que les avantages en termes de prix ou de croissance ne compensent pas les pertes d'emploi. Globalement, ceux-ci pr�f�rent donc majoritairement s'opposer � toute lib�ralisation suppl�mentaire des �changes, des investissements et de l'immigration.
+En France, un sondage r�alis� en 1999 montrait que la mondialisation �conomique et financi�re y �tait per�ue comme une source d'aggravation des in�galit�s sociales (65 %) et une menace pour l'identit� fran�aise (56 %). Dans un sondage plus ancien, 72 % des personnes interrog�es s'estimaient �tre personnellement m�fiantes face � ce processus en raison de ses cons�quences sur la situation des salari�s ou sur le syst�me de protection sociale. Pour les Fran�ais sond�s, la mondialisation a �galement des cons�quences in�gales sur les cat�gories sociales. De leur point de vue, elle semble favoriser les chefs d'entreprise (63 %), les cadres sup�rieurs (66 %) et surtout les actionnaires (69 %), d�montrant ainsi la forte dimension financi�re associ�e � la mondialisation en France, et constituer une menace pour les salari�s (60 %), les ouvriers et les employ�s (64 %) ainsi que les agriculteurs (79 %).
+Un d�calage croissant des perceptions entre opinion et �lites
+La m�fiance des individus � l'�gard des gouvernants, des experts ou plus largement des �lites dirigeantes est un ph�nom�ne largement connu et mesurable, tant dans les r�ponses donn�es dans les sondages que lors de consultations �lectorales � travers un vote protestataire ou l'abstention. Or, le th�me de la mondialisation semble aggraver celle-ci en suscitant et, surtout, en approfondissant au sein des soci�t�s des sentiments d'ins�curit�, d'incompr�hension, de d�possession et d'impuissance. En effet, les quelques enqu�tes mettant en parall�le le point de vue des �lites ou des experts et celui du public montrent qu'il existe un net d�calage entre leurs perceptions, leurs pr�occupations et leurs priorit�s � propos de la mondialisation. L'�lite, repr�sent�e par exemple par des leaders d'opinion, semble en avoir une vision tr�s positive, bien meilleure que l'ensemble de l'opinion.
+Ainsi, dans le rapport relatif � l'opinion publique am�ricaine sur la politique �trang�re, publi� tous les quatre ans par le Chicago Council on Foreign Relations, une distinction est r�alis�e entre le public et des �lites dirigeantes, qui sont des personnes occupant des positions importantes et ayant une connaissance des affaires internationales. Or, en ce qui concerne la mondialisation, le rapport de 1999 indique que 87 % des �lites dirigeantes consid�rent ce ph�nom�ne comme une bonne chose pour les �tats-Unis, contre 54 % pour l'opinion ; 12 % seulement des premiers pensent qu'il s'agit d'une mauvaise chose, contre 20 % pour les seconds.
+Le d�calage r�side bien entendu dans le fait qu'une grande partie du public se sent directement affect�e ou menac�e par certains des effets attribu�s � la mondialisation, alors que les experts tendent plut�t � en nier l'existence. La divergence d'opinion la plus notable de ce point de vue concerne naturellement les cons�quences sur l'emploi. Un sondage de 1996 montrait ainsi des visions totalement oppos�es sur ce th�me entre �conomistes et opinion outre-Atlantique. Celui-ci portait sur le sujet tr�s sensible de la perception des cons�quences des accords commerciaux entre les �tats-Unis et les autres pays en mati�re de cr�ation ou de destruction d'emplois. 54 % des personnes interrog�es affirmaient que ces accords avaient d�truit des emplois, les �conomistes interrog�s �tant seulement 5 % � suivre cette analyse ; 17 % des premi�res pensaient qu'ils avaient favoris� une cr�ation d'emplois, contre 50 % des seconds ; enfin 27 % des premi�res, contre 42 % des seconds, soutenaient que ces accords n'avaient pas r�ellement de cons�quences en mati�re d'emploi.
+Enfin, sur la base de ces pr�occupations diff�rentes, les priorit�s des �lites et du reste de la population ne semblent pas �tre r�ellement convergentes. Dans l'enqu�te men�e par le Chicago Council on Foreign Relations, la protection de l'emploi des salari�s am�ricains figure, aux c�t�s de la lutte contre la prolif�ration des armes nucl�aires, le trafic de drogue et le terrorisme international, parmi les quatre objectifs fondamentaux donn�s par le public � la politique �trang�re am�ricaine. 80 % des Am�ricains " moyens " interrog�s estiment qu'il s'agit l� d'un objectif tr�s important pour la politique am�ricaine. Ils le classent m�me au troisi�me rang des priorit�s. Quant aux leaders interrog�s, ils ne sont que 45 % � partager ce point de vue et le classent au neuvi�me rang des priorit�s. Ce clivage est peut-�tre l'�l�ment le plus inqui�tant pour l'avenir des soci�t�s du monde indus-trialis�. Les r�actions aux annonces de suppressions d'emploi par des entreprises b�n�ficiaires et l'incompr�hension dont celles-ci font l'objet est l'exemple m�me de cette divergence actuelle de priorit�s entre salari�s et dirigeants d'entreprises ou investisseurs, voire entre citoyens et gouvernants.
+Bien entendu, ces divergences de perceptions proviennent en grande partie d'une diff�rence d'expertise mais aussi d'acc�s � l'information et de compr�hension de celle-ci. Ainsi, dans le sondage publi� dans le rapport du Chicago Council on Foreign Relations sur la perception de la mondialisation, le taux de personnes qui ne se prononcent pas est de 11 % pour l'opinion et de 1 % pour les leaders. On peut donc supposer que ces derniers sont mieux inform�s, m�me si la diff�rence n'est pas vraiment nette. Cela ne disqualifie pas pour autant le point de vue du grand public. En l'occurrence, l'enjeu n'est pas de savoir qui a tort ou qui a raison, mais de comprendre les raisons pour lesquelles ce dernier manifeste de telles r�ticences face � la mondialisation et d'essayer de prendre en compte ses sentiments et ses craintes.
+Un sentiment d ins�curit�
+L'ins�curit� �conomique est l'une des cons�quences suppos�es de la mondialisation qui appara�t de la mani�re la plus nette � la lecture des sondages d'opinion, en particulier au sein des cat�gories d�favoris�es. Cette ins�curit� est ressentie notamment en raison des menaces de pertes d'emploi dans des entreprises du secteur industriel conf�rant un certain nombre d'avantages sociaux (existence de syndicats, assurances sant�, etc.), li�es aux d�localisations d'unit�s de production en direction des pays du Sud, par exemple dans les maquiladoras au Mexique pour les entreprises am�ricaines, ou aux menaces de fermeture d'usines, y compris par des entreprises b�n�ficiaires, et ceci souvent au profit d'emplois aux conditions plus pr�caires dans le secteur des services. Elle affecte tout particuli�rement les salari�s les moins qualifi�s et les plus �g�s. Ce th�me a �t� largement d�battu, notamment sur la base d'un article publi� par Ethan Kapstein sur le sort des salari�s dans l'�conomie mondiale.
+Plus fondamentalement, on assiste � une sorte de rupture d'" un contrat social non �crit " qui caract�risait la d�mocratie industrielle par lequel " de grandes institutions - les grandes entreprises, les syndicats, l'�tat - offraient une s�curit� (aux individus) (...) en �change de leur all�geance. Les individus faisaient confiance � ces grandes organisations pour assurer leur bien-�tre �conomique et personnel par la r�gulation (fine tuning) de l'�conomie, l'accroissement du niveau de vie, la protection de la sant� et de la dignit� des salari�s, la r�glementation des entreprises dans l'int�r�t du public  ". Aujourd'hui, notamment dans le sillage de la mondialisation, ce n'est plus le cas, et ce sont en particulier les travailleurs non qualifi�s qui sont les plus touch�s par cette rupture du " contrat " de s�curit�.
+Un sondage publi� aux �tats-Unis semble �tre tr�s r�v�lateur de ce sentiment d'ins�curit�. Il montre qu'une majorit� d'Am�ricains consid�rent que la cr�ation d'emplois bien r�mun�r�s li�e � la lib�ralisation des �changes ne compense pas les difficult�s rencontr�es par ceux qui ont perdu leur emploi. 56 % des personnes interrog�es sont ainsi d'accord avec la proposition suivante : " M�me si les emplois cr��s par la lib�ralisation des �changes ont des r�mun�rations �lev�es, cela ne compense pas malgr� tout les difficult�s des personnes ayant perdu leur emploi. " En revanche, 40 % sont d'accord avec la proposition selon laquelle " c'est mieux d'avoir des emplois bien r�mun�r�s, et (que) les personnes ayant perdu leur emploi peuvent en trouver d'autres ". M�me si le nombre de personnes ayant choisi la seconde proposition est relativement important (et sans doute plus �lev� que ce que l'on pourrait imaginer en France, par exemple), on pressent bien leur inqui�tude et leur crainte de ne pas retrouver un emploi aussi bien r�mun�r� et b�n�ficiant d'avantages sociaux comme dans l'industrie.
+Des sentiments d incompr�hension et de d�possession
+Les difficult�s des instances repr�sentatives traditionnelles ou des gouvernements � r�pondre � ce sentiment d'ins�curit�, aggrav� par le processus de mondialisation, semblent conduire � des sentiments d'incompr�hension et de d�possession qui apparaissent particuli�rement vifs au sein des cat�gories d�favoris�es socialement et culturellement. Ces sentiments se fondent sur l'impression que les principales pr�occupations des individus ne sont pas r�ellement prises en compte, y compris par les mouvements et les gouvernements progressistes, que les grandes d�cisions se font plus ou moins sans leur avis et sans leur aval, et que, d�sormais, l'�tat n'a plus r�ellement la capacit� d'influer sur l'�volution de la mondialisation, notamment face au pouvoir croissant des investisseurs institutionnels, en particulier les fonds de pension, et des entreprises multinationales. Une enqu�te Ipsos r�alis�e en 1999 montre, par exemple, que le sentiment de d�possession est largement r�pandu en Europe :
+59 % des Europ�ens interrog�s affirment avoir le sentiment que les changements de la soci�t� se font sans eux. Il est partag� par les personnes interrog�es dans les principaux pays europ�ens, et c'est en France que ces chiffres sont les plus �lev�s : 70 %, contre 27 %, qui soutiennent que les changements se font avec eux.
+Le th�me de la mondialisation semble constituer en la mati�re un facteur aggravant. Les sondages tendent ainsi � indiquer que les individus interrog�s souhaiteraient que leur gouvernement ou les institutions internationales prennent davantage en compte leurs pr�occupations sous la forme d'un respect des normes sociales ou environnementales; mais, parall�lement, ils tendent � ne pas leur faire confiance pour cela et � penser qu'ils prennent plut�t en compte l'int�r�t des grandes entreprises. C'est l'une des critiques les plus avanc�es par les mouvements contestataires de la mondialisation. C'est ce que montre �galement un sondage r�alis� aux �tats-Unis. Les Am�ricains sond�s consid�rent ainsi, � une grande majorit�, que le gouvernement f�d�ral ne prend pas assez en compte leurs propres besoins : 73% d'entre eux pensent que c'est le cas pour ce qui les concerne, 72% pour ce qui concerne les salari�s et 68% pour l'opinion en g�n�ral. En m�me temps, 54% affirment que le gouvernement prend trop en compte l'int�r�t des entreprises multinationales, et 65% pensent que l'int�r�t des entreprises pr�side aux d�cisions de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), plut�t que celui du monde dans son ensemble .
+En outre, les r�sultats relativement serr�s de consultations �lectorales ou de sondages d'opinion sur des th�mes li�s � la mondialisation et � l'ouverture des fronti�res (Maastricht, Alena) ne peuvent bien entendu que frustrer le nombre important de personnes qui se sont oppos�es � ces textes et qui les voient tout de m�me appliqu�s, d'autant plus que celles-ci se situent g�n�ralement dans des cat�gories d�favoris�es de la population.
+Le retentissement de groupes contestataires comme Global Trade Watch aux �tats-Unis ou ATTAC en France semble �tre en grande partie li� � cette volont� de reprendre possession d'une d�mocratie qui serait " ni�e " par l'influence pr�pond�rante des march�s financiers et des multinationales. Le rejet croissant des hommes politiques, des partis et des institutions publiques dans la plupart des pays indus-trialis�s et, en particulier, la mont�e de l'abstention et du vote protestataire dans les cat�gories d�favoris�es constituent autant de sympt�mes de ces sentiments. On sait, par exemple, que dans les ann�es 1990, notamment lors des �lections pr�sidentielles de 1995, les ouvriers fran�ais ont plus largement vot� en faveur des candidats du Front national que de ceux du Parti socialiste.
+Un sentiment d impuissance
+Ce sentiment de d�possession conduit enfin � un sentiment d'impuissance, exprim� notamment par les cat�gories les plus vuln�rables de la soci�t�. Il se manifeste, en particulier, par la vision selon laquelle le processus actuel de mondialisation est largement irr�versible et que les individus et l'�tat sont dans l'obligation de s'y conformer. Paradoxalement, ce sentiment semble �tre surtout partag� par ceux qui s'y opposent. Ainsi, aux �tats-Unis, parmi les personnes interrog�es et souhaitant que le processus de mondialisation soit arr�t� ou invers�, 49% affirment que le gouvernement am�ricain n'a pas les capacit�s de le faire. Ce sentiment assez g�n�ralis� semble �tre �galement le corollaire d'une sorte de "discours de l'impuissance", notamment face � la mont�e du ch�mage ou de la criminalit�, qui fut exprim� par les responsables politiques et �conomiques, au moins depuis la crise p�tro-li�re des ann�es 1970; un discours qui mit en exergue les contraintes externes (du choc p�trolier � la comp�tition �conomique mondiale en passant par l'�volution du dollar ou de la demande am�ricaine), l'absence de v�ritable alternative aux politiques men�es et, surtout, le manque de sens global attribu� � ces politiques.
+Or, cette d�fiance envers les institutions publiques et les entreprises ne tend plus � se traduire par un retrait dans la sph�re priv�e de la part des individus mais, bien plut�t, par une certaine forme d'engagement collectif, dont les manifestations de Seattle ou de Millau et le succ�s rapide d'un mouvement comme ATTAC ont �t�, dans une certaine mesure, le sympt�me. Ces individus, dont le niveau moyen d'�ducation s'est �lev� et dont l'acc�s � l'information s'est am�lior�, notamment par le biais d'Internet, tendent � exiger de plus en plus de transparence dans le processus de d�cision des principales institutions et des entreprises et d'avoir une influence sur leur prise de d�cision, en particulier sur la base de pr�occupations d'ordre �thique. C'est ce qui explique en partie le succ�s des groupes contestataires de la mondialisation et, plus largement, celui des organisations non gouvernementales.
+Les sondages d'opinion tendent ainsi � montrer qu'en France, les personnes interrog�es attachent de plus en plus d'importance � la vie associative et au r�le des citoyens dans la soci�t�, et qu'ils font confiance en priorit� � ces derniers pour pr�parer l'avenir qu'ils souhaitent. � cet �gard, un sondage CSA de septembre 2000 indique que, parmi les �volutions plut�t positives pour l'avenir, 84 % des personnes interrog�es citent la vie associative, 72 % le d�veloppement d'Internet et 71 % l'intervention des citoyens dans la soci�t�. A contrario, le r�le des hommes politiques au plan national est cit� parmi les �volutions plut�t n�gatives pour l'avenir par 58 % d'entre eux. C'est donc d'abord aux citoyens qu'ils font le plus confiance pour pr�parer un futur conforme � leur vue, devant les chefs d'entreprise (30 %), les �lus (28 %) et les associatifs (23 %).
+L'�mergence d'une diff�renciation des perceptions de la mondialisation
+Les enqu�tes d'opinion de part et d'autre de l'Atlantique tendent � r�v�ler la division de plus en plus nette des points de vue sur la mondialisation et, plus largement, sur l'ouverture �conomique et culturelle. On observe m�me la formation de deux groupes dont les �l�ments discriminants sont le niveau social et culturel, mais aussi les valeurs.
+Aux �tats-Unis, Kenneth F. Scheve et Matthew J. Slaughter ont montr� que les perceptions des Am�ricains sont partag�es sur les �changes, les investissements directs �trangers (IDE) ou l'immigration, c'est-�-dire sur l'ouverture aux biens, aux capitaux et aux hommes en provenance de l'�tranger. Le facteur discriminant le plus important r�side, selon eux, dans le niveau de qualification des personnes interrog�es qui se d�finit par le niveau d'�ducation et de r�mun�ration, et non, par exemple, dans le fait pour celles-ci de travailler dans des secteurs expos�s � la concurrence internationale ou d'habiter dans une r�gion � forte proportion de population d'origine �trang�re. Sch�matiquement, les individus les moins qualifi�s, se montrent plut�t oppos�s � une ouverture plus grande des fronti�res aux produits, aux capitaux et aux personnes, tandis que les plus qualifi�s s'y montrent plut�t favorables. Ainsi, en ce qui concerne le soutien aux barri�res commerciales, il existerait une diff�rence de 25 � 35 % entre les personnes ayant fr�quent� le syst�me scolaire pendant onze ann�es et celles l'ayant fr�quent� pendant seize ans.
+En France, aucune �tude similaire de cette ampleur n'a �t� entreprise. Cependant, les donn�es accumul�es tendent � corroborer l'analyse des chercheurs am�ricains. Ainsi, le sondage BVA de septembre 1999 sur l'impact de la mondialisation montre que les cat�gories qui y sont favorables sont majoritairement citadines (elles vivent dans des villes de plus de 100 000 habitants et dans la r�gion parisienne), ont un niveau de r�mun�ration relativement �lev� (60 % d'entre elles ont un revenu net mensuel d'au moins 10 000 francs) et sont relativement plus jeunes (71 % ont moins de cinquante ans). Les cat�gories ayant une opinion n�gative de la mondialisation, quant � elles, vivent plut�t dans des communes de petite taille (environ 60 % vivent dans des communes de moins de 100 000 habitants), disposent de revenus relativement faibles (55 % ont un revenu net mensuel de moins de 10000 francs) et sont plut�t �g�es (51 % ont plus de cinquante ans).
+On peut remarquer que ces r�sultats sont relativement proches de ceux observ�s pr�c�demment sur la construction europ�enne. Le r�f�rendum de Maastricht avait d�j� r�v�l� un net clivage social et culturel : 80 % des cadres sup�rieurs et 61 % des cadres moyens avaient vot� " oui ", contre 63 % des agriculteurs, 61 % des ouvriers et 58 % des employ�s, favorables au " non ". En outre, 70 % des dipl�m�s de l'enseignement sup�rieur et 53 % des titulaires du baccalaur�at avaient approuv� le trait� ; 61 % des dipl�m�s d'un BEPC/CAP et 54 % des sans dipl�mes l'ayant rejet�.
+Les enqu�tes, notamment celles men�es par la Commission (Eurobarom�tre) � l'�chelle europ�enne, soulignent le m�me clivage entre soutien et rejet de l'Europe selon le niveau d'�tudes et de revenu. Ainsi l'Eurobarom�tre publi� en avril 2001 montre-t-il une diff�rence de soutien notable entre les Europ�ens interrog�s ayant quitt� l'�cole � quinze ans (41 %) et ceux ayant arr�t� les �tudes � temps plein � l'�ge de vingt ans ou plus (62 %). Cette diff�rence est du m�me ordre sur le plan social : les cadres sont 63 % � soutenir l'UE, tandis que les travailleurs manuels, les personnes au foyer et les ch�meurs sont seulement 44 %. Les donn�es publi�es depuis le d�but des ann�es 1980 montrent que ces clivages sont plut�t constants. Les r�sultats des sondages sont identiques en France en ce qui concerne le soutien ou le rejet de l'Europe par les Fran�ais.
+En fait, au-del� des th�mes de la mondialisation et de la construction europ�enne, c'est bien la question de l'ouverture �conomique et culturelle du pays, et celle des valeurs que celle-ci v�hicule, qui semble faire l'objet d'opinions contrast�es dans les sondages. Les enqu�tes tendent � montrer, par exemple, que la perception de la construction europ�enne est plus ou moins li�e � une repr�sentation plus globale du monde fond�e sur l'ouverture ou la fermeture, tant en ce qui concerne les valeurs, l'�tranger ou la vision du monde. Ainsi, les personnes oppos�es � l'Europe se montrent plut�t favorables � des valeurs autoritaires. Elles privil�gient l'appartenance nationale et d�veloppent une vision assez pessimiste du monde. Les pro-Europ�ens, au contraire, d�fendent plut�t des valeurs lib�rales, apparaissent plus ouverts et ont une vision assez optimiste du monde. On peut l�gitimement supposer que cette repr�sentation globale influe �galement sur la perception de la mondialisation.
+La mondialisation, d�fi pour la d�mocratie repr�sentative traditionnelle?
+Ces pr�occupations face � la mondialisation, ce clivage entre �lites et opinion et cet �cart, au sein de cette derni�re, entre, d'une part, des cat�gories relativement plus favoris�es, optimistes et ouvertes, et, d'autre part, des cat�gories relativement plus d�favoris�es, pessimistes et ferm�es, sont � prendre en compte de mani�re s�rieuse par les instances repr�sentatives traditionnelles et par les gouvernements. Certes, la mondialisation n'est pas la cause de l'ensemble de ces ph�nom�nes. Cependant, elle tend � les aggraver et � cristalliser la plupart des frustrations. De ce point de vue, elle a des cons�quences certaines sur la d�mocratie repr�sentative dans les pays industrialis�s et constitue, d'une certaine mani�re, un risque, dans la mesure o� de nouveaux groupes contestataires ou mouvements politiques, quelquefois radicaux et populistes, sont susceptibles d'exploiter ces frustrations. Leur retentissement actuel r�side en effet, en grande partie, sur la concomitance de leurs critiques et des pr�occupations manifest�es par les opinions publiques face � la mondialisation, telles qu'elles sont perceptibles dans les sondages, notamment lors d'�v�nements particuliers, par exemple l'annonce de fermetures d'usine (comme ce fut le cas au printemps 2001 avec les d�cisions du groupe Danone et de Marks & Spencer).
+La prise en compte des int�r�ts et des souhaits des cat�gories d�favoris�es appara�t d�s lors comme l'un des enjeux clefs, tout particuli�rement pour les mouvements progressistes. Le d�bat au sein de la majorit� plurielle en France, dans la perspective des �lections pr�sidentielles et l�gislatives de 2002, ou au sein du parti d�mocrate durant la derni�re campagne pr�sidentielle aux �tats-Unis en sont, ou en ont �t�, les r�v�lateurs.
+TITRE : Mondialisation et d�mocratie
+AUTEUR : Zaki LA�DI
+La recherche d'une corr�lation entre mondialisation et d�mocratie n'est pas tr�s ais�e. Naturellement, si l'on pose le probl�me - en termes normatifs ou id�ologiques, le d�bat s'�claire de lui-m�me. On peut en effet identifier toute une s�rie d'�l�ments qui militent en faveur d'une corr�lation positive entre mondialisation et d�mocratie, surtout si l'on se place dans le contexte politique mondial de la fin de la guerre froide.
+Inversement, il est tout aussi ais� de rep�rer des facteurs qui tendent � d�vitaliser la d�mocratie en raison de la mondialisation du capital qui fait fi des espaces publics nationaux, du d�s�quilibre croissant entre l'�conomique et le politique � l'avantage du premier, de la d�multiplication des d�r�glements sociaux engendr�s par la mondialisation, etc. On pense naturellement au d�veloppement des mafias, au blanchiment d'argent, aux trafics d'organes, de m�dicaments ou d'enfants. On pense �galement � tous ces emplois supprim�s sur la base de consid�rations �conomiques globales sans que les personnes concern�es soient toujours consult�es.
+Certes, on pourra arguer du fait que ces diff�rents d�r�glements n'ont, d'une certaine mani�re, rien � voir avec la d�mocratie, puisque ceux-ci existent aussi dans les pays non d�mocratiques. De surcro�t, il est difficile, par exemple, d'attribuer un licenciement �conomique � un d�ficit d�mocratique, sauf � assimiler la d�mocratie � l'id�e de justice. Pourtant, cette relation de causalit� n'est pas non plus totalement incongrue si l'on admet que la mondialisation entretient un sentiment de d�possession chez les individus, qui, directement ou indirectement, perdent confiance dans la d�mocratie en tant que lieu d'expression de choix et de pr�f�rences. De surcro�t, les pays riches ont beaucoup plaid�, depuis la fin de la guerre froide, en faveur d'une interaction entre d�mocratie et march� : c'est la fameuse d�mocratie de march�. Or, dans ce cas, il devient tentant de m�ler dans son appr�ciation les facteurs qui rel�vent du march� et ceux qui sont imputables � la d�mocratie. En outre, l'imaginaire consum�riste gagne le champ du politique et de sa repr�sentation. La d�mocratie est de plus en plus identifi�e � un march� o� les �lections tiennent lieu d'acte d'achat.
+Ceci �tant, ces jugements de valeur, si importants soient-ils, ne nous aident pas � progresser. D'une part, parce qu'ils se situent sur un registre normatif, voire moral. D'autre part, parce que le catalogue des articulations positives (la mondialisation favorise la d�mocratie) peut largement �tre compens� par un catalogue tout aussi fourni d'articulations n�gatives (la mondialisation d�truit la d�mocratie). Pour sortir du dilemme, deux approches sont alors possibles. La premi�re, de nature quantitative, consisterait � mesurer les corr�lations concr�tes, par pays, entre mondialisation et d�mocratie. On pourrait par exemple croiser le degr� d'ouverture des �conomies avec l'existence d'�lections libres et concurrentielles. � notre connaissance, ce travail n'a jamais �t� effectu�. Mais on peut compter sur le d�vouement des " quantitativistes " pour se livrer � un tel exercice. En r�alit�, les �tudes les plus nombreuses de ce type de corr�lation ont g�n�ralement port� sur le lien entre d�mocratie et d�veloppement. Mais les conclusions tir�es de ces �tudes sont loin d'�tre univoques.
+Les �tudes de Sirowy et Inkeles publi�es en 1991 concluent � l'id�e d'une corr�lation n�gative entre d�veloppement et d�mocratie. Empiriquement, ce constat ne para�t pas aberrant. Il suffit pour cela de se tourner vers l'Asie du Sud-Est et de voir qu'en Cor�e, � Taiwan ou � Singapour, le d�collage �conomique s'est effectu� sous la double contrainte de la guerre froide et de l'autoritarisme. Au demeurant, l'autoritarisme politique ne conduit pas n�cessairement � l'arbitraire ou au favoritisme syst�matique. Pranab Bardhan souligne � cet �gard, en s'appuyant toujours sur l'exemple asiatique, que la pr�visibilit� de l'action publique est plus importante que la responsabilit� (accounta-bility), notamment pour les investisseurs. Ce fut le cas de Taiwan et de l'Indon�sie, parce que les dirigeants avaient une certaine vision de l'int�r�t g�n�ral et une capacit� � arbitrer, m�me brutalement, entre des int�r�ts particuliers contradictoires. Ce probl�me des institutions est repos� aujourd'hui dans le contexte de la mondialisation, qui oblige pr�cis�ment les soci�t�s � effectuer des arbitrages sociopolitiques importants au fur et � mesure qu'elles s'ouvrent � la comp�tition. Mais le degr� d'institutionnalisation de ces arbitrages n'est pas n�cessairement index� sur l'existence d'institutions d�mocratiques.
+Quoi qu'il en soit, si les analyses de Sirowy et d'Inkeles concluent � une corr�lation n�gative entre d�mocratie et d�veloppement, celles de Campos, qui remontent � 1994, tendent � des conclusions contraires. Ces constatations empiriques contradictoires sont renvoy�es dos � dos par Przeworski et Limongi. Pour eux, il n'y a tout simplement pas de lien de causalit� entre d�mocratie et d�veloppement. Il y a, bien s�r, interd�pendance, mais les termes de celle-ci sont tr�s variables. Au demeurant, ces corr�lations n'ont aucun sens si elles ne sont pas �valu�es et r��valu�es dans le temps. Si l'on prend le cas de la Cor�e, il est ind�niable que son d�collage s'est effectu� sans d�mocratie. Mais il para�t tout aussi �vident que la poursuite de son d�veloppement semble impensable sans d�mocratie. Pourquoi ? Tout simplement parce qu'entre-temps, le " temps mondial " a fait son oeuvre. Autrement dit, la fin de la guerre froide et la mondialisation ont accru la l�gitimit� de la d�mocratie politique et d�l�gitim� concurremment l'autoritarisme.
+Tout ceci pour dire que, si les approches quantitatives pr�sentent certains avantages empiriques, elles ne r�glent pas les biais m�thodologiques auxquels elles restent redoutablement soumises. C'est pourquoi, et sans pr�tendre r�pondre � la question dans toute son �paisseur, nous proposons de poser le probl�me de l'articulation entre d�mocratie et mondialisation d'une autre fa�on, c'est-�-dire en introduisant une distinction essentielle entre deux dimensions de la d�mocratie : la d�mocratie comme proc�dure, c'est-�-dire un dispositif capable d'assurer le changement des �quipes dirigeantes au travers d'�lections libres ; et la d�mocratie comme culture, c'est-�-dire un ensemble de r�gles formelles et informelles assurant � travers le temps la libre expression des opinions et des int�r�ts et leur recoupement dans des conditions �quitables. Pour simplifier, on pourrait dire que la d�mocratie comme proc�dure renvoie au respect de certaines r�gles du jeu, tandis que la d�mocratie comme culture s'apparenterait au respect de r�gles de vie int�rioris�es, exprimant une confiance raisonnable en la capacit� de la d�mocratie � garantir pluralisme et �quit�.
+Or, l'hypoth�se que nous voulons faire est la suivante : si la mondialisation accro�t indiscutablement la l�gitimit� et parfois l'effectivit� de la d�mocratie comme proc�dure, elle ne garantit en aucune fa�on le d�veloppement d'une d�mocratie comme culture. On peut m�me aller plus loin en disant que la mondialisation renforce la premi�re au d�triment de la seconde. Une des raisons essentielles de cette diff�renciation r�sulte du rapport au temps. La d�mocratie comme proc�dure cadre parfaitement avec la dynamique d'un temps mondial qui valorise le pr�sent, l'imm�diat et le visible. La d�mocratie comme culture n'est en revanche pas en prise avec le temps mondial, car elle a besoin de temps. Elle n'est de surcro�t pas imm�diatement ou clairement identifiable. Elle est toujours relative et, par-l� m�me, contestable. La prise en charge de la question d�mocratique par la communaut� internationale renforce encore ce hiatus. On peut � peu pr�s dire si des �lections dans tel ou tel pays sont libres - et, le cas �ch�ant, stigmatiser les contrevenants ; en revanche, on peut difficilement �valuer la r�alit� d'une culture d�mocratique. On imagine fort bien une d�l�gation du Congr�s am�ricain tancer tel ou tel dirigeant pour ne pas respecter la d�mocratie ; on l'imagine moins �valuant la culture d�mocratique de ce m�me pays.
+Qu'est-ce que la mondialisation?
+Commen�ons tout d'abord par donner une d�finition succincte de la mondialisation qui constitue la toile de fond de notre propos. Il s'agit pour l'essentiel d'un processus d'intensification des relations sociales plan�taires, qui se traduit par une disjonction croissante entre l'espace et le temps. Qu'est-ce � dire ? Que les lieux o� se d�roulent les �v�nements sont g�ographiquement de plus en plus �loign�s des lieux o� leurs cons�quences s'expriment. Dans une soci�t� traditionnelle, l'espace dans lequel vit et se meut l'individu est un espace physique g�n�ralement limit�. Tout ce qu'il voit et tout ce qu'il fait a pour cadre le village o� il est n�. Son horizon spatio-temporel est donc tr�s limit�. Dans une soci�t� moderne, cet espace de r�f�rence s'�largit pour toute une s�rie de raisons, dont la plus importante est la sp�cialisation croissante des r�les et des fonctions. � partir du moment o� l'on ne fait pas tout soi-m�me, on est oblig� de s'adresser � d'autres pour obtenir certains biens et services.
+La mondialisation intervient donc comme un processus d'�largissement de l'espace de r�f�rence dans lequel les acteurs sociaux s'ins�rent. Ainsi, en l'espace de dix ans, par exemple, l'espace de r�f�rence des entreprises fran�aises s'est d�plac� de l'Europe vers le monde. En dix ans, le fait de s'europ�aniser s'est trouv� d�pass� par la n�cessit� de se mondialiser. Mais ce qui illustre le mieux la disjonction entre l'espace et le temps, c'est le fameux exemple des fonds de pensions. Par leur entremise, des retrait�s californiens peuvent influencer l'emploi � Argenton. Or, les raisons qui poussent par exemple un fonds de pension � se retirer d'une entreprise ne seront que tr�s rarement li�es au contexte particulier de l'usine d'Argenton. Si nous insistons sur cette notion de disjonction entre l'espace et le temps, c'est pr�cis�ment parce qu'elle cr�e un sentiment de d�possession : d�possession des ouvriers et employ�s d'une usine qui se trouvent licenci�s m�me s'ils n'ont pas d�m�rit� ; d�possession des acteurs politiques qui ne peuvent gu�re interdire de telles strat�gies. Or, m�me si ce d�bat n'a a priori rien � voir avec la d�mocratie, la corr�lation est dans les faits beaucoup plus forte qu'il n'y para�t. La d�possession ou le sentiment de d�possession face au changement �conomique alt�re la confiance dans les syst�mes d�mocratiques qui fonctionnent sur des bases territoriales nationales. Comme le rappelle fort justement Ian Shapiro, la l�gitimit� de la d�mocratie s'atrophie si l'am�lioration des conditions dans lesquelles on la sollicite n'est pas au rendez-vous.
+La d�mocratie comme proc�dure
+� partir de l�, comment penser l'articulation entre d�mocratie comme proc�dure et mondialisation ? La d�mocratie comme proc�dure correspond � ce que Przeworski appelle la d�finition minimale de la d�mocratie. Par d�finition minimale de la d�mocratie, il entend la possibilit� de choisir ses dirigeants au travers d'�lections libres. C'est, � peu de choses pr�s, la d�finition que donnait Schumpeter de la d�mocratie. C'est aussi celle de Popper, qui voit dans la d�mocratie le seul syst�me capable de d�barrasser une soci�t� de ses dirigeants sans bain de sang.
+Cette d�finition minimaliste conduit donc � dire que la d�mocratie est la forme la plus l�gitime d'organisation des soci�t�s et que la valeur de cette l�gitimit� est v�rifi�e au travers des �lections. Or, sur cette d�finition minimaliste de la d�mocratie, la mondialisation a indiscutablement des effets tr�s nombreux.
+Si l'on pense, tout d'abord, la mondialisation en relation avec la chute du mur de Berlin, on n'a gu�re de peine � voir qu'elle a indiscutablement accru la l�gitimit� de la d�mocratie repr�sentative, parce que les r�gimes politiques qui pr�tendaient exp�rimenter une autre voie ont �chou� sur � peu pr�s tous les plans. C'est pour la d�mocratie une victoire par d�faut. Mais le " par d�faut " n'est pas � n�gliger. Par voie de cons�quence, la distinction entre " d�mocratie formelle " et " d�mocratie r�elle " s'est effondr�e. Cette distinction marxiste entre la " vraie " et la " fausse " d�mocratie est ainsi totalement disqualifi�e, car les tenants de cette distinction n'ont r�ussi � promouvoir ni l'une ni l'autre de ces dimensions. � notre connaissance d'ailleurs, m�me les partis d'extr�me gauche qui se r�clament encore du communisme ne revendiquent plus cette distinction. Ils pr�tendent naturellement ne nourrir aucune illusion sur la " d�mocratie repr�sentative ", mais ils ne la rejettent plus. M�me dans les pays musulmans o� certains mouvements islamistes prennent des postures anti-occidentales, la relation � la d�mocratie demeure plus subtile. Sauf, naturellement, lorsqu'ils recourent � la violence, les mouvements islamistes ne r�cusent pas les �lections, et ceci pour au moins une raison pratique : elles leur sont g�n�ralement profitables.
+La deuxi�me cons�quence de la mondialisation est d'avoir consid�rablement r�duit la l�gitimit� de ce que l'on a appel� les " d�mocraties sp�cifiques ". La conjonction des id�ologies nationalistes du Tiers monde et du marxisme avait conduit � valoriser les formes " nationales " de d�mocratie par opposition aux d�mocraties occidentales. Certes, on a vu se d�velopper ces derni�res ann�es des revendications d�mocratiques particularistes face � ce qui apparaissait �tre une h�g�monie occidentale. C'est le cas de certains r�gimes conservateurs d'Asie du Sud-Est et de mouvement islamistes. Les premiers parlent de " valeurs asiatiques " et les seconds de " d�mocratie islamiste ". Mais, dans les deux cas, il est int�ressant de voir que c'est d�sormais la culture et non pas la nation qui est oppos�e � la d�mocratie occidentale. Comme si la mondialisation avait, l� aussi, fait son oeuvre. Elle rendrait plus difficilement tenable la r�sistance nationale � une probl�matique mondiale. Par ailleurs, � Singapour comme en Iran, la r�alit� est bien plus complexe.
+Singapour reste une soci�t� tr�s autoritaire o� la culture d�mocratique demeure probablement relativement faible. Mais, malgr� le discours sur les " valeurs asiatiques ", le caract�re comp�titif des �lections s'y est accru. Autrement dit, la d�mocratie comme proc�dure a gagn� du terrain. Dans ce contexte, le discours sur l'" asiatisme " semble surtout destin� � freiner certaines �volutions sociales et culturelles dans des soci�t�s autoritaires (Singapour, Malaisie) ou � cimenter une unit� politique de l'Asie qui reste extr�mement probl�matique. Le paradoxe est que la quasi-totalit� des concepteurs de l'" asiatisme " sont des intellectuels asiatiques vivant aux �tats-Unis, comme Tu Weiming, intellectuels dont les travaux sont relay�s, vulgaris�s et instrumentalis�s par des acteurs politiques locaux. En Iran, l'�volution est tr�s diff�rente mais tout aussi int�ressante. M�me si elle est encadr�e, la d�mocratie proc�durale a gagn� du terrain. Personne ne conteste le caract�re d�mocratique de l'�lection de M. Khatami. Et m�me ses adversaires conservateurs ne peuvent s'opposer � la tenue d'�lections comp�titives.
+Tout ceci ne signifie naturellement pas que les cadres nationaux dans lesquels se construit la d�mocratie proc�durale sont identiques, mais que l'opposition � la d�mocratie en tant que valeur appara�t de moins en moins l�gitime. M�me dans les pays pauvres, o� la d�mocratie pouvait appara�tre comme un luxe, la l�gitimit� de ce discours est en net recul. Amartya Sen a d'ailleurs montr� dans ses nombreux travaux que l'existence de proc�dures d�mocratiques ne peut pas �tre identifi�e � des structures purement formelles : " � de nombreux indices, on sait que la baisse significative du taux de fertilit� dans les �tats les plus alphab�tis�s de l'Inde r�sulte pour une bonne part des d�bats organis�s � ce sujet ".
+En fait, l'analyse de Sen revient � dire que le formel finit par embrayer sur le r�el, que la proc�dure finit par devenir affaire de culture. Cette interpr�tation s'inscrit toutefois dans une temporalit� relativement longue. Sen parle de son pays, l'Inde, o� la d�mocratie proc�durale, pr�cis�ment, est implant�e depuis fort longtemps. Or ; s'il y a une dimension absente dans la mondialisation, c'est bien celle du temps long.
+Depuis la fin de la guerre froide, la plupart des pays occidentaux ont mis en place une " conditionnalit� politique " qui conduit � lier soutien �conomique et politique au " respect de la d�mocratie et des droits de l'homme ". Il faudrait naturellement s'interroger sur le lien entre droits de l'homme et d�mocratie. Mais ce d�bat nous entra�nerait trop loin. Indiquons simplement ici que le d�veloppement de cette " conditionnalit� politique " prend les formes d'une injonction d�mocratique. Injonction o� le " d�mocratisez-vous " se substituerait au " enrichissez-vous ". Or, parce que l'affichage est plus important que le r�sultat effectif, l'injonction d�mocratique conduit � surestimer la d�mocratie proc�durale. Pour l'essentiel, on exige la tenue d'�lections � peu pr�s libres. Et m�me si elles ne le sont pas totalement, on consid�re que le fait qu'elles se tiennent est en soi un progr�s.
+Cette injonction fait naturellement l'objet d'une instrumentalisation de la part de ceux � qui elle s'adresse. D'o� la g�n�ralisation des �lections sur � peu pr�s toute la surface de la terre. Cela est particuli�rement frappant en Afrique o� peu d'�lections concurrentielles se tenaient avant 1989. C'est aussi le cas du monde arabe o�, sauf en Arabie Saoudite, les �lections sont g�n�ralis�es.
+Pourtant, dans aucun de ces pays les �lections n'ont d�bouch� sur un changement politique. Cette contradiction s'explique par le fait que ces �lections ne sont que tr�s imparfaitement libres. Tel est le cas de la Tunisie, o� l'intimidation politique des opposants est permanente et o�, symboliquement, le pr�sident sortant a �t� r��lu avec un pourcentage de voix sup�rieur � la fois pr�c�dente, alors que, formellement, les derni�res �lections �taient pluralistes et que celles d'avant ne l'�taient pas. On peut donc dire dans ce cas que la d�mocratie comme proc�dure n'est m�me pas install�e. Mais cette explication ne suffit pas. Il est probable que la faiblesse de la relation entre �lections et changements de r�gime tient au fait que les v�ritables d�tenteurs du pouvoir ne participent pas aux �lections. C'est notamment le cas des monarchies, qui n'ont de constitutionnel que le nom, m�me si, dans les faits, des �lections comp�titives ont bien eu lieu (Jordanie, Maroc, Kowe�t).
+En r�alit�, il faudrait d�finir la d�mocratie minimaliste comme la proc�dure au moyen de laquelle les citoyens peuvent nominalement changer d'�quipes dirigeantes, quand ce changement est per�u par celles-ci, avant m�me les �lections, comme un risque politique majeur de perte d'acc�s au pouvoir et aux ressources qu'il offre. La d�mocratie deviendrait ainsi la proc�dure par laquelle l'espoir d'un changement d'ordre politique garanti par les urnes serait corr�l� � une peur r�elle de perdre le pouvoir de la part de ceux qui le d�tiendraient. La d�mocratie na�trait quand, dans une soci�t� donn�e, la peur de perdre le pouvoir par les �lections remplacerait celle de le perdre par un putsch militaire ou une �meute.
+Naturellement, une telle d�finition appara�t, � bien des �gards, comme tr�s subjective. Mais elle n'est pas n�cessairement d�nu�e d'int�r�t ou de valeur. Si l'on prend l'exemple du monde arabe, on constate que l'ad�quation entre espoir des dirig�s et inqui�tude des dirigeants ne se retrouve dans aucun pays. Les rares fois o� cette configuration �tait de nature � voir le jour, le processus politique n'a pas �t� conduit � son terme. Certes, la relation entre l'espoir et l'inqui�tude n'est jamais stable. L'espoir des dirig�s peut tourner au d�sespoir et l'inqui�tude des dirigeants se r�v�ler totalement exag�r�e. C'est par exemple ce qui se passe actuellement en Indon�sie, o� la vieille garde de Suharto chass�e du pouvoir revient progressivement sur le devant de la sc�ne face � l'instabilit� g�n�rale et � la division des anciens opposants. En Afrique, on a vu de nombreux dirigeants revenir au pouvoir apr�s quelques ann�es de purgatoire. Mais cette r�versibilit� ne change rien � l'affaire. L'�l�ment essentiel pour juger du s�rieux du sens d�mocratique est et reste l'incertitude.
+Un pays entre v�ritablement en d�mocratie quand, � chaque �lection, une �quipe sortante craint de perdre le pouvoir et conc�de, le cas �ch�ant, qu'elle l'a perdu. Le Mexique est rentr� dans l'�re d�mocratique le jour o� le PRI au pouvoir depuis soixante-dix ans a conc�d� ce m�me pouvoir � l'un de ses opposants. De ce point de vue, l'�lection de Vicente Fox en 2000 a achev� un cycle de transition engag� en 1989, quand, pour la premi�re fois, un parti de l'opposition r�ussit � gagner des �lections locales. Il est extr�mement frappant de voir l'importance que les �lections, m�me locales, rev�tent dans ce pays o�, par ailleurs, les d�r�glements sociaux minent la cr�dibilit� du syst�me politique. C'est d'ailleurs en Am�rique latine que la d�mocratie proc�durale a beaucoup gagn� de terrain, comme l'a montr� le caract�re tr�s disput� des derni�res �lections p�ruviennes.
+Dans cette dimension proc�durale de la d�mocratie, la mondialisation peut apporter beaucoup, pr�cis�ment parce qu'il existe toute une ing�nierie technico-politique disponible pour aider des pays en transition � pr�parer des �lections et � en garantir la transparence. Il existe de par le monde toute une s�rie d'instituts et d'associations sp�cialis�s dans l'assistance technique � la d�mocratie. S'y ajoute le fait que le " label d�mocratique " est aussi une ressource politique pour acc�der aux ressources mondiales.
+Mondialisation et culture d�mocratique
+Nous avons jusqu'ici parl� de la d�mocratie comme proc�dure, c'est-�-dire comme dispositif capable de promouvoir le changement politique au travers d'�lections. Il nous faut passer � une deuxi�me dimension du probl�me qui est celui de la d�mocratie comme culture. L�, les choses se compliquent de fa�on singuli�re. Que faut-il entendre par l'id�e de d�mocratie comme culture ? Essentiellement, le fait que la d�mocratie n'est pas seulement une technique garantissant une alternance potentielle par le biais d'�lections, mais de toute une s�rie de pratiques institutionnelles ou non institutionnelles capables de garantir la repr�sentation �quitable des int�r�ts et leur expression en dehors des �lections. Autant la d�mocratie comme proc�dure doit reposer sur l'incertitude de perdre le pouvoir ou de le gagner, autant la d�mocratie comme culture doit garantir la pr�visibilit� et l'�quit� du contexte dans lequel la comp�tition aura lieu. La d�mocratie comme culture renvoie aussi � la notion de performance. La d�mocratie doit permettre d'atteindre certains objectifs collectifs. La d�mocratie peut �tre alors identifi�e � la forme optimale de recherche d'un bien commun par des voies pacifiques et concurrentielles.
+Or, sur ce plan, il est incontestable que la mondialisation modifie singuli�rement les donn�es du probl�me, pr�cis�ment parce que la " d�territorialisation " qui l'accompagne rend plus difficile la d�finition du bien commun. Certes, le clivage entre la d�mocratie comme culture et la d�mocratie comme proc�dure n'est pas toujours tr�s clair. La construction d'un �tat de droit rel�ve autant de l'une que de l'autre. La croyance dans la fiabilit� des proc�dures d�mocratiques et leur int�riorisation est un �l�ment important de la culture d�mocratique. La d�mocratie comme culture appara�t ainsi comme un contexte social, culturel et �thique dans lequel un citoyen aura le sentiment que ses attentes ou ses int�r�ts peuvent trouver un d�bouch� non seulement lors des �lections, mais en dehors de celles-ci.
+Mais la d�mocratie comme culture va bien au-del� du respect des droits de l'homme. Elle passe par la mise en place d'un �tat de droit et d'un espace public capable de lui servir de support. On pourrait pousser le paradoxe en disant qu'une culture d�mocratique est une culture qui n'a pas besoin d'attendre les �lections pour s'�panouir ou �tre v�cue comme telle. Or, ce que l'on constate dans la plupart des pays, c'est une distorsion entre la d�mocratie comme proc�dure et la d�mocratie comme culture. Ce hiatus est de nature temporelle. La d�mocratie comme proc�dure peut se mettre en place rapidement. La d�mocratie comme culture a besoin de temps. Dans les pays sans tradition d�mocratique, o� l'on avait l'habitude de se soumettre ou de prendre les armes pour se r�volter, le jeu d�mocratique, qui implique concessions, arrangements et compromis, ne peut pas s'imposer en un jour. C'est la raison pour laquelle on voit tant de partis politiques se r�clamant de la d�mocratie fonctionner de mani�re parfaitement anti-d�mocratique. Par ailleurs, l'accent mis � l'�chelle mondiale sur le respect des droits de l'homme tend parfois � mettre l'accent sur les droits individuels en occultant les probl�mes de constitution d'un espace public d�mocratique. Or, la cr�ation d'un espace public implique un d�passement de la simple revendication des droits individuels. Elle suppose une r�flexion sur la dimension collective des droits ainsi que sur les devoirs attach�s � l'acc�s � ces droits. Et sur ce plan, bien des efforts de r�flexion doivent �tre men�s. Surtout lorsque l'on voit combien est grande la confusion permanente entre d�mocratie et droits de l'homme.
+En r�alit�, la " d�mocratie comme culture " ne peut exister et faire sens que sur le long terme. Par long terme, nous voulons non seulement dire qu'il faut du temps pour qu'une culture d�mocratique �close, mais souligner aussi que l'exercice de la d�mocratie prend du temps, comme l'a bien montr� Juan Linz. Il faut du temps pour consulter les diff�rents acteurs, ajuster leurs pr�f�rences et r�fl�chir aux cons�quences des choix que l'on effectue, et cela sans garantie de r�ussite ou de succ�s. La culture d�mocratique implique non pas un relativisme des valeurs, mais l'acceptation du caract�re al�atoire des choix que l'on fait. Une des fa�ons de r�duire cet al�a est, par exemple, d'effectuer des choix de mani�re consensuelle. Or, dans les soci�t�s d'Europe du Nord ou en Suisse, le consensus passe par la d�lib�ration, et la d�lib�ration prend du temps. Et s'il y a bien, � l'�chelle mondiale, un facteur qui g�ne ce processus d'int�riorisation et de valorisation du temps long, c'est bien la mondialisation ou ce que nous appelons le temps mondial.
+En effet, parce qu'il �tablit des standards implicites ou explicites de l�gitimit�, le temps mondial tend � r�duire la d�mocratie non seulement � une revendication exigible imm�diatement, mais aussi � une technique politique capable de d�gager des r�sultats tout aussi rapides. Si l'autoritarisme est assimil� par exemple � la corruption, � l'in�galit� et � l'inefficacit�, la d�mocratie est per�ue comme la recette magique qui permettra de surmonter tous ces maux. Le temps mondial disqualifie totalement l'id�e selon laquelle la d�mocratie serait un processus historique lent, long et complexe, ce qu'elle fut pourtant en Occident. La puissance de la simultan�it� plan�taire aliment�e par les m�dias renforce l'attrait d'une " d�mocratie pour tous " et d�l�gitime violemment l'id�e d'une d�mocratie qui ne serait adapt�e que sous certaines conditions.
+Il ne s'agit pas ici de juger de la valeur de cet argument. Ce que l'on peut dire, c'est que la mondialisation en tant que temporalit� fond�e sur la simultan�it� et l'instantan�it� se montre indiff�rente � la notion de d�mocratie comme construction historique. Le temps mondial contribue � penser la d�mocratie sur un mode purement proc�dural et parfaitement anhistorique. D'o� ce d�calage entre proc�dure et culture dont nul ne dit s'il se r�duira avec le temps. Voici, � ce propos, ce que dit Elemer Hankiss de la Hongrie : " Les institutions d�mocratiques fonctionnent de mieux en mieux. Mais les institutions sont plus d�mocratiques que les citoyens (...). Les populations n'ont pas le sentiment d'�tre vraiment ma�tresses chez elles, elles ne croient pas que les lois sont l� pour les prot�ger et ne pensent pas que ce qu'elles disent est vraiment important (...). Le pouvoir lui, est press�. Il sait qu'il faut s'adapter vite, tr�s vite, et il consid�re qu'il n'a pas le temps d'expliquer et de discuter avec tout le monde ".
+On aurait tort de penser, cependant, que cette compression du temps de la d�mocratie, et donc sa n�gation partielle comme culture construite dans le temps long, soit propre aux pays en transition. La disjonction entre d�mocratie comme proc�dure et d�mocratie comme culture op�re �galement dans les d�mocraties occidentales sous l'effet de trois facteurs : la d�valorisation culturelle du temps historique, la mont�e de l'individualisme, et la pr�gnance de la logique de march�.
+La d�valorisation culturelle du temps historique est une des formes les plus importantes du temps mondial. Elle est largement li�e � l'effondrement des grandes repr�sentations t�l�ologiques de l'histoire et du devenir, au profit de la mont�e en puissance de la logique de l'urgence. Si l'histoire, et donc le temps long, ne sont plus porteurs de sens, c'est le pr�sent qui devient la temporalit� o� se r�fugie l'attente. D'o� la mont�e en puissance de l'urgence en tant que cat�gorie de l'action, mais �galement de la repr�sentation sociale.
+La mont�e de l'individualisme explique aussi, pour une bonne part, ce r�tr�cissement temporel, en ce qu'elle valorise la conqu�te de droits individuels au d�triment - parfois - de la pr�servation ou de la conqu�te de droits collectifs. Naturellement, cette dichotomie n'est pas si simple. Mais il ne fait gu�re de doute que l'homo democraticus occidental pense de plus en plus la d�mocratie � travers sa capacit� � " d�livrer " (au sens anglais de to deliver) des droits dont il serait le destinataire particulier.
+Naturellement, cette conqu�te de droits particuliers n'est pas en soi incompatible avec la d�mocratie. Sauf qu'elle �vacue de plus en plus l'id�e de responsabilit� dans un espace public, en faisant du " vivre ensemble " la simple r�sultante d'une agr�gation d'avantages et d'int�r�ts particuliers. " L'individu contemporain, ce serait l'individu d�connect� symboliquement et cognitivement du point de vue du tout, l'individu pour lequel il n'y a plus de sens � se placer du point de vue de l'ensemble. On con�oit d�s lors en quoi ce type de personnalit� est de nature � rendre probl�matique l'exercice de la citoyennet� ".
+Cette dynamique r�duit la valeur projective - au sens de projet - de la d�mocratie pour la r�duire � un " espace de services � la carte " dont chacun mesurerait de mani�re sourcilleuse les co�ts et les avantages. La puissance de ce conditionnement, qui d�gage un rapport au monde purement instrumental, se retrouve paradoxalement m�me dans les " demandes de sens " de nature spirituelle ou religieuse. Olivier Roy, qui a �tudi� les sites islamistes sur Internet, montre que les " visiteurs " de ces sites n'expriment aucune curiosit� pour l'histoire, la litt�rature ou la culture musulmane au sens large. Leur priorit� est de trouver des r�ponses rapides et concr�tes � des questions qu'ils se posent. G�n�ralement, les demandes portent sur ce qui est licite ou illicite pour des musulmans vivant dans des soci�t�s majoritairement non musulmanes. Naturellement, cet exemple n'est pas directement li� � l'enjeu d�mocratique. Mais il souligne combien la mondialisation, ici au travers d'Internet, renforce le primat de la proc�dure - en l'occurrence le code - au d�triment de la culture. Il en d�coule une repr�sentation purement instrumentale de la d�mocratie et de ceux qui l'incarnent. Du coup, le politique est moins un repr�sentant qu'un prestataire de services. La d�mocratie devient alors une sorte de salaire de citoyennet� dont la valeur est mesur�e � l'aune de son " pouvoir d'achat ". Si l'on n'obtient pas tel ou tel service que l'on attend d'elle, la d�mocratie appara�t abstraite. Le paradoxe politique est donc de voir resurgir la vieille distinction entre " d�mocratie formelle " et " d�mocratie r�elle " que la chute du mur de Berlin avait disqualifi�e.
+Cette repr�sentation de plus en plus instrumentale de la d�mocratie se renforce paradoxalement au moment o� le cadre national dans lequel elle est log�e appara�t de moins en moins capable de r�pondre � cette attente. Par le jeu pr�cis�ment de la mondialisation des �changes et des activit�s �conomiques, l'espace national perd de sa pertinence pour l'action. La dissociation des int�r�ts des entreprises et des nations conduit par la force des choses � une s�paration croissante entre ordre du march� et ordre des droits de l'homme. Plus pr�occupant encore est le fait que la sph�re �conomique tend parfois � consid�rer certaines pr�f�rences collectives exprim�es d�mocratiquement comme des obstacles � son �panouissement. La pression qui s'exerce sur les �tats au plan fiscal en est l'exemple type. Elle vise non seulement � taxer davantage le travail que le capital mais �galement � taxer proportionnellement plus les " salari�s immobiles " que ceux qui peuvent jouer de leur mobilit� professionnelle pour optimiser leur situation fiscale.
+Or il est bien �vident que les politiques strictement nationales peuvent contenir mais pas enrayer cette �volution. D'o� la n�cessit� de se doter d'institutions mondiales ou r�gionales capables de r�guler cette situation. Autrement dit, la cons�quence majeure de la mondialisation est de cr�er une demande de d�mocratie � l'�chelle mondiale. Mais la satisfaction de cette demande est extraordinairement difficile � satisfaire. D'une part, parce que le d�placement vers le mondial ne signifie pas l'obsolescence du cadre national. D'autre part, parce que l'on ne sait pas encore comment r�soudre la question de la repr�sentation � l'�chelle mondiale.
+TITRE : La guerre dans le si�cle
+AUTEUR :  Dominique DAVID
+La guerre, affrontement sanglant et organis� entre communaut�s humaines, est toujours un facteur privil�gi� de cr�ation et d'�volution des ensembles politiques. Il n'y a pas � cet �gard de long ou de court XXe si�cle, mais plusieurs XXes si�cles, o� la guerre s'est confirm�e comme instrument de remodelage de la soci�t� internationale. Pour n'avoir pas invent� grand chose en mati�re d'horreur guerri�re, ce si�cle a �largi le spectre des actes regroup�s sous le nom de guerre et profond�ment modifi� leur approche philosophique, strat�gique ou op�rationnelle.
+Totalisation et industrialisation guerri�res
+Un changement d'�chelle
+Dans l'ensemble des ph�nom�nes guerriers du si�cle, le plus visible est l'emballement de la logique dite clausewitzienne, qui d�crit aux temps modernes les guerres ordinaires, politiques, entre �tats. Dans les conflits majeurs s'impose spectaculairement la "totalisation" guerri�re. Le si�cle s'inscrit ici dans une longue dialectique : les �puisements de la guerre de Trente Ans conduisent aux conflits cod�s de la deuxi�me moiti� du XVIIIe ; � la guerre des masses inaugur�e par la R�volution succ�de un plus calme concert des nations, d�pass� bient�t par les premi�res grandes guerres modernes qu'ouvre la guerre de S�cession. La rupture de l'�quilibre des puissances europ�ennes, entre la guerre franco-prussienne et la Grande Guerre, ouvre la course � la pr��minence continentale. L'Allemagne post-bismarkienne y privil�gie le facteur militaire, et le premier conflit mondial va symboliser une �re nouvelle.
+Le bouleversement des modes d'organisation est ici d�terminant. On peut d�sormais, avec la mobilit� du feu, la motorisation et la transmission t�l�graphique des ordres, former, diriger, d�placer de larges arm�es. Napol�on commandait � Leipzig 180 000 hommes, soit � peu pr�s un dixi�me des combattants de Verdun. L'�volution des armements donne � d'immenses arm�es une efficacit� nouvelle. L'invention de la poudre sans fum�e (qui permet d'acc�l�rer la cadence de tir), puis du feu � r�p�tition, d�multiplie la puissance et la maniabilit� du feu. Les guerres entre �tats europ�ens deviennent des guerres nationales : id�ologiquement, socialement, techniquement.
+L'�chelle des affrontements possibles s'en trouve modifi�e. Pour �tre horrible (Eylau), la mont�e aux extr�mes de Napol�on restait limit�e. Il s'agit d�sormais d'affrontements masse contre masse, lutte potentiellement mortelle d'une soci�t� contre une autre. Avec un probl�me vite per�u : comment poursuivre un objectif politique partiel avec un instrument humain et industriel total ? Plus pesante est la mobilisation, plus r�duite la souplesse de l'appareil : en 1914, on mobilisera int�gralement contre ce qui aurait pu ne relever que d'une dissuasion locale, de Sarajevo aux d�troits turcs. Et l'�tat-major fran�ais de 1936 refusera tout maniement limit� de la force contre les maigres unit�s allemandes engag�es en Rh�nanie.
+Penser la guerre totale
+La pens�e de la guerre se transforme profond�ment dans les deux premi�res d�cennies du si�cle. Les plus classiques th�orisent l'incandescence de la mobilisation sociale, industrielle, �conomique ou morale. Foch voit ainsi la guerre moderne comme une apoth�ose technico-napol�onienne, manoeuvre d'une usine � feux appuy�e sur toute la nation. Ludendorf creuse plus loin : sa Totale Krieg n'est que la mise de la soci�t� � disposition de la guerre. Il critique avant de l'inverser la " formule " de Clausewitz, parce qu'elle introduit un facteur politique qui bride la puissance guerri�re. L'exigence d�voratrice des arm�es de masse doit primer.
+La Premi�re Guerre mondiale fait pourtant �clater le champ de la bataille. En frappant � distance, le strat�ge peut ignorer le blocage de la guerre de positions et intervenir syst�matiquement hors de l'espace militaire. L'avion symbolise cette r�volution. Le concept de bombardement strat�gique place bient�t les populations civiles au centre de la guerre : l'espace militaire bloqu� peut �tre tourn� par des frappes, � l'arri�re, sur les ressources vitales et vuln�rables de l'adversaire. Giulio Douhet est le plus brillant des th�oriciens de cette " guerre int�grale ", qui d�localise le conflit, le diffuse dans l'espace civil et conduit, via les bombardements de la Seconde Guerre mondiale, aux strat�gies anti-cit�s de l'atome contemporain.
+Les arm�es de Crim�e, de Verdun ou d'Hiroshima semblent appartenir � des mondes diff�rents. Mais la manoeuvre des arm�es n'est pas seule touch�e. Progressivement s'imposent de nouvelles strat�gies de construction de l'objet industrialo-militaire. Le bricolage d'une �conomie de guerre � la demande dispara�t devant les exigences de la guerre technique. Une v�ritable strat�gie des moyens se met en place, permanente puisqu'il s'agit de construire en masse des objets incessamment renouvel�s, puis qui se diffuse dans les secteurs civils. L'exigence militaire fut d�terminante pour les chemins de fer prussiens avant 1870. Plus pr�s de nous, les m�mes pr�occupations ont pes� lourd dans le d�veloppement des mat�riels a�riens, la course � l'espace ou le lancement des technologies de l'information. Cette obsession des moyens s'exprime bient�t par des budgets militaires surdimensionn�s. � la fin des ann�es 80, les pays d�velopp�s d�pensaient plus de 70 % des budgets militaires mondiaux. Et du temps de sa splendeur sovi�tique, Moscou consacrait presque 25 % de son PIB � des activit�s li�es � la d�fense...
+Une nouvelle carte de la puissance
+Si les cons�quences sur les soci�t�s de la m�tamorphose des op�rations guerri�res ne sont per�ues que sur le long terme, le bouleversement de la hi�rarchie des puissances du concert europ�en est, lui, imm�diatement visible. Saign�e humainement, �conomiquement et moralement par la Grande Guerre, contrainte de reconna�tre qu'elle ne peut plus se d�fendre seule, la France est prise entre une Grande-Bretagne r�tive � toute coalition permanente et une Allemagne trop forte pour �tre docile ou trop faible pour payer les r�parations. L'Allemagne va encore miser dans les ann�es 30 sur la force militaire pour finir au d�sastre humain et moral que l'on sait. La Russie sort exsangue du premier conflit mondial puis r�int�gre le circuit international � l'issue du second. L'Angleterre s'�puise de 1940 � 1945 pour �tre marginalis�e dans un nouveau jeu que dominent une puissance des confins europ�ens et une puissance ext�rieure � l'Europe. C'est la Premi�re Guerre mondiale qui expose la capacit� �conomique des �tats-Unis (traduite par une logistique qui dominera tous les grands conflits du si�cle), ainsi que leur volont� d'intervenir dans les espaces-pivots du monde. C'est la seconde qui cristallise l'URSS comme grande puissance et dessine son assise imp�riale en Europe. En annon�ant le club de la superpuissance.
+Nombreuses sont les cons�quences de ce bouleversement d'une hi�rarchie mondiale qui jouait depuis trois si�cles. Des alliances d'un type nouveau se cr�ent. Organisation in�dite de l'espace europ�en, l'Alliance atlantique est tr�s loin des �vanescentes coalitions du d�but du si�cle. La coexistence europ�enne s'�bauche dans les ann�es 50, ouvrant une des plus �tonnantes aventures politico-juridiques des temps modernes. Plus largement, on tente de substituer l'id�e de s�curit� avec l'autre � celle de l'imposition de la force � l'issue de chacun des cataclysmes guerriers. La SDN �choue parce qu'elle ne se donne pas les moyens d'identifier l'agresseur ou de l'arr�ter, quand nombre de pays ont des probl�mes concrets de s�curit�. L'ONU souffre, elle, de l'incapacit� de son " conseil d'administration " � fonctionner comme tel et de son absence de moyens. D'�normes appareils militaires sont n�s de la course � la guerre totale, diffusant leur mod�le militaire de la puissance ou leurs armes. Les id�es d'universalit�, de s�curit� collective, repr�sentent n�anmoins un h�ritage essentiel de ce temps pour toute r�flexion sur l'organisation future du monde.
+Guerres et non-guerre: le pas nucl�aire
+Une guerre sur-totale?
+La r�volution du si�cle est bien la guerre totale, qui fournit � la guerre nationale le moyen de sa folie. L'irruption de l'atome r�sume cette �tape en la d�passant. Comme tout moyen de guerre nouveau, l'atome est d'abord pens� avec de vieux concepts. Il couronne les bombardements strat�giques, donnant aux th�ories des ann�es 20 une traduction concr�te. L'id�e de la guerre nucl�aire aura la vie longue en Chine et en URSS, o� l'on planifie les frappes massives, aux �tats-Unis, o� l'on pense une nouvelle " victoire ", et en France m�me, comme en t�moigne la capacit� de survie du nucl�aire tactique.
+L'atome thermonucl�aire d�passe pourtant la guerre totale. Annon�ant l'exclusion des deux joueurs de la rationalit� � laquelle voulait les cantonner Clausewitz, il �limine " la guerre comme instrument de r�mun�ration de la politique ". Pour limit� qu'on imagine l'effet de telle arme nucl�aire, nul n'a jamais d�ploy� avec elle la garantie interdisant de passer au stade sup�rieur. La perspective des destructions possibles et l'incapacit� � ma�triser l'escalade produisent ensemble une dissuasion nucl�aire sui generis, dont tous les membres du club atomique respecteront les codes. L'imaginaire de guerre, sans guerre, cr�e le monde de la guerre froide.
+Le discours sur le futur, sur ce qui adviendrait en cas de passage � la violence, est d'autant plus important que le saut appara�t plus lointain. Tout ce qui pr�c�de l'usage de l'arme sur le champ de bataille devient donc un enjeu strat�gique capital. Le temps de paix, entr� en strat�gie par les exigences de la guerre industrielle, occupe d�sormais une place centrale. Dans cette strat�gie d�claratoire �tendue aux confins de la strat�gie elle-m�me prolif�rent les trait�s tentant de raisonner la d�raison nucl�aire et s'affirment la course aux armements et l'�quilibre de la terreur. C'est l'�norme capacit� de destruction nucl�aire qui fait appara�tre raisonnable le d�ploiement d'autres armes, pour une hypoth�tique guerre limit�e. Mais ce r�ve de limiter le risque sous ombrelle nucl�aire ainsi que le mim�tisme sovi�tique face � des �tats-Unis jouant la carte technologique conduiront � la plus extravagante accumulation d'armes jamais connue.
+La g�ographie strat�gique de l'�re nucl�aire
+C'est la Seconde Guerre mondiale qui d�finit les nouvelles puissances et �branle les empires. L'atome, lui, g�le les zones d'influence sur le Vieux Continent et dessine une g�ographie strat�gique qui durera quatre d�cennies. Au centre, les espaces sanctuaris�s ou couverts par la dissuasion �largie : ici, la guerre serait d�raisonnable et les militaires n'interviennent que dans leur propre camp. En bordure, des arri�re-cours o� les int�r�ts des puissances ne sont pas s�rieusement d�fi�s par l'autre (par exemple en Am�rique latine). Quelques zones � statut strat�gique particulier peuvent aussi �tre isol�es : le Moyen-Orient, bien s�r, ou d'autres moins visibles, en Asie par exemple. Au-del�, mers ou terres libres d'un trop gros danger demeurent des espaces de manoeuvre. Exclusion de la guerre ici, �vitement de l'Autre ailleurs, l� o� la confrontation reproduirait un face � face ma�tris� seulement en Europe. Les fameuses guerres par procuration (Vi�tnam, Afghanistan) opposent donc l'intervention lourde de l'une des superpuissances � l'action indirecte de l'autre.
+La guerre froide (non-guerre chez nous, d�rivation des conflits chez les autres - par exportation d'armes ou de kits id�ologiques r�interpr�tant les probl�mes locaux -, �vitement partout de la confrontation directe) donne aussi naissance, d�s la premi�re moiti� des ann�es 60, � une pratique diplomatico-strat�gique nouvelle : l'arms control. Le missile balistique intercontinental d�senclave le territoire am�ricain pour la premi�re fois depuis plus de cent ans. Leur vuln�rabilit� int�gre d�finitivement les �tats-Unis au jeu strat�gique mondial et les contraint � ordonner leur face-�-face avec Moscou. L'arms control entend cr�er une culture de la superpuissance � partir du seul int�r�t irr�ductiblement commun : la limitation du danger. On s'entendra sur les r�gles de gestion de l'instrument du danger au lieu de s'enfermer dans une logique impuissante de d�sarmement g�n�ral : accords de transparence ou de limitation des arsenaux.
+S'agit-il du co-gouvernement du monde que d�nonceront les Fran�ais au d�but des ann�es 70 ? Cette id�e de cogestion d'un temps dangereux, sous une autre forme, autorisera en Europe la perc�e de la Conf�rence sur la s�curit� et la coop�ration en Europe (CSCE). Le long processus ouvert � Helsinki en 1972 s'organise autour de trois id�es, dict�es par la suraccumulation des armements en Europe. La s�curit� est un objet composite, d'o� l'id�e de diverses corbeilles de n�gociation. La s�curit� se cr�e d'abord dans les t�tes, m�me si elle s'inscrit aussi dans les objets militaires, d'o� l'importance des proc�dures de cr�ation de confiance qui permettront d'abaisser la garde militaire. La s�curit� peut �tre g�r�e r�gionalement, d'o� la r�union de tous les acteurs de la s�curit� europ�enne. Avec ses complexit�s et ses impuissances, la CSCE est bien l'un des objets diplomatiques les plus int�ressants de ce dernier demi-si�cle.
+Utilis� deux fois, l'atome rentre vite dans le silence. La technique, qui d�multiplie sa force destructrice, permet ainsi le gel de la guerre froide et une nouvelle hi�rarchisation de la puissance. Elle mod�le en m�me temps des dialogues internationaux sp�cifiques. Au-del� des exemples d�j� cit�s, le Trait� de non-prolif�ration (TNP) sera sans doute le premier acte quasi universel � reconna�tre une in�galit� flagrante (entre les have et les have not) pour cr�er de la s�curit� pour tous.
+La guerre, toujours recommenc�e
+D�colonisation: une d�construction politique et militaire
+Hors th��tre nucl�aire survient l'autre mutation capitale : l'explosion de l'espace colonial et l'universalisation de la forme �tatique. � la fin du XIXe si�cle, en l'espace d'une g�n�ration, Grande-Bretagne, France, Allemagne, Italie, Espagne, Portugal, Belgique et Pays-Bas avaient ajout� � leurs territoires m�tropolitains plus de trois fois la superficie des �tats-Unis. �cho de quelques soubresauts de l'entre-deux-guerres, l'�croulement colonial fait passer le nombre des �tats membres de l'ONU de moins de 50 � pr�s de 200 en quelques d�cennies.
+Les conflits mondiaux exhibent la faiblesse des nations colonisatrices, leur impuissance � maintenir l'ordre et leur d�pendance vis-�-vis des empires. La Premi�re Guerre mondiale enr�le les coloniaux dans les arm�es m�tropolitaines. La seconde valorise l'espace arri�re, empire fran�ais ou britannique. Sur l'humiliation du colonisateur prosp�re l'id�e anticoloniale que la surpuissance am�ricaine propage elle-m�me durant la guerre.
+Si la violence guerri�re fait lever le vent qui balaie, de 1945 � 1975, les empires coloniaux, elle n'est pas toujours le vecteur de la lib�ration. Pour l'ensemble des �tats n�s depuis 1945, les guerres de d�colonisation sont peu nombreuses, m�me si spectaculaires. La d�colonisation baigne pourtant dans la violence : celle-ci la pr�c�de ou la suit (sous-continent indien), la permet (Indochine, Alg�rie, Angola, Mozambique) ou appara�t lors du r�glage des nouveaux rapports de forces (Suez).
+La d�colonisation est aussi une affaire militaire en ce qu'elle fournit en r�flexions in�dites des �coles de guerre par trop fix�es sur l'h�ritage napol�onien. La dimension globalement politique des affrontements est rappel�e � Suez, o� la victoire militaire franco-isra�lienne est annul�e par la pression conjointe am�ricano-sovi�tique. L'Indochine montre qu'une guerre asym�trique peut simplement �tre perdue par la puissance dominante. Et le Vi�tnam, qu'un conflit ne se gagne pas forc�ment sur le champ de bataille principal. Ces affrontements in�gaux r�p�tent que la mani�re traditionnelle dont nos militaires con�oivent l'occupation et la manoeuvre du champ de bataille n'est pas universelle. D'o� la brusque floraison de discours sur les formes non classiques de la guerre.
+Au tout d�but de ce si�cle, les Boers faisaient le " vide du champ de bataille ", semant le d�sarroi dans une machine militaire habitu�e � d�cider sur un terrain choisi et limit� : mise en oeuvre par le faible de la strat�gie indirecte ch�re � Liddell-Hart, qui recherche la dislocation de l'adversaire en perturbant son dispositif, en l'obligeant � de constants changements de fronts et � diviser ses forces, en mena�ant ses lignes d'approvisionnements et de communication. Les guerres indochinoise, vietnamienne ou afghane s'inscrivent au coeur de cette logique. Les conflits asym�triques qui ont rendu possible, ponctu� ou entour� la d�colonisation ont contraint les arm�es classiques � penser autre chose que l'apocalypse des masses militaires. De vieilles techniques de guerre d�fensive se r�v�laient payantes et d�montraient ce que beaucoup de puissants se refusent encore � croire aujourd'hui : le diff�rentiel technique ne produit pas toujours un effet strat�gique d�cisif.
+Un damier �tatique nouveau
+L'�chec est toujours grave pour le puissant, et ses cons�quences d�passent de beaucoup le militaire. Une r�publique chancelle en France sous le double effet de l'Indochine et de l'Alg�rie. Le r�gime portugais dispara�t avec la r�volte d'une arm�e embourb�e en Afrique. Les �tats-Unis subissent dans les ann�es 70 une grave crise politique et morale. Son souvenir " plombe " encore aujourd'hui les interventions ext�rieures de Washington, qui privil�gie toujours les strat�gies et technologies permettant l'action � distance du champ de bataille : un choix qui p�se lourd dans les actuelles crises internationales. L'URSS conna�t en Afghanistan son premier �chec militaire depuis 1945 ; le porte-parole des colonis�s est, en 1980, condamn� � l'ONU par une majorit� d'�mancip�s : l'image du r�gime ne s'en rel�vera pas. Les guerres p�riph�riques affaiblissent donc les puissances et relativisent la hi�rarchie dessin�e par la Seconde Guerre mondiale et le gel nucl�aire.
+La multiplication des �tats d�colonis�s change la donne internationale � d'autres niveaux. Ils disposent bient�t d'une majorit� � l'Assembl�e de l'ONU, cr�ent le Mouvement des non-align�s, fournissent jusqu'aux ann�es 80 une marge de manoeuvre appr�ciable � l'URSS. La plupart de ces �tats tiers-mondistes, d�pourvus de culture nationale et �tatique, vont d'ailleurs �lever leurs structures politiques sur une armature militaire : installation des arm�es comme classe dirigeante politique et �conomique, reproduction des �lites dans les circuits militaires, etc.
+Multiplication des nouveaux �tats, hypertrophie des logiques militaires internes, exportation par les puissances centrales de conflits et d'armes qui assurent leur contr�le de la p�riph�rie : ces �l�ments expliquent que la deuxi�me course aux armements contemporaine se soit d�roul�e au " Sud ", o� n'ont gu�re manqu� les affrontements inter�tatiques. � des degr�s et des moments diff�rents, le Moyen-Orient, l'Asie du Sud-Est et l'Afrique sont depuis quarante ans les grandes zones d'accumulation d'armes (hors grandes puissances). Dans ces trois zones, les rivalit�s entre unit�s politiques se sont souvent traduites en guerres - il pourrait en aller de m�me � l'avenir.
+Les affrontements militaires directs entre puissants disparaissent. Le monde de la guerre classique survit pourtant, dop� par les probl�mes r�v�l�s ou ouverts par la d�colonisation. Hors guerres mondiales, le si�cle n'est d'ailleurs pas chiche d'affrontements entre �tats, de la guerre russo-japonaise � celles qui oppos�rent l'�rythr�e � l'�thiopie, l'Iran � l'Irak, l'Inde � la Chine, l'Inde au Pakistan, le Japon � la Chine, etc. Pour user parfois d'armements modernes, ces conflits renvoient � de tr�s traditionnelles logiques de guerre : r�gulation �conomique ou d�mographique, affirmation de puissance, volont� de conqu�te, d�sir de pr�dation... Affrontement de volont�s collectives arm�es, la guerre a donc partout jou� dans ce si�cle son r�le de cr�ation : naissance du monde central des puissances, ailleurs composition d'un damier d'�tats nouveaux mais secou�s pourtant d'antiques r�flexes.
+Le nouveau si�cle, d�j�...
+La revanche de la guerre
+Le r�cent se pr�tend in�dit : c'est presque toujours faux mais peut-�tre vrai pour la fin de ce si�cle. La liquidation de la bipolarit� fluidifie un syst�me dont on d�plorait hier la rigidit�, d�composant nombre de th��tres strat�giques, avec des cons�quences plus ou moins graves en Europe, en Asie centrale, en Asie de l'Est ou en Afrique. La disparition du cadre fourni par le syst�me Est-Ouest, le red�ploiement des puissances qui laisse des r�gions enti�res face � leur malheur (au sud du Sahara...), et la vivacit� et la diversit� de ce malheur dessinent de nouveaux th��tres o� les strat�gies, les acteurs et donc les conflits suivent des dynamiques in�dites.
+La floraison conflictuelle appara�t d'autant plus difficile � contr�ler que l'essoufflement du param�tre �tatique (pour des raisons et � des degr�s divers en Europe centrale ou en Afrique, par exemple) active les affrontements internes ou trans-�tatiques, les nouveaux acteurs de la violence naissant du pourrissement m�me des institutions nationales. Quant au d�senclavement des �conomies et des soci�t�s, r�sum� par le terme de mondialisation, il relativise l'emprise des �tats sur le jeu international, annon�ant de nouvelles divisions, donc des conflits, peut-�tre des menaces in�dites. Il acc�l�re la circulation des technologies et des armes qui redessine les champs d'affrontements : passage d'armes l�g�res du continent eurasiatique vers l'Afrique puis d'une zone africaine � une autre, aggravation de la capacit� de nuire de petits groupes d�sormais �quip�s d'armements modernes, etc.
+Ce d�sordre n'est que mollement combattu par les m�canismes de s�curit� r�gionale. L'Europe a su pr�server la complexe architecture de ses institutions mais, dans leur aire de comp�tence, plusieurs guerres ont �clat� depuis dix ans. Ailleurs, le concept de s�curit� r�gionale avance lentement (Asie) ou partiellement (Afrique), mais il n'est nulle part une r�ponse op�ratoire � la multiplication des conflits. Au niveau global, la gestion politico-diplomatique progresse de mani�re peu assur�e. La communaut� onusienne tente de s'imposer juridiquement, moralement, techniquement m�me, si l'on tient le d�compte des op�rations internationales, des discours et des textes adopt�s. Mais ni le droit des situations d'urgence, ni les institutions de la d�cision internationale, ni les m�thodes de coop�ration militaire ne forment un appareil polyvalent de gestion des situations conflictuelles. Un appareil dont, au demeurant, la l�gitimit� pourrait �tre, est d�j�, contest�e par nombre d'acteurs internationaux, ni riches, ni occidentaux.
+N'en d�plaise aux rassurants proph�tes de la fin des conflits entre �tats, la guerre rappelle dans la derni�re d�cennie du si�cle, avec une belle vivacit�, son classique r�le de red�coupage des unit�s et th��tres politiques. Dans le Caucase, en Asie centrale, dans les Balkans ou en Afrique centrale, le bouillonnement conflictuel �bauche les contours politiques - justes ou non - de nouvelles r�gions. Ces conflits collectifs ignorent certes souvent les acteurs de la vulgate clausewitzienne : arm�es, g�n�raux, peuples montant � la rescousse. Mais ils sont pourtant la guerre dont nous avions oubli� la diversit� formelle. La guerre d�s�tatis�e (l'�tat �clatant ou peinant � d�cider), la guerre d�militaris�e (les arm�es c�dant la place � des syst�mes f�odaux ou � des groupes arm�s en incessante m�tamorphose), la guerre d�civilis�e, enfin (sans r�f�rence aux codes juridiques et moraux cens�s encadrer, avec des r�ussites variables, les conflits arm�s des grands pays d'Occident) : mais la guerre, toujours. Au demeurant, ces violences traduisent sans doute mieux les ressorts profonds du conflit collectif que nos guerres industrielles. Elles disent la d�charge d'�nergie, la lutte sans loi pour la survie, la joie sauvage de briser la morale et la l�galit� impos�es par la paix, le go�t du th��tre sanglant que nos civilisations ont su, provisoirement et r�cemment, brider.
+La floraison de conflits peu classiques n'efface pas pour l'avenir l'hypoth�se d'affrontements inter�tatiques. En �cho � la d�colonisation, la derni�re prolif�ration d'�tats �largit le nombre des acteurs conflictuels. Quant aux raisons de s'affronter, elles rajeunissent : l'acc�s aux ressources rares (p�trole, eau), les probl�mes que pose la circulation de plus en plus large des populations (�migration �conomique, r�fugi�s), l'in�gale d�tention des technologies ou leur effet mal ma�tris� seront pr�textes aux guerres fra�ches de demain. Les arsenaux en circulation restent, eux, dop�s pour un temps ind�fini par la liquidation des arm�es de l'Est europ�en, et ils comptent de plus en plus de mat�riels � haute capacit� de nuisance, ais�ment op�rables.
+Plusieurs guerres?
+Recrus d'histoire et de sang, nos pays approchent la guerre de mani�re contradictoire. La bonne conscience occidentale jouit de l'alternative r�invent�e entre Ath�na et Mars, comme s'il existait une guerre civilis�e et une guerre barbare. Aux autres la vraie guerre : virile, sauvage, sanglante, hors civilisation, la honte de la pr�-modernit�. � nous l'usage polic� de la force : nos arm�es n'ont jamais tant servi que depuis qu'on a tu� la menace.
+Nous r�vons d'une violence gouvern�e: id�al d'une guerre cod�e correspondant � la pure Raison politique. Une Raison � la fois honn�te et efficace. Honn�te, parce que s'appuyant sur un embryon de morale commune: voir l'�tonnante bonne conscience des Alli�s atlantiques s'engageant contre la Yougoslavie au nom d'une "communaut� internationale" qui n'en put mais. Efficace, parce qu'usant de moyens techniques d�tenus par quelques puissances qui pourraient obtenir un effet d�cisif en se tenant hors du champ de bataille (armes de frappe � distance, "guerre de l'information"), et contr�ler pr�cis�ment l'escalade de la violence. La guerre du Kosovo n'a pas d�montr� la validit� de ces deux th�ses, mais elle fut clairement leur banc d'essai.
+Le d�bat ne fait que commencer sur cette nouvelle sorte de guerre : op�ration de police bas�e sur la ma�trise morale et technique de la communaut� internationale. Ce concept exige des structures internationales de l�gitimation et de d�cision, et la possibilit�, pour les politiques et les militaires, de faire une guerre diff�rente de celle que nous connaissons depuis des si�cles. Peut-on �laborer une doctrine de r�tablissement de la paix, de contr�le de la violence, pour user des appareils militaires en limitant les fameuses " frictions " que Clausewitz disait ins�parables de l'emploi de la contrainte - et qui modifient toujours les conditions et les buts de l'engagement arm� ? En utilisant les armes, n'entre-t-on pas dans une logique autre, qui ne peut jamais �tre ramen�e dans les belles all�es de la logique politique ?
+Devant les fresques qui nous d�crivent la troisi�me �re de la guerre, devant notre r�current espoir de r�soudre techniquement nos probl�mes politiques, l'histoire vivante parle, la guerre reprend ses le�ons de choses. Tout usage de la violence - et, encore plus, tout usage massif, � l'occidentale - change le paysage, mais dans quel sens ? La guerre est toujours un moment de cr�ation du monde, mais elle ne cr�e pas le monde que nous voulons qu'elle cr�e.
+Du neuf si vieux?
+Prompt � se penser unique, le XXe si�cle n'a pourtant invent� ni la puissance mortif�re des id�ologies, ni l'hyst�rie guerri�re, ni la violence de masse, ni la diversit� des formes du massacre, ni m�me le g�nocide. Il a d�montr�, comme ses pr�d�cesseurs, que l'usage de la violence collective �tait h�las consubstantiel � la volont� des hommes de modeler leur temps. La nouveaut� du si�cle, c'est l'injection de la technique dans le processus guerrier, � haute dose et avec un rythme de renouvellement neuf. Une technique qui change la place des appareils guerriers dans les soci�t�s, renouvelle les modes op�ratoires militaires, modifie les circuits de mise � disposition des armes, �largit le spectre des aventures et r�volutionne la pens�e de la guerre.
+Le XXe si�cle a pourtant tent�, plus que d'autres, de penser des modes de r�gulation internationaux qui s'�loignent du simple d�compte des forces. Nous sommes trop pr�s des �bauches morales et juridiques de ces derni�res d�cennies pour juger leur poids historique. Mais l'�poque pourrait �tre propice � l'invention d'un nouveau " mode de s�curit� ", pour reprendre l'expression de Maurice Bertrand : montage composite des diff�rents facteurs qui produisent cette s�curit�. R�vons donc d'encadrer la guerre, � d�faut de la tuer.
+TITRE : Les �tats-Unis � l �preuve de la vuln�rabilit�
+AUTEUR : Jacques BELTRAN et Guillaume PARMENTIER
+Il est d�licat de pr�tendre tirer des conclusions solides d'un �v�nement aussi traumatisant que les attaques du 11 septembre contre le World Trade Center et le Pentagone. Les effets aux Etats-Unis en seront largement psychologiques, et beaucoup d�pendra des circonstances qui suivront : poursuite de la terreur, r�actions des dirigeants et du peuple am�ricains, perception chez les Am�ricains d'un soutien ou d'une indiff�rence internationaux. Les r�flexions qui suivront doivent donc �tre interpr�t�es comme provisoires et sujettes � r�vision, l'objectif de cet article �tant avant tout de cerner les facteurs � l'oeuvre et les �volutions possibles.
+L'analogie reprise par de nombreux observateurs entre les attentats du 11 septembre et l'attaque japonaise sur Pearl Harbor ne tient pas aux situations politique et strat�gique mais au choc psychologique ressenti par la population am�ricaine. La cons�quence premi�re et fondamentale de ces attentats qui ont provoqu� la mort de milliers de civils sur le sol am�ricain est bien d'avoir fait dispara�tre le mythe, largement partag� jusque-l� aux �tats-Unis, de l'invuln�rabilit�. M�me pour l'opinion publique am�ricaine, l'Am�rique n'est plus un sanctuaire.
+Ce n'est certes pas la premi�re fois que les �tats-Unis sont frapp�s par des attaques terroristes. � maints �gards, les ann�es 1990 ont �t� celles de la d�couverte du ph�nom�ne terroriste, interne - dans les cas des attentats d'Oklahoma City et des Jeux olympiques d'Atlanta - mais aussi international : attaque au camion pi�g� contre le World Trade Center en 1993 (d�j� attribu�e � Ben Laden), contre la base am�ricaine de Dharan en Arabie Saoudite en 1996, contre les ambassades am�ricaines au Kenya et en Tanzanie en 1998 et contre la fr�gate USS Cole au Y�men en 2000.
+Pourtant, les attaques du 11 septembre et la psychose entretenue par les d�couvertes d'enveloppes contenant du bacille du charbon donnent le sentiment qu'un cap a �t� franchi. Par le nombre tr�s �lev� de victimes, tout d'abord, qui rend d�risoire le qualificatif d'attentat et incite � �voquer un acte de guerre, m�me si l'absence d'ennemi identifi� ne rend pas ce terme vraiment satisfaisant. Par la nature des cibles, ensuite, symboles de la puissance militaire et �conomique des �tats-Unis, qui donnent la mesure des intentions et de l'id�ologie destructrice qui animent les terroristes. Par le mode op�ratoire choisi, enfin, qui accentue ce sentiment de grande vuln�rabilit� : en d�tournant des avions de ligne int�rieure ou - s'il s'av�re que les coupables sont les m�mes - en utilisant le syst�me postal comme vecteur de leurs attaques bact�riologiques, les terroristes ont d�tourn� l'utilisation des fondements de la soci�t� am�ricaine que sont la libre circulation, les �changes et la communication.
+Au-del� du nombre effroyable de victimes, la peur suscit�e outre-Atlantique vient bien de ce que les terroristes ont infiltr� la nature m�me de la soci�t� am�ricaine. Pour les Am�ricains d�sormais, se prot�ger contre les terroristes suppose sinon de lutter contre eux-m�mes, du moins de se m�fier de leur propre mode de vie. Le point demeure encore ouvert de savoir, par exemple, si la loi antiterroriste sign�e par le pr�sident Bush le 26 octobre 2001 (apr�s une approbation ultra rapide de la part des deux Chambres) repr�sente un tournant d�cisif en mati�re de libert�s publiques. En accroissant la capacit� de l'�tat f�d�ral � intercepter les communications t�l�phoniques et �lectroniques, et en autorisant la d�tention des " non-citoyens ", c'est-�-dire de ceux qui ne sont pas d�tenteurs de la nationalit� am�ricaine, cette loi va � l'encontre d'un mouvement de lib�ralisation entam� au cours des ann�es 1960, et qui n'avait gu�re encore connu de recul. L'arrestation et la d�tention, sans acc�s � des avocats, de quelque mille r�sidents arabes posent �galement question.
+Il est encore trop t�t pour dire quelle sera exactement, � long terme, la r�action des �tats-Unis, et quelles en seront toutes les cons�quences, en particulier parce que de nombreuses inconnues subsistent encore et que les �v�nements � venir pourraient influer consid�rable-ment sur l'�tat d'esprit de la population am�ricaine et de ses dirigeants. On ignore, par exemple, quelles seraient les cons�quences d'une deuxi�me vague d'attentats. � coup s�r, la tr�s forte tension ressentie aujourd'hui dans les villes se transformerait en r�elle psychose. Mais quelles en seraient les cons�quences politiques, �conomiques, psychologiques, tant au plan interne qu'international ?
+De m�me, on ignore si l'opinion publique restera toujours favorable � l'engagement am�ricain en Afghanistan. Si le concept du " z�ro mort " semble avoir v�cu outre-Atlantique et si, d'apr�s de r�cents sondages, l'opinion publique semble pr�te � supporter le co�t d'une longue campagne, encore faudra-t-il qu'elle reste convaincue de l'ad�quation entre les moyens mis en oeuvre et l'objectif poursuivi, � savoir la destruction des r�seaux terroristes, entreprise longue et incertaine. Si de nouveaux attentats sont perp�tr�s aux �tats-Unis et que, par ailleurs, les forces am�ricaines s'enlisent en Afghanistan ou subissent des pertes importantes, il faudra s'attendre � ce qu'un nombre croissant d'Am�ricains remette en cause l'opportunit� d'une guerre lointaine, � l'heure o� les terroristes agissent sur le territoire national. Si, traditionnellement, la capacit� des opinions publiques � supporter les co�ts d'une op�ration militaire est li�e � la conviction de mener une guerre " juste ", elle est �galement fonction de la lisibilit� du conflit et de la conviction de mener une guerre " efficace ".
+Enfin, au plan politique interne, on peut s'interroger sur la p�rennit� de l'union sacr�e qui r�unit d�mocrates, r�publicains et ind�pendants depuis le discours du pr�sident Bush devant le Congr�s, le 20 septembre. Si l'on a encore en m�moire l'image des repr�sentants et s�nateurs am�ricains applaudissant debout leur pr�sident, tous partis confondus, � l'issue d'un discours qualifi� � maintes reprises et sans surprise d'" historique ", il convient aussi de signaler les tensions qui sont apparues peu de temps apr�s entre d�mocrates et r�publicains quant au bien-fond� et au montant du plan de relance de l'�conomie am�ricaine annonc� par la Maison Blanche et m�me quant � la f�d�ralisation des contr�les de s�curit� dans les a�roports. Le pr�sident va-t-il toujours b�n�ficier des pleins pouvoirs qui lui ont �t� de facto accord�s le 11 septembre ? Ou faut-il s'attendre � ce que le jeu des partis reprenne son cours, en particulier � l'approche des �lections de mi-mandat, avec - rappelons-le - l'enjeu d'un possible basculement de l'ensemble du Congr�s sous majorit� d�mocrate ?
+Autant de questions dont les r�ponses sont encore inconnues et qui d�pendront dans une large mesure de facteurs exog�nes. On ne peut donc que se contenter, � ce stade, d'�mettre des hypoth�ses et tenter d'entrevoir l'impact que cette d�couverte de la vuln�rabilit� pourrait avoir, non seulement sur la soci�t� am�ricaine, mais �galement - par voie de cons�quence - sur la perception que les �tats-Unis auront de leur relation avec le reste du monde. Il se peut en effet qu'au-del� de la riposte militaire, les attentats du 11 septembre aient provoqu� une r�action en cha�ne qui, de l'impact psychologique interne aux cons�quences sur la politique �trang�re am�ricaine, pourrait peser lourd sur l'�volution du syst�me international de l'apr�s-guerre froide, y compris sur la nature de la relation transatlantique.
+De la vuln�rabilit� � la peur de l'�tranger
+Le sentiment d'invuln�rabilit� du peuple am�ricain n'�tait �videmment pas total, m�me avant le 11 septembre. Les sondages du Chicago Council on Foreign Relations, dont John Rielly a r�guli�rement comment� les r�sultats dans Politique �trang�re, montrent que les Am�ricains craignaient dans une certaine mesure les cons�quences du terrorisme sur leur s�curit�. L'exp�rience de la tentative de renforcement de la s�curit� a�rienne, men�e par l'Administration Clinton d'ao�t 1996 � f�vrier 1997, montre cependant que cette crainte �tait demeur�e diffuse. La White House Commission on Aviation Safety and Security, pr�sid�e par le vice-pr�sident Al Gore, avait en effet conclu � la n�cessit� de renforcer de fa�on significative les conditions de contr�le � bord des avions. Devant la perspective d'une moindre rotation de ceux-ci, qui aurait r�duit leur rentabilit�, les compagnies a�riennes, et leurs relais au Congr�s, avaient r�sist� � cette tentative. Le compromis auquel sont parvenues les autorit�s am�ricaines fut significatif d'un �tat d'esprit trop optimiste quant � la capacit� des �tats-Unis � demeurer invuln�rables. Les nouvelles consignes de s�curit� ont en effet �t� appliqu�es aux vols en provenance ou � destination de l'�tranger, mais les vols int�rieurs en ont �t� exempt�s. Or, les quatre avions d�tourn�s le 11 septembre assuraient pr�cis�ment des vols int�rieurs. Une confiance sociale excessive dans une ligne de d�marcation entre God's own country et un �tranger plus dangereux a ainsi facilit� la t�che des terroristes.
+En bonne logique, les �v�nements du 11 septembre devraient r�duire cette c�sure mentale, contribuant � persuader les Am�ricains que leur sort est ins�parable de celui du reste du monde. La d�licate t�che des responsables politiques consistera � traduire ce point de vue g�n�ral en r�sistance aux groupes de pression organis�s qui souhaitent soustraire le territoire am�ricain � certaines mesures restrictives. Un tel conflit pourra se manifester � l'avenir aussi bien en mati�re de libert�s publiques qu'en mati�re de port d'armes, par exemple.
+En effet, cette d�couverte de la vuln�rabilit� pourrait bien alimenter un sentiment de " peur de l'�tranger " qui d�passerait la traditionnelle m�fiance � l'�gard des foreign entanglements et pourrait se traduire, � terme, non seulement par une r�ticence � l'�gard d'une implication des �tats-Unis dans les crises ext�rieures, mais �galement par un r�flexe de fermeture et de repli sur soi de la soci�t� am�ricaine. Certes, l'effet imm�diat du 11 septembre a �t� d'ouvrir les yeux de tous les Am�ricains sur le r�le que le reste du monde pourrait avoir sur le sort de la nation am�ricaine, mais la r�alit� reprendra ses droits. Rapidement, la tendance des m�dias � ne se consacrer pour l'essentiel qu'aux affaires locales surgira de nouveau. L'attention � l'�tranger se rel�chera, comme ce fut le cas pendant les conflits pr�c�dents auxquels ont particip� le pays. Surtout, dans ce contexte, si l'opinion, les groupes de pression et le secteur politique am�ricains sont d��us par les r�sultats de l'op�ration, le risque d'une r�surgence d'une m�fiance g�n�rale � l'�gard de tout ce qui  provient de l'�tranger se manifestera, et peut-�tre avec plus de force encore que par le pass�.
+La mise entre parenth�ses temporaire des int�r�ts minoritaires dans la d�finition de la politique �trang�re
+L'une des caract�ristiques essentielles du syst�me politique am�ricain, et en particulier du processus d'�laboration de la politique �trang�re, est que cette politique internationale est - dans une large mesure - le fruit de consid�rations internes. Le r�le du Congr�s et le poids des lobbies (�conomiques et ethniques, en particulier) font que la politique internationale de la premi�re puissance mondiale est souvent prise en otage par des groupes d'int�r�ts puissants, organis�s et disposant de moyens financiers consid�rables leur permettant de peser sur le jeu �lectoral, et donc sur les choix effectu�s par les �lus.
+Or, les attentats du 11 septembre pourraient avoir comme cons�quence d'inverser pendant au moins un temps l'ordre des priorit�s : les groupes d'int�r�ts continueront certes � exercer des pressions pour faire valoir les projets qu'ils d�fendent, mais ceux-ci seront largement contrebalanc�s ou renforc�s, selon les cas, par les imp�ratifs de s�curit� nationale et de la lutte contre le terrorisme. Ainsi, l'importance des enjeux internationaux actuels rendrait la politique �trang�re des �tats-Unis moins sensible aux int�r�ts minoritaires, pr�cis�ment parce que - de mani�re indiscutable - l'int�r�t national est en jeu.
+Il ne faut d�s lors pas s'�tonner de voir les �tats-Unis revenir de mani�re spectaculaire sur des programmes de coop�ration internationale qu'ils avaient jusqu'� pr�sent rejet�s, au motif qu'ils mettaient en cause la souverainet� et les int�r�ts am�ricains. Le programme de l'OCDE de lutte contre le blanchiment d'argent et les paradis fiscaux - dont les �tats-Unis s'�taient d�sengag�s juste avant les attentats sous la pression du lobby bancaire soucieux d'�viter aux banques am�ricaines des r�glementations et des proc�dures impos�es de l'ext�rieur - a ainsi �t� relanc� par Washington. On peut aussi s'attendre, selon le m�me sch�ma, � ce que les Am�ricains manifestent un int�r�t nouveau pour l'accord sur le contr�le des armes � petit calibre, rejet� il y a quelques mois � peine par le Congr�s sous la pression de la puissante National Rifle Association.
+Pour autant, il ne faut pas se dissimuler que l'�volution inverse est �galement possible. Si la campagne actuelle en Afghanistan ne parvient pas � obtenir des r�sultats probants dans un d�lai raisonnable, on pourrait assister � terme � un choc en retour tendant � raviver la m�fiance intuitive du peuple am�ricain envers l'�tranger. Ceci ne m�nerait pas � un quelconque " nouvel isolationnisme ", au demeurant parfaitement irr�alisable, mais pourrait avoir pour effet de renforcer encore le poids des d�terminants internes dans les d�cisions des �tats-Unis en mati�re internationale, de limiter encore davantage la marge de manoeuvre de l'ex�cutif face au Congr�s et, ce faisant, de renforcer le r�le des groupes de pression. La politique �trang�re am�ricaine en serait rendue plus impr�visible, oscillant entre des p�riodes de retrait et des pouss�es d'interventionnisme d'autant plus fortes qu'elles seraient dict�es par des contingences int�rieures. La partie qui se joue avec la campagne actuelle est donc d'une importance capitale pour l'engagement am�ricain futur dans les affaires internationales. � ce titre, elle peut conditionner l'avenir du syst�me international dans son ensemble.
+Une nouvelle posture de d�fense ?
+La lutte contre le terrorisme est devenue l'enjeu num�ro un du mandat de George W. Bush, et l'on peut s'attendre, au moins � court terme, � ce que la plupart des choix de politique int�rieure et internationale soient examin�s � l'aune de cet objectif. Ceci devrait avoir des cons�quences sur la posture de d�fense des �tats-Unis.
+La premi�re cons�quence pourrait �tre pr�cis�ment un renforcement de cette posture de d�fense, au d�triment des strat�gies de projection de forces. En d'autres termes, la puissance militaire des �tats-Unis verrait ses missions recentr�es sur la d�fense du territoire am�ricain et de ses bases et int�r�ts � l'�tranger, au d�triment d'une utilisation de ces forces � des fins d'intervention ext�rieure. Par ailleurs, la tendance ne devrait pas �tre celle d'un abandon des syst�mes de d�fense reposant avant tout sur la technologie, mais au contraire d'un renforcement de ces syst�mes en m�me temps qu'un d�veloppement du facteur humain. En d'autres termes, tout ce qui servira la d�fense du pays sera consid�r� comme indispensable.
+Ainsi, contrairement � ce que l'on pourrait l�gitimement conclure � la suite des attentats, les attaques terroristes du 11 septembre qui - loin d'�tre men�es � l'aide de missiles intercontinentaux- ont �t� perp�tr�es par d�tournement de moyens civils, n'ont pas rendu caduc le programme de d�fense antimissile mais pourraient bien avoir renforc� sa l�gitimit�. Loin d'�tre per�ue comme un contre-exemple de l'utilit� d'un tel syst�me, la d�fense antimissile pourrait sortir renforc�e de cette crise, ses partisans insistant pr�cis�ment sur le risque qu'un groupe de terroristes mette la main sur des missiles et les lance contre le territoire am�ricain. C'est ainsi que, quelques jours seulement apr�s les attentats, les s�nateurs d�mocrates ont d�cid� de lever leurs objections au niveau de d�pense portant sur la d�fense antimissile propos� par l'Administration pour 2002. Depuis le 11 septembre, l'argument des Europ�ens selon lequel les Am�ricains auraient une f�cheuse tendance � surestimer la menace, � des fins de d�veloppement industriel, est de plus en plus difficile � avancer. Ces attentats ont ainsi fourni une caution morale � tout programme militaire ou civil visant � accro�tre la protection du territoire et des int�r�ts des �tats-Unis dans le monde.
+La seconde cons�quence, d�coulant directement de la premi�re, pourrait �tre une augmentation sensible du budget de d�fense am�ricain. En d�pit du fait que les �tats-Unis d�pensent d�j� 320 milliards de dollars par an pour leur d�fense, soit davantage que les neuf pays les plus d�pensiers en mati�re militaire apr�s eux, on peut s'attendre � ce que les responsables am�ricains se montrent favorables � de nouvelles augmentations. Les chiffres oscillent � l'heure actuelle entre 20 et 40 milliards de dollars d'augmentation dans le prochain budget. Par ordre de comparaison, le budget militaire annuel de la France est de moins de 30 milliards de dollars.
+Une telle attitude ne sera d'ailleurs pas sans poser certains probl�mes de fond. En premier lieu se pose naturellement la question des moyens. Il est clair qu'une posture de d�fense renforc�e co�te cher et qu'� l'heure o� les �tats-Unis connaissent un ralentissement de leur croissance et que l'Administration Bush a d�cid� d'une r�duction importante des imp�ts, on peut l�gitimement mettre en doute la capacit� des �tats-Unis � assumer un tel choix. Du moins, des choix budg�taires d�licats seront-ils exig�s au d�triment d'autres secteurs, comme ceux de l'�ducation et de la sant�.
+Le deuxi�me probl�me est celui de la hi�rarchisation des priorit�s. � force de d�penser sans discrimination, les �tats-Unis risquent pr�cis�ment de se priver d'une r�elle politique de d�fense, c'est-�-dire d'une strat�gie qui - apr�s avoir hi�rarchis� les menaces - d�veloppe les moyens d'y faire face, en fonction des besoins relatifs. Une politique de d�fense tous azimuts court paradoxalement le risque de ne pas voir venir la menace.
+Un multilat�ralisme de circonstance
+Certains observateurs ont cru voir dans les premi�res d�clarations et d�cisions de l'Administration Bush au lendemain des attentats un changement de comportement important. En tentant de constituer une coalition la plus large possible, les �tats-Unis ont pu donner le sentiment de rompre avec l'unilat�ralisme initial de cette Administration. Washington a ainsi fait appel � ses alli�s - en particulier europ�ens - en leur demandant un soutien sans faille pour mener � bien une riposte � laquelle ils ne manqueraient pas d'�tre associ�s. Cette volont� de constituer une coalition internationale a ensuite �t� �tendue � l'ensemble des pays du monde par le biais de l'ONU, en demandant au Conseil de s�curit� de voter une r�solution condamnant les attentats et l�gitimant une riposte militaire. Cette d�marche a heureusement surpris ceux qui craignaient de voir l'ONU mise de c�t�, comme ce fut le cas lors de la campagne a�rienne du Kosovo, et a pu donner le sentiment que les �tats-Unis avaient renonc� - dans cette crise tout du moins - � l'action unilat�rale. La nature de la menace � laquelle l'unique superpuissance est confront�e rend de facto indispensable une coop�ration internationale et force donc les �tats-Unis � agir en concertation avec leurs principaux alli�s.
+Faut-il pour autant consid�rer ces gestes comme des signes d'un multilat�ralisme retrouv� ? Rien n'est moins s�r et il convient sans doute d'�tre tr�s prudent en la mati�re. Si l'on admet en effet que les �tats-Unis - � la suite de ces attentats - vont mettre en oeuvre une politique visant essentiellement � �viter que de telles attaques ne se produisent � nouveau, on peut s'attendre � ce que ce multilat�ralisme apparent ne soit que de circonstance et ne masque en r�alit� une politique de d�fense de l'int�r�t national primant sur toutes les autres consid�rations. Ainsi, les �tats-Unis ne feraient aujourd'hui appel � une coalition que dans la mesure o� celle-ci a un effet rassurant et qu'elle est utile pour tenter d'adoucir les cons�quences internationales de leur riposte militaire. Mais, comme cela a d�j� �t� signal� pr�c�demment, on peut tout aussi bien s'attendre � ce que ce multilat�ralisme soit d�nonc� par les responsables am�ricains d�s lors qu'il serait per�u comme un obstacle � la d�fense d'un int�r�t sup�rieur. Les �tats-Unis seront d'autant plus incit�s � ne compter que sur eux-m�mes qu'ils auront plac� la lutte antiterroriste au premier rang de leurs priorit�s. Et, dans cette perspective, l'adage multilateralist if possible, unilateralist when necessary devrait �tre particuli�rement d'actualit�.
+Au-del� de la riposte militaire : les cons�quences diplomatiques
+La riposte militaire en cours n'est d'ailleurs qu'une �tape dans la r�action des �tats-Unis aux attentats qui ont endeuill� la premi�re puissance mondiale. Le pr�sident am�ricain l'a fait savoir de mani�re tr�s claire en comparant cette lutte antiterroriste de longue haleine � l'affrontement bipolaire de la guerre froide, qui avait exig� la mise en oeuvre de moyens tr�s vari�s, allant de la puissance militaire � l'influence culturelle, en passant par l'action diplomatique et les moyens �conomiques. Les Europ�ens ne peuvent que se r�jouir de cette attitude patiente qui exclut a priori toute r�plique militaire massive et entend privil�gier l'action de long terme. Mais ils auraient tort de croire que cette riposte am�ricaine se fera " toutes choses �gales par ailleurs ". Les attentats du 11 septembre pourraient, au-del� de l'action militaire en cours et des mesures politiques et �conomiques adopt�es, avoir des cons�quences majeures sur l'ensemble du syst�me international, par le biais des inflexions qu'elles pourraient produire dans l'attitude internationale des �tats-Unis. L'asym�trie du syst�me international actuel fait que toute modification de la posture internationale de l'unique superpuissance aura n�cessairement des r�percussions sur l'ensemble des relations inter�tatiques. Il faut en particulier s'attendre � ce que les �tats-Unis red�finissent leur strat�gie � l'�gard d'un certain nombre de pays. En proclamant que tous les pays du monde doivent d�cider s'ils sont avec les �tats-Unis ou avec les terroristes, le pr�sident Bush a volontairement restreint l'alternative, montrant bien que les coalitions n'auront d'int�r�t pour les Am�ricains que si les autres membres sont en accord avec la strat�gie �labor�e par Washington. Mais cette d�claration aura surtout pour effet de rendre les ambigu�t�s strat�giques de moins en moins tenables.
+Ainsi, par effet presque m�canique, les attentats du 11 septembre ont provoqu� des rapprochements spectaculaires entre les �tats-Unis et certains pays comme la Russie, l'Inde et dans une moindre mesure la Chine. D'autres, comme la Libye ou Cuba, jadis ouvertement hostiles � l'�gard de Washington, ont surpris par leurs d�clarations de solidarit�. Bien entendu, ces d�clarations de compassion ne sont pas d�nu�es d'arri�re-pens�es, mais les attentats terroristes ont sans nul doute �galement fournit aux dirigeants de ces �tats l'argument de poids susceptible de faire accepter, au plan int�rieur, un rapprochement difficilement envisageable auparavant. Surtout, les attentats terroristes qui ont frapp� les �tats-Unis vont sans doute provoquer un d�bat interne et international sur l'attitude des Am�ricains � l'�gard d'un certain nombre de pays.
+C'est le cas tout d'abord de la cat�gorie des rogue states, dans laquelle se retrouvent, p�le-m�le et sans aucune justification s�rieuse, des �tats aussi divers que Cuba, l'Iran, l'Irak, la Libye ou la Cor�e du Nord. Comme il a �t� vu pr�c�demment, nombreux sont ceux qui ont exprim� leur solidarit� � l'�gard des �tats-Unis, rompant ainsi avec leur rh�torique anti-am�ricaine habituelle. Or, ces marques de soutien pourraient bien remettre en cause l'existence m�me de cette cat�gorie, dont l'un des crit�res �tablis par son concepteur, Anthony Lake, alors conseiller national de s�curit� du pr�sident Clinton, est pr�cis�ment l'animosit� � l'encontre de Washington. Si l'une des nombreuses cons�quences du 11 septembre est un rapprochement entre les �tats-Unis et certains rogue states, alors la liste de ces derniers devra �tre revue en cons�quence. Le cas de l'Iran est, � cet �gard, significatif. Si les tensions politiques internes (entre le pr�sident r�formateur Khatami et l'imam Khamenei) et le passif iranien en mati�re de soutien au terrorisme international peuvent faire douter de l'�ventualit� d'un rapprochement rapide avec les �tats-Unis, on ne peut pas non plus exclure que la communaut� d'int�r�t qui lie Am�ricains et Iraniens face au r�gime des Talibans ne serve de base � un rapprochement � plus long terme. En ce sens, les attentats du 11 septembre pourraient servir d'acc�l�rateur � une lente �volution, entam�e sous Clinton. Toute la question, pour l'Iran comme pour les autres pays qualifi�s de rogue states, ainsi que pour la Russie, l'Inde et la Chine, est de savoir si ces rapprochements seront durables ou si, une fois le probl�me r�gl� en Afghanistan, les antagonismes reprendront leur cours.
+Au-del� de ces am�liorations des relations diplomatiques, dont il reste � savoir si elles sont circonstancielles ou durables, la logique voudrait que les attentats du 11 septembre am�nent les �tats-Unis � revoir leurs strat�gies au Proche-Orient, et plus particuli�rement � l'�gard d'Isra�l, de l'Arabie Saoudite et de l'Irak. Il est d'ailleurs notable � ce propos de noter combien les �tats-Unis, au cours des derni�res ann�es,  se sont rendus politiquement d�pendants des �tats qui sont d�pendants militairement � leur �gard et dont ils assurent la protection. D'une relation qui aurait d� �tre une relation de d�pendance � sens unique, ces �tats alli�s des �tats-Unis ont su faire une relation de d�pendance r�ciproque.
+C'est naturellement vrai d'Isra�l, prot�g� par le soutien de l'opinion publique am�ricaine qui voit en lui, de fa�on quelque peu caricaturale, un pays aux valeurs occidentales confront� � des pays arabes aux valeurs diff�rentes. Cette d�pendance est li�e � ce partage culturel, comme on l'a vu chaque fois que la politique isra�lienne s'en �loignait, que ce soit face au Liban ou sous la mandature N�tanyahou ou, plus r�cemment, avec la politique d'Ariel Sharon � l'�gard des civils palestiniens. Dans chacun de ces cas, le soutien du groupe de pression proisra�lien, incarn� par l'AIPAC, ne s'est pas transform� en soutien de l'opinion publique am�ricaine. Cependant, dans la plupart des situations, la d�pendance politique des �tats-Unis � l'�gard de leur alli� isra�lien demeure.
+Les signes d'une inflexion modeste de la position am�ricaine � l'�gard du conflit isra�lo-palestinien sont pourtant, peut-�tre, d�j� perceptibles. Les d�clarations du pr�sident Bush en faveur de la cr�ation d'un �tat palestinien et les pressions exerc�es � l'encontre d'Isra�l pour �viter l'escalade militaire ont rompu avec l'attitude r�serv�e observ�e jusque-l� par l'Administration r�publicaine. Il devrait �tre clair d�sormais que les attentats du 11 septembre ont conduit � une communaut� d'int�r�t plus visible que par le pass� entre certains responsables palestiniens et am�ricains, ces derniers craignant avant tout d'�tre per�us comme engag�s dans un " conflit de civilisation " contre le monde musulman. Il est encore difficile aujourd'hui de savoir si ces �v�nements auront marqu� une rupture majeure dans les relations entre Washington et Tel-Aviv. Mais ils auront sans doute provoqu� outre-Atlantique un d�bat qui devrait conduire un nombre croissant d'observateurs � s'interroger sur le bien-fond� de la politique suiviste des �tats-Unis � l'�gard du conflit isra�lo-palestinien, ce qui pourrait donner plus de jeu � la politique am�ricaine sur ce dossier.
+Il en est de m�me, pour des raisons bien diff�rentes, � l'�gard de l'Arabie Saoudite et des monarchies p�troli�res du Golfe, qui tiennent au r�le majeur que jouent ces pays en mati�re d'approvisionnement �nerg�tique des �tats-Unis et de leurs alli�s, et de la conscience qu'il n'existe pas d'alternative ais�ment rep�rable aux r�gimes actuels. Pourtant, le r�le actif jou� par Riyad dans le soutien financier et id�ologique au d�veloppement d'un islamisme radical et parfois extr�miste irr�m�diablement hostile � l'Occident pourrait l�gitimement avoir modifi� l'attitude de Washington � son �gard. La question demeure de savoir si la d�pendance politique dans laquelle la diplomatie am�ricaine s'est plac�e � l'�gard de ses alli�s au Moyen-Orient rendra possible les �volutions n�cessaires.
+Enfin, bien qu'aucune d�claration n'ait officiellement mis en cause l'Irak dans les attentats du 11 septembre ou dans les envois de lettre contenant de l'anthrax, les attaques terroristes subies par les �tats-Unis ont �t� l'occasion de remettre sur la table la strat�gie am�ricaine � l'�gard de Bagdad. L'Administration r�publicaine - ou plus exactement le secr�taire d'�tat Colin Powell - s'�tait illustr�e d�s le d�but du mandat de George W. Bush par ses initiatives visant � modifier le r�gime de sanctions dans le sens de l'adoption de mesures plus cibl�es, �pargnant les populations civiles. Cette initiative avait �t� consid�r�e � l'�poque, en particulier au Pentagone, comme le signe avant-coureur d'une mesure d'assouplissement risqu�e de la position am�ricaine vis-�-vis de Bagdad. Depuis le 11 septembre, les voix des partisans d'un recours � la force se sont fait entendre au plus haut niveau (l'adjoint du secr�taire � la D�fense, Paul Wolfowitz), ceux-ci voulant saisir l'occasion de l'op�ration militaire en Afghanistan pour se d�barrasser de Saddam Hussein. En d�pit de leurs pressions, la Maison-Blanche semble jusqu'� pr�sent avoir compris les risques qu'une telle initiative ferait peser sur la coalition internationale, en particulier dans les pays musulmans et chez certains Europ�ens, dont la France. Mais rien ne permet, � ce stade, de pr�juger des rapports de force � venir au sein de l'Administration et du Congr�s. On peut s'attendre, en particulier, � ce que des analogies soient �tablies entre l'Irak et l'Afghanistan, o� un soutien militaire � l'opposition (Alliance du Nord) a permis un changement de r�gime � Kaboul.
+L'impact sur la relation transatlantique
+Cette red�finition des relations entre certains �tats et la premi�re puissance mondiale ne manquera pas de concerner les Europ�ens eux-m�mes. Non que l'alliance transatlantique soit remise en cause dans ses fondements, mais parce que le bouleversement des priorit�s strat�giques que ces attentats pourraient provoquer outre-Atlantique posera in�vitablement la question des priorit�s europ�ennes.
+Cette crise devrait tout d'abord relancer le d�bat sur l'implication des �tats-Unis dans la s�curit� de l'Europe et, plus largement, sur le partage du fardeau pour assurer la s�curit� des membres de l'OTAN, y compris � l'�gard de la menace terroriste. Il est en effet fort probable que cette crise ait un effet imm�diat : acc�l�rer la d�volution aux Europ�ens de la responsabilit� d'assurer la s�curit� dans les Balkans. On peut ainsi s'attendre - apr�s une telle attaque - � ce que les �tats-Unis placent la lutte antiterroriste au premier rang de leurs priorit�s et que le r��quilibrage au profit du Moyen-Orient et de l'Asie s'en trouve acc�l�r�, au d�triment de l'Europe. Apr�s les attaques sur le sol am�ricain, l'importance de la stabilit� en Mac�doine a sans doute �t� relativis�e � Washington. Les demandes faites aux Europ�ens par le Pentagone de compenser les retraits �ventuels de troupes am�ricaines des contingents internationaux en Bosnie et au Kosovo repr�sentent sans doute un signe annonciateur de mouvements futurs.
+D'une mani�re g�n�rale d'ailleurs, la relation transatlantique va probablement conna�tre des modifications sensibles du fait de l'impact du 11 septembre. Sans s'avancer � l'exc�s, on peut faire le pari que deux changements sont � pr�voir. D'une part, la guerre du Kosovo avait convaincu les �tats-majors am�ricains que l'OTAN pouvait repr�senter une g�ne pour la conduite d'op�rations militaires, du fait du contr�le multilat�ral et pointilleux effectu� par le Conseil Atlantique sur celle-ci. Le r�sultat de cette m�fiance s'est manifest� avec force depuis le 11 septembre, puisque la d�cision prise par les Alli�s d'invoquer pour la premi�re fois l'article 5 du trait� de Washington n'a �t� suivie que de mesures symboliques. Les Am�ricains ont pr�f�r� mener une guerre nationale sous le couvert d'une coalition internationale, et en choisissant � la carte parmi les Alli�s ceux qui pouvaient leur apporter une contribution utile, plut�t que de s'appuyer sur l'appareil collectif de l'OTAN. D'organisation politico-militaire, l'OTAN est en passe de devenir un r�servoir de moyens au service des ses membres dans des formations diverses.
+En second lieu, le r�le jou� par la Russie dans le conflit actuel, et en particulier l'habilit� du pr�sident Poutine et sa capacit� � lever les objections internes � une attitude de soutien envers la campagne men�e par les �tats-Unis ont des chances de relancer la relation entre l'OTAN et la Russie, qui restait peu satisfaisante. Le processus induit par l'Acte fondateur OTAN-Russie en 1997 devrait �tre r�activ�. Cela pourrait changer la donne en ce qui concerne l'�largissement futur de l'OTAN. L'Administration Bush semble en effet d�termin�e � obtenir un �largissement incluant au moins l'un des �tats baltes lors du sommet de l'Alliance de 2002, qui se tiendra � l'automne � Prague. Cependant, si la Russie continue � soutenir les Am�ricains dans l'entreprise dans laquelle ils se sont lanc�s, il est fort improbable que cet �largissement puisse �tre conduit sans tenir compte des positions de Moscou. Il serait en effet hasardeux de prendre une mesure consid�r�e comme peu amicale par un alli� dans la lutte contre le terrorisme. Quels que soient les sentiments antirusses qui persistent dans l'Administration, au Congr�s et dans l'appareil militaire, il para�t difficilement envisageable, pour des raisons politiques, de laisser � la Russie le r�le d'unique �tat europ�en n'ayant pas vocation � participer � l'Alliance atlantique. On pourrait donc envisager que la liste de pays susceptibles de participer au prochain �largissement soit effectivement approuv�e � Prague, mais que les pays de l'OTAN ajoutent que la candidature de la Russie pourrait �galement �tre envisag�e � terme. En attendant, un renforcement de la consultation OTAN-Russie serait d�fini et mis en oeuvre. Tel est probablement le sens des paroles sibyllines du pr�sident Poutine, prononc�es le 4 octobre 2000 � Bruxelles : " Il est possible de voir (l'�largissement de l'OTAN) sous un jour compl�tement nouveau - si l'OTAN prend une teinte  diff�rente et devient une organisation politique. "
+L'instrument principal de la relation transatlantique est donc probablement appel� � se transformer profond�ment. Tel n'est pas, d'un point de vue europ�en, la moindre cons�quence des attaques du 11 septembre.
+TITRE : 11 septembre : premi�res le�ons strat�giques
+AUTEUR : Dominique DAVID
+Les �v�nements du 11 septembre, comme les autres, expriment leur monde : le n�tre. Un monde que nous peinons � comprendre et que nous �chouons encore � gouverner, en d�pit de toutes nos tentatives, de tous les mod�les mani�s depuis dix ans.
+Quel monde rend ceci possible?
+Si nous l'observons � travers des crit�res strat�giques pour �valuer les rapports entre forces et dessiner les espaces o� ils s'exercent, ce monde appara�t, depuis dix ans, � la fois de plus en plus d�cloisonn� et de plus en plus provincial. D�cloisonn� : l'acc�l�ration de la mondialisation a abattu nombre d'obstacles � la diffusion des images, des biens et des hommes, relativisant donc les �quilibres locaux. Elle s'accompagne en outre d'un discours sur son �vidence, son caract�re irr�pressible - discours �minemment id�ologique qui se r�clame de la mort des id�ologies. Provincial, puisque, sous le grand vent de l'unification, et � proportion de l'absence d'institutions politiques lui correspondant, les dynamiques r�gionales, les abc�s locaux se d�veloppent. Le monde est peut-�tre unique, mais couvert d'une peau de l�opard qui montre plus de diversit�s, plus de contradictions.
+Le terrorisme, tel qu'il appara�t dans ses habits neufs du 11 septembre 2001, renvoie au double caract�re de ce temps. Il est � la fois le produit de probl�mes locaux ou r�gionaux, et celui de la revendication d'un universel qui s'opposerait � la seule id�e globale r�gnante, celle du monde vu comme un syst�me de march�s, symbolis� par les id�es et la puissance de l'Am�rique.
+Le jeu du provincial et de l universel
+La d�termination par le local ou le r�gional ne peut �tre ni�e. Les blocages diplomatiques des derniers mois au Proche-Orient n'ont pu, pour de simples raisons de chronologie, produire les attentats. Mais le pourrissement discret, puis brutal, de la relation isra�lo-palestinienne, la d�gradation de long terme de la situation dans la Corne de l'Afrique, le caract�re � la fois ill�gitime et inefficace de nombre de r�gimes arabes contest�s par les mouvements islamistes radicaux, et la longue trag�die de l'Afghanistan d�bordant sur l'Asie centrale ont manifestement jou� un r�le dans l'envol des actes et les mutations des r�seaux terroristes. Les attentats contre La Mecque de la mondialisation financi�re visent pourtant bien plus haut que la simple pression dans un conflit d�termin� : ils s'attaquent � un monde, celui que repr�sente l'Occident, et donc l'Am�rique, avec sa dominance �conomique, militaire et culturelle. En esp�rant que les r�ponses de l'agress� seront suffisamment erratiques pour aider � cristalliser un sentiment mondial, universel, qui se l�verait contre l'universel ha� des �tats-Unis.
+Produit monstrueux d'une combinaison de provincialisme et d'universel, notions qui prennent un nouveau sens avec le d�senclavement et la segmentation de l'apr�s-guerre froide, le terrorisme new look exprime aussi la fluidit� de notre environnement strat�gique. Enjeux permanents, acteurs identifi�s et forces paisiblement mesurables appartiennent au pass�. La topographie de l'international (son d�coupage en espaces) et sa sc�nographie (son �clatement en acteurs) �voluent rapidement, en grande partie du fait de l'affaiblissement des fronti�res physiques ou techniques. Les ph�nom�nes terroristes prolif�rent au croisement de quatre grandes circulations : celle des mots et des images (qui permet de bricoler des solidarit�s entre des soci�t�s tr�s diff�rentes), celle des capitaux (qui autorise la mise sur pied de logistiques performantes), celle des armes (qui ouvre sans cesse le champ des dangers futurs), et celle des hommes. Mouvements in�galement r�partis sur la plan�te, mais qui, ensemble ou s�par�ment, touchent tous les th��tres strat�giques et rendent plus difficiles les op�rations de police ou de d�fense int�rieure, hier aid�es par la distinction claire entre l'en-dedans et l'en-dehors. Mouvements qui cr�ent ou m�tamorphosent des acteurs, des risques, que ne sont pas habitu�s � traiter nos appareils de d�fense.
+Fin de cycle ou terrorisme new look ?
+Dans ce monde-l�, les grandes puissances - celles qui ont les moyens � la fois d'une d�fense territoriale et d'une projection strat�gique de forces - semblent h�siter entre la volont� d'intervenir dans certaines crises, et la tentation de se replier sur leurs int�r�ts nationaux - cette tentation encadrant et organisant, � l'occasion, l'intervention. Ces puissances apparaissent ainsi doublement suspectes aux " provinciaux " : suspectes de tenter d'imposer une volont� internationale �lev�e sur des principes contest�s, et de promouvoir leurs int�r�ts �go�stes d'�tats. Ce monde trop vite imagin� pacifi� est bien d�r�gul�, peu ou mal gouvern�, et agit� de conflits plus nombreux, aux formes nouvelles, qui mettent souvent en oeuvre des moyens qui maximisent l'efficience de petits groupes humains.
+Dans ce contexte, l'agression du 11 septembre est � la fois peu nouvelle et in�dite. Peu nouvelle pour l'instrument : c'est le concept d'emploi qui fait du Boeing une arme de jet d�vastatrice (ce qui nous rappelle opportun�ment qu'en strat�gie innovation n'est pas toujours synonyme d'invention technique). La non-revendication des attentats, not�e par plusieurs observateurs, n'est pas non plus nouvelle. Elle est usuelle en mati�re de terrorisme : elle augmente la terreur et bride la r�ponse en compliquant l'identification de l'adversaire. L'absence des tentatives habituelles de r�cup�ration s'expliquant simplement par l'ampleur de l'horreur.
+Les attentats de New York sont pourtant in�dits. Ils installent d�finitivement les �tats-Unis dans une position de cible qui correspond � l'�tendue de leur puissance. Jusqu'ici, l'Am�rique semblait ne pouvoir �tre touch�e gravement que par un acte de guerre massif (attaque balistique, nucl�aire...) ; les Europ�ens �taient les victimes beaucoup plus vraisemblables du terrorisme. L'importance des moyens mobilis�s, en termes de recrutement, de formation, de financement, bref, l'organisation et la constance dans le projet strat�gique apparaissent �galement neufs. Tout comme l'�largissement du vivier des candidats au terrorisme-suicide, qui ne se recrutent pas, ou plus seulement, dans les peuples souffrant d'une insupportable domination, ou dans les milieux sociaux marginaux. Enfin, le 11 septembre est in�dit dans ce qu'il ne montre pas mais laisse entrevoir : l'usage possible, avec une tactique comparable, d'armes plus terribles encore. Pour toutes ces raisons, ces attentats ouvrent un nouveau front, r�v�lent une b�ance de notre d�fense, secouent la routine de nos d�bats strat�giques.
+La fracture du d�bat strat�gique
+Depuis dix ans, la grande affaire des syst�mes militaires occidentaux est la marginalisation de la menace territoriale massive. Concepts strat�giques, mod�les de manoeuvre des forces, organisation m�me de ces forces : tout doit changer dans des pays qui ont toujours dessin� leurs syst�mes de d�fense pour r�sister � l'invasion du territoire ou pour mener une grande guerre classique, les autres hypoth�ses �tant jug�es secondaires. C'est la fin, au moins provisoire, de la grande forme guerri�re, qui vise � employer, contre un adversaire clairement identifi�, et au mieux de mani�re d�cisive, une concentration de puissance potentiellement infinie. Les logiques, les r�gles, les appareils d'une vulgate clausewitzienne soigneusement appliqu�e depuis deux si�cles apparaissent d�class�s sur un �chiquier o� conflits et acteurs appellent d'autres manoeuvres, d'autres r�ponses. D'o� des r�formes en cascade d'appareils militaires qui savent qu'ils n'ont gu�re de chance d'�tre utilis�s " en bloc " (concept de modularit� des forces), ni d'�tre utilis�s dans le seul cadre national (concept d'interop�rabilit�).
+Deux obsessions : l intervention et la technique
+Apr�s avoir �cart� l'id�e qu'une menace Sud pourrait remplacer la menace Est pour l�gitimer des appareils militaires inchang�s, on s'est d'abord attach� au r�glement de crises ext�rieures. Si la s�curit� internationale n'est plus mise en cause par des hypoth�ses d'invasions massives, mais par les effets induits d'abc�s locaux, l'intervention de stabilisation prend tout son sens. Les op�rations internationales qui se sont succ�d� nous ont ainsi oblig�s � penser l'usage de nos moyens d'action, et sp�cialement de nos forces militaires, dans une autre configuration que celle du conflit classique. Il s'agissait bien (voir les efforts de l'Union europ�enne depuis 1998 pour d�finir les instruments adapt�s aux " hypoth�ses de Petersberg ") de penser, pour l'en-dehors, " autre chose que la guerre ".
+Parall�lement s'affirmait, dans un contexte o� la menace �tait moins proche et l'engagement humain plus incertain, l'emprise de la logique technique. Les attitudes am�ricaines sont ici dominantes, avec un formidable effet de contagion sur nos raisonnements. Deux directions ont ainsi �t� privil�gi�es : le recours aux technologies de l'information, tout d'abord, pour acqu�rir � distance une connaissance d'espaces strat�giques choisis et y agir militairement en limitant l'engagement physique des forces, ou en en maximisant l'effet : double probl�matique d'une domination � distance de l'espace d'affrontement et du champ de bataille �ventuel ; puis l'enr�lement de ces m�mes techniques dans une entreprise visant � resanctuariser des espaces nucl�aris�s contre le double risque de la prolif�ration des missiles balistiques et de celle des armes de destruction massive.
+En bref, les d�bats strat�giques de ces dix derni�res ann�es ont, sp�cialement en Europe, tourn� autour de deux questions-clefs : 
+- peut-on inventer un concept int�gr� d'intervention ext�rieure au service de la gestion des crises, englobant le militaire dans un cadre plus large, et red�finissant les modes d'usage de ce militaire ?
+- quelle place les technologies nouvelles doivent-elles prendre dans les strat�gies militaires - concepts et mat�riels -, et modifient-elles ces strat�gies ?
+Penser autre chose que la guerre
+Ces d�bats ont laiss� de c�t� l'hypoth�se d'une atteinte massive non-conventionnelle aux sanctuaires. Les syst�mes de d�fense �taient l� pour parer � une atteinte militaire massive. Rien ne permettait de penser que, r�gl�s sur l'hypoth�se sovi�tique, ils ne seraient pas pertinents pour des affrontements inter�tatiques beaucoup moins dangereux. Quant aux hypoth�ses non-conventionnelles, en particulier les sc�narios terroristes, on les tenait dans des limites imagin�es d'apr�s les exp�riences pr�c�dentes des ann�es 1980 ; ou on les renvoyait aux technologies �mergentes, donc � un avenir plus ou moins lointain.
+La d�marche que nous avons suivie pour l'en-dehors (d�couvrir et organiser " autre chose que la guerre "), les �v�nements du 11 septembre nous forcent � l'appliquer � l'en-dedans. Car la proclamation de l'�tat de guerre face au terrorisme ne r�sout nulle question. La situation h�rit�e des attentats n'est pas la guerre dans sa d�finition sociologique : l'affrontement sanglant et arm� entre groupes humains organis�s et de statuts comparables. Et elle n'est pas non plus la guerre dans sa d�finition fonctionnelle : une situation qui appelle l'utilisation de l'appareil militaire tel qu'il est - et c'est justement pourquoi la r�plique est si difficile � concevoir...
+La question centrale n'est pas ici la qualification de l'�tat d'affrontement, mais l'appr�ciation des vuln�rabilit�s et, par cons�quent, celle des moyens d'y parer. La vuln�rabilit� sp�cifique de nos soci�t�s d�velopp�es doit de toute �vidence occuper une place centrale dans nos raisonnements. Cette vuln�rabilit� est un th�me r�current ces derni�res ann�es, mais tout se passe comme si son ampleur et sa dynamique n'avaient �t� que confus�ment per�ues.
+Des soci�t�s modernes hautement vuln�rables
+Au coeur du d�bat, ce th�or�me : la vuln�rabilit� globale des soci�t�s sophistiqu�es cro�t plus rapidement que les moyens techniques d'y parer. Ce qui ne signifie pas que ces soci�t�s soient � tout moment menac�es, ni qu'elles soient, in�vitablement, de plus en plus menac�es, mais que leur sophistication diversifie les vuln�rabilit�s et en change la nature. Par la concentration de leur habitat, des ressources n�cessaires � leur survie et des r�seaux d'�changes, par la sophistication de leurs m�canismes �conomiques ou techniques, nos soci�t�s sont �videmment vuln�rables � des agressions qui n'exigent que la r�union de moyens limit�s - ceux-ci pouvant �tre raffin�s (le progr�s technique cr�e aussi des moyens d'attaque) ou rustiques.
+Strat�giquement, la d�monstration du 11 septembre est limpide. Pour frapper un pays d�velopp� de telle sorte qu'un coup limit� ait un large effet, il faut refuser d'entrer sur le champ d'affrontement o� ce pays contr�le une �crasante palette de moyens, et le frapper l� o� sa sophistication est une faiblesse et non une force. Il y a tout � parier que si, dans un proche avenir, un conflit met en cause les sanctuaires des pays d�velopp�s, l'affrontement tournera autour de ces vuln�rabilit�s : syst�mes informatiques et m�diatiques, approvisionnement des grandes zones urbaines, maillons dangereux de la cha�ne industrielle, populations mal prot�geables contre des attaques de masse, etc.
+Le progr�s technique est in�gal selon les zones de la plan�te, les acteurs y recourent donc de mani�re diversifi�e. Et le progr�s technique a, en mati�re de d�fense, des effets contradictoires. La technique est donc le probl�me strat�gique, et non le moyen de r�soudre ce probl�me, constat qui nous emm�ne loin de certains r�flexes am�ricains : installer la technique au centre du raisonnement strat�gique, c'est sans doute se pr�parer � des guerres qui n'auront jamais lieu. Il n'y a aucune raison de penser que l'ennemi acceptera d'entrer sur le champ de bataille (num�rique ou non...) que nous contr�lerons, ou qu'il voudra bien tirer la salve de missiles que nos syst�mes sont pr�cis�ment faits pour intercepter. Il serait aussi dangereux d'ailleurs de tout voir � travers les formes d'affrontement et les instruments d'hier, par exemple en n�gligeant les perc�es qui cr�ent de nouveaux moyens d'agression.
+Il faut appr�hender le monde des rapports de forces en suivant la totalit� de ses formes et des hypoth�ses qu'il nous impose. T�che immense, impossible, mais qui suppose d'abord de r�cuser le mythe du monde unique. Pas plus en mati�re de strat�gie qu'en �conomie, nous ne vivons dans un monde � logique univoque, tel syst�me militaire, tel concept pouvant parer � la quasi-totalit� des futurs possibles. Les espaces strat�giques sont h�t�rog�nes, les acteurs disposant de leviers efficaces de plus en plus nombreux, et leurs strat�gies de plus en plus diverses, dans un monde o� coexistent le " sauvage " et le " mutant " technologique. Nous ne pourrons pas ma�triser cette r�alit� complexe en haussant ou en baissant le curseur technique de nos armes : il faut en revenir au politique.
+Strat�gies militaires et strat�gies de s�curit�
+Le temps nous le rappelle brutalement : la s�curit� est le produit volatil de facteurs composites - alors que nous avons h�rit� de la guerre froide l'id�e qu'elle �tait, pour l'essentiel, un produit militaire pouvant se stabiliser par l'accumulation de moyens mat�riels. Produit volatil : la s�curit� " consolid�e ", absolue, n'existe pas, d'abord parce qu'elle n'est jamais qu'une perception, ensuite parce qu'aucun syst�me total, totalitaire, de d�fense n'�limine le risque. Produit de multiples facteurs : diplomatiques (qui organisent et r�gulent les rapports conflictuels), �conomiques (qui usent des �changes pour d�velopper et rapprocher, en m�me temps qu'ils d�finissent les richesses mobilisables pour la d�fense), culturels (qui font dialoguer des soci�t�s humaines irr�ductibles l'une � l'autre) et, bien s�r, militaires (pour g�rer les crises ou, simplement, se d�fendre). Imaginer une s�curit� bas�e sur la seule d�fense militaire est tout aussi irresponsable qu'inefficace. La lutte contre le terrorisme, comme toute strat�gie de s�curit�, combine donc de multiples manoeuvres. M�me si l'urgence impose le d�mant�lement physique des r�seaux terroristes, seule une d�marche complexe, int�gr�e, peut nous garantir - et toujours relativement - contre leur �ternel et prolif�rant retour.
+Le militaire demeure au coeur de ces strat�gies de s�curit�. L'exp�rience du 11 septembre va pousser � aborder d'un autre oeil le d�bat sur des moyens qui n'ont aucune vertu en soi et ne valent que dans un environnement d�termin�. Quelle peut �tre d�sormais la pertinence des syst�mes de d�fense territoriaux : quelle d�fense du territoire d�finir qui ne renvoie pas aux mod�les du XIXe si�cle ? Quelle r�flexion mener sur les armes du champ de bataille, si nous ne connaissons ni le champ, ni la bataille ? Quel r�le pourraient jouer les syst�mes techniques d'interception, si l'on consid�re que les missiles constituent d�sormais un moyen privil�gi� d'exporter les conflits au coeur de nos soci�t�s ?
+Recompositions g�opolitiques et institutionnelles
+Le traumatisme du 11 septembre est gros de recompositions g�opolitiques dont il est difficile d'appr�cier l'ampleur (peut-�tre sur�valu�e sous l'effet du choc). La r�union de l'immense majorit� des �tats contre le terrorisme international ne sera pas la plus difficile � former. Il est en effet une menace pour tous ces �tats, quels que soient leurs objectifs ou leur degr� de d�mocratie. L'adh�sion des populations pose de tout autres probl�mes. Elle pourrait �tre gravement mise en cause, si se formait une dynamique de peuples s'identifiant comme victimes de la logique de mondialisation, et tourn�e contre ceux qu'ils en jugeraient b�n�ficiaires. Si une telle dynamique collait � une division culturelle, par exemple singularisant le monde musulman, elle conduirait droit � la catastrophe.
+Toute strat�gie militaire, diplomatique, �conomique ou culturelle susceptible d'aggraver cette perception d'un �cart par rapport au ph�nom�ne dominant de mondialisation impuls� par le monde riche, toute strat�gie qui faciliterait une cristallisation (politique ou religieuse) anti-occidentale, endosserait une lourde responsabilit� � long terme. C'est dans cette perspective aussi que doit �tre appr�ci� le d�ploiement de certains syst�mes militaires. L'�rection de hauts murs contre des menaces inactuelles peut se transformer en incitation � tourner la forteresse, politiquement (en faisant na�tre une vraie opposition, voire une vraie menace) ou militairement (en utilisant des m�thodes in�dites). C'est l� une partie de la probl�matique des syst�mes d'interception des missiles balistiques � longue port�e.
+Cette �ventuelle cristallisation anti-occidentale - objectif majeur des terroristes � la Ben Laden - ne peut �tre �cart�e que par une strat�gie multimodale : r�union la plus large des �tats dans un souple front de coop�ration anti-terroriste ; aide �conomique, politique, militaire, � la stabilisation r�gionale, au Proche-Orient, en Asie centrale, voire en Asie du Sud-Est ; incitation � la d�mocratisation de r�gimes largement rejet�s en m�me temps que l'Occident qui les soutient ; enfin, int�gration, chez nous, de populations issues d'une immigration qui se d�veloppe d�sormais dans la logique de la globalisation.
+Les structures de s�curit� adapt�es au monde modifi� par le 11 septembre seront, pour l'essentiel, d�finies par les �tats - surtout pour ce qui concerne la d�fense du territoire. Les cadres " durs " de s�curit� vont, au moins provisoirement, reprendre la main. Pour un ensemble " mou " comme l'Union europ�enne, cela sugg�re soit une re-nationalisation des politiques de d�fense des �tats-membres, soit une " nationalisation " relative de l'Union, avec la red�finition des objectifs et des moyens de la Politique commune de s�curit� et de d�fense, qui se limite pour l'heure � la gestion des crises ext�rieures. Les �ch�ances sont capitales pour l'Union. Qu'elle d�montre qu'elle peut r�pondre � l'interpellation nouvelle, et elle sortira de son inexistence politique. Qu'elle prouve qu'elle est en situation dans le nouveau jeu, avec des arguments propres sur les concepts strat�giques pertinents, sur la conception d'une technologie moins imp�riale dans les discours et les pratiques militaires, ou m�me sur le mod�le politique et social de la mondialisation, et l'Union se placera au centre du d�bat.
+L'Alliance atlantique, quant � elle, va voir se red�ployer le d�bat sur son champ d'intervention, et donc sur son ouverture. En restera-t-elle au statu quo ante : coalition militaire � objectif limit�, orn�e d'un zeste de s�curit� collective - mais de peu d'utilit�, apparemment, dans une situation mettant sans conteste en cause la s�curit� d'un de ses membres ? Ou, tout en limitant ses �largissements, deviendra-t-elle enfin l'Alliance tous azimuts r�v�e, mezza voce ou non, selon les temps, par les �tats-Unis ? Ou sera-t-elle encore le support du large front politique form� sous la houlette am�ricaine : auquel cas il faudrait qu'elle s'�largisse beaucoup, sous une forme � d�finir, y compris et d'abord � la Russie, en relativisant, ou laissant diluer, sa d�finition militaire ?
+On peut imaginer qu'on se dirige vers un double syst�me de solidarit�s. Les solidarit�s politiques et de coop�ration s'exprimeraient dans un grand ensemble � d�finir, et les solidarit�s de d�fense et de s�curit� dans des ensembles plus restreints, et peut-�tre durcis. Dans aucune de ces perspectives l'Organisation des Nations unies (ONU) n'appara�t tr�s pertinente, ce qui pourrait annoncer un nouveau retrait, de fait, de son influence. Sans r�forme profonde, l'organisation mondiale appara�t bien incapable de d�passer ses propres proclamations - l�gitimes, mais courtes. Une hypoth�se optimiste serait que la prise de conscience du d�calage actuel pousse � des d�cisions rapides, et que l'ONU puisse alors �tre le cadre d'expression de la solidarit� politique et de ses implications concr�tes, par exemple en mati�re de contr�le collectif des armes.
+Redessiner les d�bats de d�fense ?
+Les options de d�fense concr�tes devront aussi �tre adapt�es � l'�volution des risques. On peut surtout penser � quatre orientations.
+1) Une r�vision de nos vuln�rabilit�s en fonction de ce que nous avons appris des �v�nements, et de ce que nous savons des �volutions des technologies et de leur circulation.
+2) Le d�veloppement de moyens d'observation, de d�tection (l'affirmation d'une capacit� europ�enne est plus urgente que jamais), d'alerte et de renseignement (d�finition des objectifs, puisque les " services " voient d'abord o� on leur demande de regarder ; �largissement des coop�rations).
+3) L'appui sur les fonctions de police, de s�curit� int�rieure, de protection contre les effets d'armes nouvelles, et de projection de forces sp�ciales, ces derni�res pouvant �tre appel�es � dissoudre, � l'ext�rieur, une menace qui ne rel�verait pas d'un traitement militaire lourd.
+4) L'approfondissement de la r�flexion sur les d�fenses antimissiles de th��tre. L'utilit� de ces derni�res pourrait �tre r��valu�e � la lumi�re des �v�nements r�cents, dans l'optique de protections ponctuelles du territoire ou de troupes d�ploy�es � l'ext�rieur. On ne donne ces orientations qu'� titre d'exemple. Toutes d�pendent d'une d�marche plus fondamentale : celle qui red�finira l'espace pertinent pour penser nos politiques de d�fense et de s�curit�. Et cet enjeu ne peut pas �tre strictement national. Les �v�nements du 11 septembre et ceux qui les ont suivis nous obligent � repenser � la fois le contenu de nos politiques et l'espace de leur d�finition ; et la dimension collective, c'est-�-dire, pour nous, europ�enne, s'impose � chaque fois.
+La fin du syst�me bipolaire a impos� une large r�vision de nos politiques de s�curit�, mais le monde va plus vite que les adaptations institutionnelles. C'est une autre �tape qui s'ouvre aujourd'hui, sans que nous en connaissions les contours, ni le terme. Les d�cisions qui vont �tre prises devront pourtant rester assez souples pour ne pas biaiser notre compr�hension des �volutions en cours. Car si le temps de la d�cision politique est rapide, celui de l'intelligence du monde est lent.
+TITRE : G�O�CONOMIE DU BASSIN CASPIEN
+AUTEUR : Ga�l Raballand
+Le pourtour Caspien est capital pour le d�veloppement des pays d'Asie centrale et du Caucase. Pourtant, si on exclut l'Iran et la Russie (dont le centre de gravit� �conomique ne se trouve pas autour de la mer Caspienne), les �conomies de la r�gion sont de petite taille. Evalu� � parit� de pouvoir d'achat, le Produit Int�rieur Brut des cinq pays d'Asie centrale est inf�rieur � 200 milliards de dollars. Ce chiffre ne souffre d'aucune comparaison avec les grands pays asiatiques. Ainsi, le poids de la r�gion est inf�rieur � celui de la Malaisie, il repr�sente moins du tiers du PIB de l'Indon�sie, moins du quart de celui de la Cor�e et plus de 20 fois inf�rieure � la Chine ou au Japon.
+L'exploitation des hydrocarbures doit renforcer consid�rablement le poids �conomique de ces Etats.
+Quelles sont les sp�cificit�s des �conomies de la r�gion par rapport aux autres pays en transition ou par rapport aux autres pays riches en hydrocarbures ? En outre, comme elles ont choisi des politiques �conomiques parfois totalement oppos�es, il est pertinent de s'interroger sur les diff�rences de trajectoires. Pour avoir une approche comparative coh�rente, l'�tude se consacrera essentiellement aux pays de Transcaucasie et d'Asie centrale en se consacrant sur les pays riverains de la Caspienne et de facto en excluant l'Iran et la Russie.
+En analysant les �conomies de la r�gion, il s'av�re que les �conomies du bassin Caspien sont confront�es � trois handicaps communs (I), et m�me si les trajectoires �conomiques se sont r�v�l�es bien diff�rentes (II), le syst�me �conomique sovi�tique reste tr�s pr�sent dans le bassin (III).
+1. Les �conomies du bassin Caspien sont confront�es � trois handicaps communs
+A) Le handicap g�ographique  :  des �conomies enclav�es
+Les pays du bassin Caspien sont les seuls Etats du monde enclav�s avec des ressources importantes en hydrocarbures si on excepte le cas du Tchad. Comme l'a r�sum� Gian Maria Gros-Pietro, pr�sident d'ENI, "�tant donn� que le transport maritime est le mode de transport le moins on�reux, la principale question (pour le bassin Caspien) revient � d�terminer quel est le port le plus int�ressant �conomiquement. G�ographiquement, le Golfe Persique poss�de le plus d'attrait mais, dans ce cas, le p�trole Caspien sera en concurrence avec celui du Moyen-Orient".
+L'Asie centrale est la r�gion au monde la plus �loign�e de la mer. Effectivement, le Golfe Persique est le plus proche d�bouch� sur la mer mais il se trouve, tout de m�me, � plus de 2000 kilom�tres � vol d'oiseau. Or, Tachkent se trouve � 4000 kilom�tres de P�kin, � 5000 kilom�tres de S�oul, � plus de 5500 kilom�tres de Singapour et � pr�s de 5000 kilom�tres de la mer Noire.
+L'absence d'acc�s � la mer a un impact �conomique n�gatif. L'enclavement provoque un d�ficit de croissance tr�s important par rapport � un Etat c�tier. L'�tude empirique la plus large et la plus r�cente prouve que les Etats enclav�s souffrent par rapport aux Etats c�tiers d'un d�ficit de 1,5 % par an pour les pays � revenu faible et moyen. L'impact est tout aussi n�gatif sur le commerce, par rapport � un Etat c�tier, un pays enclav� commerce en moyenne 70 % de moins � niveau de d�veloppement et � taille �gaux.
+La principale explication r�side dans le surco�t de transport li� � cette position g�ographique. Le transport maritime s'est consid�rablement d�velopp� depuis des si�cles car �tant le moyen de transport le moins on�reux. Il a �t� estim� que le transport continental est deux fois plus �lev� que le transport maritime. D'apr�s les calculs du FMI, les co�ts de transport sont, pour un Etat enclav� en d�veloppement, deux fois sup�rieurs � ceux consacr�s par un pays c�tier en d�veloppement. Ce surco�t est, par exemple, li� au passage des fronti�res. Au sein des pays de la CEI, la corruption, la faiblesse de l'Etat, l'�tat des infrastructures, l'absence de routes alternatives conf�rent une rente de situation aux Etats de transit et contribuent ainsi � l'appauvrissement des pays du bassin Caspien (cf. figure pour les m�canismes de transmission de l'enclavement sur le d�veloppement �conomique).
+B) Le handicap historique  :  des pays en transition
+L'analyse de l'h�ritage du syst�me �conomique sovi�tique est capitale pour comprendre les �conomies de la r�gion car, nonobstant des conditions initiales tr�s diff�rentes, elles ont atteint un stade de d�veloppement proche, notamment pour les pays du flanc sud de la Russie.
+1. L'h�ritage du syst�me sovi�tique
+M�me si les �l�ments n�gatifs pr�dominent, le sovi�tisme a eu des aspects positifs sur le d�veloppement �conomique de l'Asie centrale.
+Tout d'abord, cette r�gion jouit d'un capital humain important : malgr� des signes peu encourageants aujourd'hui, l'analphab�tisme a toujours �t� inexistant dans la r�gion : 1 � 3 % de la population alors que ce pourcentage est proche de 40 % dans le cas de pays � faible revenus (ce que sont les pays d'Asie centrale).
+L'Asie centrale et le Caucase se sont d�velopp�s moyennant des subventions directes ou indirectes, en grande majorit�, en provenance de la Russie. Au sein de l'Union, les deux pays les plus b�n�ficiaires de cette aide �taient le Kazakhstan et l'Ouzb�kistan. C'est ainsi que le premier a re�u des subventions �quivalentes en moyenne � 14,7 % par an de son produit national utilis� et 5,3 % pour le second. En terme de montant, les subventions vers�es au Kirghizstan et au Tadjikistan �taient inf�rieures. N�anmoins, en pourcentage, celles-ci �taient tr�s importantes tout du moins pour le Kirghizstan (15,5 %) et un peu plus faibles pour le Tadjikistan (8,8 %). Ainsi, dans le cas du Kirghizstan, par exemple, pr�s d'un sixi�me des biens consomm�s et des capitaux investis, chaque ann�e, �taient, en fait, des dons en provenance des autres R�publiques. Gr�ce � la distorsion de prix au sein de l'URSS, la fiction d'un commerce assez peu d�s�quilibr� �tait entretenue. Or, avec des estimations aux prix mondiaux en 1988, seul le Turkm�nistan et la Russie conservaient un commerce exc�dentaire tandis que le Kazakhstan, le Tadjikistan et le Kirghizstan accusaient un d�ficit commercial sup�rieur � 15 % du PIB. La cons�quence de ce syst�me �tait une inefficacit� �conomique croissante. En 1970, le revenu national produit par habitant �quivalait � 83 % de la moyenne de l'URSS, en 1979, ce pourcentage �tait tomb� � 66 % et 51 % en 1989.
+La contrepartie �conomique r�sidait dans une d�pendance des R�publiques du sud de l'Union vis-�-vis de Moscou notamment pour l'approvisionnement, la technologie et l'exportation.
+Granberg (1993) a calcul� l'interd�pendance existant entre R�publiques de l'URSS. Il appara�t que, si les liens �conomiques avec les autres R�publiques avaient �t� coup�s � la fin des ann�es 80, le Kazakhstan et les autres R�publiques d'Asie centrale auraient tout juste produit le quart de leur produit national. La part de la Russie �tait pr�pond�rante puisque respectivement 42,5% et 36,3% du produit national du Kazakhstan et des autres R�publiques d'Asie centrale �taient le fait de la Russie. L'Asie centrale ne pouvait se passer �conomiquement de la Russie. Les exportations des pays de la r�gion vers les autres R�publiques d'URSS repr�sentaient au minimum 90 % du total des exportations et 85 % des importations avec des records pour le Turkm�nistan (avec 92 % pour les exportations).
+L'h�ritage sovi�tique a produit des effets tr�s importants dans la phase de transformation post-socialiste dans la derni�re d�cennie.
+2. Les difficult�s actuelles de la stabilisation macro�conomique
+Tous les Etats du flanc sud de la Russie ont �t� confront�s aux m�mes ph�nom�nes macro�conomiques.
+Malgr� les sp�cificit�s de chaque pays, la transition peut �tre caract�ris�e par plusieurs �tapes :
+- baisse tr�s importante des agr�gats de production entre 1990 et 1992 ;
+- �clatement de la zone rouble � l'automne 1993 ;
+- hyperinflation au cours des ann�es 1993-1994 ;
+- reprise de la croissance en 1995-1996 ;
+- impact de la crise russe (1998-1999).
+Sur la d�cennie, le PIB a baiss� en moyenne d'un tiers pour les R�publiques de la CEI, le Kazakhstan ayant accus� une baisse de 30 %  mais la chute �tant de pr�s de 50 % pour le Turkm�nistan.
+Encore aujourd'hui, la stabilisation macro�conomique est difficile. Ces pays sont confront�s � un d�ficit chronique de la balance commerciale. Dans un contexte d'�rosion des ressources fiscales tr�s rapide, l'endettement est structurellement croissant. L'endettement concerne aujourd'hui tous les pays de la r�gion (cf. tableau 1).
+Les �conomies de la r�gion peinent � sortir de l'h�ritage �conomique sovi�tique et sont, de plus en plus, en voie de tiers-mondisation.
+C) Le handicap �conomique : des �conomies en voie de tiers-mondisation
+1) La paup�risation de l'Etat et des populations
+A cause de la r�cession transitionnelle et l'�rosion des recettes, la marge de manoeuvre des autorit�s �conomiques s'est r�duite graduellement. Il est symptomatique de constater  que l'illettrisme a notablement progress� dans la derni�re d�cennie. C'est d'ailleurs la seule r�gion au monde qui s'est trouv�e dans ce cas. La scolarisation dans les �coles primaires est ainsi en baisse sensible. Alors que ce pourcentage �tait proche de 100 % durant l'�poque sovi�tique, il est proche de 80 % aujourd'hui en Asie centrale selon l'UNICEF.
+Malgr� les investissements du centre en p�riph�rie au sein de l'URSS, l'Asie centrale �tait la r�gion la plus pauvre de l'Union. Alors que le pourcentage de pauvres �tait en moyenne de 12,5 % au sein de l'URSS,  cette moyenne �tait pour les cinq pays d'Asie centrale de 45 %. L'in�galit� et la pauvret� �taient ainsi pr�sentes en Asie centrale du temps de l'URSS, ces tendances ont �t� renforc�es dans la derni�re d�cennie. Hormis les deux grandes puissances r�gionales, Russie et Iran, tous les pays de la r�gion sont des pays � faible revenu, si ce n'est le Kazakhstan qui est � revenu moyen (cf. tableau 2).
+La hausse de la d�mographie contribue encore au renforcement de la pauvret�. Hormis le cas du Kazakhstan et de l'Arm�nie, les pays de la r�gion ont connu une expansion d�mographique tr�s importante, atteignant presque 2 % par an dans le cas du Turkm�nistan et de l'Ouzb�kistan.
+Les populations de la r�gion sont ainsi de plus en plus jeunes et avec des ressources limit�es. Aussi, l'�conomie parall�le, pour ne pas dire, criminelle, se d�veloppe. M�me si la production de drogue en Asie centrale reste assez faible, limit�e au Tadjikistan (vall�e de Pendjikent) et � l'Est du Turkm�nistan pour l'opium et les r�gions d'Issyk-Koul et du sud-Kazakhstan pour le cannabis, la r�gion est devenue la principale r�gion de transit de l'opium afghan. Il a �t� estim� que de 30 � 50 % de l'activit� �conomique au Tadjikistan est li�e � la production ou au commerce de drogue. Ce commerce pourrait �tre plus ou moins institutionnalis� si on se reporte aux scandales des derni�res ann�es impliquant des gardes-fronti�res russes, des officiels en charge de la lutte contre le trafic de drogue voire m�me d'officiels proches du Pr�sident turkm�ne, S.Niyazov. Avec les probl�mes d'autorit� rencontr�s par l'Etat et la pauvret� croissante des populations, la criminalisation des �conomies se renforce avec la multiplication des trafics (contrebandes, drogue) dans des r�gions fragilis�es comme le Tadjikistan, le sud Kirghizstan ou la G�orgie.
+2. Une d�pendance accrue vis-�-vis de l'ext�rieur
+Les �conomies de la r�gion sont ainsi devenues de plus en plus d�pendantes de l'aide et de l'investissement �trangers.
+L'IDE (investissement direct �tranger) est n�cessaire pour mettre en valeur les ressources de la r�gion. Pourtant, il reste encore tr�s faible. Parmi les pays en transition, l'Asie centrale est le parent pauvre du point de vue de l'IDE. La BERD a calcul�, sur la p�riode 1989-1999, que l'IDE par habitant avait �t� de 668 dollars pour les pays d'Europe centrale et orientale. Pour les pays de la CEI, ce ratio �tait pr�s de cinq fois inf�rieur, s'�levant � 140 dollars. Si on excepte le Kazakhstan qui a attir� pr�s de 80 % de l'IDE en Asie centrale, l'IDE est inf�rieur � 50 dollars par habitant. Malgr� les hydrocarbures et les m�taux, l'Asie centrale n'a re�u que 0,3 % des IDE investis dans le monde sur la p�riode 1998-2000. Ce chiffre �tait nul dix ans plus t�t mais seuls les pays en d�veloppement du Pacifique sud ont attir� moins de capitaux que les pays d'Asie centrale sur cette p�riode de trois ann�es.
+L'investissement est faible. Les pays de la r�gion ont ainsi recours � l'endettement ext�rieur. L'endettement total des pays du Caucase m�ridional et d'Asie centrale a d�pass� les 25 milliards de dollars, ce qui repr�sente en moyenne plus de 60 % du PIB de cette r�gion (voir tableau). Plus que le chiffre, c'est le rythme d'accroissement qui est inqui�tant. En effet, partis sans dette en 1992, ces Etats ont eu recours massivement � l'endettement � tel point que des pays de la r�gion font d�j� partie des pays les plus endett�s au monde dix ans apr�s l'ind�pendance, � l'instar du Kirghizstan et du Tadjikistan. La majorit� des pays Africains ont �t� confront�s � ces m�mes probl�mes dans les ann�es 80, � savoir trois d�cennies apr�s l'ind�pendance.
+Dans ce contexte de n�cessit� de commercialiser les ressources naturelles pour faire face aux probl�mes de financement, l'exploitation des hydrocarbures rev�t une importance capitale pour ces �conomies. Les �conomies riches en hydrocarbures de la r�gion, Azerba�djan, Kazakhstan et Turkm�nistan, deviennent ainsi de plus en plus des �conomies de rente. Le commerce des pays de la r�gion se rapproche de plus en plus d'un pays en d�veloppement : ils exportent des mati�res premi�res et importent des biens � forte densit� technologique. Ainsi, la part du coton et de l'or dans les exportations totales de l'Ouzb�kistan est de 60 %, les m�taux et le p�trole repr�sentent 45 % des exportations totales du Kazakhstan et le gaz et p�trole, 50 % des exportations totales du Turkm�nistan.
+3. Des �conomies de rente  :
+Les derni�res �tudes empiriques montrent que, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les pays avec d'importantes ressources naturelles ont connu des taux de croissance plus faibles que ceux qui n'en avaient pas. "La mal�diction des ressources naturelles" est la r�gle et non l'exception.
+Comme le remarquent Sachs et Warner (2001), aucune explication th�orique de ce ph�nom�ne n'est pour lors reconnue universellement. Plusieurs canaux de transmission de cette relation n�gative entre ressources naturelles et croissance ont �t� avanc�s : (1) un faible investissement dans l'�ducation (2) un comportement rentier de la part des dirigeants de ces pays (3) une confiance excessive dans l'avenir qui conduit � l'adoption de politiques �conomiques inappropri�es (4) la th�orie de la maladie hollandaise.
+Il est important de savoir si les pays du bassin Caspien semblent ou non �chapper � la mal�diction des ressources naturelles en �tudiant la situation dans laquelle sont ces Etats pour ces diff�rentes questions.  Les pays du bassin Caspien sont, de toute fa�on, extr�mement d�pendants des hydrocarbures comme le montre le tableau 3.
+D'apr�s Gylfason (2001), un pays est moins enclin � investir dans le capital humain (l'�ducation) lorsqu'il poss�de des revenus confortables tir�s des ressources naturelles. Empiriquement, cette corr�lation n�gative est v�rifi�e. Dans le cas des pays du bassin Caspien, il y a bien investissement plus faible dans l'�ducation mais ce mouvement est g�n�ral dans les pays de la CEI depuis l'ind�pendance. Cette baisse serait m�me moins faible pour l'Azerba�djan et le Kazakhstan (mais plus forte pour le Turkm�nistan), cf. tableau 4.
+En revanche, on peut redouter de plus en plus le comportement rentier de la part des dirigeants des pays du bassin Caspien. Ainsi, l'Azerba�djan et le Kazakhstan se sont dot�s de fonds p�trole qui r�unissent tout ou partie des revenus li�s aux exportations d'hydrocarbures. Mais, dans les deux cas, contrairement aux recommandations des organisations internationales, ces fonds sont plac�s sous l'autorit� du pr�sident avec un droit de regard limit� pour le parlement, voire nul dans le cas de l'Azerba�djan. En outre, dans ce dernier, ce fonds est extra-budg�taire ayant pour cons�quence de siphonner une bonne partie du budget az�ri accroissant ainsi l'opacit� dans la gestion budg�taire.
+La confiance excessive dans l'avenir est pr�sente dans les discours officiels puisque ces Etats se sont proclam�s "Kowe�t de l'Asie centrale" comme l'Azerba�djan et le Turkm�nistan. Pourtant, on en peut nullement les comparer � un pays du Moyen-Orient. Comme d�montr� dans la seconde partie, cette confiance a s�rement conduit le Turkm�nistan � l'adoption d'une politique �conomique vou�e � l'�chec.
+L'une des questions r�currentes � propos de ces �conomies concerne la maladie ou plut�t le syndrome hollandais (dutch disease). Ces pays connaissent-ils aujourd'hui ce syndrome ?
+Rosenberg et Saavalainen (1998) ont montr� qu'une adaptation aux �conomies en transition �tait n�cessaire pour appliquer les mod�les de base de cette th�orie. Les principaux sympt�mes de ce syndrome sont l'appr�ciation excessive du taux de change r�el (overshooting) apr�s la d�couverte massive d'hydrocarbures, un d�s�quilibre croissant des comptes courants et surtout une croissance sectorielle d�s�quilibr�e.
+Dans le cas des �conomies en transition, le taux de change r�el est consid�r� comme sous-�valu� � l'�quilibre. Le ph�nom�ne d'overshooting et ses cons�quences sur l'�conomie r�elle ( perte de comp�titivit� internationale et d�s�quilibre des comptes courants, inflation par exemple...) est donc plus limit�. En outre, l'arriv�e de capitaux est normale dans le cas des pays en transition, voire n�cessaire, s'il est provoqu� par des investisseurs �trangers qui renforcent la capacit� productive du pays (dans le p�trole, le raffinage ou autre secteur productif � moyenne ou forte densit� technologique, par exemple).
+Le principal souci, pour ces �conomies, concerne le d�s�quilibre de la croissance. D'apr�s la th�orie, on doit assister � un accroissement du secteur des biens non-�changeables (services) ainsi que celui du secteur extractif au d�triment des biens �changeables (manufacturier et agricole). Avec l'appr�ciation du taux de change r�el, la cons�quence est la perte de comp�titivit� du secteur des biens �changeables hors p�trole et, � terme, une hypertrophie du secteur des hydrocarbures. Or, c'est ce qui se passe aujourd'hui dans la r�gion. Ainsi, en Azerba�djan, c'est le secteur p�trolier et gazier qui a connu la plus faible baisse de sa production (-15 % entre 1992 et 1999). En revanche, tous les autres pans de l'�conomie ont connu des baisses catastrophiques : -68% pour la chimie et la p�trochimie, -71% pour la production cotonni�re, -84 % pour l'industrie agroalimentaire, -90% pour l'industrie l�g�re et m�me -93% pour la m�tallurgie. Le secteur p�trolier en Azerba�djan se d�veloppe en marge du reste de l'�conomie.
+Enfin, la manne p�troli�re et gazi�re permet de faire perdurer le syst�me de contrainte budg�taire molle en subventionnant des entreprises dans les secteurs hors p�trole et gaz et ainsi maintient les dysfonctionnements des entreprises ainsi que les ph�nom�nes de gaspillage. La soci�t� p�troli�re nationale az�rie facture � ses clients un prix trois � quatre fois inf�rieur aux prix mondiaux. Avec les arri�r�s de paiement, on estime ainsi � 14% du PIB az�ri qui est vers� aux entreprises sous forme de subventions indirectes en �nergie. Aussi, il n'est pas �tonnant de constater encore aujourd'hui que l'intensit� �nerg�tique est tr�s forte dans les pays du bassin Caspien. L'Azerba�djan et surtout le Turkm�nistan (ainsi que l'Ukraine et l'Ouzb�kistan) sont les pays au monde qui produisent le moins rapport�s � un kilogramme d'�quivalent p�trole d'apr�s une �tude de la Banque Mondiale. En effet, en 1997, seulement 1,33 dollar �taient produits avec 1 kilogramme d'�quivalent p�trole d'�nergie consomm�e en Azerba�djan et ce chiffre n'�tait que de 0,98 pour le Turkm�nistan. En outre, en 1989, ce chiffre �tait sup�rieur (1,39 dollar) pour l'Azerba�djan, c'est � dire que l'on produisait plus avec la m�me quantit� d'�nergie consomm�e. Bien �videmment, dans les pays voisins, pauvres en ressources, l'�nergie consomm�e est bien mieux utilis�e. En Arm�nie, ce ratio �tait de 4,3 en 1997 et 7,7 en G�orgie, c'est � dire qu'on produisait pr�s de 6 fois plus avec la m�me quantit� d'�nergie.  M�me si le mod�le th�orique de dutch disease ne s'applique pas in extenso dans le bassin Caspien, des sympt�mes apparaissent d�j� tels que croissance sectorielle d�s�quilibr�e.
+Les pays du bassin Caspien cumulent des handicaps li�s � l'histoire (avec la sortie du syst�me �conomique sovi�tique), � la g�ographie (avec l'enclavement) et � la fatalit� �conomique (avec la sortie du sous-d�veloppement).
+Face � ces multiples d�fis, les Etats ont essay� de r�pondre de diff�rentes mani�res.
+2. Aujourd'hui, il appara�t que les trajectoires �conomiques se sont r�v�l�es bien diff�rentes dans le bassin Caspien
+Les politiques �conomiques men�es dans la derni�re d�cennie par le Kazakhstan et l'Azerba�djan, d'une part et par l'Ouzb�kistan et le Turkm�nistan, d'autre part ont �t� diam�tralement oppos�es. Pourtant, dix ans apr�s l'ind�pendance, les r�sultats des deux voies sont mitig�s. Plus que des choix voulus par les autorit�s en place, ils apparaissent plus comme des options impos�es par les conditions �conomiques initiales dans lesquelles se trouvaient les Etats de la r�gion.
+A)  La multiplicit� des trajectoires
+1. Deux grandes approches : l'ouverture ou la substitution aux importations.
+Deux grandes approches de politique �conomique s'affrontent sur le flanc sud de la Russie. La premi�re rassemble la majorit� des Etats de la r�gion. Il fut conforme aux souhaits de la communaut� internationale avec une ouverture commerciale et du march� des taux de change avec la convertibilit� de la monnaie nationale, un effort de privatisation des moyens de production pour attirer les capitaux �trangers. Le Kazakhstan et surtout l'Azerba�djan ont suivi tr�s t�t cette voie. Tous les pays de la r�gion sont, plus ou moins, se dirigent dans cette m�me direction.
+La seconde approche regroupe l'Ouzb�kistan et le Turkm�nistan. Dans ce dernier pays, cette politique est men�e � son paroxysme. Ces deux Etats s'appuient sur un mod�le de d�veloppement autocentr� avec une substitution des importations. L'�conomie reste tr�s r�glement�e avec une absence d'ouverture commerciale et du march� des changes. Dans ces deux pays perdure l'Etat producteur. Ce syst�me repose sur un taux de change artificiel sur�valu� qui facilite l'importation de machines ou de biens n�cessaires � l'industrialisation du pays. Mais cette politique a un co�t �lev� qui explique les probl�mes actuels de financement de ces pays. Par le biais de la sur�valuation du taux de change officiel, un m�canisme d'incitation � l'importation a �t� mis en place au d�triment des exportations. Le FMI a ainsi calcul� que le transfert des exportateurs vers les importateurs �tait �quivalent � 16 % du PIB. Les trois piliers de ce syst�me sont la distorsion de prix, la ponction sur le secteur agricole (notamment sur celui du coton) et le m�canisme de redistribution au profit de secteurs class�s comme strat�giques par le r�gime. Il est indispensable que le coton soit achet� aux producteurs � un prix inf�rieur aux prix mondiaux. Le profit engrang� par l'Etat ouzbek, par exemple, permet ainsi l'investissement industriel. En 1996, le prix d'achat impos� aux producteurs (qui s'impose � tout producteur) �tait inf�rieur de 30 % aux prix mondiaux. Ce syst�me se d�veloppe �galement au Turkm�nistan au d�triment de l'agriculture et plus particuli�rement des petits producteurs. Le FMI a calcul� que l'Etat turkm�ne ach�te (au taux de change officiel) le coton et le bl� entre 50 et 60 % des prix mondiaux, ce qui repr�sente annuellement un transfert de l'agriculture au profit du reste de l'�conomie �quivalent � 15 % du PIB.
+2. Des fortunes diff�rentes
+En analysant le tableau sur la performance de la production entre 1989 et 1998, il appara�t clairement que c'est l'Ouzb�kistan qui sort vainqueur de cette confrontation avec le Kazakhstan et l'Azerba�djan. En effet, la baisse de la production cumul�e n'a pas d�pass� 15 % alors que la moyenne pour les douze pays de la CEI s'est �tablie � plus de 50 % sur la m�me p�riode.
+N�anmoins, il serait r�ducteur de vouloir sacrifier le mod�le d'ouverture pr�n� par les organisations internationales dans la r�gion. En effet, le Turkm�nistan a connu des r�sultats bien plus mauvais que le Kazakhstan en pratiquant la politique inverse.
+Plus que la politique �conomique, c'est la structure m�me de l'�conomie � l'ind�pendance qui a largement conditionn� le choix des politiques �conomiques suivies au cours de la derni�re d�cennie.
+B) L'importance d�cisive des conditions initiales
+1. L'importance de la politique �conomique
+Sans nul doute, les options de politique �conomique choisies ont eu un impact sur les dix ann�es de transition.
+En effet, la non-ouverture de l'�conomie ouzbek et la subvention de nombreux combinats par diff�rents biais comme les arri�r�s interentreprises ou le financement gr�ce � des banques publiques ont limit� la baisse du PIB. La production est ainsi rest�e artificiellement �lev�e dans certaines entreprises.
+De m�me, les politiques kazakhe et az�ries ont provoqu� une paup�risation des populations d'autant que l'Etat joue de moins en moins le r�le de garant des politiques sociales. La politique �conomique est, pour une certaine part, responsable de la baisse des revenus et de la hausse du ch�mage. N�anmoins, elle a permis une reprise plus forte de la croissance dans la seconde moiti� des ann�es 90. Alors que le Turkm�nistan et l'Ouzb�kistan sont encore confront�s � des probl�mes structurels de stabilisation macro�conomique, le coeur du probl�me au Kazakhstan et en Azerba�djan est d�sormais la gouvernance �conomique et la gestion de la rente.
+Ainsi, malgr� l'importance des politiques, il semble que des raisons plus profondes expliquent les diff�rences de trajectoires macro�conomiques dans les pays de la r�gion.
+2. Pourtant la trajectoire macro�conomique r�sulte principalement des conditions initiales
+Plus qu'un choix, c'�tait un devoir pour le Kazakhstan et l'Azerba�djan d'ouvrir leurs �conomies. En effet, ces deux pays avaient cruellement besoin de capitaux. La capacit� de financement domestique �tant trop limit�e, un syst�me autarcique �tait impossible dans ces deux pays.  Ils avaient besoin de capitaux pour reconvertir l'appareil de production et d�velopper l'exploitation des hydrocarbures ou d�velopper la production m�tallurgique. Le Kazakhstan a toujours �t� une �conomie fond�e sur les industries extractives. Ainsi, en 1990, plus des deux tiers de la production industrielle kazakh provenait de ces industries. En revanche, l'Ouzb�kistan, est un pays agricole sp�cialis� dans l'industrie cotonni�re. Ainsi, les industries extractives ne repr�sentaient que 12 % de la production industrielle en 1990. C'�tait aussi le pays le moins industrialis� de tous les pays de l'ex-bloc de l'Est. Gr�ce � ses ressources, ce pays avait la possibilit� de devenir rapidement autosuffisant dans les domaines �nerg�tique et alimentaire. Enfin, la garantie de poss�der des revenus � l'exportation importants du fait du coton et de l'or (3 � 4 milliards de dollars annuels) pouvait permettre � l'Ouzb�kistan de mener une politique de substitution aux importations.
+Le Turkm�nistan s'est, quant � lui tromp� de choix de politique. En effet, ce pays n'a pas les ressources suffisantes pour mener une politique de d�veloppement autocentr�. L'autosuffisance alimentaire est quasiment impossible �tant donn� la croissance d�mographique et les facteurs climatiques (son territoire est constitu� � 85 % de d�sert) si ce n'est au prix de graves dommages � l'environnement.
+Cons�quemment, les politiques d'investissement et de construction publiques se font au d�triment des cultures commercialisables comme le coton et en ayant recours massivement � l'endettement ext�rieur. La p�rennit� d'un tel syst�me est ainsi en cause d'autant que la principale hypoth�que r�side dans la volatilit� des revenus. En effet, encore aujourd'hui, ce pays est totalement d�pendant de la Russie pour ses exportations de gaz qui repr�sentent 80 % des exportations.
+Nonobstant les conditions initiales tr�s diff�rentes et les politiques �conomiques diam�tralement oppos�es, les caract�ristiques �conomiques des Etats de la r�gion restent assez proches. Ceci s'explique par une r�manence du syst�me �conomique sovi�tique encore aujourd'hui. La sortie totale du syst�me n'a pas encore eu lieu et, sur de nombreux points, les �conomies de la r�gion fonctionnent encore sensiblement de la m�me mani�re.
+3. Le syst�me �conomique sovi�tique reste tr�s pr�sent dans le bassin Caspien
+M�me parmi les pays de l'ex-URSS, les Etats du bassin Caspien sont en retard dans les r�formes structurelles. Ainsi, aussi bien le Kazakhstan que l'Azerba�djan ou le Turkm�nistan poss�daient des indices cumul�s de lib�ralisation �conomique inf�rieurs aux pays de la CEI. De nombreuses caract�ristiques h�rit�es de la p�riode sovi�tique ont perdur�.
+A. Un fonctionnement sovi�tique de l'�conomie : la subordination de l'�conomique au politique
+Qu'on parle de jouzisme, de tribalisme ou de n�potisme selon les Etats, la r�alit� reste peu diff�rente. L'�conomie est subordonn�e � la politique dans la r�gion. Or, la pratique politique est, elle-m�me, le produit de plusieurs influences.
+1. Les interactions actuelles entre soci�t�, pouvoir et �conomie, r�sultat de nombreux h�ritages.
+Les soci�t�s centre-asiatiques se sont forg�es au contact de nombreuses influences ext�rieures. Ces diff�rents emprunts ont contribu�, d'une mani�re g�n�rale, � la constitution d'un pouvoir fort, voire autocratique, ayant une mainmise sur tous les pans de la soci�t� y compris l'�conomie.
+Les pr�sidents de la r�gion ont repris une pratique autocratique du pouvoir. Ce qu'on appelle aujourd'hui la "m�moire de la d�mocratie" (democracy memory) est pour ainsi dire inexistante en Asie centrale. C'est pourtant un mythe relev� par Martha Brill Olcott (2001) que de penser que seuls les pr�sidents dirigeant avec une main de fer peuvent se maintenir au pouvoir dans la r�gion. Bien �videmment, le pouvoir pr�f�re se r�f�rer � la pratique autocratique mongole ou aux khanats de la p�riode pr�-sovi�tique pour diriger sans compromis aujourd'hui. Pourtant, comme l'explique Olcott, la majorit� des �lites urbaines (notamment dans les capitales) voudraient une solution plus d�mocratique. Mais ces Etats sont majoritairement ruraux et, m�me au sein des villes, la mentalit� est emprunt�e de cette conscience h�rit�e des campagnes. Or, dans la majorit� des campagnes centre-asiatiques, la conscience politique est tr�s faible et la majorit� des populations de la r�gion consid�rent que le pouvoir en place doit �tre symbolis� par un homme fort. Dans ces conditions, la soci�t� comme l'�conomie doivent �tre au service du pouvoir.
+Li� � cette conscience politique dans les campagnes, on peut se r�f�rer � l'influence du milieu naturel. A ce propos, la th�se de Wittfogel (1977) sur l'Etat hydraulique semble tr�s pertinente en Asie centrale. D'apr�s lui, l'�conomie hydraulique qui a pour but l'irrigation et le contr�le des eaux est n�cessairement politique. Pour d�velopper efficacement l'agriculture, elle requiert une forte hi�rarchisation et une grande coop�ration entre les individus. Cette derni�re d�veloppant ainsi un fort communautarisme. Dans ces conditions, "le caract�re despotique du gouvernement hydraulique n'est pas s�rieusement contest�". Dans l'�conomie hydraulique, existerait m�me "une tendance cumulative au pouvoir incontr�l�". C'est d'autant plus pertinent pour l'Asie centrale que le Turkm�nistan, l'Ouzb�kistan ou le sud du Kazakhstan sont des pays d'oasis. Dans la r�gion, l'eau a jou� un r�le capital dans le d�veloppement des villes, r�gions et puis des Etats. En suivant le raisonnement de Wittfogel (1977), on peut mieux comprendre pourquoi un pouvoir autocratique s'est d�velopp� dans la r�gion. Cette influence de l'Etat hydraulique est probablement lointaine. N�anmoins, elle induisait une certaine pratique autocratique du pouvoir et une subordination de l'�conomique au politique. C'est exactement ce que le syst�me sovi�tique a promu en Asie centrale et dans le Caucase m�ridional. Et c'est cette influence, qui s'appuie probablement sur de nombreux h�ritages, qui reste tr�s vivace.
+Du temps de l'URSS, la culture, l'�conomie et tous les pans de la soci�t� devaient �tre, co�te que co�te, au service de l'id�al politique qui �tait la construction du premier Etat communiste de l'histoire. Bien �videmment, ce syst�me politico-�conomique a eu des cons�quences f�cheuses sur l'�conomie qui restent pr�sentes m�me dans les entreprises. Par exemple, l'absence de responsabilisation des salari�s dans les entreprises est largement h�rit�e de cette �poque. Le probl�me de la comp�tence au sommet de l'entreprise est un probl�me �conomique r�current dans la r�gion.
+Plusieurs influences expliquent ainsi l'absence de fronti�re claire entre pouvoir politique et �conomie. Ceci a des cons�quences tr�s importantes sur le fonctionnement actuel de ces �conomies. Cet effet pourrait m�me encore se renforcer si on se r�f�re aux ph�nom�nes apparus dans les Etats riches en hydrocarbures.
+2. L'apparition de la maladie politique hollandaise dans le bassin Caspien
+Empiriquement, il a �t� montr� qu'un afflux soudain de ressources financi�res li� � l'exploitation de mati�res premi�res renforce l'in�galit� de revenus. Lam et Wantchekon (2000) ont essay� de d�montrer quel �tait l'impact de cet afflux financier sur la gestion politique d'un pays. Dans ce cas, appara�t ce qu'ils ont appel� un ph�nom�ne de "political dutch disease" ou de maladie hollandaise politique. L'abondance des ressources provoque directement et indirectement une plus grande in�galit� de revenus. L'effet direct s'explique par l'enrichissement de l'�lite au pouvoir, l'effet indirect induit un appauvrissement de la population � cause des ph�nom�nes de maladie hollandaise. En �tant responsable de la distribution de la rente, l'�lite au pouvoir consolide son pouvoir car elle peut cr�er des groupes de pression de poids � peu pr�s �gal mais concurrents et ainsi diviser pour mieux r�gner. Ainsi, si cette th�orie �tait valid�e dans la Caspienne, le pouvoir des Pr�sidents Aliev, Nazarbaev et Niyazov ne seraient pas v�ritablement menac�s pour peu qu'ils sachent redistribuer une partie de leurs revenus � une partie de l'oligarchie dirigeante.
+Le type d'exploitation des hydrocarbures est intimement li� � la situation politique comme le montrent Luong et Weinthal (2001) dans le cas des pays du bassin Caspien. En effet, elles expliquent que les strat�gies de d�veloppement des hydrocarbures sont fonction de deux �l�ments : la possibilit� ou non de se procurer des ressources alternatives � l'exploitation des hydrocarbures et le niveau de la contestation politique. Ainsi, en Ouzb�kistan et au Turkm�nistan, l'agriculture (et notamment le coton) fournit d'importants revenus aux budgets nationaux si bien que le pouvoir a pr�f�r� un engagement assez limit� des entreprises �trang�res et conserver aux mains de l'Etat le secteur p�trolier et gazier pour p�renniser le statu quo h�rit� de la p�riode sovi�tique. L'Azerba�djan a h�rit�, � l'ind�pendance, d'un appareil �conomique d�pendant �conomiquement des hydrocarbures et avec des ressources nationales de financement faibles. Aussi, a-t-elle d� faire appel aux entreprises �trang�res tout en conservant la mainmise sur ce secteur en maintenant dans le secteur public la compagnie p�troli�re nationale.  En Russie, la privatisation du secteur a �t� "nationale" avec une faible participation �trang�re pour acc�der aux demandes des barons locaux et a, en cons�quence, limit� la contestation politique. Enfin, le Kazakhstan avait crucialement besoin de l'exploitation des hydrocarbures car ne poss�dant pas de source alternative de revenus sans investissement massif. Aussi, ce pays a eu recours � la participation importante des entreprises �trang�res. Comme la contestation politique a toujours �t� assez forte dans ce pays, Astana est all� plus loin en privatisant une partie du secteur pour faire rejeter la responsabilit� sociale de la crise �conomique sur les entreprises �trang�res. Tous ces points sont r�sum�s dans le tableau 6.
+Cons�quemment, il appara�t que les strat�gies de d�veloppement des hydrocarbures sont li�es � des conditions �conomiques mais surtout � la situation politique. La gestion de la rente est corr�l�e � la force des institutions. Karl (2000) explique qu'au regard des exp�riences au Moyen-Orient et en Am�rique latine que de v�ritables institutions politiques et sociales aient �t� mises en place avant que le boom p�trolier n'intervienne.
+On peut douter de l'efficacit� �conomique des institutions politiques aujourd'hui dans le bassin Caspien. Von Hirschhausen et Waelde (2001) d�crivent l'Etat dans les �conomies du bassin Caspien comme �tant "autocratique, domin� par des structures de clan..., (pays) o� il n'existe pas de s�paration entre Etat et �conomie". L'Etat est devenu source de profit car le secteur priv� reste assez faible et vuln�rable lorsqu'il n'est pas li� au pouvoir. Il existe aujourd'hui une r�manence du dirigisme �tatique. M�me le pays o� le secteur avait �t� le plus ouvert, le Kazakhstan, proc�de � une certaine reprise en main avec la constitution d'un monopole d'Etat, Kazmouna�gaz, au printemps 2002. Reviennent �galement r�guli�rement des d�clarations d'officiels pour remettre en cause les contrats d�j� sign�s avec les entreprises �trang�res.
+Dans la r�gion, l'Etat est de plus en plus discr�dit� par le secteur priv�. Parmi vingt pays en transition �tudi�s en 2001, l'Azerba�djan �tait le pays o� l'indice de capture de l'Etat �tait le plus �lev�, c'est dire que les entreprises interrog�es percevaient une corruption de l'Etat � tous les �chelons. Le probl�me crucial aujourd'hui reste celui de la gestion de la rente. En 2000, sur 90 pays �tudi�s par Transparency International pour conna�tre la perception de la corruption, le Kazakhstan �tait 66�me, la Russie 83�me et l'Azerba�djan 87�me. En 2002, ces pays sont respectivement 88�me, 74�me et 95�me sur 102 pays �tudi�s, c'est dire que la situation s'est am�lior�e sensiblement en Russie mais s'est d�t�rior�e au Kazakhstan et reste catastrophique en Azerba�djan. Dans tous les pays de la r�gion, le pouvoir politique a d�sormais la mainmise sur le secteur p�trolier. En Azerba�djan, le fils du pr�sident, Ilham Aliev, est vice-pr�sident de la compagnie p�troli�re nationale et au Kazakhstan, le second gendre du pr�sident, Timour Koulibaev, est vice-pr�sident de la compagnie p�troli�re et gazi�re nationale, Kazmouna�gaz. Comme dans le syst�me sovi�tique, l'�conomie, notamment avec le secteur p�trolier et gazier, est subordonn�e au pouvoir politique. Mais le syst�me �conomique sovi�tique reste pr�sent notamment dans le fonctionnement m�me de ces jeunes �conomies.
+B. Le fonctionnement des �conomies du bassin reste tr�s sovi�tique
+Bien �videmment, avec la d�sint�gration de l'URSS, les �conomies du flanc sud de la Russie ont entam� une s�rie d'�volutions capitales. Pourtant, derri�re certains chiffres se cache une r�alit� un peu diff�rente mettant en exergue la perp�tuation de l'ancien syst�me �conomique.
+1) malgr� la d�sint�gration commerciale, la Russie reste le principal partenaire �conomique dans la r�gion.
+Il est vrai que le commerce entre ex-R�publiques de l'URSS a fait une chute sans pr�c�dente puisque pour les pays d'Asie centrale, il est pass� d'environ 90 % � 30 % en moyenne. Pourtant, les ex-R�publiques, notamment la Russie, sont encore des partenaires commerciaux privil�gi�s. Le commerce avec la Russie repr�sente encore plus du quart du commerce total (et plus de 40 % des importations).
+Le commerce avec la Russie a d�clin� dans la mesure o� ces Etats riches en hydrocarbures n'exportent pas d'hydrocarbures vers la Russie, elle-m�me productrice. Ainsi, c'est la part des autres pays d'ex-URSS qui reste assez importante : le Turkm�nistan commerce ainsi � pr�s de 30 % avec les autres ex-R�publiques (hors Russie) et l'Azerba�djan � plus de 10 %. Des pays comme l'Ukraine sont ainsi devenus des partenaires incontournables de ces pays producteurs de p�trole et de gaz. Le d�senclavement avec le flanc sud, symbolis� par l'Iran, reste encore assez hypoth�tique. Pour T�h�ran, le commerce avec toutes les ex-R�publiques de l'URSS (hors Russie) repr�sente moins de 3 % de son commerce total. M�me le Turkm�nistan, qui poss�de pr�s de 1000 kilom�tres de fronti�re avec l'Iran, ne commerce que faiblement avec son voisin du sud (11 % du commerce total).
+Ceci est symptomatique du r�le �conomique encore jou� par Moscou. Derri�re les chiffres, perdurent certaines d�pendances �conomiques vis-�-vis de la Russie. Ainsi, le Kazakhstan et le Turkm�nistan sont, pour lors, quasiment exclusivement d�pendants de la Russie pour l'exportation de leurs hydrocarbures. Moscou poss�de ainsi un moyen de pression tr�s fort. Ainsi, suite au diff�rend opposant l'Etat turkm�ne � la soci�t� Gazprom � propos du montant des droits de transit pour l'utilisation du gazoduc de la soci�t� russe, le PNB turkm�ne avait chut� de 25 % en 1997.
+L'Azerba�djan est, dans une m�me situation inconfortable, vis-�-vis de la Russie concernant la situation �nerg�tique int�rieure, tout comme le Kazakhstan. La production gazi�re est, aujourd'hui exclusivement consacr�e � la consommation int�rieure. En revanche, les exportations de p�trole sont en constante augmentation. C'est principalement du p�trole brut qui est export�. Le niveau actuel des cours de p�trole brut rend attractive cette option pour les Az�ris. En outre, le raffinage a consid�rablement chut� depuis 1992. En th�orie, la capacit� de traitement est de 20 millions de tonnes, mais certains experts l'estiment plut�t � 14 millions et la production de produits raffin�s n'a �t� que de 8 millions en 2000. Certaines r�gions sont ainsi confront�es � des probl�mes de p�nuries d'�nergie, principalement dans les r�gions rurales. L'Azerba�djan doit donc se r�soudre chaque ann�e � importer du gaz de Russie depuis 2000 pour ne pas conna�tre � nouveau la grave crise �nerg�tique qu'il avait travers�e � l'hiver 1999-2000. La soci�t� p�troli�re nationale a alors sign�, � l'hiver 2000, deux accords de livraison de gaz, l'un avec le duo de soci�t�s russe Itera et allemande Debis et l'autre avec la soci�t� russe Transnaphta. En 2002, Itera a livr� pr�s de 4 milliards de m�tre cube de gaz.
+Ainsi, malgr� la chute des relations commerciales, la Russie reste extr�mement pr�sente dans le domaine �conomique sur son flanc sud.
+2) Le tissu �conomique reste impr�gn� du syst�me �conomique sovi�tique
+Le tissu �conomique, dans les pays d'Asie centrale et du Caucase m�ridional, reste empreint du syst�me �conomique ant�rieur de par la gestion, les pratiques etc. Les entreprises de la r�gion restent li�es aux anciens r�seaux fournisseurs et clients. A titre d'exemple, les anciennes pratiques commerciales, comme le troc ou les �changes de compensation, survivent.
+L'imbrication des �conomies est illustr�e par le secteur crucial de l'�lectricit� au Nord du Kazakhstan. Ainsi, les compagnies russes d'�lectricit� conservent des positions fortes dans cette r�gion � cause d'arri�r�s croissants dans le domaine de l'�nergie. D�s 1996, Sverdlovskenergo (filiale du monopole Electricit� de Russie) avait acquis deux mines de charbon (Severnyi et Bogatyr) dans le bassin d'Ekibastouz (r�gion de Pavlodar, Nord Kazakhstan) pour mettre fin aux arri�r�s de paiement li�s aux fournitures d'�lectricit� vers cette r�gion. Un second pas a �t� franchi en septembre 2000 lorsque ces deux mines ont �t� int�gr�es dans une nouvelle soci�t� d�nomm�e Uraltek. Le charbon extrait est ainsi convoy� en Russie pour servir de combustible � quatre centrales thermiques russes. En janvier 2000, les Kazakh avaient annonc� qu'ils allaient se lancer dans la construction d'une voie de chemin de fer entre la r�gion de Pavlodar et la r�gion russe d'Omsk pour r�duire les co�ts de transport du charbon kazakh. Electricit� de Russie continue une politique o� le Nord du Kazakhstan est totalement int�gr� au r�seau sud-sib�rien. Ainsi, le monopole russe a acquis, en avril 2000, la moiti� des actions de la grande centrale thermique du Nord du pays (Ekibastouz-2). Cette prise de participation a �t� le fruit d'un accord intergouvernemental sign� en janvier 2000 � Moscou. Cela a mis fin � un diff�rend concernant la dette �nerg�tique du Kazakhstan vis-�-vis de son voisin du nord.
+Le syst�me sovi�tique est ainsi toujours pr�sent. Joomart Otorbaev, vice-premier ministre kirghize le d�clarait derni�rement : " Il y a encore beaucoup de sovi�tique en nous, la mentalit� et les m�thodes pour la prise de d�cision... le syst�me sovi�tique de gestion qui a �t� enterr� avec l'Union sovi�tique est encore avec nous". Cette d�claration est d'autant plus int�ressante qu'Otorbaev semble �tre l'arch�type de l'�lite centre-asiatique "occidentalis�e". Parlant couramment anglais, ayant enseign� aux Etats-Unis, il fut repr�sentant de Philips pendant de nombreuses ann�es. M�me si les apparences semblent contraires, le syst�me sovi�tique est loin d'avoir disparu en Asie centrale et dans le Caucase m�ridional.
+Conclusion
+Azerba�djan, Kazakhstan et Turkm�nistan sont confront�s � des d�fis �conomiques communs tels que l'enclavement, la transformation post-socialiste ou encore tout simplement le sous-d�veloppement.
+Pourtant, des deux c�t�s de la mer Caspienne, les politiques �conomiques men�es ont �t� fort diff�rentes. Malgr� ces diff�rences de choix, les trajectoires �conomiques de ces Etats restent assez semblables. Ces jeunes Etats restent encore bien empreints par le syst�me �conomique sovi�tique qui a fond� leur mod�le de d�veloppement pendant soixante-dix ans.
+La perspective la plus cr�dible de sortie pour ces Etats devrait vraisemblablement provenir de leurs richesses min�rales. Encore faut-il �viter l'�cueil des Etats rentiers. Ceci est le plus important d�fi auxquels sont confront�es ces nouvelles �conomies ind�pendantes.
+TITRE : LES TRANSFORMATIONS DE L'US ARMY
+AUTEUR : Etienne de Durand
+Introduction g�n�rale
+Pour l'observateur ext�rieur, l'imp�ratif de " transformation " des forces arm�es am�ricaines et les pol�miques qui entourent le sujet ont de quoi surprendre � plus d'un titre. Pourquoi " transformer " une arm�e universellement reconnue comme la premi�re au monde, et dont les performances durant la derni�re d�cennie ont �t� tr�s sup�rieures � celles des ann�es 1970 et 1980 ? Pour qui conna�t en revanche la nature emphatique et le caract�re cyclique des d�bats strat�giques aux Etats-Unis, la Revolution in Military Affairs (RMA, ou r�volution dans les affaires militaires) et ses succ�dan�s risquent d'appara�tre comme l'" �ternel retour du m�me ". Le danger est donc double, selon que l'on sous-estime la port�e de ce qui se passe aujourd'hui ou, qu'� l'inverse, on prenne au pied de la lettre les d�clarations officielles et le va-et-vient des critiques et des r�ponses, sans parvenir � en distinguer les �l�ments significatifs perdus au milieu du " bruit ". Il convient pour cette raison de faire la part entre les controverses concernant la strat�gie g�n�rale du pays, les objections de fond adress�es aux forces am�ricaines par certains critiques ext�rieurs et les arguments int�ress�s qui s'inscrivent, si naturellement aux Etats-Unis, dans la routine des querelles budg�taires entre arm�es.
+Comme l'attestent en surface les documents programmatiques, tant du d�partement de la D�fense que des hi�rarchies militaires, les trois arm�es, � l'exception toutefois du corps des Marines, se sont appropri� les objectifs et le vocabulaire de la RMA et de la " transformation ". Il n'est que de se reporter au document Joint Vision 2020, aux �quivalents internes de chaque Service (Army Vision 2010) ou au texte de la Quadrennial Defense Review (Revue quadriennale de d�fense ou QDR) pour le constater : il est d�sormais rare qu'un programme d'armement ou une r�organisation de structures ne soient pas pr�sent�s comme transformational - ce qui am�ne bien entendu � s'interroger sur la r�alit� de cette conversion des militaires aux th�ses de la RMA. Au vrai, les appr�ciations port�es � l'int�rieur de chaque arm�e sur les m�rites de la " transformation " sont diverses, d'autant que le d�bat g�n�ral autour de la RMA ne se laisse pas facilement r�duire � une opposition frontale entre argumentaires " moderniste " et " traditionaliste ". Les �volutions parall�les de la technologie et du contexte international ont bien eu un effet double, tant au niveau objectif, avec l'allongement des port�es et l'augmentation de la pr�cision, qu'au niveau des perceptions engendr�es par le succ�s des op�rations a�riennes. Latente au d�but des ann�es 1990, cette double pression de la r�alit� et des discours construits autour d'elle s'est renforc�e au fur et � mesure, pour s'exprimer ouvertement � partir de 1999, tout particuli�rement en direction de l'arm�e de terre am�ricaine (Army), jusqu'� rendre intenable la d�fense du statu quo.
+A la diff�rence de la Navy ou de l'US Marine Corps (Marine), l'Army occupe une place centrale dans le d�bat strat�gique actuel, parce qu'elle repr�sente un cas d'�cole, un repoussoir ou un test critique pour le courant qui se r�clame de la RMA, pour les traditionalistes sceptiques comme pour l'analyste ext�rieur cherchant � mesurer la progression des r�formes en cours et la r�alit� de leurs enjeux. Parmi ces derniers, on peut citer en vrac la red�finition des r�les respectifs de la manoeuvre terrestre et des frappes � longue port�e, la n�cessit� ou non du combat rapproch�, l'impact des communications modernes sur le commandement ou encore les modalit�s de l'interarmisation. De fa�on plus fondamentale parce que plus politique, l'�chec du plan de transformation de l'Army ou m�me certaines formes de sa r�ussite, selon les modalit�s qui seront privil�gi�es, pourraient affaiblir consid�rablement cette institution dans le d�bat strat�gique et budg�taire am�ricain, jusqu'� remettre partiellement en cause la fonction et l'existence m�me des forces terrestres autres qu'exp�ditionnaires, ce qui ne saurait manquer d'alt�rer en profondeur la posture militaire des Etats-Unis et leur r�pertoire d'options envisageables. En d'autres termes, la r�forme entreprise par l'Army est susceptible d'entra�ner des cons�quences non neutres sur la strat�gie g�n�rale des Etats-Unis concernant l'emploi de la force, et donc sur leurs alli�s. Evaluer le d�tail du plan Shinseki et ses r�percussions possibles implique cependant au pr�alable de replacer cette r�forme dans son contexte historique et politique.
+L'urgence de la transformation proc�de pour l'Army de facteurs multiples, � la fois structurels et conjoncturels. Les premiers s'expliquent par l'inadaptation grandissante de l'Army au contexte strat�gique actuel, inadaptation qui tient elle-m�me � des raisons profond�ment enracin�es dans la " culture " de l'institution, c'est-�-dire dans la fa�on dont elle per�oit sa propre histoire et les enseignements qu'elle en retient. Parmi ces raisons, on trouve � la fois une pr�f�rence marqu�e pour le combat de haute intensit�, le " contre-mod�le " vietnamien et les " le�ons " qui en ont �t� tir�es, telle la " doctrine Powell ", enfin les d�bats doctrinaux des ann�es 1980 ou encore le triomphe du Golfe. De fa�on plus imm�diate, cette inadaptation partielle est devenue visible, c'est-�-dire politiquement dommageable pour l'institution, lors de l'intervention occidentale au Kosovo. C'est bien le Kosovo en effet, et plus sp�cifiquement le fiasco du d�ploiement et de la non-utilisation de la " Task Force Hawk ", qui a contraint l'Army � modifier les orientations d�finies auparavant en interne et � pr�cipiter ce qui, jusque-l�, �tait davantage un processus de modernisation et d'anticipation qu'une " transformation ".
+En ce sens, comprendre les pressions en faveur de la transformation comme les r�sistances manifest�es, et plus g�n�ralement appr�hender les enjeux de la r�forme en cours, suppose de replacer le d�bat dans son contexte historique, en partant de l'" h�ritage " des cinquante derni�res ann�es et de ce qui fait la culture de l'Army, pour s'interroger ensuite sur la nature du plan Shinseki, ses origines imm�diates et la rupture qu'il introduit par rapport aux initiatives ant�rieures comme " Force XXI " et " Army After Next ". L'�tude se conclut par une �valuation du projet qui prend en compte les aspects op�rationnel, strat�gique et politique.
+I. L'h�ritage
+Contrairement � ce que pourrait laisser croire un survol superficiel de l'histoire militaire des Etats-Unis, la fin de la guerre froide ne constitue que l'une des ruptures intervenues dans l'histoire des cinquante derni�res ann�es de l'Army : il existe des pr�c�dents infiniment plus nombreux qu'on ne l'imagine g�n�ralement, et qui ne se limitent ni � la professionnalisation initi�e en 1973, ni m�me aux transitions entre p�riodes d'engagements massifs et p�riodes de calme relatif. Il n'est pas exag�r� de dire que l'Army n'a jamais cess� d'exp�rimenter de nouvelles structures de force, stimul�e par trois s�ries de facteurs : les changements de la politique �trang�re am�ricaine et des postures strat�giques correspondantes, les d�veloppements autonomes de la technologie et, enfin, la volont� propre des cadres de l'institution d'am�liorer les organisations existantes et de tester des concepts d'emploi innovants. Fait de bifurcations, de r�orientations et de retournements, cet h�ritage complexe constitue l'arri�re-fond indispensable � qui veut comprendre l'institution d'aujourd'hui, ses pesanteurs, ses aspirations et tout ce qui repr�sente finalement la " mati�re premi�re " du plan Shinseki.
+La tradition de la " grande guerre "
+Quatre p�riodes principales sont rep�rables dans l'histoire de l'Army, depuis la matrice des deux guerres mondiales jusqu'� l'op�ration " Temp�te du d�sert " (" Desert Storm "), en passant par les ann�es 1950 et le Vietnam.
+Les guerres mondiales, matrices de l'arm�e de terre am�ricaine
+Pendant tout le XIXe si�cle, et si l'on met entre parenth�ses la guerre de S�cession, l'Army a d'abord �t� " a Frontier Army ", c'est-�-dire une " arm�e d'avant-postes " de tr�s petite taille (5 000 hommes en 1815) et dans laquelle les fonctions d'ing�nieur et de b�tisseur l'emportaient souvent sur les devoirs du soldat. Ni sa tr�s lente mont�e en puissance au cours du si�cle pr�c�dent, ni les rares exp�ditions militaires ou " aventures " coloniales (guerre mexico-am�ricaine de 1846, guerre hispano-am�ricaine de 1898), ni m�me la guerre de S�cession, d�couverte violente mais temporaire du combat � grande �chelle, n'ont fondamentalement modifi� cet �tat de choses. En parall�le cependant, le corps des officiers a tr�s t�t manifest� son int�r�t pour la " strat�gie " et son ambition profonde d'imiter les grands mod�les europ�ens : d'abord la France, h�riti�re de Napol�on - la plupart des g�n�raux de la guerre de S�cession connaissaient le M�morial de Sainte-H�l�ne -, puis l'Allemagne triomphante de la fin du si�cle, y compris les fragments d�form�s de la th�orie clausewitzienne, notions ou simples formules telles que " centre de gravit� ", " bataille d�cisive " ou " an�antissement de l'ennemi ". En ce sens, il est juste de dire que l'arm�e de terre am�ricaine est d'abord l'h�riti�re d'une tradition " franco-prussienne " de la " grande guerre ", au m�me titre que l'US Navy s'est toujours explicitement pens�e comme la l�gataire universelle de la Royal Navy.
+C'est � l'occasion de la Premi�re Guerre mondiale qu'�merge l'arm�e de terre am�ricaine moderne. A l'�cole des Fran�ais et des Britanniques pendant deux ans, l'arm�e am�ricaine red�couvre la guerre de haute intensit� moderne, avec ses corollaires oblig�s comme la mobilisation de la population masculine, la mise sur pied d'une �conomie de guerre et la r�organisation de la production industrielle au profit de l'appareil militaire. Bien que les Etats-Unis aient obtenu la cr�ation d'un commandement et l'attribution de secteurs du front � leur profit, leur arm�e prit tardivement part au conflit et ne parvint donc pas � assimiler compl�tement la complexit� de la tactique moderne, engendr�e par l'accroissement sans pr�c�dent de la puissance de feu - ce dont t�moignent par exemple les combats men�s dans l'Argonne en 1918. Le bilan des op�rations fut mitig�, dans la mesure o� l'arm�e am�ricaine n'eut pas le temps de mettre au point une " solution " tactique originale au probl�me de l'offensive, mais s'appuya sur les doctrines fran�aise et anglaise pour mettre sur pied la division " carr�e ", sans en �tre v�ritablement satisfaite et sans parvenir d'ailleurs � ma�triser le d�tail tactique des op�rations aussi bien que ses alli�s. Au final, l'Army s'est surtout repos�e sur le nombre de soldats et la quantit� de mat�riels � sa disposition. En sens inverse, l'exp�rience de la Premi�re Guerre mondiale a permis de jeter les bases des proc�d�s de mobilisation humaine et industrielle n�cessaires en guerre totale, ainsi que celles d'un bagage tactique minimum.
+La d�mobilisation de 1919, si elle a maintenu un effectif de 100 000 hommes, c'est�-dire tr�s sup�rieur aux pr�c�dents contingents de temps de paix, s'est toutefois sold�e par un retour � la routine et par un manque certain d'investissement dans les domaines novateurs comme les chars. R�duit par manque de moyens � suivre les �volutions doctrinales allemandes ou fran�aises pendant la meilleure part de l'entre-deux-guerres, le commandement, sous la direction des g�n�raux Craig et Marshall, acc�l�re ses pr�paratifs � partir de 1935 en r�organisant les structures de l'Army et en pr�parant les plans d'une remobilisation massive. Test�e de 1936 � 1939 par des manoeuvres de plus en plus importantes, dont les fameuses " Lousiana maneuvers " de 1939, l'adoption de la " division triangulaire " correspond � une mise � niveau de l'arm�e de terre am�ricaine par rapport � ses homologues europ�ennes ; la m�me attention au d�tail et � l'exp�rimentation est apport�e � la constitution de divisions blind�es (armored). Dans l'ensemble, l'exp�rience de la guerre valide ces mod�les, tout en mettant en �vidence le besoin fr�quemment exprim� par les g�n�raux de compl�ter les divisions sur le terrain par des unit�s sp�cialis�es non divisionnaires (unit�s anti-tanks ou antia�riennes, artillerie, g�nie, etc.). Pour cette raison, les autres mod�les divisionnaires �tudi�s (divisions m�canis�es, l�g�res, de cavalerie) sont abandonn�s pendant la guerre.
+Toutefois, c'est davantage dans le domaine de la logistique et de la gestion que l'arm�e am�ricaine fait preuve d'une originalit� certaine. Tr�s ax�e sur l'efficacit� gestionnaire, les �conomies d'�chelle et la mise sur pied de forces de grande taille, enti�rement motoris�es et dot�es de mat�riel en grande quantit�, l'arm�e am�ricaine porte assez peu d'attention � la qualit� des �quipements ou des personnels. En particulier, l'attribution des sp�cialit�s et le syst�me de remplacement souffrent d'une v�ritable obsession de l'" efficience " �conomique et gestionnaire. Cette politique consiste tout d'abord � placer syst�matiquement en premi�re ligne, c'est-�-dire dans l'infanterie, les recrues les moins qualifi�es, au niveau des hommes du rang comme des officiers, afin de r�server les �l�ments les plus talentueux pour les �tats-majors. Dans la mesure o� de nombreux officiers d'active se sont simultan�ment tourn�s vers des sp�cialit�s plus attractives en termes d'avancement ou de paie (en particulier l'Army Air Corps, future Air Force), les armes de m�l�e, et singuli�rement l'infanterie, souffrent d'un manque av�r� d'officiers et de sous-officiers de qualit� et doivent incorporer des hommes du rang qui ont, pour la plupart, un Q.I. en dessous de la moyenne. La faiblesse structurelle ainsi cr��e est encore renforc�e par le syst�me de remplacement en vigueur : au terme d'un s�jour individuel � l'arri�re (repos exceptionnel, blessure), les soldats sont envoy�s dans n'importe quelle unit� qui en exprime le besoin, et non dans l'unit� d'origine. Oblig�s de combattre au milieu d'" �trangers ", les soldats ne peuvent constituer ces " groupes primaires " dont la coh�sion est un facteur si important pour l'efficacit� au combat, comme le d�terminent d'ailleurs les travaux am�ricains de sociologie militaire des ann�es 1940 et 1950.
+Dans ces conditions, il n'est gu�re surprenant que les premiers engagements de la Seconde Guerre mondiale se soient sold�s par des r�sultats assez d�cevants, que l'on pense � l'Afrique du Nord en 1942 ou � l'Italie un an plus tard. Sur un plan purement tactique, toutes choses �tant �gales par ailleurs - mais elles ne le sont jamais, �tant donn� la sup�riorit� alli�e en aviation tactique et en puissance de feu plus g�n�ralement -, l'arm�e am�ricaine ne peut rivaliser avec la Wehrmacht, ce qu'attestent toutes les �tudes comparatives men�es sur le sujet. A l'exception d'unit�s d'�lite comme les 82e et 101e a�roport�es, les unit�s am�ricaines, � l'instar de leurs homologues britanniques, compensent leur inf�riorit� tactique par un recours syst�matique aux appuis-feux de l'artillerie terrestre et navale et de l'aviation tactique. Ainsi, et exactement � l'inverse de ce que donnent � voir les films de guerre de l'�poque et ceux qui ont suivi, ce sont les Allemands qui combattent en situation d'inf�riorit� marqu�e et qui compensent par la t�nacit�, l'ing�niosit� tactique et l'utilisation du terrain (reliefs montagneux en Italie, bocage normand) ce qui leur fait d�faut en termes d'�quipement, de mobilit� et de puissance de feu ; ils parlent d'ailleurs de " Materialschlacht ", ou " guerre de mat�riel ", pour d�crire le " style op�rationnel " am�ricain. Par une suite de campagnes et d'engagements qui ne sontpas sans rappeler la Premi�re Guerre mondiale, l'arm�e am�ricaine s'impose donc sur le front occidental par le biais d'un combat d'attrition s'appuyant sur la sup�riorit� industrielle du pays et sur une logistique impressionnante. Dans la foul�e, elle applique le mod�le lointainement h�rit� de la guerre de S�cession : strat�gie militaire d'an�antissement de l'adversaire, recherche de la victoire compl�te et occupation du territoire.
+Au final, et malgr� les d�boires rencontr�s en cours de route, la Seconde Guerre mondiale n'en repr�sente pas moins un triomphe pour l'Army qui remporte l� une victoire d�cisive, tant militairement que politiquement, au prix de pertes infiniment plus r�duites que celles subies par les autres bellig�rants, et sans qu'un �chec majeur ait jamais remis en cause l'institution. A l'issue des deux guerres mondiales, les traits distinctifs majeurs de l'arm�e apparaissent nettement et semblent fix�es pour longtemps : l'organisation se caract�rise par la mise sur pied de grandes divisions (plus de 15 000 hommes) autonomes, similaires les unes aux autres, et appuy�es sur une logistique sans �quivalent, qu'il s'agisse d'approvisionnements ou d'�vacuations sanitaires. A l'exception de chefs comme Patton, le style op�rationnel est rarement brillant, s'apparente davantage � la " bataille conduite " qu'au Blitzkrieg et cherche syst�matiquement � substituer le mat�riel aux hommes. Ces d�fauts tactiques ou op�rationnels laissent d'autant moins de traces que l'euphorie de la victoire va de pair avec la d�fense d'une cause per�ue comme juste par l'�crasante majorit� de la population, et est imm�diatement suivie par une p�riode de prosp�rit� �conomique qui tranche avec le souvenir de la d�pression de 1919. Jusque dans ses cons�quences sociales, le conflit est un succ�s, qu'il s'agisse des progr�s de l'int�gration raciale au sein du contingent ou surtout du GI Bill of Rights de 1944, qui octroie des bourses aux v�t�rans afin de parfaire leurs �tudes et assure ainsi un �largissement spectaculaire des classes moyennes. Tout ceci explique que la Seconde Guerre mondiale ait pu r�trospectivement faire figure de mod�le, la nostalgie allant d'ailleurs s'accroissant au fur et � mesure que les vicissitudes de la politique �trang�re am�ricaine et l'�volution des technologies militaires entra�nent l'arm�e con�ue et command�e par Marshall, Eisenhower, MacArthur et Patton, dans des directions et sur des th��tres d'op�ration impr�vus.
+La Cor�e et l'" �re atomique "
+La victoire sur l'Allemagne nazie et le Japon imp�rial s'est conclue de fa�on traditionnelle selon les normes am�ricaines, c'est-�-dire par une d�mobilisation aussi rapide et impressionnante qu'avait �t� la mobilisation ; d�s 1947, et malgr� les charges de l'occupation, l'arm�e am�ricaine, avec 10 divisions, n'est plus que l'ombre de la force qui comprenait 90 divisions deux ans plus t�t. Le d�clenchement de la guerre de Cor�e prend d'autant plus par surprise l'arm�e et le gouvernement am�ricains que l'essentiel de l'effort s'�tait port� jusque-l� sur l'Air Force, nouvellement cr��e en 1947, et sur les armes atomiques contrebalan�ant l'avantage sovi�tique en mati�re de forces conventionnelles et, singuli�rement, terrestres. L'offensive initiale des Nord-Cor�ens met en lumi�re le sous-�quipement et le sous-entra�nement des forces " tactiques " (non nucl�aires) am�ricaines, qu'il s'agisse de coop�ration interarm�es ou de combat terrestre toutes armes, ou plus simplement du volume des forces disponibles - on parle d�j� de " divisions creuses ". Ce sont ainsi la situation p�ninsulaire de la Cor�e et la r�sistance des Marines qui sauvent de justesse l'Am�rique d'une premi�re d�faite. Le d�barquement d'Inchon, en provoquant l'entr�e dans le conflit des " volontaires chinois ", engendre une seconde retraite pr�cipit�e, qui se stabilise en un combat d'attrition co�teux et non d�cisif. Le refus du pr�sident Truman de proc�der � un bombardement atomique du territoire chinois et l'obligation de prot�ger simultan�ment l'Europe placent les militaires am�ricains dans une situation inconfortable et heurte la tradition strat�gique nationale : pour la premi�re fois de leur histoire moderne, les Etats-Unis ont int�r�t � pr�server le caract�re limit� de l'affrontement, ce qui restreint d'autant les possibilit�s op�rationnelles et surtout interdit d'obtenir l'" objet naturel " de la guerre, � savoir la victoire par �crasement total de l'ennemi.
+Si la guerre de Cor�e se solde par une r�organisation globale de la politique de d�fense, avec la cr�ation du d�partement du m�me nom et l'accroissement permanent du budget et des forces des trois arm�es (Army � 20 divisions), elle n'en constitue pas moins un souvenir amer et une " non-victoire " aux yeux de nombre d'Am�ricains, � commencer par les militaires eux-m�mes. En particulier, elle engendre un sentiment de rejet � l'encontre des " engagements terrestres ". Soucieuse de r�duire les d�penses et d'�viter ce que l'on appelle d�j� � l'�poque un quagmire (" bourbier "), la strat�gie dite du " New Look " d�cid�e par l'Administration Eisenhower passe par une augmentation consid�rable des cr�dits d�volus aux armes nucl�aires et � l'Air Force, et par une r�duction � proportion de la part allou�e aux forces conventionnelles : le budget de l'Army est r�duit de moiti� en quatre ans et le nombre de divisions tombe � 14 en 1960.
+En ce sens, et alors que le conflit semble r�trospectivement avoir illustr� les dangers de l'impr�paration et les limites de la dissuasion nucl�aire, les ann�es 1950 repr�sentent pour l'Army � la fois une p�riode de disgr�ce politique et de doute existentiel quant � l'utilit� des forces classiques � l'�ge nucl�aire. Sur le premier point, l'Army, � l'instar de la Navy, ne peut qu'assister impuissante � l'ascension de l'Air Force et du Strategic Air Command. " R�volte des amiraux " en 1949, guerre de Cor�e, avanc�es communistes dans le Tiers Monde, rien n'y fait : la meilleure part des cr�dits va aux armes nucl�aires et � leurs vecteurs, en l'occurrence les bombardiers. Il faudra attendre les ann�es 1960 pour voir la fin du " tout nucl�aire ". Or, contrairement � la Navy qui se lance dans la conception des premiers sous-marins nucl�aires lanceurs d'engins (SNLE) sous l'impulsion de l'amiral Rickover, l'Army ne peut esp�rer que quelques " miettes ", comme les engins nucl�aires tactiques (missiles Thor, syst�mes Davy Crockett), les syst�mes antia�riens ou les premi�res d�fenses antimissiles, tous �l�ments marginaux et souvent d�ficients qui ne permettent pas de faire contrepoids aux ambitions de l'Air Force.
+Ce premier et vif d�bat autour des " r�les et missions " respectifs des trois arm�es se double de tr�s importantes incertitudes tactiques quant aux possibilit�s laiss�es aux forces terrestres : dans la mesure o� l'on pense devoir forc�ment �voluer sur un champ de bataille nucl�aire, c'est bien l'utilit� et finalement l'existence m�me des arm�es qui semble en jeu - les revues militaires de l'�poque font �tat de ces interrogations grandissantes. Si l'�re atomique (1945-1953) ne para�t pas encore menacer fondamentalement les forces terrestres - les armes nucl�aires sont d'abord per�ues comme de " super-obus " qui obligent � une plus grande dispersion -, la mise au point et la fabrication en grand nombre des armes thermonucl�aires, ainsi que la prolif�ration des armes dites tactiques, semblent sonner le glas de tous les principes jusqu'alors immuables de la guerre terrestre : concentration logistique des moyens, concentration physique des troupes, offensive, exploitation... C'est dans ce cadre et sous la direction du g�n�ral Ridgway que l'Army se lance, � partir de 1954, dans une s�rie d'initiatives visant une r�forme radicale de ses proc�dures tactiques, et qui consiste pour l'essentiel � r�organiser les divisions de mani�re plus " dispers�e " et avec des effectifs moindres, de mani�re � r�duire leur vuln�rabilit� aux frappes nucl�aires. Cette dispersion physique suppose une grande mobilit� tactique, des capacit�s de transport a�rien tactique - le potentiel des h�licopt�res fait l'objet d'�tudes approfondies - et des moyens de communication et de commandement performants. De ATFA-1 � la r�forme " pentomique ", en passant par PENTANA, qui vise le long terme, ces r�organisations s'appuient sur toute une s�rie d'exercices (Follow Me, Blue Bolt, Sage Brush, Eagle Wing, Quick Strike, Swift Strike...) et de wargames. Le mod�le " pentomique " est sans doute le plus radical, qui comprend 5 " Battle Groups ", dispos�s en pentagone, tr�s espac�s les uns des autres et compl�tement autonomes - ils ont absorb� les niveaux brigade et bataillon - afin de r�duire la vuln�rabilit� au feu nucl�aire et de permettre � la division de continuer le combat m�me apr�s des pertes s�v�res. Lanc� en 1956 par le g�n�ral Taylor, le concept donne lieu � diff�rentes r�organisations qui ne produisent pas les r�sultats escompt�s, faute de manoeuvres assez pouss�es, mais surtout parce que la technologie et l'argent n�cessaires font d�faut : sur sa lanc�e des ann�es pr�c�dentes, l'Army continue d'acqu�rir massivement des armes nucl�aires tactiques (43 % de son budget en 1956) et ne peut investir dans des technologies de pointe en mati�re de communications. En l'absence de ces derni�res - la technologie fondamentale n'�tait de toute fa�on pas suffisamment avanc�e -, les �chelons de commandement " pentomiques " ne peuvent efficacement contr�ler leurs unit�s. Finalement, devant des critiques internes grandissantes et confront�e � la possibilit� de nouveaux engagements am�ricains en Asie du Sud-Est, l'Army abandonne en 1958 le concept " pentomique " et lance l'ann�e suivante MOMAR I, �tude nouvelle qui envisage une m�canisation massive de toutes les unit�s. L'Army adopte en 1964 une structure divisionnaire beaucoup plus traditionnelle, proche de la structure de la Seconde Guerre mondiale, dite ROAD.
+Cette s�rie d'�checs est int�ressante � quatre niveaux diff�rents : elle illustre premi�rement la difficult� d'une r�forme en profondeur, pourtant men�e en interne par l'institution elle-m�me. En second lieu, elle montre, dans des conditions technologiques il est vrai tr�s diff�rentes de celles qui pr�valent aujourd'hui, � quel point il est difficile de conserver r�activit�, puissance offensive et solidit� d�fensive avec un dispositif tr�s dispers�. De fa�on incidente, l'exp�rience a ancr� dans de nombreux esprits la notion que les m�thodes �prouv�es �taient bien pr�f�rables � des " concepts " peut-�tre innovants, mais qui faisaient courir un risque inutile d'�chec catastrophique ; le camp des traditionalistes en sort renforc�, m�me si le processus de r�forme produit quelques innovations isol�es, en l'esp�ce les unit�s h�liport�es. Enfin, parce que ces r�formes en cascade - pratiquement une par an -sont d'abord politiquement motiv�es, elles imposent � un processus par nature d�licat un rythme et un calendrier irr�alistes compte tenu des contraintes propres de l'innovation militaire. Une r�forme qui a pour objectif, dans un contexte strat�gique donn�, de prouver l'utilit� de l'institution dans la comp�tition interservice court en effet le risque d'�tre conduite trop rapidement et d'entra�ner des r�sultats d�cevants sur un plan strictement op�rationnel.
+La d�faite vietnamienne
+L'engagement vietnamien repr�sente une �tape essentielle dans l'�volution de l'institution, non seulement parce qu'il marque les limites du " American/Army Way of War ", mais aussi en raison des " le�ons " g�n�rales qu'en retire l'arm�e. En ce sens, et quel que soit l'int�r�t militaire du conflit, ce sont bien ses cons�quences sur les rapports civilo-militaires et les conceptions dominantes au sein du corps des officiers qui s'av�rent d�terminantes sur le long terme.
+L'arriv�e au pouvoir de John Kennedy, convaincu qu'il faut vaincre les gu�rillas communistes sur leur propre terrain et que la strat�gie des repr�sailles massives n'est pas cr�dible, replace l'Army au centre des pr�occupations strat�giques am�ricaines. Le nouveau pr�sident insiste en particulier sur l'importance des forces sp�ciales et sur ce que l'on appelle alors la " contre-insurrection ". Cependant, et malgr� la cr�ation des B�rets verts, l'Army globalement ne suit pas, � peine remise d'une d�cennie d'exp�rimentations tous azimuts et focalis�e sur le combat de haute intensit� r�clam� par la nouvelle strat�gie de " riposte gradu�e ". R�organis�e sur le mod�le ROAD, elle n'engage qu'une seule innovation importante, cette fois couronn�e de succ�s : la cr�ation en 1964 de la premi�re unit� de combat h�liport�e, la 11e Air Assault Division, rebaptis�e First Cavalry Div., Airmobile, en d�pit des r�ticences des traditionalistes et de la r�sistance acharn�e de l'Air Force, qui entend se r�server le monopole du ciel. S'appuyant pr�cis�ment sur le concept d'" enveloppement vertical ", la First Cav. et les unit�s h�liport�es remportent tout d'abord une s�rie de succ�s (engagement de Ia Drang, octobre-novembre 1965) gr�ce � l'extraordinaire mobilit� conf�r�e par les h�licopt�res. En r�action, le Nord-Vietnam et le Vi�t-Cong repassent en " phase 2 " dans la " guerre r�volutionnaire ", soit des op�rations de gu�rilla qui visent � harceler l'ennemi, jouent sur la dur�e et �vitent les engagements majeurs.
+Or, et quoi qu'on pense des errements de la strat�gie g�n�rale d�cid�e par les autorit�s politiques ou de la campagne de bombardements du Nord-Vietnam, il est tout � fait clair r�trospectivement que l'Army n'a fait preuve d'aucune imagination tactique lors des op�rations men�es au Sud. A cet �gard, le manque d'int�r�t des plus hautes autorit�s de l'Army � l'�gard des guerres de basse intensit� en g�n�ral, et de la sp�cificit� du conflit vietnamien en particulier, se traduit par une myopie tactique et une rigidit� dans l'organisation qui exercent des effets dommageables pendant tout le conflit. Celui-ci prend syst�matiquement la forme d'op�rations de ratissage (search and destroy ops) qui donnent de bien maigres r�sultats, malgr� des pertes en augmentation et de tr�s importants dommages collat�raux. C'est qu'en effet l'Army se refuse � employer les m�thodes �prouv�es de lutte anti-gu�rilla, telles que la dispersion des unit�s, le quadrillage du pays et la protection des populations, tout en cherchant en vain � obliger son adversaire � livrer et � perdre une bataille d�cisive, ou du moins une succession d'engagements si co�teux que l'arm�e nord-vietnamienne ne pourrait progressivement plus poursuivre la lutte. C'est le fameux " cross-over point ", point de rupture � partir duquel les ressources humaines ennemies doivent aller en d�clinant. Il s'agit d'une pure strat�gie d'attrition, qui passe notamment par une application indiscrimin�e de la puissance de feu am�ricaine, ce qui logiquement produit de nombreuses pertes civiles, et donc sert la propagande et le recrutement men�s par le Vi�t-Cong, tout en poussant les officiers am�ricains � exhiber des " r�sultats " mesur�s � l'aune du " body count ", ou d�compte des cadavres.
+D�faut suppl�mentaire, l'Army a conserv� le d�plorable syst�me de rotation des unit�s et des hommes h�rit� de la Seconde Guerre mondiale, dont les effets pervers sont encore amplifi�s par les appr�hensions politiques de Lyndon Johnson, qui refuse d'appeler les r�serves et se contente d'amplifier le draft. Il en r�sulte une absence pr�judiciable de coh�sion des unit�s de base, ainsi qu'une insuffisance de personnels form�s : l'essentiel des conscrits exp�riment�s repartent apr�s un " tour ", soit une ann�e. Au final, ce sont les milices sud-vietnamiennes et les actions de la CIA (op�ration Phoenix) qui s'av�rent les plus efficaces contre le Vi�t-Cong, tandis que le g�n�ral Westmorland se contente de pers�v�rer avec la m�me strat�gie g�n�rale d'attrition en r�clamant davantage de troupes.
+Comme on le sait d�sormais, ce n'est finalement qu'� l'occasion de l'offensive du T�t, lanc�e d�lib�r�ment en 1968 par Hanoi, que le cross-over point est atteint en ce qui concerne du moins le Vi�t-Cong, l'arm�e nord-vietnamienne �tant alors oblig�e de prendre le relais. A ce stade, toutefois, l'offensive a produit ses effets politiques, et les Etats-Unis commencent � se d�sengager. La mont�e des tensions politiques en Am�rique, et en particulier sur les campus, pousse d'ailleurs Johnson puis Nixon � envoyer majoritairement au Vietnam, et plus encore en premi�re ligne, des recrues provenant des classes d�favoris�es et donc des minorit�s ethniques, amplifiant ainsi les pratiques de la Seconde Guerre mondiale. Ressentie comme une injustice, ce syst�me de recrutement se conjugue � la d�t�rioration de la situation sur le terrain pour produire une nette d�gradation du moral des troupes, au point de menacer la viabilit� du contingent pr�sent au Vietnam : la r�volte contre les officiers, les nombreuses occurrences de fragging, l'usage r�pandu des drogues, bref toutes les images traditionnellement associ�es � la guerre du Vietnam dans les repr�sentations communes, correspondent pr�cis�ment aux ann�es 1969 et 1970. A la fin de l'engagement vietnamien, l'Army est au bord de la d�composition : certains de ses �l�ments sont en r�volte ouverte, le corps des officiers a l'impression d'avoir �t� trahi par l'" arri�re ", et les Etats-Unis, singuli�rement l'arm�e de terre, viennent de subir leur " premi�re " d�faite. La d�b�cle se conclut logiquement par l'abandon de la conscription et la constitution d'une arm�e de m�tier qui, d'ailleurs, peine consid�rablement � attirer des volontaires de qualit� pendant toute la d�cennie, tant l'image de l'institution a �t� ternie pour longtemps.
+Au terme de ce bref rappel historique, il convient de souligner tout ce que la d�faite a de d�stabilisant pour l'institution : au Vietnam, ce ne sont pas seulement les d�fauts traditionnels de l'arm�e qui ont jou� contre elle, puisque m�me ses " points forts " l'ont en quelque sorte trahie ; � tout prendre, le syst�me de gestion du personnel est sans doute moins � bl�mer que le choix irr�fl�chi d'une strat�gie d'attrition, sp�cialement inadapt�e � un contexte de gu�rilla.
+De la r�novation au triomphe
+La d�faite vietnamienne est l'occasion pour l'arm�e de terre d'une introspection pouss�e et d'un retour aux sources intellectuelles. Si les cons�quences politiques de cette remise en question en viennent � ob�rer durablement la flexibilit� de l'Army, les avanc�es doctrinales et qualitatives qui marquent la p�riode n'en sont pas moins bien r�elles.
+Le retour � la " grande guerre " et ses cons�quences
+Dans la foul�e du Vietnam, les ann�es 1970 permettent � l'Army d'engager une autocritique qui prend des allures d'examen de conscience. Les " le�ons " politiques et op�rationnelles que l'institution tire de son engagement vietnamien participent toutefois davantage d'une reconstruction a posteriori que d'une analyse objective de la r�alit� historique, perdue au milieu de controverses multiples. Cet exercice d'introspection d�bouche sur la reconstitution d'une force � maints �gards " traditionnelle ". En parall�le, s'est fait jour une sorte de perception commun�ment admise (conventional wisdom), qui p�se encore aujourd'hui sur les marges de manoeuvre internes de l'Army et, plus g�n�ralement, sur les rapports civilo-militaires. 
+L'abandon de la conscription ne se fait pas au profit d'une arm�e professionnelle plus facile � engager politiquement, bien au contraire. Retenant du Vietnam l'insuffisant soutien des autorit�s politiques et les effets pervers d'un engagement qui ne dit pas son nom, la hi�rarchie militaire, toutes arm�es confondues, entreprend de se structurer de telle sorte qu'il soit impossible � l'avenir pour le pr�sident des Etats-Unis d'engager des moyens militaires de mani�re graduelle en esp�rant �viter un d�bat public sur le sujet. Pour ce faire, les trois Services imbriquent ensemble les forces d'active et les r�serves, d�l�gant � ces derni�res une bonne partie des fonctions de soutien jusqu'� rendre pratiquement infaisable d'engager les premi�res de fa�on significative sans mobiliser les secondes - concept " Total Force ". L'Army en particulier n'est pas optimis�e pour l'emploi discret et imm�diat de ses capacit�s : la fin du Vietnam, le passage � la all-volunteer force et la refocalisation sur le th��tre europ�en favorisent des structures, des �quipements et une mentalit� sp�cifiques, tr�s orient�s sur la " grande guerre " et tr�s r�serv�s quant � d'�ventuelles " aventures " sur des th��tres secondaires ou des r�formes doctrinales risqu�es.
+La critique de la responsabilit� politique n'affecte pas seulement l'organisation des forces, mais influence �galement l'attitude d'ensemble des officiers vis-�-vis des rapports civilo-militaires en g�n�ral et de l'usage de la force en particulier. Les " civils " sont consid�r�s avec m�fiance, pour ne pas dire hostilit�, et le corps des officiers adh�re progressivement � ce que l'on pourrait appeler une " th�orie prussienne " des rapports entre autorit� politique et hi�rarchie militaire. En lieu et place de la " th�orie classique " (expos�e par exemple par Samuel Huntington dans The Soldier and the State et encore d'actualit� aujourd'hui en Europe), cette th�orie r�visionniste, enti�rement d�riv�e du Vietnam, consid�re que les militaires doivent assumer la direction d'ensemble des op�rations, d�s lors que les politiques ont opt� pour le recours � la force. Il s'agit d'�viter � la fois l'usage " gesticulatoire " (signaling) des capacit�s militaires et le " micro-management " des op�rations elles-m�mes. Si elle pose en principe une s�paration nette des responsabilit�s (le politique d�cide du " pourquoi " et du moment, le militaire du " comment "), cette th�orie a une tendance naturelle � " d�border " de son cadre : sous pr�texte de conseiller le politique quant aux modalit�s du recours � la force et au bien-fond� des diff�rentes options, les militaires en viennent � se prononcer sur le bien-fond� de l'usage de la force. On en veut pour preuve l'analyse de la d�faite am�ricaine au Vietnam op�r�e par le colonel Harry Summers, dont l'ouvrage, On Strategy, sous couvert d'un retour � Clausewitz, d�veloppe une critique s�v�re de la gestion du conflit par les politiques et met en forme ce nouveau " prussianisme ". Depuis sa publication, l'ouvrage repr�sente d'ailleurs une v�ritable " bible " pour les officiers et est inclus dans la liste de lectures obligatoires dans le cursus de l'Army. Raviv�e par l'exp�rience malheureuse du Liban (1983), cette conception du r�le des arm�es en g�n�ral et des forces terrestres en particulier est formalis�e une premi�re fois dans ce qu'il est convenu d'appeler la " doctrine Weinberger " (1984), appel�e � devenir la " doctrine Powell " quelques ann�es plus tard. Y est pos�e une s�rie de principes destin�s � guider le politique en circonscrivant les conditions l�gitimes d'emploi de la force au regard de la rationalit� militaire. Ces principes sont au nombre de six :
+- des int�r�ts vitaux, am�ricains ou alli�s, doivent �tre en jeu ;
+- la victoire, au sens classique et militaire du terme, doit �tre explicitement recherch�e ;
+- les objectifs politiques et militaires doivent �tre clairement formul�s, afin d'�viter toute �volution involontaire et impr�vue de la mission (mission creep) ;
+- il faut engager d'embl�e un volume suffisant de forces, afin d'�viter l'escalade et l'enlisement ;
+- en pr�alable � l'intervention, le pouvoir ex�cutif doit obtenir de la part du Congr�s et de l'opinion une " assurance raisonnable " de soutien ;
+- la force ne doit �tre utilis�e que comme ultime recours.
+A l'�vidence, il s'agit l� de conditions extr�mement restrictives, qui excluent pratiquement toute intervention autre qu'une guerre classique autorisant un usage illimit� de la force. Particuli�rement en faveur aupr�s de l'Army, la doctrine Weinberger l�gitime ex post les pr�f�rences a priori de l'institution pour la " grande guerre " et les th��tres majeurs de la guerre froide : en quittant l'Asie du Sud-Est, l'Army s'est instantan�ment refocalis�e sur ce qu'elle estime �tre son " coeur de m�tier " et sa raison d'�tre, le combat de haute intensit�. Autrement dit, l'arm�e am�ricaine a pour mission de se pr�parer � contrer une avanc�e sovi�tique dans les zones o� elle est d�j� pr�sente via des pr�positionnements massifs d'unit�s et d'�quipements (Europe, Cor�e du Sud) ; le " reste " est du ressort des Marines et de l'Air Force.
+" AirLand Battle " et le renouveau doctrinal de l'US Army
+Tr�s affirm� d�s que le primat de la grande guerre et des sp�cialit�s correspondantes semble menac�, ce conservatisme s'accompagne toutefois au long de la p�riode d'un r�el effort mat�riel et intellectuel pour faire face � la sup�riorit� conventionnelle attribu�e aux forces du pacte de Varsovie.
+Bien que l'am�lioration de la qualit� des personnels ne s'op�re que lentement, et que les r�sultats op�rationnels soient en demi-teinte (�chec retentissant de l'op�ration " Desert One ", demi-succ�s de la Grenade ou de Panama), l'Army lance pendant cette p�riode tous les armements majeurs appel�s � conna�tre la cons�cration lors de la guerre du Golfe : missiles antichars TOW, chars M1 Abrams, v�hicule de combat d'infanterie Bradley, h�licopt�res Apache et jusqu'au syst�me antimissile Patriot. Tous ces programmes sont d'abord con�us dans la perspective d'un affrontement conventionnel en Europe contre le pacte de Varsovie : le d�veloppement des forces nucl�aires sovi�tiques � tous les niveaux (strat�gique, interm�diaire et tactique) durant les ann�es 1960 et 1970 rend en effet d�licat, aux yeux des responsables de l'OTAN, de se reposer sur la seule dissuasion pour contrebalancer l'avantage conventionnel sovi�tique, qui para�t d'ailleurs aller en s'accroissant. Par-del� les n�cessit�s de la strat�gie g�n�rale de " riposte gradu�e ", ces d�veloppements proc�dent �galement, on l'a vu, des pr�f�rences profondes de l'institution.
+Au niveau de l'organisation et de la doctrine, les d�cennies post�rieures au Vietnam donnent lieu � une renaissance remarquable. Le th�me dominant tient en une formule simple : " Fight outnumbered and win ", combattre en situation d'inf�riorit� mais gagner. Outre les �quipements majeurs mis en chantier � l'�poque, la r�ponse au d�fi sovi�tique passe par une refonte doctrinale en plusieurs �tapes : cr�ation en 1973 d'un centre de la doctrine (TRADOC) sous la direction du g�n�ral DePuy, red�couverte des " classiques " de la litt�rature strat�gique comme Clausewitz, publication du FM 100-5 (Field Manual, operations) Active Defense en 1976, et dans la foul�e lancement de DRS, nouvelle �tude de r�organisation divisionnaire...
+C'est dans ce contexte qu'intervient la querelle opposant " traditionalistes " et " partisans de la guerre de manoeuvre ", les seconds reprochant aux premiers de s'en tenir � une " pure logique d'attrition ". A la suite de ces controverses, l'attrition d�signe dans le vocabulaire am�ricain contemporain l'application lin�aire de la puissance de feu et plus g�n�ralement des moyens mat�riels : dans cet �change qui ob�it grosso modo aux lois de Lanchester, la victoire va � la partie qui dispose des r�serves les plus nombreuses, � moins d'un diff�rentiel qualitatif consid�rable. A ce jeu-l�, comme le soulignent les critiques des " maneuverists " � l'encontre du FM de 1976, les forces occidentales sont forc�ment perdantes face � la sup�riorit� m�canis�e sovi�tique, et la pire des solutions consiste � leur laisser l'initiative en se cantonnant � une strat�gie d�fensive, m�me " active ". En sens inverse, ils proposent d'adopter le paradigme de la " guerre de manoeuvre ", qui repose tactiquement sur la recherche d'avantages de position, et � l'�chelle du th��tre sur des p�n�trations audacieuses, sur le mod�le des campagnes napol�oniennes et surtout du blitzkrieg allemand ; il s'agit, par une prise de risque calcul�e, de provoquer un " choc op�ratif " dans le syst�me adverse et d'obtenir des r�sultats disproportionn�s (non lin�aires) au regard du rapport de force quantitatif. Au niveau tactique comme au niveau op�ratif, il s'agit �galement de " saturer " le syst�me de commandement adverse en le prenant syst�matiquement de vitesse ; en bref, rechercher et exploiter, dans l'espace comme dans le temps, les points faibles de l'adversaire. Sous la direction du g�n�ral Starry, qui a remplac� DePuy, l'�dition de 1982 du FM 100-5 reprend partiellement � son compte les pr�ceptes du " maneuver warfare " ou style de guerre manoeuvrier. Ce paradigme doctrinal se r�pand s�rement tout au long des ann�es 1980, au sein du corps des officiers comme d'ailleurs aupr�s des Marines ou des alli�s de l'OTAN. D'un point de vue pratique, cependant, il s'agit d'un succ�s en demi-teinte, dans la mesure o� les strat�gies op�rationnelles retenues, " AirLand Battle " au sein des forces am�ricaines et " doctrine Rogers " au sein de l'OTAN, doivent autant � la technologie qu'au paradigme de la guerre de manoeuvre. En se proposant de d�truire les second et troisi�me �chelons sovi�tiques par des frappes dans la profondeur, conduites par l'Air Force ou par ses propres syst�mes � longue port�e (ATACMS, Apache), l'Army entreprend bien de synchroniser les capacit�s de ses divisions au niveau op�ratif, mais elle tire surtout parti des possibilit�s offertes par des technologies d�j� en place � l'�poque : munitions a�riennes de pr�cision, sous-munitions antichars d�livr�es par l'artillerie � longue port�e, etc .
+En parall�le � " AirLand Battle ", le g�n�ral Starry lance en 1978 les initiatives " Army 86 " et " Division 86 ", qui concernent l'organisation et les structures de force. Fond�e sur des analyses et des exp�rimentations approfondies, " Army 86 " propose deux mod�les (Heavy Division 86 et Infantry Division 86) qui se situent dans le prolongement des divisions ROAD toujours en vigueur, mais incorporent des capacit�s suppl�mentaires tout � fait significatives. Avec 20 000 hommes et une brigade d'h�licopt�res d'attaque, la Heavy Division 86 est v�ritablement con�ue pour r�pondre en profondeur � l'offensive �chelonn�e pr�n�e par la doctrine sovi�tique ; bien qu'approuv�, le plan est toutefois revu � la baisse faute de moyens suffisants (hommes, �quipements) et d'argent, et c'est une version r�duite qui est finalement appliqu�e par le plan " Army of Excellence " (1983). Cens�e servir sur n'importe quel th��tre d'op�rations, la division d'infanterie doit r�pondre aux imp�ratifs suivants : mobilit�, flexibilit� et puissance de feu accrue, ce qui veut dire concr�tement �tre a�rotransportable en C-141 et pouvoir r�sister � une unit� ennemie dot�e de chars T-72. Des r�sultats mitig�s et un co�t l� encore prohibitif conduisent � l'abandon pur et simple du projet - il convient toutefois de souligner la ressemblance frappante, en termes d'objectifs, entre ce projet et l'actuel plan Shinseki.
+La ran�on de cette intense focalisation sur la probl�matique du " front central " se manifeste rapidement, d�s la fin des ann�es 1970 : face aux perc�es sovi�tiques dans le Tiers-Monde, l'Army ne dispose pas de forces � la fois facilement projetables et capables d'infliger un coup d'arr�t � l'adversaire. Les ann�es 1980 sont ainsi le th��tre d'exp�rimentations diverses, tant au niveau des mat�riels que des organisations, afin de mettre sur pied une division l�g�re qui soit viable. C'est dans ce cadre qu'est tout d'abord lanc� en 1980 le projet HTLD de " division l�g�re technologique " (Hi-Tech Light Division) : il s'agit de prot�ger le golfe Persique face � une �ventuelle attaque-�clair sovi�tique depuis l'Afghanistan, en mettant sur pied une organisation radicalement nouvelle fond�e sur l'exploitation de technologies �mergentes, en particulier un v�hicule l�ger, donc d�ployable par avion, mais dot� d'une r�elle capacit� antichar (Armored Gun System). Apr�s trois ans de recherches et d'exp�rimentations, et parce qu'il est clair que les technologies requises n'arriveront pas � maturit� avant au moins une d�cennie, le g�n�ral Wickham propose un projet moins ambitieux et plus classique, le d�veloppement de la HTMD, division motoris�e mixte (une brigade lourde toutes armes, une brigade l�g�re toutes armes et une brigade d'infanterie) cens�e combler le " trou " entre divisions l�g�res et divisions lourdes. Une fois encore, les probl�mes p�cuniaires et technologiques conduisent au d�mant�lement du projet.
+Tout comme Infantry Division 86, ces tentatives r�p�t�es pr�sentent de nombreux points communs avec l'actuel plan Shinseki : il s'agit de pouvoir d�ployer rapidement et sur de grandes distances une force terrestre apte � conduire, en conjonction avec les autres Services, une action retardatrice avant l'arriv�e des forces lourdes. A l'�poque comme aujourd'hui, la technologie est envisag�e comme un moyen de compenser l'inf�riorit� organique des forces l�g�res en termes de protection et de puissance de feu. Malgr� les insuffisances de certains mat�riels, le concept est loin de manquer d'int�r�t et pr�figure � maints �gards les solutions propos�es aujourd'hui. Au final, le poids institutionnel des heavies, ou armes lourdes (arm�e blind�e cavalerie, infanterie m�canis�e, artillerie), mais surtout le manque d'argent et l'immaturit� des technologies requises emp�chent ces projets d'aboutir.
+Au terme de toutes les exp�rimentations men�es entre 1975 et 1985, l'arm�e se rabat sur le plan " Army of Excellence " (1983), qui comprend une version all�g�e du projet Division 86 pour les unit�s lourdes, d�veloppe les moyens de commandement au niveau des corps et tranche le probl�me insoluble des unit�s l�g�res en cr�ant de pures divisions d'infanterie � sp�cialit� " g�ographique " (par exemple la 10e Light Infantry Division - Mountain). Avec des effectifs r�duits (10 000 hommes), d�pourvues de v�hicules et dot�es d'une autonomie logistique de 48 heures, ces divisions ne demandent que 450 sorties a�riennes pour �tre d�ploy�es mais sont explicitement r�serv�es � des missions de basse intensit�. Leur faiblesse intrins�que suscite d'ailleurs, au sein de l'Army comme en dehors, des critiques nourries qui d�noncent tant�t leur inutilit� en situation de combat, tant�t leur faible autonomie. Quatre de ces divisions sont progressivement mises en place.
+En d�finitive, et en d�pit d'une application en demi-teinte des avanc�es doctrinales, les ann�es 1980 s'ach�vent par une incontestable am�lioration de l'Army : les efforts en mati�re de recrutement (augmentation des salaires, campagnes de publicit�), d'entra�nement et de mat�riels portent leurs fruits et les forces terrestres qui sont envoy�es dans le Golfe en 1990 sont probablement les plus homog�nes et les meilleures jamais constitu�es par les Etats-Unis.
+" Desert Storm " : un triomphe contest�
+La guerre du Golfe repr�sente un triomphe collectif pour les forces arm�es am�ricaines. Dans la perspective de l'Army, les op�rations, et en particulier la phase terrestre, dite " guerre des 100 heures ", consacre le bien-fond� de la plupart des initiatives pr�c�dentes : les Abrams comme les Apache apportent la preuve de leur sup�riorit� compl�te sur les mat�riels sovi�tiques pr�sent�s comme comparables, les troupes font une d�monstration de professionnalisme et le haut-commandement de l'Army n'oublie pas de souligner l'importance du fameux " mouvement tournant gauche " (left hook) accompli par le VIIe corps avec le XVIIIe corps en flanc-garde.
+A y regarder de plus pr�s, toutefois, il s'agit d'un triomphe de courte dur�e. S'il efface bien le " syndrome vietnamien " et restaure le prestige des " armes am�ricaines ", les analyses post�rieures font appara�tre l'inf�riorit� patente de l'adversaire � tous les niveaux imaginables : commandement, �quipement, formation de la troupe, motivation, sans parler bien entendu de l'�crasante sup�riorit� a�rienne et " �lectronique " - on ne dit pas encore " informationnelle " - des alli�s. La manoeuvre de flanc est d'ailleurs un �chec, dans la mesure o� l'attaque du Marine Corps le long de la c�te, bien loin de " fixer " les Irakiens, donne � Saddam Hussein le signal de la retraite g�n�rale : pris de vitesse, le mouvement tournant frappe d�s lors largement dans le vide et ne rencontre sur sa route que les unit�s d�lib�r�ment plac�es en flanc-garde par le dictateur irakien afin de sauver ce qui peut l'�tre de son arm�e. En d�finitive, l'objectif militaire consistant � enfermer l'arm�e irakienne et � d�truire la Garde r�publicaine - avec, sans doute, en arri�re-plan l'intention de faire chuter le r�gime par ce biais - n'est pas atteint, et n'aurait sans doute pas pu l'�tre, sauf � engager des op�rations de grande envergure dans les zones habit�es de l'Irak, Bassorah en particulier.
+Quelles qu'aient pu �tre les insuffisances de l'op�ration, elles importent moins cependant que ses retomb�es au niveau des perceptions. La " guerre des 100 heures " a en effet �t� pr�c�d�e, dans tous les sens de cette expression, par une campagne a�rienne de six semaines sans �quivalent dans l'histoire. Le paradoxe n'est pas mince, qui veut que " Temp�te du d�sert " marque � la fois l'apog�e de l'Army de l'apr�s-Vietnam, � dire vrai son premier triomphe militaire depuis 1945, et " lance " dans le m�me mouvement le th�me et l'�cole de la RMA, qui jouent dans un sens globalement d�favorable aux int�r�ts de l'institution. Ce paradoxe se r�sout toutefois, dans la mesure o� cette m�me guerre du Golfe a repr�sent� un triomphe bien plus grand encore pour l'Air Force, et a v�ritablement relanc� les d�bats autour de l'" Air Power ". La premi�re moiti� des ann�es 1990 est ainsi le th��tre d'une importante litt�rature sur le conflit de 1991 qui, dans l'ensemble, s'attache � souligner l'" arriv�e � maturit� " (the coming of age) de l'arme a�rienne et prend parti plus ou moins nettement en faveur de la nouvelle version de l'" Air Power ", telle que pr�sent�e, par exemple, par John Warden, lui-m�me � l'origine du plan de frappes
+" Instant Thunder ". Cette controverse est non seulement le fait des partisans attitr�s de l'Air Force, mais elle re�oit encore une sanction presque officielle avec le lancement de la Gulf War Air Power Survey, �tude approfondie sur le mod�le de celles conduites apr�s la Seconde Guerre mondiale - rien de tel n'a en revanche �t� produit au profit des op�rations terrestres. Tr�s peu de temps apr�s la guerre du Golfe, l'Army red�couvre ainsi, selon la formule popularis�e durant les ann�es 1950, que " le v�ritable ennemi, c'est l'Air Force ". De fait, le d�roulement de cette campagne a instantan�ment plac� l'arm�e de terre dans une position d�fensive dont elle n'est en r�alit� pas sortie depuis lors. A ce constat amer, s'ajoute encore la douloureuse r�duction de format cons�cutive � la fin de la guerre froide et entreprise dans la foul�e du Golfe : en quelques ann�es, l'arm�e perd 8 divisions sur 18 et se red�ploie massivement vers le territoire am�ricain.
+Conclusion : la " culture " de l'US Army et les le�ons objectives des r�formes pass�es
+Apr�s avoir pass� en revue cinquante ans d'histoire de l'Army, deux s�ries de consid�rations semblent s'imposer, qui ont trait respectivement � la culture de l'institution et aux caract�ristiques des processus de r�forme r�ussis.
+Le succ�s de la guerre du Golfe tranche avec tous les engagements pr�c�dents de l'Army : il s'agit d'une op�ration de haute intensit�, reposant sur une logistique impressionnante et un usage extensif de la puissance de feu, s'inscrivant enfin dans un cadre politique clair, qu'il s'agisse des objectifs fix�s par le politique, du d�roulement de l'intervention (d�but et surtout fin) ou du soutien de l'opinion am�ricaine. En d'autres termes, " Temp�te du d�sert " repr�sente, en accord d'ailleurs avec la volont� explicite de la hi�rarchie militaire, un v�ritable " retour aux sources ", en l'occurrence l'exp�rience r�ussie et transfigur�e en mod�le de la Seconde Guerre mondiale. Et c'est cette orientation qui constitue la culture de l'Army, son " coeur de m�tier " historique et la d�finition minimale commune � la plupart de ses membres, par-del� les revirements des " strat�gies de s�curit� nationale " et les r�organisations successives. A ce propos, il convient de souligner que les r�formes les plus r�ussies, telles que ROAD ou Army of Excellence, se sont toutes situ�es dans la perspective de la " grande guerre " ; a contrario, les forces am�ricaines et l'Army tout sp�cialement ont exhib� des difficult�s plus ou moins marqu�es d�s lors qu'il s'est agi d'intervenir dans le cadre de guerre limit�es, telles qu'op�rations de stabilisation m�langeant civils et combattants, guerres de gu�rilla ou m�me guerre classique circonscrite dans certaines limites (Cor�e). R�sultant de cette histoire singuli�re en m�me temps qu'elles la renforcent, les doctrines Weinberger et Powell sont � la fois l'�cho de ces pr�f�rences au niveau strat�gique et l'expression d'un mod�le id�al de relations avec l'autorit� politique qui traduit au fond une m�fiance consid�rable � l'�gard de cette derni�re. Parce qu'elles desservent souvent l'Army dans la routine des querelles interservices, ces relations civilo-militaires tendues contribuent plus d'une fois � une absence de soutien politique et budg�taire, dommageable lors des tentatives de r�forme - ce n'est gu�re qu'en situation de conflit � grande �chelle que l'Army prend le pas sur ses rivales, pour retomber derri�re l'Air Force apr�s la Cor�e ou le Vietnam, ou derri�re la Navy lors du build-up reaganien.
+Ce manque de soutien politique para�t d'autant plus curieux de prime abord que l'Army a multipli�, tout au long de la p�riode, les tentatives de r�forme - on ne compte pas moins d'une vingtaine de projets de r�organisation divisionnaire. De cette foison de plans et de r�formes �mergent quelques r�gularit�s : l'innovation " prend " mieux en temps de paix, car elle r�clame du temps et de multiples exp�rimentations ; la transformation des organisations, des structures et de la doctrine fonctionne lorsqu'elle est graduelle, qu'elle rencontre un large soutien dans le corps des officiers et s'appuie sur des concepts �prouv�s ainsi que sur des mat�riels existants, au moins au niveau de la technologie. C'est notamment la cas du projet Division 86, tr�s bien pens�. En sens inverse, un �cart trop important entre les ambitions et les moyens (Army 86), et surtout la pr�cipitation engendr�e par des motifs politiques (mod�le " pentomique ") et le d�veloppement de concepts anticipant sur les avanc�es technologiques (HTLD) produisent invariablement de mauvais r�sultats.
+Enfin, succ�s ou �checs, ces r�formes pr�sentent des points communs frappants avec le plan Shinseki : depuis cinquante ans, l'Army cherche en effet � am�liorer simultan�ment la puissance de feu (lethality), la mobilit� strat�gique (deployability) et tactique et la flexibilit�, entre autres logistique (sustainability). Si, � certains �gards, ce sont l� des objectifs constants � travers l'histoire et communs � de nombreuses organisations militaires, et si, en parall�le, le combat de haute intensit� contre les forces sovi�tiques a domin� durant la guerre froide, le probl�me du d�ploiement sur d'autres th��tres de forces terrestres significatives et ce que l'on pourrait appeler l'" imp�ratif exp�ditionnaire " n'en ont pas moins constitu� une pr�occupation r�currente de l'Am�rique et de son arm�e, prisonni�re de la situation g�ographique particuli�re du pays. Concernant les solutions propos�es, la filiation est tout aussi nette et, depuis les ann�es 1970 particuli�rement, l'Army attend des avanc�es technologiques qu'elles lui permettent d'�chapper autant que possible � l'arbitrage entre d�ployabilit� et capacit� de combat. En d�finitive, et malgr� l'�volution du vocabulaire, l'Interim Brigade Combat Team (IBCT) actuellement en d�veloppement s'inscrit dans une longue s�rie de r�formes, et il convient de garder ce pass� � l'esprit dans l'analyse du projet actuel.
+II. Une transformation brusqu�e
+D�positaire de cet h�ritage complexe et du succ�s fra�chement acquis de l'op�ration " Desert Storm ", l'Army des ann�es 1990 se trouve confront�e � trois probl�mes majeurs, qui ne se recoupent ni chronologiquement, ni analytiquement. Imm�diatement apr�s la guerre du Golfe interviennent les effets de la fin de la guerre froide en termes de cr�dits et de volumes de forces ; cette r�duction de format s'ach�ve � peu pr�s vers 1995, avec une arm�e de terre rogn�e de 40 %. Dans la foul�e, toutefois, les forces arm�es am�ricaines doivent faire face � la multiplication sans pr�c�dent des projections et des interventions tout au long de la d�cennie ; du point de vue de l'Army, les op�rations de stabilisation sont particuli�rement pr�occupantes, �tant donn� les effectifs qu'elles mobilisent dans la dur�e et les probl�mes de gestion de personnel qu'elles suscitent. En toile de fond, enfin, le d�bat autour de la RMA s'amplifie tout au long de la p�riode, et l'accent mis sur les capacit�s de frappe � longue port�e place l'Army dans une position d�fensive.
+En parall�le � ces d�veloppements extrins�ques, l'Army conduit en interne deux projets de modernisation, " Force XXI " et " Army After Next ". S'ils sont bien, de la part de l'institution, une r�ponse aux arguments avanc�s par l'�cole de la RMA, r�ponse qui m�le d'ailleurs rejet et r�cup�ration de l'argumentaire " r�volutionnaire ", ils n'en constituent pas moins une d�marche originale, articul�e aux besoins et aux conceptions propres � la " premi�re force terrestre du monde ", comme l'arm�e am�ricaine aime � le rappeler.
+Lanc� en 1999, le plan Shinseki doit �tre interpr�t� comme le point de convergence des pressions externes et du processus interne ; reste � mesurer l'importance de facteurs plus imm�diats, le lancement de l'" Interim Force " ayant bien entendu pour fonction de faire taire les critiques suscit�es par les d�boires de la " Task Force Hawk " quelques mois plus t�t, et celles, non moins d�stabilisantes, en provenance du nouveau secr�taire � la D�fense � partir de 2000, Donald Rumsfeld.
+Les ann�es 1990 : d�fense et politique
+L'h�ritage de la guerre froide se r�v�le �tre � double tranchant : si, d'un c�t�, l'on retrouve pour partie dans le plan Shinseki les exp�rimentations doctrinales et les tentatives de r�organisation de la p�riode pr�c�dente, de l'autre, la culture politique et strat�gique de l'Army constitue ind�niablement un frein � l'adaptation de l'institution au contexte nouveau de l'apr�s-guerre froide.
+Dans la foul�e de la guerre du Golfe, la priorit� des militaires am�ricains, toutes arm�es confondues, va � la pr�servation de l'h�ritage des ann�es 1980, qu'il s'agisse du format global de forces ou des programmes en cours de d�veloppement. En parall�le, les arm�es et tout particuli�rement l'arm�e de terre restent attach�es � la doctrine Weinberger, bient�t rebaptis�e doctrine Powell, ainsi qu'au primat politique et doctrinal de la grande guerre m�canis�e.
+L'Army nouveau mod�le : guerre froide " lite ! "
+Avec la fin de la guerre froide se profile pour l'Army la hantise de l'" arm�e creuse " : la fin de chaque conflit a �t� en effet marqu�e par la d�mobilisation massive des forces terrestres. En cons�quence, loin de se lancer dans des innovations ou dans des r�organisations ambitieuses, l'institution consacre toute son �nergie � d�fendre les acquis. Dix ans plus tard, le succ�s obtenu para�t mitig�.
+La r�duction du volume global de forces s'op�re en plusieurs �tapes, de 1990 � 1997 ; plus que n'importe quel autre facteur, ce sont les attentes �conomiques de l'�lectorat et la contrainte budg�taire qui guident la restructuration. Anticip�e par l'Administration sortante, cette r�duction in�vitable avait donn� lieu � un premier plan, " Base Force ", qui traduisait assez exactement les attentes des militaires en proposant pour l'apr�s-guerre froide un volume global de forces repr�sentant 80 % de celui des ann�es 1980. Aussit�t au pouvoir, l'�quipe de Bill Clinton met au point la Bottom-Up Review, ou r�vision de fond en comble, qui se traduit par une nouvelle diminution, moins prononc�e que la premi�re. Au final, et parce qu'elle a �t� la plus touch�e, l'Army passe de 18 divisions en 1990 � 12 en 1995 (format " Base Force "), puis � 10 aujourd'hui. Outre le nombre de grandes unit�s, sont �galement r�duits au cours des ann�es 1990 les effectifs en hommes et en mat�riels des divisions, en particulier blind�es et m�canis�es ; elles comprennent aujourd'hui quelque 15 000 hommes, soit environ 3 000 de moins que dans le format d�fini par " Army of Excellence ". Concernant les �quipements, la majeure partie de la d�cennie 1990 se passe � am�liorer les mat�riels existant, en faisant premi�rement en sorte que toutes les unit�s d'active soient dot�es des derni�res versions des plateformes majeures (chars Abrams, VCI Bradley, h�licopt�res Apache), deuxi�mement en poursuivant les programmes lanc�s pendant les ann�es 1980 (canon Crusader� h�licopt�re Comanche). Si le processus s'op�re le plus souvent au d�triment des unit�s de r�serve (Army National Guard et Army Reserve), qui h�ritent des �quipements les plus v�tustes, la fin de la d�cennie voit � l'inverse la r�organisation de certaines unit�s de r�serve, par exemple celles d�sactiv�es quelques ann�es avant comme la 24th mech, en unit�s viables cens�es compl�ter les divisions d'active, partiellement ou int�gralement, au sein des corps. Au terme, l'institution parvient, en d�pit des r�ductions successives, � pr�server l'essentiel : ses structures, sa doctrine et ses principales unit�s, certaines d'entre elles en r�serve. De la sorte, est garantie la possibilit� th�orique d'une remont�e en puissance, en cas de r�surgence d'une menace majeure.
+Durant les ann�es 1990, toutefois, ce n'est pas tant l'�ventualit� d'une telle r�surgence qui rend la r�serve si pr�cieuse, mais plut�t les diverses " urgences " (contingencies), dans les Balkans, � Ha�ti et ailleurs, qui n�cessitent de faire appel aux r�servistes afin de soulager les unit�s d'active. La multiplication sans pr�c�dent des op�rations ext�rieures de toute nature, du maintien de la paix aux alertes dans le golfe Persique, impose en effet � une structure quasiment r�duite de moiti� par rapport aux ann�es 1980 un rythme op�rationnel (operational tempo ou op-tempo) difficilement soutenable, strat�giquement comme humainement. Avec au bout du compte seulement dix grandes unit�s autonomes - les brigades doivent �tre consid�rablement " augment�es " en moyens de commandement et autres avant d'�tre employ�es de fa�on ind�pendante -, le rythme de rotation pose des probl�mes consid�rables : les personnels sont m�contents d'�tre si longtemps � l'�tranger, ce qui a une incidence n�gative sur le taux de r�engagement (personnel retention), et ils ne peuvent remplir les objectifs en mati�re d'entra�nement ; sur le plan strat�gique, enfin, les unit�s engag�es dans les Balkans ou ailleurs ne sont �videmment pas disponibles en cas de crise. Ainsi, dans un contexte de budgets d�clinants, les forces arm�es am�ricaines, et l'Army au premier chef, sont oblig�es de privil�gier la disponibilit� op�rationnelle par rapport � la modernisation, sans parler m�me d'innovation r�volutionnaire ou de " transformation ". Pendant la majeure partie de la d�cennie �coul�e, les experts sont d'ailleurs nombreux qui d�noncent la " catastrophe en pr�paration " (the Coming Defense Train Wreck) : de nombreux syst�mes d'armes ont atteint ou d�pass� leur demi-vie (quinze ans ou davantage) et les cr�dits permettant de les remplacer par une nouvelle g�n�ration ou du moins de les am�liorer font d�faut. Fort logiquement, compte tenu du vieillissement des mat�riels et d'un taux d'utilisation plus �lev� en op�rations, les frais de maintenance augmentent r�guli�rement. En d�finitive, la p�riode 1991-2000 laisse de nombreux probl�mes en suspens, et l'Army ne parvient � se sauvegarder que sur le court terme.
+La mort lente de la doctrine Powell
+La pr�servation de l'h�ritage des ann�es 1980 ne concerne pas seulement le format et la structure des forces, mais aussi leurs conditions d'emploi et plus g�n�ralement la nature des rapports civilo-militaires. La premi�re moiti� des ann�es 1990 repr�sente � maints �gards le triomphe du " conservatisme " d�crit plus haut, et qui est alors reformul� par Colin Powell, le tr�s influent pr�sident du Comit� des chefs d'�tats-majors (Chairman of the Joint Chiefs of Staff). La " doctrine Powell " reprend ainsi les �l�ments de la " doctrine Weinberger " en en soulignant les aspects militaires (les objectifs doivent �tre clairs et r�alisables, la force doit �tre utilis�e comme dernier recours, mais de fa�on d�cisive, overwhelming force selon la formule) et en ajoutant la prise en compte des risques, des cons�quences � terme et de la situation finale (end-state) cr��s par l'intervention. Ces conditions si contraignantes qu'elles restreignent pratiquement l'engagement militaire � la seule d�fense des int�r�ts vitaux sont r�p�t�es � plusieurs reprises au cours des ann�es 1990 et font en r�alit� office d'arme politique aux mains des r�publicains. Trois exp�riences sont � cet �gard formatrices : " Desert Storm ", " Restore Hope " et les op�rations de maintien de la paix dans les Balkans.
+Le contraste entre le succ�s de 1991 et l'�chec humiliant de 1993 semble de prime abord donner raison � Colin Powell et � ses craintes concernant la sensibilit� de l'opinion am�ricaine � l'�gard des pertes. Les sondages effectu�s le lendemain de la mort des 18 rangers font pourtant davantage appara�tre un d�sir de revanche qu'une hyper-sensibilit� aux pertes exigeant le retrait. A court terme, toutefois, l'abstention l'emporte, et les Etats-Unis choisissent de se d�sengager de Somalie et de rester passifs face au g�nocide rwandais comme � la situation en Bosnie. L'institution militaire en g�n�ral, Colin Powell et le leadership de l'Army en particulier, jouent de tout leur poids face � l'Administration d�mocrate, affaiblie par la question des homosexuels dans l'arm�e comme par la Somalie ; c'est ainsi Colin Powell qui met son veto � toute intervention am�ricaine en Bosnie. Dans la foul�e, Bill Clinton r�dige la Presidential Decision Directive 25, ou PDD 25, qui explicite les conditions d'engagement des troupes am�ricaines dans des op�rations de basse intensit� en reprenant pour l'essentiel � son compte les principes de la doctrine Powell. En r�alit�, et par-del� les vicissitudes entourant l'op�ration commando contre A�did, le fiasco somalien r�sulte d'abord de l'instrumentalisation politique qui en est faite par les conservateurs, aussi oppos�s au pr�sident Clinton qu'au principe m�me des op�rations de stabilisation entreprises pour des int�r�ts " marginaux ". Ces r�ticences face aux diverses contingencies qui apparaissent �a et l� se poursuivent durant toute la d�cennie jusqu'au Kosovo, et contribuent grandement � modeler ce que l'on peut appeler r�trospectivement la " strat�gie de l'�re Clinton ", qui privil�gie syst�matiquement les frappes a�riennes et pr�f�re ne pas engager de moyens terrestres.
+L'Army est tout sp�cialement attentive aux dangers de l'engagement rampant (mission creep) et des pertes aff�rentes, et se structure autant qu'elle le peut pour rendre, par avance, impossible des interventions de ce type. C'est dans cette perspective qu'il convient de comprendre le principe de " force �crasante " et le primat des unit�s lourdes : seul un d�ploiement massif est susceptible de minimiser les risques pendant les op�rations, et la lourdeur m�me (logistique et politique, puisque les r�serves sont indispensables) des forces existantes assure qu'elles ne pourront �tre employ�es facilement, c'est-�-dire lorsque des int�r�ts secondaires sont en jeu. Dans ce cadre, les doctrines Weinberger et Powell ont d'abord pour fonction de populariser ces pr�f�rences aupr�s des politiques et de l'opinion, jusqu'� enfermer l'Army dans un paradigme d'emploi massif qui se r�v�le aussi inadapt� que contre-productif. Outre, en effet, la multiplication des op�rations de toute nature pendant les ann�es 1990, cette structuration massive voulue par l'Army fait �galement le jeu des autres Services, et singuli�rement de l'Air Force, en les pla�ant automatiquement en premi�re ligne, et donc dessert les propres int�r�ts de l'arm�e de terre.
+En d�pit de menaces de retrait de moins en moins cr�dibles parce que r�it�r�es chaque ann�e, l'engagement durable des forces terrestres am�ricaines en Bosnie � partir de 1995, qui suit et pr�c�de de pr�s Ha�ti et le Timor, marque dans les faits la fin de la doctrine Powell ; la cr�dibilit� " strat�gique " du G�n�ral est de toute fa�on remise en cause, dans la mesure o� il s'est syst�matiquement oppos� � toutes les interventions am�ricaines, depuis Panama jusqu'� la Bosnie, en passant par le Golfe en 1991. Or, de multiples facteurs politiques - solidarit� avec les alli�s, pressions de l'opinion - se combinent pour rendre intenable dans la pratique ce principe d'abstention quasi permanente. En parall�le � l'abandon de la doctrine Powell, les PKO (Peace Keeping Operations) font appara�tre l'inadaptation des structures et m�me des �quipements de la " premi�re force terrestre du monde " : l'organisation divisionnaire ne facilite pas des d�ploiements rapides, les brigades ne sont pas autonomes ; les engins comme l'Abrams sont impressionnants mais d�passent le gabarit routier normal, et �prouvent donc le plus grand mal � entrer dans les villages ou � n�gocier les routes de montagne bosniaques que leurs chenilles d�truisent... Etant donn� le contexte politique et l'attention m�diatique qui entourent les op�rations de paix, il devient �galement probl�matique de d�finir et plus encore d'appliquer des " r�gles d'engagement " (ROE), c'est-�-dire d'ouverture du feu, qui limitent � la fois les risques de " bavures " et de pertes militaires tout aussi dommageables politiquement. La combativit� des troupes a enfin tendance � s'�mousser, et le rythme des rotations interdit le plus souvent un r�-entra�nement rigoureux au combat.
+En bref, et si tous les contingents occidentaux rencontrent peu ou prou ces probl�mes, l'Army est singuli�rement prise � contre-pied : le combat de haute intensit� pour lequel elle s'est pr�par�e et structur�e joue en sa d�faveur d�s lors que la rapidit� et la souplesse de la r�ponse (responsiveness) priment sur la puissance (decisiveness). Estimant que des forces de combat peuvent effectuer des missions de maintien de la paix au prix de quelques ajustement mineurs, alors que l'inverse n'est pas vrai, l'institution pr�f�re n�anmoins maintenir le cap tout en assurant au jour le jour les t�ches de maintien de l'ordre. Plus profond�ment, toutefois, l'exp�rience des Balkans explique que l'Army, contrairement � la Navy ou � l'Air Force, ait pris, ou repris, conscience de la dimension humaine de la guerre et de l'importance politique de la pr�sence de troupes au sol : une strat�gie de frappes ne permet pas toujours de contr�ler un territoire habit�, et il est des conflits qui ne se concluent pas avec les op�rations militaires offensives, mais n�cessitent s�curisation et reconstruction, c'est-�-dire occupation dans la dur�e. Ainsi, et alors que les SSC (Small-Scale Contingencies) repr�sentent une contradiction flagrante avec les aspirations doctrinales et strat�giques de l'Army, enti�rement tourn�es vers la " grande guerre ", elles n'en ont pas moins jou� un r�le d�cisif en pr�parant les esprits au plan Shinseki.
+De " Task Force Hawk " aux " Rumsfeld Reviews " : les tribulations politiques de l'Army
+Par rapport � tous les facteurs et tendances � l'oeuvre durant les ann�es 1990, qui s'agr�geaient sans susciter pour autant de crise majeure, il est clair que le fiasco de la " Task Force Hawk " en avril 1999 a fait figure de r�veil extr�mement brutal pour l'arm�e de terre.
+Il s'agissait pourtant de d�ployer en Albanie un bataillon d'h�licopt�res Apache, afin de les engager �ventuellement au Kosovo en sus des op�rations a�riennes alors en cours. Non seulement la phase de d�ploiement s'est av�r�e consid�rablement plus longue que pr�vue, mais encore elle a �t� ponctu�e par plusieurs incidents, dont la perte de deux h�licopt�res et d'un �quipage. Au final, " Task Force Hawk " n'a tout simplement pas �t� engag�e, malgr� un d�ploiement consid�rable : 6 200 hommes, 24 h�licopt�res, une batterie MLRS, soit 26 000 tonnes d'�quipement achemin�es par 442 rotations de C-17 et 269 de C-130 pour un co�t de 480 millions de dollars. A ce compte-l�, l'Air Force et la Navy ont eu la partie facile, et il suffit de parcourir la presse ou les articles sp�cialis�s de l'ann�e 1999 pour constater que de plus en plus d'experts ou de commentateurs s'interrogent sur la n�cessit� pour les Etats-Unis de conserver une arm�e de terre importante, d�s lors que les moyens de frappe � distance et les Services correspondant d�montrent une r�activit� sup�rieure et une capacit� autonome � emporter la d�cision. A l'�vidence, les �v�nements ne se sont pas d�roul�s aussi simplement, et les raisons exactes qui ont pouss� Slobodan Milosevic � capituler font encore aujourd'hui l'objet de d�bats. L'essentiel ne r�side pas l�, cependant, mais bien dans la perception d'inutilit� (irrelevance) qui s'est attach�e � l'Army et risque de lui co�ter cher dans la bataille budg�taire � venir.
+Le Kosovo, en effet, a lieu un an avant les �lections g�n�rales, elles-m�mes suivies d'une seconde " Revue quadriennale de d�fense ", d'un nouveau gouvernement et d'une l�gislature renouvel�e ; pour la premi�re fois depuis longtemps existe donc l'opportunit� d'un changement de strat�gie et d'une r�allocation des cr�dits et des " r�les et missions " correspondant au sein du d�partement de la D�fense. En bref, l'Army risque gros et ne peut se permettre de donner l'impression qu'elle poursuit sur sa lanc�e (" business as usual ") comme si rien ne s'�tait pass� ; dans le contexte de l'apr�s-Kosovo, l'inertie ne peut qu'�tre politiquement dommageable.
+Ce point est d'autant plus important que les deux candidats principaux ont, au moins rh�toriquement, fait all�geance � la RMA et ont promis de moderniser l'appareil militaire am�ricain. George W. Bush, en particulier, en a repris l'un des slogans les plus r�pandus, � savoir la n�cessit� de " sauter une g�n�ration d'armements ". En outre, son entourage semble clairement s�duit par les frappes � distance et tr�s r�ticent � l'endroit des op�rations de stabilisation ; l'Army se retrouve donc attaqu�e " par le haut " et " par le bas ". L'arriv�e aux affaires de Donald Rumsfeld, partisan convaincu de la RMA, se traduit d'ailleurs par le lancement imm�diat en 2001 d'une s�rie de " revues " qui menacent tant les programmes en cours que les structures de force : dans le cadre budg�taire restrictif de l'avant-11 septembre, le financement de la " transformation militaire " proclam�e a de fortes chances d'entra�ner une r�duction du nombre de divisions terrestres.
+Dans ce contexte politiquement charg�, et dont l'urgence va croissant entre 1999 et 2001, l'Army n'a donc pas d'autre choix que d'" embrasser " int�gralement la rh�torique de la RMA et de proposer dans la foul�e un projet " r�volutionnaire " qui d'embl�e permette d'" occuper le terrain " budg�taire, ce qui passe par des acquisitions de mat�riels � tr�s br�ve �ch�ance, tout en rem�diant aux insuffisances mises en lumi�re par le fiasco albanais et en pr�servant ce qui peut l'�tre des acquis doctrinaux des ann�es pass�es.
+L'Army entre modernisation progressive et ambitions futuristes
+Une fois absorb�es les r�ductions de format cons�cutives � la fin de la guerre froide, l'Army se retrouve simultan�ment confront�e � la multiplication des interventions et � la mont�e en puissance de l'�cole de la RMA, qui met en cause les formats, les doctrines et les �quipements existant. Les exercices de r�flexion et d'exp�rimentation lanc�s par l'Army � partir de 1994 r�pondent pour partie � ces pressions, tout en refl�tant les choix propres de l'institution.
+L'Army face � la RMA
+Apr�s 1995, et compte tenu des engagements internationaux des Etats-Unis, on aurait pu croire finie la p�riode de r�ductions des forces et de diminution des cr�dits. Il n'en a rien �t� dans les faits, comme le montre la premi�re QDR, lanc�e en 1997, et qui avait apparemment pour fonction premi�re de pr�parer les in�vitables r�ductions de format que ne manquerait pas d'entra�ner apr�s 2000 un budget de la d�fense stagnant - de modestes r�ductions d'effectifs sont ainsi organis�es � partir de cette date. C'est seulement � partir de 1999 que la bonne sant� de l'�conomie am�ricaine et la disparition du d�ficit f�d�ral convainquent l'ex�cutif, d'ailleurs sous la pression conjointe du Congr�s et des interventions en cascade, d'augmenter les cr�dits allou�s � la d�fense. En ce sens, les premiers projets innovants lanc�s par l'Army durant les ann�es 1990, " Force XXI " et " Army After Next ", visent d'abord � pr�parer le long terme tout en absorbant le choc de l'apr�s-guerre froide, c'est-�-dire la r�duction du format global et des cr�dits, et en continuant d'assurer les missions sp�cifi�es dans la Bottom-Up Review, � savoir mener victorieusement et simultan�ment deux " conflits r�gionaux majeurs " (Major Regional Contingencies ou MRC) dans le Golfe et sur la p�ninsule cor�enne. Au fur et � mesure que s'amplifie le mouvement de la RMA, les initiatives doctrinales lanc�es acqui�rent une fonction suppl�mentaire : " pr�empter " les critiques des tenants de la RMA en incorporant leur vocabulaire et, pour partie seulement, leurs recommandations.
+Pour de nombreux partisans d'une modernisation acc�l�r�e, c'est-�-dire " r�volutionnaire ", les seules marges de manoeuvre budg�taire disponibles, en p�riode d'aust�rit�, sont en effet � rechercher dans l'arr�t des programmes " non r�volutionnaires " (legacy programs) et dans la r�duction du format des forces terrestres. Or, dans la mesure o� les interventions semblent d�montrer les unes apr�s les autres, du Golfe au Kosovo, que le " complexe de reconnaissance-frappe " en cours de formation se suffit pratiquement � lui-m�me et que les alli�s au sol de toute fa�on ne manquent pas, la position de l'Army appara�t de plus en plus fragile et � la merci d'une d�cision politique. En outre, les capacit�s de frappe � longue distance ne cessent de s'am�liorer et de se r�pandre pendant les ann�es 1990 : les munitions de pr�cision (PGM ou Precision Guided Munitions) repr�sentent ainsi 10 % du tonnage total utilis� pendant " Desert Storm ", 35 % pour " Allied Force " et plus de 60 % pour " Enduring Freedom " (" Libert� immuable "); l'arriv�e du guidage par GPS permet d'obtenir une grande pr�cision par tous les temps, et pour une fraction de ce que co�tent les missiles de croisi�re. L'" arriv�e � maturit� " des frappes pr�cises � distance de s�curit�, voire � tr�s grande distance, ne semble pas seulement r�aliser les attentes des avocats historiques de l'" Air Power " depuis Mitchell ; plus fondamentalement, elle met en question la n�cessit� du combat de pr�s, qui constitue bien entendu la raison d'�tre des forces terrestres.
+Gr�ce aux progr�s consid�rables de l'�lectronique et de l'informatique (doublement de la puissance des processeurs tous les dix-huit mois), la r�volution de la pr�cision s'accompagne d'am�liorations tout aussi spectaculaires en mati�re d'acquisition (capteurs), et surtout de traitement et de diffusion de l'information (bande passante) jusqu'� promettre la possibilit� d'un champ de bataille rendu " transparent " et donc enti�rement ouvert � des frappes discriminantes conduites � grande distance -l'inflation linguistique n'est pas en reste : on passe du C3I au C4ISR, soit Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance, Reconnaissance, et les plus enthousiastes d'�voquer une v�ritable " conscience de la situation op�rationnelle " (situational awareness). Dans le m�me ordre d'id�es, la Navy entend exploiter au mieux les nouvelles possibilit�s des technologies de l'information et lance le concept de network-centric warfare ou paradigme de la " guerre r�seau-centr�e ", c'est-�-dire fond� sur l'�change continu d'informations entre les diff�rentes plateformes.
+" Force XXI " : l'exp�rimentation progressive de la digitalisation
+La premi�re initiative de l'Army consiste justement � essayer d'exploiter les progr�s en mati�re de C4ISR. " Force XXI " se r�sume ainsi en un mot : la digitalisation, soit le fait d'�quiper les diff�rents v�hicules et syst�mes d'armes, et en particulier les v�hicules de commandement, avec des terminaux informatiques reli�s les uns aux autres et les programmes informatiques correspondant. D�nomm�s collectivement FBCB2, pour Force XXI Battle Command, Brigade and Below, ces logiciels g�rent simultan�ment le commandement, le positionnement terrestre par GPS, les transmissions par radio et satellite, l'identification ami-ennemi ou encore les courriers �lectroniques et les images. Les programmes et le r�seau (intranet tactique) fonctionnent sur des terminaux d�di�s rajout�s aux plateformes existantes (appliqu�) ou int�gr�es d�s l'origine pour les plus modernes d'entre elles (Apache Longbow, M1A2 Abrams). Une brigade comprend plus de 1 000 ordinateurs.
+La digitalisation doit permettre de r�duire la friction inh�rente aux op�rations militaires, en assurant aux unit�s la capacit� de ma�triser leur environnement (localisation des " amis ", des ennemis et des neutres) et de communiquer leur situation tactique, et en donnant aux chefs la possibilit� d'une manoeuvre beaucoup plus rapide. En ce sens, la digitalisation fonctionne comme un " multiplicateur de force ", c'est-�-dire qu'elle permet d'acc�l�rer le cycle " OODA " et donc d'accro�tre la mobilit� et la puissance de feu. Dans le m�me temps, toutefois, la digitalisation pose de d�licats probl�mes de commandement : il s'agit de savoir jusqu'� quel niveau hi�rarchique distribuer l'information, et plus g�n�ralement quelle approche du commandement adopter. Mis en lumi�re par " Force XXI "� ces probl�mes sont loin d'avoir �t� r�solus depuis lors.
+Lanc� en 1994 par le g�n�ral Sullivan, le projet Force XXI est conduit sous la responsabilit� du TRADOC, qui organise une s�rie d'exp�rimentations, de manoeuvres et de wargames (les AWE ou Advanced Warfighting Experiments). Etant donn� les r�ductions alors en cours et les multiples op�rations outre-mer impliquant l'Army, il est d�cid� de donner la priorit� aux unit�s lourdes et de proc�der de fa�on progressive et focalis�e, en digitalisant brigade par brigade la 4th Infantry Division, d�sign�e comme EXFOR ou Experimental Force. Le fait de concentrer ainsi l'innovation sur une seule unit� qui passe tout son temps au National Training Center, � s'entra�ner contre l'OPFOR, permet non seulement de travailler sur la dur�e, mais encore d'exp�rimenter diff�rentes possibilit�s. Pas moins de 11 options sont ainsi examin�es, qui semblent avoir repris certains projets de r�organisation divisionnaire remontant aux ann�es 1970 et 1980. En particulier, TRADOC analyse l'impact de la digitalisation en termes de modularit� : il s'agit de savoir s'il est d�sormais possible d'organiser des brigades permanentes constituant les �l�ments fixes de divisions ad hoc. De m�me, est essay� un format divisionnaire mixte, un peu � la mani�re de TRICAP, qui m�lange infanterie l�g�re, blind�s et h�licopt�res. Le mod�le int�rimaire, ou " Force XXI Interim Division ", retient finalement une organisation assez proche de la division lourde normale, mais avec des capacit�s interarmes renforc�es, en particulier infanterie, feux � longue port�e, reconnaissance et renseignement - ces derniers points correspondant sans surprise aux programmes de modernisation alors en cours, obusier automoteur Paladin, missile � longue port�e ATACMS et h�licopt�re de reconnaissance arm�e Comanche.
+Si le projet est en d�finitive absorb� par les plans suivants, il n'en laisse pas moins plusieurs h�ritages importants. En premier lieu, la nature progressive et focalis�e de l'exp�rimentation a assur� son relatif succ�s, sans pour autant parvenir � r�soudre les difficiles questions de commandement soulev�es par la digitalisation. En deuxi�me lieu, " Force XXI " a ouvert la voie, du double point de vue de la m�thodologie et de la doctrine, aux projets suivants, " Army After Next " et " Objective Force " : le premier reprend et projette dans le long terme les implications de la digitalisation ; le second en retient les applications directes en mati�re de C4ISR, mais aussi le principe d'unit�s exp�rimentales permanentes, en l'esp�ce les " brigades interarmes int�rimaires ". En troisi�me lieu, enfin, " ForceXXI " a d�bouch� sur le syst�me FBCB2 (Force Battle Command, Brigade and Below) et le programme de digitalisation en cours de certaines unit�s lourdes.
+" Army After Next " : le paradigme du combat de haute intensit� futur
+Contrairement � " Force XXI ", qui cherche � mettre � profit les avanc�es existantes de la technologie, " Army After Next " (AAN) se focalise sp�cifiquement sur le long terme, soit par construction la p�riode 2015-2025. En cons�quence, il s'agit davantage d'une vision et de structures de forces th�oriques que d'un programme � proprement parler. En l'absence des technologies concr�tes requises, AAN a consist� pour l'essentiel en une s�rie de wargames. C'est l'occasion pour l'Army d'expliciter ses objectifs de long terme, de se projeter dans un avenir lointain et, par l�, de r�it�rer ce que sont ses pr�f�rences profondes.
+En explorant les possibilit�s � long terme de la " r�volution de l'information ", l'Army a cherch� � prendre en compte les menaces futures telles qu'elles sont notamment annonc�es par les partisans de la RMA : prolif�ration des armes de destruction massive, diss�mination partielle des technologies de pointe (niche capabilities) et recours syst�matique au d�ni d'acc�s. La probl�matique envisag�e est double : comment pr�server la possibilit� de l'intervention � grande distance face aux strat�gies de d�ni d'acc�s, qui interdisent de proc�der � une mont�e en puissance progressive ; comment am�liorer la capacit� de manoeuvre terrestre face � l'augmentation pr�visible de la puissance de feu produite par la diffusion des frappes de pr�cision ? Les wargames conduits de 1996 � 2000 font �merger deux r�ponses simples, la vitesse et la profondeur : il va s'agir pour l'arm�e de terre de multiplier par dix (" by an order of magnitude ") la r�activit� strat�gique et la vitesse d'ex�cution tactique, et d'op�rer sur l'ensemble du th��tre. S'agissant de l'arriv�e en force sur un th��tre sous la menace de frappes adverses (forcible entry), la solution propos�e passe par des op�rations " dispers�es " (distributed), c'est-�-dire non lin�aires ; l'absence d'un front et d'une zone arri�re bien d�limit�s doit permettre de minimiser la vuln�rabilit� initiale. De m�me, et pendant toute la dur�e des op�rations, la ma�trise des technologies de l'information est pens�e comme autorisant la d�localisation hors du th��tre de nombreuses fonctions de commandement ou de soutien, en sorte que les unit�s sur place puissent limiter leur logistique et " se retourner " en tant que de besoin ( reach back ), via en particulier les communications satellites, vers les moyens bas�s hors du th��tre. Ce " parapluie informationnel " doit �galement permettre de maintenir un tempo tactique et op�ratif tr�s �lev�, tel que l'action des forces terrestres conjugu�e aux frappes � longue distance fournies par les autres arm�es puisse saturer d'embl�e et d�finitivement la " boucle de d�cision " (OODA loop) ennemie. En bref, la rapidit� des op�rations permet de saisir des avantages de position dans l'espace comme de d�border l'adversaire dans le temps, et donc de dominer son processus de d�cision. A l'�vidence, on retrouve l� les principes fondamentaux du paradigme de la guerre de manoeuvre tel qu'il a �t� �labor� pendant les ann�es 1980, � ceci pr�s que les op�rations non lin�aires men�es sur toute la profondeur de territoire ennemi ont remplac� la synchronisation s�quentielle des capacit�s a�roterrestres.
+Pour int�ressant qu'il soit d'un point de vue th�orique, le projet AAN et les conclusions qui en sont tir�es ne vont pas sans soulever de nombreuses questions. Le cadre pos� par AAN est clairement celui, classique, de la grande guerre m�canis�e, mais les moyens envisag�s, sup�riorit� " spatio-informationnelle ", feux ultra-pr�cis � distance de s�curit�, etc., vont tout aussi clairement dans le sens pr�conis� par la RMA. Tout en proclamant que seules les forces terrestres sont � m�me de contr�ler territoires et populations, l'Army appara�t d'ailleurs singuli�rement r�ticente � s'engager de pr�s et compte en fait se reposer dans le futur sur la ma�trise am�ricaine de l'information, comme elle s'est repos�e en 1991 sur la sup�riorit� physique de ses plateformes, pour d�truire l'ennemi � distance. Les probl�mes �pineux comme le combat en zone urbaine ou difficile sont simplement laiss�s de c�t�, et la manoeuvre semble avoir principalement pour but d'obliger l'adversaire � se concentrer en r�ponse, et ce faisant � se rendre vuln�rable aux feux � longue port�e. Or, l'US Air Force est �videmment mieux plac�e, � l'heure actuelle en tout cas, pour revendiquer cette conception des op�rations militaires et surtout mettre en pratique les feux � longue port�e, partie d�cisive de cette strat�gie. En outre, les r�ticences de l'Army � l'endroit des " Operations Other Than War " et la focalisation sur le combat de haute intensit� rentrent �galement en contradiction avec le slogan du " contr�le de l'espace ", et surtout apparaissent singuli�rement d�cal�s par rapport aux r�alit�s imm�diates auxquelles doit faire face l'institution.
+Le projet " Mobile Strike Force "
+Dans la continuation du plan AAN, l'Army entreprend � partir de 1996 de constituer une " Mobile Strike Force ". A l'origine, celle-ci doit se composer d'un Q.G. d'un nouveau type, plus agile logistiquement, puis d'unit�s modulaires de niveau brigade, aux effectifs et � la composition variables (entre 3 000 et 5 000 hommes), d�finis en fonction de la mission.
+Il s'agit de disposer d'une force initiale utile sur tout le spectre des op�rations, qui permette � la fois de r�duire la vuln�rabilit� des forces terrestres en cours de d�ploiement (probl�matique de l'entr�e de vive force, ou forcible entry, �tudi�e lors des wargames conduits dans le cadre " Army After Next "), et de r�pondre rapidement aux op�rations de basse intensit� et urgences diverses de type humanitaire qui sollicitent l'arm�e de terre. Initi�e par le g�n�ral Reimer, " Strike Force " passe par la constitution d'un Q.G. d�di�, combin�e � une s�rie de manoeuvres et de tests conduite par le 2nd Armored Cavalry Regiment. On retrouve l�, h�rit�e de FXXI, l'id�e de processus d'exp�rimentation focalis� sur une unit�-test (test-bed unit). Dans une perspective � long terme, la transformation du 2nd ACR en " Strike Force " repr�sente une sorte de prototype pour AAN. A plus court terme, le projet mise sur la digitalisation afin de d�localiser de nombreuses fonctions d�sormais remplies par des �l�ments non organiques ; le Q.G. " Strike Force " doit s'en trouver plus l�ger et donc plus facilement d�ployable. Par l�, le g�n�ral Reimer reprend � son compte, quoique de fa�on limit�e, les diff�rentes propositions de r�organisation lanc�es � la fin des ann�es 1990, et qui recommandent d'abandonner le syst�me divisionnaire, trop lourd, au profit d'unit�s interm�diaires dot�es d'une r�elle autonomie d'action mais comparables � des brigades en termes de volume. En ce sens, et contrairement � FXXI ou AAN, " Strike Force " a repr�sent� la premi�re tentative v�ritable d'adaptation de l'Army aux exigences du contexte international, par opposition � des sc�narios de grande guerre correspondant aux pr�f�rences de l'institution.
+L'ironie du sort a voulu que ce projet arrive en phase de d�veloppement au printemps 1999, juste au moment o� le Kosovo r�v�lait au grand jour les d�ficiences de l'Army, mena�ant de d�g�n�rer en une v�ritable affaire politique.
+Le " plan Shinseki " : la " transformation " de l'Army
+A consid�rer tout ce qui pr�c�de, depuis l'histoire doctrinale de l'institution, riche d'exp�rimentations et de projets en tous genres s'int�ressant, entre autres, aux interventions hors des th��tres habituels de la guerre froide, jusqu'au traumatisme caus� par " Task Force Hawk ", en passant par les plans de modernisation des ann�es 1990 qui d�bouchent � la fois sur " Army After Next " et " Strike Force ", on ne peut que constater tout ce que le projet " Objective Force " doit au pass� proche, ou lointain, de l'Army. Dans le plan initi� en 1999 par le g�n�ral Shinseki, nouveau chef d'�tat-major, on retrouve en effet tant les facteurs conjoncturels comme le fiasco albanais ou les attaques montantes des partisans de l'Air Power que les aspirations fondamentales de l'arm�e de terre ou les d�bats traditionnels qui la traversent en interne quant � sa mission premi�re.
+Plus pr�cis�ment, le plan Shinseki reprend la d�marche et les r�sultats de FXXI et d'AAN, tout en incorporant des �l�ments plus anciens, par exemple les tentatives des ann�es 1980 pour cr�er une division puissante mais facilement d�ployable, HTLD ou HTMD. La d�marche est en fait triple, puisqu'il s'agit simultan�ment de moderniser s�lectivement les forces lourdes (" Legacy Force "), de constituer des unit�s " moyennes " (" Interim Force ") �quilibrant les avantages et les inconv�nients respectifs des divisions lourdes et des divisions l�g�res ; enfin, de lancer l'Army sur un plan de modernisation r�volutionnaire (" Objective Force "), pour lequel les technologies appliqu�es vont devoir �tre r�alis�es en parall�le au travail sur la doctrine et les structures.
+Il existe toutefois une diff�rence essentielle avec les initiatives pr�c�dentes, qui tient � l'acc�l�ration consid�rable du " calendrier " : l� o� " Strike Force " pr�voyait un Q.G. et peut-�tre une unit� en 2003, le plan " Interim Force " entreprend de mettre sur pied 5, 6 ou m�me 8 brigades interarmes d'ici � 2007 ; le raccourcissement est encore plus net pour " Objective Force ", cens�e entrer en action � partir de 2008, quand " Army After Next " se projetait � l'horizon 2025. Si cette acc�l�ration t�moigne de l'urgence politique de la r�forme, elle n'en constitue pas moins un pari risqu�, eu �gard � l'�tat des technologies comme aux besoins budg�taires impliqu�s, et que le g�n�ral Shinseki a �valu� entre 40 et 70 milliards de dollars.
+La " Legacy Force ", force de pr�caution et r�serve strat�gique
+Compte tenu des imp�ratifs conjoints de la transformation et de la disponibilit� op�rationnelle, il �tait indispensable que l'Army r�duise ses investissements en mati�re de recapitalisation des forces, c'est-�-dire de modernisation progressive. Pour cette raison, il a �t� d�cid� de limiter le programme de digitalisation des forces - initialement cens� �tre appliqu� aux unit�s lourdes puis aux unit�s l�g�res - au seul IIIe Corps, d�sormais d�sign� comme " force de contre-attaque " et plus sp�cialement charg� de l'Asie de l'Est (" PACOM "), la Cor�e �tant l'un des derniers th��tres susceptibles de requ�rir d'importantes forces lourdes. Comprenant la 1st Cav. Division, la 4th Infantry Division (Mech) et le 3rd Armored Cavalry Regiment, ainsi que des �l�ments de soutien et des unit�s de r�serve " mari�es " aux divisions d'active, le " Counterattack Corps " constitue la r�serve strat�gique de l'arm�e de terre et participe � la d�fense du territoire tout en �tant pr�t � se d�ployer et � engager des actions " d�cisives ". A ce titre, le " porte-drapeau " de la " Legacy Force " est appel� � b�n�ficier d'un plan de recapitalisation partielle, m�lant le rajeunissement de l'ensemble des plateformes en service et l'am�lioration de certains syst�mes : passage de la version M1A1 � la version M1A2 (System Enhancement Program ou SEP) pour le char Abrams, passage au Bradley M2A3 et � la version AH-64D Longbow de l'h�licopt�re Apache, enfin int�gration des derniers syst�mes digitalis�s de commandement (ABCS). Avec la r�forme de la r�serve, d�sormais plus �troitement associ�e � l'arm�e d'active, cette recapitalisation mod�r�e s'�tend aux unit�s de r�serve du IIIe Corps.
+Outre le � la fois Ve Corps (" Victory Corps "), bas� en Allemagne et plus sp�cialement ax� sur la coop�ration au sein de l'OTAN et le maintien de la paix dans les Balkans, l'Army comprend le Ier Corps (" America's Corps "), qui supervise la transformation et les deux brigades exp�rimentant le nouveau format IBCT � Fort Lewis et ne compte par ailleurs que des unit�s de r�serve, enfin le XVIIIe Corps a�roport�, plus sp�cialement charg� de r�pondre rapidement aux urgences susceptibles de se manifester, en particulier au Moyen-Orient (" ARCENT " ou Composante terrestre du commandement central). Justement appel� " Contingency Corps ", le XVIIIe rassemble les unit�s (101st Air Assault, 82nd Airborne, 10th Mountain, 3rd Mech.) devant �tre " transform�es " les premi�res au sein de " Objective Force ".
+Pens�e pour limiter les risques associ�s � la transformation, cette r�partition fonctionnelle est �galement g�ographique et dessine les contours possibles d'une arm�e de terre " � plusieurs vitesses ", avec le XVIIIe Corps en pointe, les Ier et Ve Corps en seconde ligne et moins op�rationnels, enfin le IIIe Corps comme r�serve " d�cisive ". En plus de ses vertus strat�giques, entre autres en termes de d�ploiement, cette r�organisation constitue sans doute une concession faite aux diff�rents courants qui traversent l'Army : les armes (branches) lourdes, traditionnellement dominantes, et qui sont d�favorables au plan Shinseki, conservent un " espace pr�serv� " avec les IIIe et Ve Corps, tandis que les " lights " du XVIIIe sont appel�s � b�n�ficier en premier des retomb�es de la transformation.
+" Interim Force " : les brigades interarmes interm�diaires
+La brigade interarmes interm�diaire, dite IBCT (" Interim Brigade Combat Team "), a �t� lanc�e en octobre 1999 et vise deux grands objectifs : pr�parer la voie aux syst�mes et aux formations futures de l'" Objective Force ", et corriger les d�ficiences constat�es r�cemment en mati�re de d�ploiement rapide et de " versatilit� " des forces terrestres am�ricaines, ce qui implique une r�organisation des structures.
+D'abord appel� " Medium Brigade ", l'IBCT est annonc�e " lethal, survivable, mobile, deployable, sustainable, all-spectrum ". Ce sont l� autant de qualificatifs " cod�s " qui reprennent les qualit�s respectives des forces lourdes et l�g�res : les deux premiers font r�f�rence aux capacit�s offensives et d�fensives (puissance de feu et protection) des heavies, le troisi�me � leur mobilit� tactique tout terrain, l� o� les unit�s d'infanterie sont pratiquement immobiles ; en sens inverse, ces derni�res sont tr�s mobiles strat�giquement, puisque l�g�res, faciles � d�ployer et � soutenir. On le voit, il s'agit du vieux probl�me de la " br�che " (gap) entre forces l�g�res et forces lourdes. Tandis que les premi�res arrivent en quelques jours sur le th��tre, mais ont une faible valeur militaire, en particulier contre un adversaire m�canis�, les secondes ont besoin quant � elles de plusieurs semaines pour se d�ployer, ce qui cr�e une fen�tre de vuln�rabilit� maximale entre, en gros, la premi�re et la sixi�me semaine pour un d�ploiement dans le golfe Persique. En outre, les wargames et les analyses ont bien fait appara�tre que la vuln�rabilit� principale de la posture strat�gique am�ricaine tenait � ces d�lais de d�ploiement importants et que les adversaires des Etats-Unis chercheraient probablement � leur interdire l'acc�s au th��tre. Pour r�pondre � ces critiques, qu'on retrouve fr�quemment chez les partisans de la RMA ou de l'Air Power (l'US Air Force insiste sur sa r�activit�, responsiveness), le plan " Army Vision " d'octobre 1999 a fix� des objectifs tr�s ambitieux : d�ployer une IBCT en 96 heures, la premi�re division en 120 heures, et le corps entier en 30 jours, et ce, n'importe o� dans le monde.
+A cette mobilit� strat�gique impressionnante, traditionnellement associ�e aux seules unit�s l�g�res, doivent correspondre une �gale mobilit� tactique et un certain degr� de protection pour les personnels, puisque l'IBCT doit pouvoir �tre engag�e de fa�on autonome et sur tout le spectre des op�rations. Eu �gard � ces consid�rations, la brigade interm�diaire est " mont�e " (mounted), c'est-�-dire qu'elle dispose en propre de v�hicules de type " blind�s l�gers � roues ". Le choix du LAV-III (Light Infantry Vehicle), dont des versions ant�rieures sont en service dans les forces arm�es canadiennes et l'US Marine Corps, tient justement � sa l�g�ret� : � 17 tonnes sans blindage externe ajout�, le Stryker, tel qu'il a �t� rebaptis�, peut tenir dans un C-130, avion qui constitue encore aujourd'hui le gros de la flotte de transport a�rien tactique des pays occidentaux, Etats-Unis en t�te. En outre, le choix d'une plateforme � roues, par opposition aux chenilles, permet d'accro�tre notablement la mobilit� sur routes et de r�duire les besoins logistiques (carburant, pi�ces d�tach�es), et l'�quipage est � l'abri des munitions de petit calibre (jusqu'au 14,5 mm). Enfin, la d�signation d'un ch�ssis commun � tous les v�hicules sp�cialis�s (v�hicule de commandement, antichar, artillerie) constitue l� aussi un avantage logistique important, le caract�re interchangeable des pi�ces d�tach�es entra�nant une nette simplification des proc�dures de maintenance et de r�paration.
+En ce qui concerne sa composition, l'IBCT h�rite assez directement des initiatives de r�forme pr�c�dentes, � commencer par la " Mobile Strike Force ". Il s'agit en effet d'une brigade d'environ 4 000 hommes, mais pr�vue pour recevoir en augmentation des �l�ments divisionnaires (g�nie, renseignement, h�licopt�res...) ou pour s'articuler elle-m�me au sein d'un dispositif plus large. Elle comprend 3 bataillons d'infanterie, 1 bataillon d'artillerie orient� sur le tir de contre-batterie, plusieurs sections de mortiers, 1 bataillon de soutien, quelques moyens antichar (1 compagnie) et les �l�ments de commandement. L'ensemble constitue � proprement parler une unit� d'infanterie mont�e, comparable � ce que furent les " dragons " au XVIIe si�cle : les plateformes ont d'abord pour fonction de transporter les troupes, puis de les appuyer au combat, mais celui-ci est effectu� � pied (dismounted). Ce format, assez classique en apparence, a cependant ceci d'original qu'il dissocie les hommes des plateformes en situation de combat, initiative qui va � l'encontre des traditions de l'infanterie m�canis�e am�ricaine, tr�s " v�hiculaire " ; il est en outre clairement orient� vers le combat en terrain difficile, zone urbaine ou montagneuse, l� encore tout ce que l'" arm�e de terre institutionnelle " pr�f�re g�n�ralement �viter. L'innovation la plus visible tient � l'inclusion des derni�res avanc�es en mati�re de C4ISR et � l'incorporation d'une composante originale, l'escadron de reconnaissance, de surveillance et d'acquisition des cibles (Reconnaissance, Surveillance, Target Acquisition ou RSTA squadron). Dans la foul�e des exp�rimentations conduites pendant la d�cennie et culminant avec " Force XXI ", les �l�ments de l'IBCT ont �t� mis en r�seau les uns avec les autres, tout en r�servant explicitement la possibilit� de relier en temps quasi r�el la brigade � n'importe quelle autre unit�, qu'elle appartienne � l'Army, l'Air Force ou � un contingent alli�. D�crite comme un pas significatif en direction de la jointness (" interarmisation "), la brigade interarmes a �t� optimis�e pour b�n�ficier de l'appui-feu ou du soutien logistique externe - on retrouve le concept de reach-back - lors d'une op�ration de grande envergure ou en cas d'urgence. Au niveau tactique, l'escadron RSTA reproduit les m�mes fonctionnalit�s, centralisant et distribuant le renseignement. Gr�ce aux UAV et capteurs perfectionn�s (acoustique, syst�mes REMBASS) qu'il incorpore, l'escadron RSTA est plus qu'un simple d�tachement de reconnaissance au sens classique, car il est cens� pratiquer la reconnaissance � distance, et non par contact. De la sorte, l'IBCT peut couvrir un espace tr�s important (50 km x 50 km) et s'adapter aux situations les plus diverses, offensive ou d�fensive, de basse comme de haute intensit�.
+Au final, ce type d'organisation semble id�alement adapt� aux " urgences " diverses et autres Small-Scale Contingencies auxquelles l'arm�e de terre a �t� appel�e � faire face au cours des ann�es 1990. Facile � d�ployer, mobile � l'arriv�e et offrant n�anmoins aux hommes qui la composent une certaine protection et une puissance de feu non n�gligeable, l'IBCT est certes pr�vue pour couvrir tout le spectre op�rationnel, mais il para�t assez clair qu'elle a �t� optimis�e pour la moiti� inf�rieure de ce spectre et que, pour l'heure, un conflit de haute intensit� la verrait probablement rel�gu�e � un r�le d'appoint - par exemple flanc-garde � la mani�re de la division Daguet, saisie d'un objectif secondaire, etc. Reste donc � savoir ce qu'elle peut v�ritablement accomplir, et en particulier si elle permet de combler la " br�che " entre lights et heavies, ou si, comme le pr�tendent certains critiques, elle est essentiellement optimis�e pour les missions de stabilisation (l'expression SASO, pour Stability and Support Operations, a officiellement remplac� Operations Other Than War). Dans la m�me perspective, il est sans doute trop t�t pour d�terminer la valeur r�elle de la mise en r�seau des �l�ments de la brigade, et l'impact de cette interconnexion sur le tempo, la s�ret� et l'efficacit� des op�rations. En ce sens, et pour que l'IBCT remplisse sa fonction d'unit� exp�rimentale (test-bed unit) au profit de l'" Objective Force " � venir, il faut encore qu'elle soit mise � l'�preuve de la r�alit�.
+" Objective Force " : le " syst�me des syst�mes " terrestre
+Si l'" Interim Force " emprunte aux ann�es 1980 (HTLD et HTMD) et aux initiatives plus r�centes comme " Force XXI " et " Mobile Strike Force ", le projet " Objective Force " doit quant � lui beaucoup � " Army Vision 2020 " et � " Army After Next " : loin des obligations terre-�-terre (si l'on ose dire) li�es aux SASO, " Objective Force " semble, pour ce que l'on en conna�t aujourd'hui, se focaliser sur le combat de haute intensit� et les possibilit�s offertes en la mati�re par les technologies les plus avanc�es, en cours de d�veloppement et surtout en projet. En outre, ce projet est par nature beaucoup plus ambitieux, puisqu'il est pr�vu que ce format remplace � partir de 2008-2010 l'int�gralit� de l'Army, legacy forces comme interim forces. Les d�veloppements technologiques anticip�s et la qualit� attendue, entre autres au niveau des plateformes, sont cens�s �tre tels que la capacit� de l'ensemble des forces � traiter les op�rations de basse intensit� s'en suivra naturellement. Il s'agit en effet de mettre sur pied une force int�gralement digitalis�e, connect�e en temps r�el � tous les moyens interarm�es ou coalis�s, dot�e de moyens d'acquisition et de frappe � longue port�e, enfin utilisant une famille de v�hicules empruntant aux blind�s l�gers leur faible poids et les avantages associ�s, et aux blind�s lourds leur puissance de feu et leur niveau de protection.
+Avec les �l�ments interconnect�s de l'IBCT ou des divisions FXXI comme mod�le, le but est de relier l'int�gralit� des plateformes et des personnels jusqu'� obtenir un " syst�me des syst�mes " terrestre, parfaitement int�grable au syst�me des syst�mes interarm�es et �ventuellement multinational. Le paradigme suivi est bien celui de la " guerre r�seau-centr�e " (network-centric warfare), qui entend s'appuyer sur les �changes d'information comme un multiplicateur de force et d'efficacit� � tous les niveaux : boucle " sensor to shooter " raccourcie, protection multidimensionnelle, logistique sur mesure... L'Army entend tirer parti des progr�s technologiques en cours, en particulier en termes de C4ISR (acquisition, traitement et diss�mination de l'information), mais aussi en mati�re de carburant, de mat�riaux composites ou encore de munitions, bref tout ce qui touche aux plateformes. L'Army nouveau mod�le en projet doit en effet s'articuler autour du FCS ou Future Combat System, la famille de v�hicules futurs cens�s r�unir les qualit�s des plateformes l�g�res et des plateformes lourdes, et dont une vingtaine de variantes sont envisag�es � l'heure actuelle. Conduite par de tr�s nombreux laboratoires et bureaux d'�tude sous la direction de Boeing et de SAIC en tant qu'int�grateurs-syst�mes, cette recherche doit d�boucher sur un premier d�monstrateur en 2003, et sur des prototypes en 2007.
+Par-del� les mat�riels et le concept g�n�ral, l'organisation de l'" Objective Force " et les structures de force sont encore � l'�tude ; l'Army veut aller vers davantage de modularit�, et compte rassembler toutes ces composantes diverses � l'int�rieur d'un mod�le simplifi�, comprenant " unit�s d'action " (units of action), " unit�s de commandement " (units of employment litt�ralement, qui d�terminent l'emploi des " unit�s d'action " et leur adjoignent des capacit�s non organiques telles qu'h�licopt�res ou unit�s de g�nie) et unit�s de soutien d�localis�es - les " MAS-COM " ou maneuver support commands (la d�nomination a remplac� les " CSS " ou Combat Service Support) sont cens�s fournir le soutien logistique � 1 000 km de distance selon le principe du just in time. Parce qu'elle r�organiserait l'ensemble des structures de force, la modularit� irait dans le m�me sens que la plateforme commune FCS. Seraient ainsi d�finitivement abolies les distinctions entre lights et heavies.
+A l'�vidence, le projet d'ensemble suppose des avanc�es technologiques consid�rables, puisque la simplification de la logistique, le tempo des op�rations et jusqu'� la r�conciliation des " cultures " de l'Army passent par la r�alisation du FCS, plateforme unique d�clin�e en variantes nombreuses et r�unissant les avantages combin�s des v�hicules l�gers et des blind�s lourds. Sont concern�s p�le-m�le les carburants - l'Army place de grands espoirs dans les piles � combustible -, l'all�gement et l'am�lioration simultan�e des blindages et des moyens de d�fense active ou encore les canons �lectrochimiques. Or, les estimations les plus courantes en la mati�re soulignent que la plupart de ces technologies ne seront pas pr�tes avant 2020, soit douze ans apr�s l'entr�e en service th�orique du FCS. Demeurent enfin de nombreuses inconnues politiques et budg�taires. Sans savoir pour l'heure � quoi l'" Objective Force " est appel�e � ressembler r�ellement, il est difficile d'�mettre un avis d�finitif. En l'�tat, le projet laisse cependant plut�t sceptique.
+III. Evaluations crois�es
+Malgr� un accueil initialement favorable, le projet Shinseki fait aujourd'hui l'objet d'un intense d�bat aux Etats-Unis, particuli�rement au sein de la communaut� de d�fense et de l'arm�e de terre elle-m�me. Bien que largement conditionn� par les rivalit�s entre Services et les motivations politiques, ce d�bat permet de mettre en �vidence les faiblesses du projet, qu'il s'agisse de l'utilit� limit�e des IBCT - dont l'int�r�t principal semble finalement r�sider dans la mobilit� tactique - ou des doutes qui entourent l'" Objective Force ". Tout en se d�tachant du sch�ma doctrinal classique de l'arm�e de terre, ce projet n'apporte pas corr�lativement de r�ponses claires aux questions d�licates qui vont de pair avec la digitalisation du champ de bataille, la pr��minence d'une logique de ciblage et les rivalit�s interarm�es.
+Evaluation militaro-op�rationnelle : les insuffisances de l'IBCT
+Que ce soit au niveau des capacit�s de combat, de la reconnaissance ou m�me de la mobilit� strat�gique, pourtant sa raison d'�tre, l'IBCT souffre de limitations r�elles. Pour autant, la brigade actuellement en formation para�t � m�me de r�pondre aux missions de basse intensit� pour lesquelles elle a �t� vraiment cr��e. En outre, elle permet de tester sur le terrain � la fois des concepts novateurs comme la reconnaissance �lectronique et le reach-back, mais aussi de remettre progressivement en cause la structure divisionnaire rigide h�rit�e de l'histoire de l'Army.
+Mobilit� strat�gique et tactique
+Le lancement des IBCT s'est fait en r�action au fiasco de " Task Force Hawk " et le g�n�ral Shinseki est syst�matiquement revenu sur la rapidit� de d�ploiement qu'autoriserait cette nouvelle organisation, � tel point que la " d�ployabilit� " des brigades interm�diaires - " 1 brigade en 96 heures, 1 division en 120 heures et un corps en 30 jours " - est devenue le principal argument de l'Army aupr�s du Congr�s. Or, l'analyse d�taill�e du v�hicule Stryker et plus encore des r�alit�s logistiques et g�ographiques, conduit � des conclusions nettement moins optimistes.
+Tout d'abord, il convient de souligner que les temps de d�ploiement de l'Army sont, � l'�vidence, sans comparaison avec ce que peut faire n'importe quelle autre arm�e, et surpassent m�me les moyens am�ricains lors de la guerre du Golfe. Le pr�positionnement de mat�riels et l'augmentation des gros transports de troupes navals et a�riens (avions C-17, fast sealift ships, MLRS ou Medium Roll-on, Roll-off Ships) pendant les ann�es 1990 ont permis une am�lioration modeste, mais r�elle. L'�tude conduite � ce sujet dans le cadre de la Bottom-Up Review (Mobility Requirements Study, MRS BURU) a ainsi pr�vu le d�ploiement de la Ready Brigade d'une division l�g�re 4 jours apr�s le lancement de l'op�ration, le reste de la division arrivant � C+12 ; la premi�re brigade lourde arrive � C+15, le reste de la division ainsi qu'une autre (probablement la 101e) � C+30 ; l'ensemble du Contingency Corps doit �tre en ordre de bataille � C+75. Toutefois, les unit�s lourdes ne peuvent �tre op�rationnelles " au sortir du bateau ", et surtout ce calendrier suppose des pr�positionnements importants de mat�riels pour �tre respect� - les Army Prepositioned Stocks ou APS. En d'autres termes, le syst�me fonctionne essentiellement pour la r�gion du Golfe, l'Europe et l'Asie du Nord-Est, c'est-�-dire les zones strat�giques traditionnelles.
+Au vu de ces chiffres, et en gardant � l'esprit les d�lais de d�ploiement proclam�s pour l'IBCT, il est clair que l'objectif est d'aligner les temps de d�ploiement des forces " moyennes " sur celui des forces l�g�res, ce qui suppose d'abord que les v�hicules soient transportables � bord d'avions C-130, qui forment le gros des moyens de transport de l'US Air Force. Or, le Stryker a suscit� � cet �gard de nombreuses difficult�s : le v�hicule d'origine est trop large pour l'avion, et son blindage insuffisant a d� �tre renforc�, au point de d�passer, pour 8 des 10 versions du LAV-III, de 1,5 tonne, le seuil autoris� de 20 tonnes. Rajouter un blindage ext�rieur (" applique armor ") prend du temps � l'arriv�e et complexifie le transport lui-m�me. En outre, les trois IBCT en cours de formation sont toutes stationn�es aux Etats-Unis, ce qui interdit pratiquement d'utiliser des C-130 au rayon d'action trop limit�, et oblige � recourir aux transports " strat�giques " comme le C-5 et le C-17, dont les capacit�s impressionnantes sont compens�es par le nombre limit� de ces appareils et la demande importante dont ils font l'objet de la part des autres arm�es, l'Air Force en particulier.
+Ce sont l� toutefois des probl�mes temporaires, susceptibles d'�tre r�gl�s � l'avenir ; il n'en va pas de m�me pour ce qui est de la " l�g�ret� artificielle " de l'IBCT ou des limitations intrins�ques au d�ploiement par voie a�rienne.
+En premier lieu, le choix du transport a�rien appara�t probl�matique, car il fait d�pendre la rapidit� de d�ploiement des capacit�s a�roportuaires des pays h�tes : il ne suffit pas en effet de mesurer la contenance et la capacit� d'emport des avions de transport, il faut encore prendre en compte le trafic maximum (throughput) des installations a�roportuaires d'arriv�e (nombre et longueur des pistes, �quipement de manutention), qui sont presque toujours tr�s inf�rieures aux normes rencontr�es en Occident dans les a�roports majeurs, civils ou militaires. A l'aide d'une simulation par ordinateur utilisant le logiciel JFAST (Joint Flow Analysis System), le Lieutenant-Colonel Jonathan Brockman a pu ainsi �tablir une estimation du temps de r�action de l'IBCT dans un sc�nario de crise au Rwanda : parce que l'a�roport de Kigali ne peut g�rer quotidiennement que 400 " Short Tons ", contre 2 800 � McChord Air Force Base par exemple, le d�ploiement prendrait 29 jours en incluant les 6 jours n�cessaires au transit hors de l'a�roport. Pour tenir la limite des 96 heures, il faut donc disposer sur le th��tre soit d'un a�roport moderne et de grande taille (une capacit� de 2 500 Short Tons est n�cessaire au d�part et � l'arriv�e), soit de plusieurs a�roports accessibles. Si cette derni�re �ventualit� semble correspondre � l'id�e d'op�rations " distribu�es ", elle se heurte cependant � deux r�alit�s, la premi�re �tant que chaque point de d�barquement doit �tre s�curis� pour les appareils de l'Air Force, ce qui implique de nouvelles charges logistiques, la seconde que la " dispersion " des op�rations rencontre des limites en termes de commandement et de protection des �l�ments s�par�s. L'on imagine mal les �l�ments d'une IBCT arrivant par de multiples points d'entr�e distants les uns de autres de plusieurs dizaines de kilom�tres, voire davantage ; la brigade a �t� pens�e comme un tout susceptible d'op�rer sur une zone plus vaste (50 km x 50 km) qu'il n'est habituel pour une brigade, non comme un r�servoir de forces d�tachant des �l�ments autonomes, en particulier en situation de combat. M�me en supposant l'acc�s simultan� � 3 a�roports, la simulation d�montre qu'au moins 11 jours sont n�cessaires, soit 7 de plus que l'objectif fix� par le g�n�ral Shinseki. Compte tenu de ces multiples contraintes, l'auteur de cette �tude logistique recommande en conclusion de s'appuyer davantage sur le transport maritime - plus rapide de quelques jours dans le sc�nario que le transport a�rien -, d'augmenter les capacit�s am�ricaines en la mati�re et de pr�positionner � l'�tranger l'�quipement d'au moins une IBCT, de fa�on � pouvoir utiliser simultan�ment les trois composantes du transport strat�gique, MLRS et fast sealift ships, C-17 et C-130, et APS.
+En second lieu, et certainement afin de faciliter son acheminement par air, l'IBCT n'embarque avec elle qu'une logistique tr�s aust�re, ce qui implique que la zone d'arriv�e permette de couvrir ses besoins en carburant, munitions et eau ; telle quelle, la brigade emporte uniquement l'�quivalent de 3 jours de combat. Dans le m�me ordre d'id�es, les capacit�s EVASAN de la brigade sont tr�s limit�es (20 bless�s peuvent �tre trait�s), et ce bagage logistique " frugal " serait encore plus inad�quat en cas d'ajout au sein de l'IBCT d'unit�s non organiques - les h�licopt�res pr�vus � cet effet sont particuli�rement contraignants d'un point de vue logistique. Qu'il s'agisse d'augmentation de la brigade, d'�vacuation sanitaire ou plus simplement de " persistance logistique " (sustainability), l'IBCT devra donc tr�s largement compter sur un soutien ext�rieur pr�sent sur le th��tre. Th�oriquement sup�rieure, en particulier sur route, � celle d'une unit� �quivalente �quip�e de v�hicules � chenilles, la mobilit� de la brigade pourrait donc �tre s�v�rement limit�e par l'insuffisance du soutien organique.
+Capacit�s de combat
+D'un point de vue tactique, l'IBCT est d'abord une unit� d'infanterie mont�e, et pour laquelle il est explicitement pr�vu que les soldats combattent " � pied " (dismounted). Ceci tient sans doute � la gamme complexe de missions que la brigade est appel�e � remplir, et qui impliquent forc�ment d'op�rer en terrain difficile : le maintien de la paix suppose � tout le mois de pouvoir circuler en zone urbaine ou bois�e. Plus profond�ment, on soup�onne les concepteurs de l'" Interim Force " d'avoir voulu privil�gier la pr�sence au sol et au contact des populations, par opposition au combat " mont� ", afin de battre en br�che la tradition dominante de l'arm�e de terre am�ricaine et son go�t pour la " grande guerre m�canis�e ". La composition de la brigade est � cet �gard r�v�latrice : les sections de mortier et groupes de snipers y tiennent une plus large place que les moyens antichars.
+Dans le m�me temps, toutefois, de nombreux critiques soulignent les insuffisances dont souffre l'IBCT en termes de puissance de feu et de protection. A l'occasion des tests, le Stryker s'est en effet r�v�l� inf�rieur aux attentes de l'Army, et il a fallu reprendre la conception du blindage en respectant les imp�ratifs de poids, sans que l'on sache pour le moment ce que sera le r�sultat. De nombreux officiers et la majorit� des experts mettent d'ailleurs en doute ce choix et font valoir que l'Army poss�de d'importants stocks de M-113 - certaines versions seraient sup�rieures au Stryker en protection et en l�g�ret�, quoiqu'� chenilles - ou qu'elle aurait d� poursuivre le projet M8 Armored Gun System. Dans l'attente, il est n�cessaire de rev�tir le v�hicule d'un blindage ext�rieur suppl�mentaire, ce qui ralentit les op�rations et induit une vuln�rabilit� initiale. Pour ce qui est de la puissance de feu, et compte tenu des stocks de munitions tr�s r�duits de l'unit�, le bataillon d'artillerie a pour fonction premi�re de d�truire d'�ventuelles batteries adverses et ne peut gu�re remplir l'une des missions traditionnelles de l'arme, � savoir le feu de neutralisation (suppressive fire). Des mortiers en abondance au sein des bataillons et en section organique sont cens�s pallier ce manque, d'autant moins significatif aux yeux des d�fenseurs du projet que les tirs de neutralisation par artillerie lourde apparaissent politiquement inadapt�s � la plupart des contextes op�rationnels envisageables. Toutefois, et jusqu'� l'arriv�e des obus de mortier de derni�re g�n�ration, cens�s �tre extraordinairement pr�cis, les mortiers ne sont pas davantage discriminants, et ne sauraient pr�tendre aux m�mes effets militaires que l'artillerie, qu'il s'agisse d'interdire une zone ou de d�truire des blind�s gr�ce � des munitions intelligentes de type SADARM. Conjugu�e au fait que la brigade ne comprend qu'une simple compagnie antichars dot�e du syst�me Javelin, dont la port�e est inf�rieure � celle de la plupart des blind�s, cette carence en artillerie se traduit par une d�ficience g�n�rale en termes de capacit�s antichars. La m�me appr�ciation peut �tre port�e concernant les capacit�s en tir direct, avec un seul peloton (platoon) de " Mobile Gun Systems " - sachant que c'est cette derni�re version du Stryker qui logiquement pose le plus de probl�me de poids, et que son canon devra peut-�tre subir un all�gement.
+Au final, l'IBCT appara�t plus sp�cialement adapt�e aux missions d'infanterie et, en l'absence d'augmentation divisionnaire, relativement fragile dans le cadre d'un affrontement de moyenne intensit�. Face � une situation de ce type, le concept d'emploi de la brigade pr�ne l'�vitement et le repli. En ce sens, l'escadron RSTA de reconnaissance �lectronique est la premi�re ligne de d�fense de l'IBCT et l'" avant-garde " de l'" Objective Force ", largement orient�e sur le combat � distance et la sup�riorit� " informationnelle ".
+Reconnaissance �lectronique
+On ne saurait trop insister sur le r�le central jou� par l'escadron RSTA, non seulement comme composante essentielle de la brigade interarmes interm�diaire, mais encore comme " d�monstrateur " et � vrai dire seul �l�ment de l'IBCT qui annonce le syst�me des syst�mes que doit �tre l'" Objective Force ". Par bien des aspects, la viabilit� m�me de l'IBCT d�pend du succ�s avec lequel l'escadron remplira ses fonctions de surveillance, de reconnaissance et d'acquisition d'objectifs. L'acquisition de cibles � longue distance est en effet la condition sine qua non des frappes de pr�cision, la pr�cision devant permettre, en se substituant au volume des feux terrestres classiques, d'all�ger la logistique requise et donc d'am�liorer la " d�ployabilit� ", ce qui explique pour partie l'" aust�rit� " de la brigade. L'escadron RSTA remplit �galement la fonction, encore plus critique, de " protection de la force " : l'acquisition � distance de s�curit� doit permettre d'�viter le contact, et donc les nombreuses exigences qui en d�coulent en termes de protection et de puissance de feu organiques (blindage, tir direct, volume des feux). En d'autres termes, le concept de l'IBCT s'appuie lourdement sur la reconnaissance, de la surveillance � l'acquisition d'objectifs en temps r�el, pour suppl�er aux d�ficiences de la brigade par rapport aux unit�s lourdes classiques. Pour ce faire, l'" Interim Force " et plus encore l'" Objective Force " partent d'une conception " transform�e " de la reconnaissance, qui ne va pas sans soulever quelques interrogations. Il s'agit de substituer � la reconnaissance par contact la reconnaissance �lectronique, conduite enti�rement � distance de s�curit�. Les cons�quences associ�es � ce changement affectent profond�ment la conduite des op�rations, sont d�sormais regard�es comme partiellement inutiles certaines des fonctions classiques des unit�s de cavalry de l'arm�e de terre, telles que la s�curisation physique d'une zone, la s�ret� des communications (flanc-garde, etc.) et l'attaque " probatoire " (probe) ou de diversion visant ou permettant l'�conomie des forces. Or, il s'agit l� d'un pari reposant sur des hypoth�ses non encore v�rifi�es, et pour certaines d'entre elles douteuses.
+Il faut tout d'abord rappeler que la technologie est pour l'heure loin d'�tre suffisante. Malgr� les progr�s consid�rables r�alis�s en mati�re d'acquisition et de traitement de l'information, la surface terrestre, et en particulier les terrains complexes, se pr�te tr�s bien au camouflage et � la dissimulation : les capteurs actuels ne permettent que fort mal l'acquisition d'objectifs dans les zones urbaines, montagneuses ou bois�es, et rien ne permet pour l'heure d'affirmer que l'am�lioration technologique rendra � moyen terme le " m�dium terrestre " aussi fluide et transparent que l'air ou la mer peuvent l'�tre. Ne serait-ce qu'avec le d�veloppement des zones dens�ment peupl�es, les zones urbaines tout sp�cialement, le r�le du terrain devrait demeurer essentiel. En outre, la fusion en temps r�el de donn�es provenant de capteurs multiples (infrarouges, radars, acoustiques) continue de poser un probl�me math�matique de premier ordre, qui surpasse la capacit� de calcul informatique actuelle, en d�pit des progr�s exponentiels en la mati�re. On est donc encore loin de pouvoir frapper de fa�on discriminante un grand nombre de cibles " discr�tes " et surtout mobiles.
+En sens inverse, la reconnaissance par contact constitue un gage de s�curit� qui renseigne sur le dispositif ennemi comme sur ses " dispositions morales ", l� o� la reconnaissance � distance ne renseigne en r�alit� que sur des " signatures " �lectroniques. L'" information " dont parle la RMA est en effet constitu�e par les coordonn�es g�oterrestres de signatures �mises par les diff�rents individus ou plateformes. En d'autres termes, la reconnaissance �lectronique ne fournit qu'un signalement, une direction et un volume th�oriques, en aucun cas elle ne peut renseigner sur ce que la doctrine sovi�tique appelait la " corr�lation des forces ", qui pr�cis�ment ne s'appr�cie que par le combat. G�n�ralisant � partir de son exp�rience des engagements, Clausewitz faisait d�j� valoir cet argument au niveau de la strat�gie g�n�rale : la " mont�e aux extr�mes " repose justement sur le caract�re " incalculable " et donc impr�visible du rapport de force, et oblige donc � la prudence en termes de moyens, par exemple la redondance, le " g�chis "... Le raisonnement est directement applicable au niveau tactique : sans reconnaissance active, on ne peut par exemple appr�cier la combativit� et le niveau g�n�ral de l'ennemi. A l'instar du Battle Damage Assessment (BDA) pratiqu� par l'US Air Force, la reconnaissance �lectronique ne donne au mieux que des indications sur le dispositif physique de l'adversaire, et l'on sait toutes les difficult�s et les incertitudes qui entourent le BDA lors des campagnes de frappes a�riennes, depuis la guerre du Golfe jusqu'au Kosovo et � l'Afghanistan. Le renseignement �lectronique conduit � une focalisation quasi exclusive sur les " plateformes " ennemies, d�tectables et donc " comptables ", comme l'a illustr� le probl�me des pertes irakiennes pendant la guerre du Golfe. Le g�n�ral Schwarzkopf avait demand� aux planificateurs de l'offensive a�rienne de neutraliser 50 % du potentiel m�canis� irakien, autrement dit la moiti� des plateformes pr�sentes au Kowe�t et au sud de l'Irak, pour que la phase terrestre des op�rations puisse �tre engag�e dans des conditions optimales. Non seulement cette proportion ne fut jamais atteinte (la r�alit� se situe probablement autour de 30 %), mais encore la Defense Intelligence Agency se fonda-t-elle sur ces �valuations pour produire sa propre estimation des pertes ennemies. En r�alit�, les 100 000 morts irakiens annonc�s � l'�poque, chiffre tenu depuis lors pour exact, correspondent tout simplement aux effectifs th�oriques des v�hicules, multipli�s par le nombre th�orique de v�hicules d�truits. Un bon exemple a contrario est fourni par l'offensive irakienne sur Al-Khafji, qui a indiqu� au g�n�ral Boomer, commandant de l'US Marine Corps, l'�tat v�ritable des forces irakiennes et donc la r�alit� du rapport de force.
+Enfin, la reconnaissance �lectronique suppose que soit toujours conserv�e une sup�riorit� technologique am�ricaine aux effets d�cisifs, c'est-�-dire ni �gal�e par un peer competitor, ni surtout contr�e par le recours � des postures asym�triques. Or, les recours � disposition de l'adversaire sont multiples, depuis des strat�gies low-tech et � faible co�t, comme le camouflage, la dispersion des unit�s sur le terrain et parmi les populations, jusqu'� l'emploi de moyens plus sophistiqu�s, comme le brouillage, l'attaque syst�matique des plateformes porteuses de capteurs (JSTARS, AWACS, UAV) ou m�me la d�tonation en haute atmosph�re d'une arme nucl�aire, qui d�truirait � peu pr�s la moiti� de la flotte globale de satellites, dont on sait l'importance cruciale pour le C4ISR. En d'autres termes, et en d�pit des avantages tr�s r�els qu'elle conf�re, la reconnaissance �lectronique s'accompagne de vuln�rabilit�s nouvelles : les signatures peuvent �tre brouill�es, exag�r�es ou contrefaites, et l'ennemi est fortement incit� � s'en prendre aux points nodaux du syst�me des syst�mes. A l'�chelle de l'IBCT, la destruction des UAV et de quelques capteurs peut r�duire l'escadron RSTA � une unit� de reconnaissance plut�t sous-�quip�e en v�hicules et capacit�s de reconnaissance par le feu par rapport � son �quivalent " non transform� ". Enfin, la " conscience de la situation op�rationnelle " (situational awareness) engendr�e par les moyens �lectroniques peut bien entendu �tre compl�t�e par le renseignement humain, mais elle n'en reste pas moins, �tant donn� les limitations de capteurs, orient�e majoritairement vers les v�hicules. Autrement dit, son utilit� au niveau " individuel ", c'est-�-dire non v�hiculaire, risque d'�tre r�duite.
+Conclusions provisoires
+En d�finitive, l'" Interim Force " souffre d'un certain nombre de limitations s�rieuses. Les objectifs fix�s par le g�n�ral Shinseki en mati�re de d�ploiement paraissent irr�alistes dans la plupart des situations envisageables, compte tenu des infrastructures a�roportuaires des pays d'arriv�e, et la " d�ployabilit� " actuelle des forces terrestres am�ricaines est loin d'�tre aussi catastrophique que ne le pr�tendent les d�fenseurs de la RMA. L'Army a utilis� l'argument de la mobilit� strat�gique, mais l'analyse fait appara�tre que l'int�r�t principal des IBCT r�side dans leur mobilit� tactique, sup�rieure � celle des forces " traditionnelles ", d�s lors que les brigades sont soutenues et que la mission n'implique pas de combat de haute intensit�. Sous ce rapport, la l�g�ret� logistique de la brigade interarmes ne ferait d'ailleurs que magnifier ses insuffisances en termes de puissance de feu et de protection. Est �galement en cause la viabilit� du Stryker. Pour ces raisons, l'IBCT ne semble pas destin�e � l'" entr�e en force " ou, telle quelle, aux op�rations de combat dans des th��tres aust�res ; sa mission premi�re reste les op�rations de stabilisation (SASO). En d�duire, comme le font certains, que l'utilit� de l'IBCT se limite � " refaire le Kosovo " para�t en revanche exag�r�. Si les analyses pr�c�dentes soulignent effectivement que l'IBCT a pour fonction premi�re de g�rer le bas du spectre, l'id�e m�me d'une brigade interarmes orient�e vers le combat d'infanterie constitue une tentative ouverte de remettre en cause la culture et les " armes " dominantes de l'institution. Parall�lement, l'inclusion de l'escadron RSTA devrait permettre de confronter � l'�preuve de la r�alit� certains des concepts-phares de la " transformation ", comme le caract�re surd�terminant de l'information ou la viabilit� du combat � " distance de s�curit� " (standoff engagement). Dans cette perspective, les critiques sugg�r�es � propos de l'IBCT semblent devoir s'appliquer plus largement encore � la future " Objective Force ".
+Evaluation strat�gique : le couple feu-manoeuvre et l'interarmisation
+S'il correspond � la projection dans l'avenir des nouveaux concepts utilis�s par l'IBCT, le projet " Objective Force " tranche toutefois beaucoup plus nettement avec l'h�ritage culturel et doctrinal de l'arm�e de terre. Dans la foul�e du discours de la RMA, l'Army a en effet d�velopp� avec " Objective Force " une vision du combat futur articul�e sur les r�les respectifs des feux � longue distance et de la manoeuvre, ainsi que sur une refonte du commandement et de l'acc�s au soutien interarm�es. Bien qu'elle incorpore aussi des �l�ments propres � la tradition du combat terrestre, cette vision du combat futur semble accepter la th�se du " changement de paradigme " militaire, sans toutefois apporter de r�ponses claires aux questions multiples que suscitent la digitalisation du champ de bataille, la pr�dominance d'une logique de ciblage et l'�tat des relations interarm�es.
+Le commandement
+Les progr�s en mati�re de traitement et de diss�mination de l'information sont porteurs d'interrogations tr�s r�elles concernant non seulement les rapports entre autorit� politique et commandement op�rationnel, mais aussi la nature m�me des relations hi�rarchiques au sein des arm�es. Malgr� plusieurs ann�es d'exp�rimentation de la digitalisation, l'Army n'a toujours pas trouv�, semble-t-il, de solution satisfaisante � une s�rie de probl�mes complexes, rendus plus difficiles encore par les rivalit�s entre Services.
+La communication en temps r�el et le volume d'information qu'il est d�sormais possible de transf�rer autorisent en effet les �chelons les plus �lev�s de la hi�rarchie, autorit�s politiques comprises, � s'impliquer tr�s directement dans les op�rations et � r�duire d'autant la marge de manoeuvre et l'initiative des �chelons interm�diaires. Si l'on en croit les divers exemples historiques, depuis la guerre de Sept Ans jusqu'aux campagnes de bombardement du Nord-Vietnam, l'immixtion du pouvoir civil dans le d�tail des op�rations est rarement b�n�fique. En sens inverse, la diss�mination de l'information aux plus bas �chelons et la formation d'une " image commune de la bataille " (common operational picture) peuvent amener certains militaires � prendre des d�cisions qui rel�vent normalement de leurs sup�rieurs ou m�me de l'autorit� politique, et qui n'ont pas �t� avalis�es. Les avanc�es de la technologie des communications posent donc le probl�me de l'�quilibre � trouver entre maintien d'une hi�rarchie politiquement l�gitime et exploitation des " structures en r�seau " et de l'initiative individuelle permises par la technologie : le " micro-management " nuit � l'efficacit� tactique et suscite une paralysie " op�rative " ; l'absence de d�limitations claires est peu d�mocratique et s'est r�v�l�e parfois difficilement compatible avec la d�finition rigoureuse d'une strat�gie.
+Bien que ces �l�ments affectent tous les Services, ils paraissent particuli�rement probl�matiques dans le cas de l'Army. Cette sensibilit� sp�cifique de l'arm�e de terre se v�rifie d�j� au niveau des relations civilo-militaires, puisque les risques de pertes qui vont plus naturellement de pair avec les engagements au sol ne peuvent que renforcer chez les politiques la tentation du micro-management. L'arr�t des op�rations terrestres en f�vrier 1991, pr�matur� au regard de l'objectif militaire de destruction de la Garde r�publicaine irakienne, a ainsi tenu � une intervention directe de l'autorit� politique, soucieuse d'�viter la perception de " pertes inutiles " au sein de l'opinion - et la guerre du Golfe se distingue pourtant de la plupart des autres op�rations conduites ces vingt derni�res ann�es par la relative autonomie tactique et op�rationnelle laiss�e aux militaires.
+La sensibilit� particuli�re de l'Army se v�rifie bien davantage encore au niveau des fonctions de commandement et de contr�le. L� o� l'Air Force d�ploie le plus souvent quelques milliers de personnels et organise des strike packages d'une quinzaine d'avions qui interviennent par vagues successives, l'Army doit contr�ler des dizaines d'unit�s, des milliers de v�hicules et des dizaines de milliers de soldats. En ce sens, et si le nombre de ses plateformes devrait �tre, selon certains, consid�r� par l'Army comme une opportunit� lui permettant de tirer parti au maximum des possibilit�s du network-centric warfare, cette pl�thore garantit �galement que les probl�mes de commandement g�n�r�s par cet accroissement in�dit des capacit�s de communication rejaillissent plus brutalement sur l'Army.
+Or, les probl�mes que le " temps r�el " et l'interconnexion des unit�s suscitent sont fort nombreux. Tout d'abord, les progr�s consid�rables r�alis�s dans le domaine de la diffusion de l'information restent inf�rieurs � l'explosion de la demande, � tel point que la bande passante maximale offerte par les ondes radios, m�me � tr�s haute fr�quence, para�t d'ores et d�j� insuffisante. Cet app�tit pour des communications permanentes incluant les messages et la voix, mais surtout l'image, g�n�re � son tour ce qu'il est d�sormais convenu d'appeler une surcharge d'information (information overload), qui concerne la capacit� de traitement informatique, mais surtout les op�rateurs eux-m�mes, au point que le temps r�el se trouve parfois ralentir le cycle d�cisionnel et donc le tempo des op�rations. Aucune solution n'est en vue pour l'instant, et il semble m�me que les probl�mes associ�s au processus de digitalisation en cours dans l'Army depuis plus de cinq ans aient �t� volontairement minimis�s par l'institution.
+Au niveau tactique, enfin, la communication instantan�e et " sans verrou ", sur le mod�le d'Internet, est susceptible, dans des conditions permissives, de favoriser la diffusion de fausses informations aupr�s de la population ou de propager au sein des troupes un effet de panique local, comme ce fut d�j� le cas en 1940 du c�t� fran�ais avec la radio. On peut penser �galement aux soldats isra�liens, reli�s en temps r�el � leur famille gr�ce aux t�l�phones portables, au grand dam des autorit�s militaires. L'ubiquit� des communications modernes pose donc de d�licats probl�mes de commandement : quelle part de contr�le sacrifier, quelle part de risque accepter afin de maximiser les avantages de la situational awareness et des " structures horizontales " autonomes ? Bannir les contr�les afin de laisser jouer au maximum l'initiative individuelle risque fort d'entra�ner des d�sagr�ments, voire des r�percussions politiques. A l'inverse, si des verrous et des proc�dures hi�rarchiques sont syst�matiquement r�introduits dans le r�seau, celui-ci redevient pour l'essentiel semblable aux structures " verticales " habituelles et perd une grande partie de son int�r�t. En d'autres termes, et qu'il s'agisse de surcharge d'information ou d'effets ind�sirables, aucune solution radicale n'est satisfaisante. Il est bien entendu possible de r�guler plus finement le trafic en d�finissant des modalit�s de contr�le flexibles, laissant par exemple � chaque �chelon le soin de d�finir les crit�res de filtrage, de fa�on � �viter la surcharge et � limiter les possibilit�s de fuite. Cette position a, par exemple, la faveur de l'US Marine Corps, qui y voit naturellement un gage de souplesse tactique : l'initiative et le commandement d�centralis�s (mission orders) sont � la base de la guerre de manoeuvre, paradigme dont le Corps se r�clame tr�s officiellement.
+En p�riode de conflits le plus souvent limit�s, mais fortement m�diatis�s, la logique de l'Auftragstaktik appliqu�e � l'information para�t toutefois difficile � mettre en pratique, puisqu'une d�cision en apparence tactique peut avoir des r�percussions politiques. L'Army a pour sa part historiquement favoris� la centralisation du commandement, m�me durant les p�riodes, comme les ann�es 1980, o� la doctrine officielle pr�nait l'initiative et la d�centralisation. Tirer pleinement parti des technologies de la communication supposerait d'ailleurs, comme cela s'est fait dans l'industrie, d'aller vers des structures plus " horizontales ", c'est-�-dire de supprimer certaines hi�rarchies ou organisations interm�diaires, � commencer par la division. Si le plan Shinseki semble bien prendre cette direction en faisant de la brigade l'unit� de base de la manoeuvre op�rative, il est encore trop t�t pour savoir ce que recouvriront les unit�s de commandement (units of employment) pr�vues par l'" Objective Force ". Apparemment, l'Army h�site � relier directement les " brigades " (UA) � un �tat-major de niveau corps, et pense � des " unit�s de commandement " interm�diaires, soit des structures de commandement de niveau divisionnaire.
+Quelle que soit la solution id�ale finalement pr�conis�e, elle se heurtera � plusieurs obstacles majeurs, si elle va nettement dans le sens du commandement d�centralis�. Il faudrait tout d'abord revoir en profondeur l'instruction des officiers, l'arm�e de terre actuelle r�servant aux seuls colonels pleins et aux g�n�raux une formation g�n�raliste et " strat�gique " ; la culture de l'institution en serait profond�ment affect�e. En second lieu, la suppression des niveaux interm�diaires ne pourrait qu'exacerber les probl�mes d'interarmisation : qu'un colonel � la t�te d'une brigade puisse directement faire appel au soutien interarm�es risque d'�tre mal ressenti, et par la hi�rarchie de l'Army, qui craindra un " asservissement " de ses unit�s disjointes au profit par exemple de l'Air Force et pr�f�rera n�gocier au plus haut les modalit�s de la coop�ration, et par les autres Services, qui ne veulent pas �tre en permanence plac�s en soutien, c'est-�-dire " aux ordres " de l'Army. La r�volution de l'information engage ainsi une red�finition du commandement, avec toutes les difficult�s et les risques que cela implique, entre autres dans les relations entre les arm�es.
+Logique et limites du ciblage
+Mesurer les dangers et les implications pour l'Army d'une domination sans partage de la RMA n�cessite d'op�rer un d�tour intellectuel et de rappeler les principes et les limites de la strat�gie du ciblage. La logique de la pr�cision du feu entra�ne en effet implicitement avec elle la supr�matie de l'attrition et l'oubli potentiel des effets moraux, tout en stimulant le recours � des postures asym�triques chez l'adversaire. Au niveau le plus fondamental, la RMA trouve son origine dans les progr�s fantastiques r�alis�s par la pr�cision et le traitement de l'information. L'accroissement continu de la puissance de feu depuis cinq si�cles est interpr�t� a priori comme une r�ponse, techniquement imparfaite, au manque de pr�cision : on aurait multipli� le volume de munitions tir�es afin d'augmenter la chance statistique de toucher l'objectif vis�. Dans cette optique, la substitution de la pr�cision au volume, de la qualit� � la quantit�, constitue �videmment un progr�s consid�rable. Toutefois, l'argument selon lequel les frappes de pr�cision pourraient � elles seules �tre d�cisives, gr�ce au choix des cibles, de l'organisation et du tempo de l'attaque, para�t largement trompeur. L'" Air Power ", et plus largement la logique du ciblage, participent en effet fondamentalement d'une strat�gie d'attrition, la qualit�, c'est-�dire ici la technologie qui permet des frappes pr�cises, ayant simplement remplac� le volume de feu, c'est-�-dire la quantit�. Pour se mettre � m�me de comprendre les implications ultimes de la logique de ciblage qui est au coeur de la RMA, il faut par hypoth�se partir d'une situation d'�galit� relative entre deux adversaires semblables. Si l'on suppose deux adversaires approximativement �gaux, et qui ont la possibilit� de tout voir, tout atteindre, tout d�truire, alors la relation d�crite par le math�maticien britannique Lanchester dans sa " loi du carr� " en 1916 s'applique parfaitement : la masse importe davantage que la qualit�, et la victoire va � celui qui dispose du dernier shooter. Les exemples historiques se rapprochant tendanciellement du mod�le lanchesterien ne manquent pas, que l'on pense � nombre des grandes batailles de l'�ge classique, telles  celles de Malplaquet ou Zorndorf, � la guerre de S�cession ou encore � la Grande Guerre sur le front occidental jusqu'en 1917. Chacun de ces cas pr�sente une situation op�rationnelle et tactique bloqu�e, o� la puissance de feu interdit ou entrave consid�rablement les possibilit�s de mouvement offensif et conduit donc � une paralysie tactique se soldant par des pertes �lev�es et des r�sultats non d�cisifs. Les batailles classiques forment peut-�tre la meilleure illustration de ce que pourrait �tre un champ de bataille conforme � la RMA : les g�n�raux peuvent, comme leurs troupes d'ailleurs, voir une bonne partie du terrain. L'�quivalent du th��tre moderne est en effet � l'�poque physiquement " transparent ", �tant donn� la taille r�duite des champs de bataille (rarement plus de 5 km de front). Cette transparence relative et surtout la difficult� des mouvements offensifs transforment ces affrontements en une sorte de fusillade mutuelle, g�n�ralement tr�s meurtri�re, comme le fut Malplaquet.
+En d'autres termes, et si le raisonnement th�orique qui part de l'�galit� relative des bellig�rants est retenu, les technologies �mergentes, dans l'utilisation que projettent d'en faire les partisans de la RMA, risquent de favoriser la puissance de feu au d�triment de la mobilit�, et donc la d�fense au d�triment de l'attaque. Outre que les r�sultats que l'on peut obtenir dans ce type de contexte sont g�n�ralement tr�s co�teux, reste � savoir si les Etats-Unis disposeront forc�ment de plus de shooters que leurs adversaires, ou si ces derniers ne parviendront pas � profiter suffisamment de la prolif�ration technologique pour interdire toute manoeuvre et tout d�ploiement aux forces terrestres am�ricaines - de ce point de vue, le probl�me des strat�gies de d�ni d'acc�s sur lequel le Pentagone se focalise tant aujourd'hui pourrait n'�tre que la partie �merg�e de l'iceberg, d�s lors que les risques inh�rents au d�barquement sur le th��tre se prolongent durant toute la dur�e des op�rations. En ce sens, parce qu'il appartient aux Etats-Unis, � court et moyen terme, de projeter leurs moyens militaires sur des th��tres ext�rieurs, c'est-�-dire d'attaquer, la RMA et surtout sa diffusion pourraient donc �tre porteuses de mauvaises nouvelles, tout sp�cialement pour l'Army.
+La ma�trise am�ricaine en mati�re de C4ISR et de frappes de pr�cision � distance, et plus g�n�ralement la sup�riorit� des Etats-Unis pour tout ce qui touche au combat de haute intensit�, induit des effets pervers majeurs, que l'on rassemble g�n�ralement sous la rubrique des strat�gies asym�triques. On peut penser aux strat�gies de d�ni d'acc�s, au recours aux ADM, � l'attaque cibl�e des plateformes qui sont au coeur du syst�me des syst�mes, satellites, AWACS et JSTARS, ou encore � l'emploi syst�matique du camouflage, mais le plus simple reste encore d'attirer les forces am�ricaines sur des terrains qui annulent ou du moins r�duisent fortement l'efficacit� du complexe de reconnaissance-frappe, de fa�on � les contraindre au combat rapproch�. Comme il a �t� vu plus haut, l'acquisition �lectronique d'objectifs se heurte tant aux limites actuelles et pr�visibles de la technologie qu'� l'opacit� naturelle de certains terrains. Le moral, la diff�rence qualitative des soldats et le terrain peuvent donc jouer comme autant de facteurs d'�galisation face � une sup�riorit� quantitative en hommes ou en mat�riels. Ce probl�me tout � fait r�el n'a pas encore �t� per�u dans toute son acuit�, dans la mesure o� les derni�res interventions am�ricaines, majoritairement a�riennes, ont presque toujours b�n�fici� d'un soutien au sol gr�ce � des alli�s locaux coordonnant leurs actions avec les frappes am�ricaines, ou tout du moins repr�sentant une menace potentielle obligeant l'adversaire � se regrouper. Du Kosovo � l'Afghanistan, ce mod�le de coop�ration a �t� raffin� en un triptyque comprenant alli�s au sol, forces sp�ciales et moyens de frappes, au point d'ailleurs de faire dire � certains que les Etats-Unis pouvaient d�sormais se passer d'arm�e de terre...
+Sans pour autant n�gliger le caract�re relativement novateur de ce triptyque, il est imp�ratif de ne pas perdre de vue le r�le propre jou� par l'Alliance du Nord � l'automne 2001, ni non plus le caract�re incomplet de la victoire remport�e. Les poches de r�sistance qui ont subsist� apr�s la chute de Kaboul ont donn� lieu � des combats qui ont justement permis d'appr�cier les capacit�s de r�sistance d'une infanterie pr�par�e, entra�n�e et motiv�e, face � la logique du ciblage. En particulier lors de l'op�ration " Anaconda ", les moyens consid�rables de reconnaissance-frappe, pourtant appuy�s au sol et en d�pit de leur pr�cision " exquise ", ne sont pas parvenus � r�duire les fantassins adverses retranch�s dans des abris naturels camoufl�s ; il a fallu proc�der au pilonnage syst�matique des positions ennemies suivi par l'avanc�e prudente des troupes de la 10th Mountain, auparavant clou�es au sol par les tirs de neutralisation au mortier, tandis que les h�licopt�res �taient endommag�s par de simples RPG7. Non seulement les troupes terrestres am�ricaines et afghanes se sont r�v�l�es n�cessaires pour obliger l'adversaire � s'exposer aux feux � longue port�e, a�riens ou autres, mais encore a-t-il fallu le plus souvent " finir le travail " en d�busquant les derniers adversaires enterr�s et en exploitant prudemment les succ�s micro-tactiques les uns apr�s les autres. A cet �gard, les combats de Tora-Bora et surtout de Shah i-Kot ont exhib� davantage de ressemblances avec les assauts pesamment " synchronis�s " de la Premi�re Guerre mondiale qu'avec les op�rations ultra-rapides, " simultan�es " (non sequential) et " d�cisives " envisag�es par l'Army.
+L'autre conclusion temporaire qui �merge de ces �v�nements a trait � l'impr�paration relative de l'infanterie am�ricaine, souvent oblig�e de faire appel aux SAS britanniques ou australiens ou aux meilleurs contingents des chefs de guerre afghans. Peu surprenante au regard des pr�f�rences de longue date de l'Army, cette " r�v�lation " se trouve confirm�e par certains officiers am�ricains, qui soulignent que les op�rations de stabilisation men�es pendant les ann�es 1990 ont " �mouss� " les unit�s classiques comme la 82e, et qu'en mati�re d'infanterie au sens strict, les Etats-Unis ne disposent plus que des bataillons de rangers et d'une partie des Marines. Or, ce qu'Edward Luttwak a appel� la " logique paradoxale de la strat�gie " veut justement que la pr�pond�rance des frappes � distance entra�ne un recours syst�matique � l'asym�trie et donc un besoin de plus en plus marqu� en infanterie, et pas simplement lors des op�rations de stabilisation. R�pondre � ces besoins tout en limitant les pertes de fa�on drastique constitue une gageure.
+Dans la continuation du programme Land Warrior, l'Army sponsorise pour l'instant des �tudes sur le fantassin du futur : celui-ci b�n�ficierait non seulement des derni�res avanc�es en mati�re de connexion, d'acquisition d'objectifs et de C4ISR, mais encore de technologies v�ritablement r�volutionnaires en mati�re de robotique, de protection et d'autonomie. L'usage massif de micro-robots ou de drones terrestres (UGV mules) faciliterait grandement la reconnaissance ou le soutien. L'interconnexion du soldat avec l'intranet militaire permettrait de l'appuyer ou de l'�vacuer plus rapidement, et surtout de le faire profiter pleinement de la situational awareness procur�e par le r�seau des capteurs : anticipation de la menace, d�tection des sons, des mouvements et des explosifs, ou encore reach-back quasi instantan� vers l'appui-feu interarm�es. En terrain couvert, toutefois, les embuscades et l'engagement de pr�s demeurent in�vitables, et il n'est donc d'autre solution que d'augmenter consid�rablement les moyens de protection passive des fantassins : est requise une armure qui r�siste aux armes de petit et de moyen calibre et n'entrave pas la mobilit� individuelle, exigence qui requiert � son tour des progr�s dans le domaine des mat�riaux composites et quelque chose comme un " exo-squelette " dot� de micro-moteurs performants - dans ce domaine, la technologie en est encore aux balbutiements, et des progr�s comparables seraient d'ailleurs n�cessaires au niveau des piles � combustible ou des micro-turbines. On le voit, le fantassin en armure lourde rel�ve pour le moment de l'anticipation et de la recherche fondamentale, non de la recherche appliqu�e et de l'acquisition � moyen terme.
+En d�finitive, la logique du ciblage et son corollaire oblig�, l'attrition, quoique valables dans certaines circonstances, n�gligent quelques-unes des r�alit�s les plus fondamentales du combat. De fait, la pr�cision du feu n'a pas toujours vocation � remplacer le volume, tout simplement parce que les munitions tir�es n'ont pas toutes pour objet de d�truire ou de tuer. Comme le sait n'importe quel chef de section d'infanterie, la saturation du champ de bataille, par exemple par tir de barrage, a d'abord pour finalit� de " faire baisser les t�tes ", ce qui permet � l'attaquant de faire mouvement et au d�fenseur de freiner ou d'arr�ter le mouvement adverse. Depuis toujours, le combat terrestre est en effet fond� sur une combinaison feu-mouvement au niveau des unit�s �l�mentaires : parall�lement aux effets de destruction directe qu'il cause, le feu vise un effet moral sur les troupes ennemies, comme Ardant du Picq en son temps l'a montr�. A cet �gard, les partisans de la RMA, souvent am�ricains, ont largement n�glig� leurs propres sources d'information : qu'il s'agisse de " Linebacker " en 1972 ou de " Desert Storm ", tous les t�moignages des prisonniers de guerre concordent pour souligner l'effet de terreur cr�� par les bombardements de B-52 ou les tirs de barrage de l'artillerie moderne. Compte tenu de l'incidence de la d�termination du soldat individuel, il para�t hasardeux de n�gliger ainsi le r�le de l'infanterie ou les " effets de panique " ; la guerre du Golfe a bien montr� l'importance de la motivation et de l'entra�nement des troupes, et le caract�re extr�mement d�s�quilibr� du r�sultat de la campagne ne s'explique pas seulement par l'�cart technologique et quantitatif.
+Aujourd'hui tr�s isol�s, alors qu'ils dominaient le d�bat intellectuel et doctrinal il y a de cela quinze ans, les partisans de la " guerre de manoeuvre " n'en ont pas moins raison de souligner les insuffisances de la " logique du ciblage " et d'insister a contrario sur l'importance des feux de neutralisation, de la reconnaissance par contact et de l'engagement de pr�s, bref tout ce qui participe de la dimension humaine et morale du combat. L'accent sur les frappes � longue port�e ne peut que susciter l'asym�trie chez l'adversaire compl�tement domin� - situation actuelle - et entraver, voire interdire, la manoeuvre au sol lorsque celui-ci dispose de PGM en quantit� - situation future potentielle.
+L'avenir de la manoeuvre terrestre
+La majeure partie de l'arm�e de terre am�ricaine est bien entendu consciente des opportunit�s et des contraintes engendr�es simultan�ment par la progression de la puissance de feu, et sait bien que les r�sultats militaires " d�cisifs " - c'est-�-dire concluants � leur niveau, sans pr�juger pour autant du r�sultat global de la guerre -ont historiquement d�pendu, au sol en tout cas, d'une combinaison associant mobilit� et puissance de feu (mobile striking arm), par exemple l'attelage l�ger des canons de Gribeauval pour Napol�on ou le char pour les Allemands en 1940. Durant la d�cennie �coul�e, les �tudes � long terme de l'Army se sont d'ailleurs focalis�es sur la place exacte et les modalit�s de r�alisation de la manoeuvre terrestre dans le combat interarm�es futur ; il s'agissait simultan�ment de tirer parti des possibilit�s en mati�re de frappes � longue distance et de pr�server � son profit une mobilit� strat�gique et tactique suffisante.
+Concernant la capacit� � " voir et frapper en profondeur " (see deep, shoot deep), l'Army compte � la fois sur ses moyens propres, actuels et futurs, et sur le soutien interarm�es. Sur le premier point, l'h�licopt�re furtif Comanche, le drone Shadow, le missile ATACMS et le syst�me d'artillerie HIMARS devraient d�j� conf�rer � l'arm�e de terre des moyens consid�rables. Pour l'" Objective Force " comme pour l'IBCT, la difficult� principale devrait �tre de parvenir � int�grer un syst�me d'artillerie performant au ch�ssis du FCS, que l'on suppose l�ger. L'int�gration des feux fournis par les autres arm�es renvoie directement au probl�me de la jointness ; il est � ce titre abord� plus loin. Concernant maintenant la manoeuvre sur un champ de bataille satur� par les PGM, les solutions ne sont pas aussi ais�ment identifiables. Celles retenues dans le projet " Objective Force " consistent � accro�tre consid�rablement, et la dispersion entre les unit�s de manoeuvre, et le tempo g�n�ral des op�rations. So far, so good : on retrouve l� les formules historiquement utilis�es dans des contextes marqu�s par une augmentation brutale de la puissance de feu, par exemple pendant la Premi�re Guerre mondiale. Il reste toutefois � r�pondre aux deux questions qui ne manqueront pas d'�merger � court terme, comme elles l'ont fait lors de changements similaires � travers l'histoire : comment et � quel niveau int�grer efficacement le feu et la manoeuvre, et par quels moyens conserver une mobilit� suffisante ?
+A consid�rer l'exemple du front occidental entre 1914 et 1918, il appara�t clairement qu'il s'est r�v�l� extr�mement difficile et co�teux en vies humaines de r�soudre le blocage tactique engendr� par l'accroissement sans pr�c�dent de la puissance de feu. Il a fallu rien moins qu'une r�organisation int�grale de la tactique �l�mentaire, avec les effets associ�s sur le commandement, l'organisation et la formation des troupes. Seuls les Allemands ont d'ailleurs pleinement ma�tris�, � l'attaque comme en d�fense, les proc�d�s nouveaux, tandis que les Alli�s ne se sont jamais compl�tement r�solus � d�velopper l'autonomie n�cessaire au niveau des unit�s �l�mentaires - sections chez les Alli�s, groupes chez les Allemands. Il s'agissait d'abord d'int�grer beaucoup plus " bas " dans la hi�rarchie des unit�s le principe du combat toutes armes, en dotant ces unit�s �l�mentaires de mitrailleuses, grenades et mortiers, et en leur conf�rant une autonomie sans pr�c�dent depuis le XVIe si�cle. Il a fallu ensuite entra�ner ces unit�s �l�mentaires pour qu'elles apprennent � combiner en permanence le feu et le mouvement, en interne comme dans leurs relations avec les autres unit�s d'infanterie ou le soutien d'artillerie. A partir de 1918, la tactique d'infanterie moderne est ainsi fond�e sur une combinaison feu-mouvement au niveau des groupes de combat �l�mentaires, l� o� en 1914 le bataillon �tait l'unit� tactique de base et comportait en g�n�ral quelques pi�ces de campagne et quatre mitrailleuses... La fin de l'ordre lin�aire souple, la dispersion et l'autonomisation des unit�s, enfin l'int�gration du combat toutes armes � bas niveau ont v�ritablement r�volutionn� le combat terrestre, au point de le rendre tr�s complexe et d'interdire en fait � des troupes insuffisamment form�es de s'y essayer avec succ�s.
+Cet exemple historique a valeur d'analogie par rapport au contexte contemporain, et l'on peut l�gitimement comparer les feux � longue port�e et les forces terrestres d'aujourd'hui avec l'artillerie et l'infanterie de 1914-1918. Dans cette optique, il s'agit de proc�der � une red�finition de la tactique et des op�rations qui prenne en compte l'�volution des armements (allongement des port�es, pr�cision quasi absolue � terme) et des moyens de communication (temps r�el, boucle " sensor to shooter "). Toute une s�rie de questions s'ensuivent : si l'on se doute qu'il est n�cessaire, aujourd'hui comme autrefois, d'int�grer les moyens interarm�es � plus bas niveau, reste � identifier le niveau optimal et � r�organiser le commandement comme les unit�s - que doivent-elles embarquer de fa�on organique et que peuvent-elles externaliser ? A cet �gard, le format projet� pour le couple " UA-UE " (units of action/employment), comme d'ailleurs le mod�le " FXXI " avant lui, pr�sente de nombreuses ressemblances avec des formats plus anciens comme TRICAP : les �l�ments de soutien et les proportions varient, mais le coeur de l'unit� reste constitu� par des h�licopt�res et des blind�s - on ne sait pas encore si les UA correspondront � l'infanterie mont�e des IBCT ou � une version futuriste des unit�s blind�es actuelles. A premi�re vue, il ne va pas de soi que l'ampleur de la r�organisation soit en proportion de la RMA annonc�e. Plut�t qu'une critique, cette observation entend souligner ce que justement la Premi�re Guerre mondiale avait d�j� montr� : en l'absence de conflit de haute intensit�, il est tr�s difficile d'anticiper les structures de force et les organisations adapt�es, m�me en ayant abondamment recours � des manoeuvres et des wargames - de ce point de vue, et en raison de l'urgence politique de la transformation, il n'est pas certain que l'Army se donne actuellement le temps n�cessaire. Reste �galement � organiser l'appui-feu des unit�s terrestres, en sorte qu'elles puissent avoir recours en temps r�el et avec une grande flexibilit� aux capacit�s de frappe des autres Services, ce qui pose une nouvelle fois le probl�me de la jointness.
+Si l'on met entre parenth�ses la d�finition des formats optimum, l'int�gration des moyens interarm�es et la r�organisation du commandement, demeure enfin le probl�me majeur de la mobilit� physique des unit�s. A cet �gard, " Objective Force " semble se d�marquer de l'IBCT par l'incorporation massive d'�l�ments h�liport�s � l'int�rieur des UE. En l'absence de perc�es technologiques tout � fait spectaculaires, on voit mal en effet comment le FCS, quelle que soit sa forme ultime, pourrait non seulement r�unir les qualit�s respectives des v�hicules l�gers et des chars lourds, mais surtout permettre une multiplication par dix du tempo des op�rations, tel que cela a �t� envisag� dans " Army After Next ". Seule une plateforme volante, h�licopt�re pur ou engin hybride de type V-22, pourrait �ventuellement produire un tel r�sultat. Or, les h�licopt�res n�cessitent une maintenance tr�s importante : ce qu'ils ajoutent ex post aux op�rations se paie donc ex ante, au niveau logistique. De plus, ils posent presque autant de difficult�s de d�ploiement par avion que les chars (leur plus faible masse est compens�e par leur volume), et leur rayon d'action actuel reste limit�. La r�alisation pleine et enti�re de " Army Vision 2020 " suppose donc des progr�s technologiques consid�rables, tels que l'autonomie et la simplicit� d'entretien des h�licopt�res soient multipli�es par cinq ou par dix.
+Les analyses qui pr�c�dent ont fait appara�tre que l'IBCT �tait structur�e autour de deux innovations principales, le primat de l'infanterie et la reconnaissance �lectronique, qui permet d'�viter le contact et de b�n�ficier de l'appui des feux � longue port�e. S'il est impossible de d�terminer aujourd'hui laquelle de ces deux conceptions partiellement contradictoires est finalement appel�e � l'emporter dans le futur, on pressent toutefois une divergence entre l'" Objective Force " et l'" Interim Force ", divergence qui pourrait � terme rompre l'�quilibre actuel, privil�gier les feux � longue distance et finalement faire triompher au d�triment du " grunt " une sorte d'" Air Power " terrestre. Or, une appr�ciation objective du contexte conflictuel � venir et de l'exigence de r�activit� et de vitesse conduirait plut�t � privil�gier un mixte d'unit�s h�liport�es et d'infanterie mont�e d'abord orient�e sur le combat de pr�s. Quelle que soit la solution finalement retenue � l'int�rieur d'" Objective Force " ou en dehors, les frictions entre l'Army et ses Sister Services ne manqueront pas de se manifester.
+Evaluation politique : les ambigu�t�s du projet
+Les analyses qui pr�c�dent ont soulign� � plusieurs reprises le caract�re tout � la fois r�current, probl�matique et d�terminant de l'interarmisation : la viabilit� m�me du plan Shinseki, � court comme � moyen terme, proc�de de l'int�gration r�ussie des capacit�s interarm�es, et jamais sans doute l'arm�e de terre ne s'�tait trouv�e en pareille situation de d�pendance. En parall�le, cependant, l'ambition full-spectrum affich�e par l'Army ne peut que rentrer en contradiction ouverte avec les int�r�ts bien compris des autres arm�es, qu'il s'agisse de missions ou de budgets. Dans cette optique, la jointness devient imm�diatement une question politique faisant intervenir l'influence respective de chaque Service aupr�s des autorit�s civiles et plus largement, engageant avec elles un d�bat sur les modalit�s d'emploi de la force.
+L'Army et la " jointness "
+De prime abord, il peut sembler paradoxal de ranger l'interarmisation parmi les probl�mes politiques, puisqu'il s'agit d'une question op�rationnelle et que le probl�me de l'int�gration des feux � longue port�e transcende le d�bat traditionnel entre " Air Power " et " Land Power " et passe d�sormais � l'int�rieur m�me de chaque arm�e. Aux Etats-Unis, toutefois, la nature �clat�e des institutions et le r�le sp�cifique du Congr�s en mati�re budg�taire ont presque toujours transform� la jointness en probl�me hautement politique. Il convient donc de commencer par un �tat des lieux avant d'aborder successivement les aspects op�rationnel et politique du probl�me.
+A maints �gards, l'interarmisation fait figure d'arl�sienne du d�bat strat�gique am�ricain : r�guli�rement annonc�e, presque universellement lou�e mais exig�e plus souvent encore, elle rel�ve � l'�vidence du programme plus que de la r�alit� dans un pays marqu� par l'ind�pendance historique de la Navy, de l'Army et de l'Air Force, et pour qui la redondance des moyens est un luxe abordable et m�me souhaitable. Des progr�s ponctuels, en particulier dans le domaine des communications, font que d�sormais les Services peuvent, � haut niveau en tout cas, communiquer entre eux en situation op�rationnelle - ce n'�tait pas le cas lors de l'intervention � la Grenade. En outre, sous la pression de l'actuel secr�taire � la D�fense, l'ancien commandement atlantique, �galement charg� de la jointness, s'est vu d�charg� de ses premi�res responsabilit�s afin de pouvoir se concentrer sur la coop�ration entre les arm�es am�ricaines elles-m�mes et entre celles-ci et leurs alli�s. L'ann�e 2003 devrait d'ailleurs �tre marqu�e par la cr�ation d'unit�s et d'�tats-majors interarm�es permanents (Standing Joint Task Forces ou SJTF). Il s'agit dans un premier temps de favoriser l'entra�nement interarm�es, afin d'en finir avec une situation absurde dans laquelle les arm�es se forment et s'�quipent s�par�ment, alors qu'elles sont appel�es � intervenir c�te � c�te. L'exemple des interventions r�centes comme l'�pret� des querelles entre Services laissent cependant sceptique. A l'inverse des discours et des doctrines pr�nant l'interarmisation et l'initiative locale, la guerre du Golfe s'est caract�ris�e par une gestion hautement centralis�e de l'information et une p�r�quation du commandement op�rationnel en fonction des classiques rivalit�s interarm�es, et non par l'exploitation des opportunit�s offertes par la jointness et le " temps quasi r�el ", et on pourrait en dire autant du Kosovo � une autre �chelle. Comme le remarque l'un des experts interview�s, " jusqu'� pr�sent, en fait d'interarmisation, il a �t� davantage question de d�partager les responsabilit�s que d'int�grer les capacit�s ". Au fur et � mesure que se concr�tisent les r�formes voulues par Donald Rumsfeld, l'approbation de principe a de fortes chances de se muer en une obstruction sourde par laquelle chaque arm�e tentera de pr�server son " pr� carr� ". Tant que la formation et l'�quipement des troupes incomberont, de par la loi, aux Services, il sera extr�mement difficile d'aller syst�matiquement contre leur volont� conjointe.
+Que le d�bat sur l'interarmisation soit revenu sur le devant de la sc�ne au cours des ann�es r�centes ne s'explique pas par un �chec retentissant - comme cela avait �t� le cas avec " Desert One ", fiasco � l'origine de la loi Goldwater-Nichols et de la cr�ation des Combatant Commands ou commandements op�rationnels interarm�es - mais bien par la conjonction de facteurs budg�taires et d'�volutions technologiques. Outre la baisse des budgets de d�fense des ann�es 1990, qui n�cessairement a exacerb� la comp�tition, les arm�es ont d� progressivement faire face � une r�alit� incontestable : l'efficacit� op�rationnelle suppose d�s aujourd'hui et plus encore � l'avenir une int�gration croissante de leurs capacit�s respectives. Ceci tient tout d'abord � la multiplication des plateformes ou des capacit�s interarm�es utilis�es simultan�ment par tous, quel que soit l'" op�rateur " d'origine : satellites d'orientation, d'observation et de communication, UAV, renseignement en g�n�ral. En second lieu, l'allongement de la port�e des armes am�ne � obsolescence la distinction entre rear, close et deep battle zones, et conduit naturellement chaque arm�e � " empi�ter " sur les pr�rogatives habituelles des autres. La solution traditionnelle consistant � cr�er une d�limitation artificielle (Fire Support Coordination Line ou FSCL) risque d'�tre de plus en plus difficile � mettre au point et � respecter, et pourrait surtout se r�v�ler contre-productive ; une partie de la Garde r�publicaine irakienne s'est d'ailleurs �chapp�e en 1991, car elle se trouvait hors de port�e des h�licopt�res de l'Army, mais � l'int�rieur de " sa " partie de la FSCL, au grand dam des aviateurs qui survolaient les environs de Bassorah. Cette disparition des lignes de partage claires qui avaient traditionnellement pr�valu entre l'Army, l'Air Force et la Navy pose un probl�me majeur, � la fois op�rationnel et politique.
+S'il se v�rifie, le changement de paradigme suscit� par la RMA oblige l'Army, on l'a vu, � repenser les organisations, le commandement, les structures de force et peut-�tre m�me la tactique �l�mentaire. Il s'agit, pour les op�rations terrestres, d'int�grer les feux et la manoeuvre � une �chelle in�dite, aussi bien vers le bas, � l'int�rieur des unit�s, que vers le haut, entre les Services. Or, cette �volution, du combat toutes armes de l'arm�e de terre vers le combat interarm�es terrestre, suscite imm�diatement un probl�me aigu de subordination, � la fois objectif et int�ress�, et qui se r�sume � la question suivante : quelle est l'arm�e " d�cisive ", qui doit donc �tre " soutenue " (supported) par les autres, r�duites au r�le de " supporting services ", sachant que d�sormais elle participent toutes aux op�rations qui se d�roulent � terre ? L� o� le d�bat traditionnel opposait les adeptes du " bombardement strat�gique " aux tenants de la coop�ration interarm�es au profit d'une d�cision forc�ment emport�e par les troupes terrestres (doctrine AirLand Battle), le d�bat contemporain op�re une " r�volution kantienne " et fait passer la ligne de partage � l'int�rieur m�me de ce qui �tait le domaine r�serv� de l'Army, les op�rations au sol. La plupart des partisans actuels de l'Air Power s'accordent en effet pour estimer, avec les ceux de la RMA, que le caract�re d�cisif des frappes -a�riennes - ne r�side plus tant dans le choix de cibles " strat�giques " que dans la capacit� � d�truire toute possibilit� ou centre de r�sistance visible. Dans cette optique, les forces terrestres, qu'elles appartiennent d'ailleurs � l'Army ou � l'USMC, ont fort logiquement pour mission de " d�busquer " les cibles adverses, de les obliger � se manifester et � se concentrer, devenant ainsi vuln�rables aux frappes. Les " deux arm�es de terre " am�ricaines, � l'inverse, pers�v�rent � penser que les feux � longue port�e jouent � l'�chelle du th��tre le m�me r�le de soutien, parfois fondamental et n�anmoins toujours subordonn�, que l'artillerie par rapport aux armes de m�l�e. On pourrait croire � ce stade que la controverse oppose l'Army et l'USMC d'un c�t�, la Navy et l'Air Force de l'autre. S'il en va bien ainsi " philosophiquement ", la r�alit� est autrement plus complexe, car cette opposition se double d'une opposition potentielle exactement inverse : les Services qui g�rent majoritairement les capacit�s de frappes comme ceux qui sont organis�s pour le combat de pr�s chassent sur les " m�mes terres ".
+Pour ces raisons, ce qui devrait �tre un d�bat op�rationnel et technique portant sur la mani�re la plus efficace d'int�grer les capacit�s et de cr�er une v�ritable synergie se transforme en une querelle sur " les r�les et les missions ", aviv�e par la r�duction constante des cr�dits de d�fense durant les ann�es 1990 comme par la disparition du " comp�titeur de rang �gal ". Quel pays peut en effet pr�tendre aujourd'hui s'opposer en haute mer � la Navy ou dans les airs � l'Air Force ? Parce que le contr�le de leur " m�dium " naturel ne constituait plus un probl�me et donc une justification, la Navy et l'Air Force se sont tr�s naturellement r�orient�es vers des strat�gies " du littoral " (from the sea) ou counter-land. En parall�le, la r�orientation " tous azimuts " de la strat�gie g�n�rale am�ricaine a, on l'a vu, oblig� l'arm�e de terre � sortir de son r�le historique d'ultime et d�cisif recours, afin de se projeter plus rapidement sur les th��tres de crise, empi�tant au passage sur les pr�rogatives des Marines. Selon la fa�on dont elle est organis�e, la jointness fait ainsi courir � chaque arm�e le risque de se voir subordonn�e aux autres Services dans le cadre d'op�rations dirig�es vers l'int�rieur des terres : feux � longue port�e comme soutien de forces terrestres op�rant d�sormais sur toute la profondeur du th��tre, sorte de AirLand Battle gigantesque d'un c�t�, manoeuvre comme �l�ment de " soutien " � des frappes d�cisives de l'autre.
+R�les, missions et budgets
+C'est � la lumi�re de ce contexte de rivalit�s interarm�es qu'il convient d'appr�cier les orientations retenues par l'Army dans son effort de " transformation ". Si l'on met entre parenth�ses le probl�me �pineux, et � dire vrai central, de la faisabilit� du " Futur Combat System ", le plan " Objective Force " vise � r�former l'arm�e de terre dans le sens de la projection de force tous azimuts et pour ce faire repose sur l'int�gration des feux interarm�es, le d�veloppement des capacit�s h�liport�es et le renouveau de l'infanterie. Or, les relations entre Services et la culture interne de l'Army ne favorisent gu�re la r�alisation de l'" Objective Force ".
+Face aux pr�tentions des autres Services, l'Army refuse �videmment d'�tre cantonn�e � un r�le de soutien, qu'il s'agisse de " d�busquer " l'ennemi au profit de l'Air Force, de conduire des op�rations de nettoyage (mopping-up) sur les franges du th��tre ou de " maintenir l'ordre " apr�s coup, comme au Kosovo. Or, le paradoxe veut que l'Army soit l'institution la plus menac�e par la transformation, en m�me temps qu'elle est la plus d�pendante des trois Services : moins dot�e que la Navy ou l'Air Force en capteurs et moyens de frappe � longue port�e, elle en a toutefois imp�rativement besoin pour op�rer ; de surcro�t, les interventions de la derni�re d�cennie ont mis l'Air Force � tel point en valeur que des experts et des commentateurs toujours plus nombreux se demandent si le maintien d'une force terrestre aussi importante se justifie encore. L'arm�e de terre est donc fortement incit�e � concurrencer l'Air Force et la Navy dans le domaine des frappes � longue port�e, de fa�on � r�duire sa d�pendance et � d�montrer qu'elle est elle aussi " transform�e ". Or, l'Air Force est �videmment mieux plac�e, � l'heure actuelle et pour un certain temps encore, pour revendiquer et surtout mettre en pratique une pure strat�gie de ciblage - la Navy elle-m�me a d'ores et d�j� du mal � suivre. M�me � supposer que l'Army de 2025 dispose des plateformes ultrarapides requises, ainsi que de moyens de frappe � distance autonomes, elle n'en deviendrait pas moins, en souscrivant pleinement � cette conception des op�rations militaires, charg�e d'une mission de soutien, � savoir " d�busquer " par ses feux les unit�s adverses au profit d'un complexe de reconnaissance-frappe dont elle sera au mieux le partenaire junior - les plateformes a�riennes devraient garder un net avantage en termes de r�activit�, d'allonge et de volume de munitions de pr�cision tir�es. Les Marines revendiquent d'ailleurs a contrario l'" esprit d'infanterie " n�cessaire � la conduite d'op�rations d�cisives dans n'importe quel contexte et sur n'importe quel terrain : ce choix restrictif correspond � la fois � la taille r�duite du Corps et � ses pr�f�rences doctrinales.
+En parall�le, l'" Interim Force " pour partie mais surtout la volont� explicite du g�n�ral Shinseki de faire � terme de l'arm�e de terre une force de " premier recours " heurtent de front les int�r�ts de l'US Marine Corps, de m�me d'ailleurs que la probable et importante composante h�liport�e de l'" Objective Force ", qui pourrait avoir occasionnellement besoin de stationner sur des bateaux, si les progr�s technologiques esp�r�s ne se r�alisent pas. Le probl�me a d� en r�alit� se poser d�j� pour l'IBCT : parce que les porte-h�licopt�res sont consid�r�s comme des capital ships, la Navy est, de par la loi, seule habilit�e � les poss�der et � les commander. Il �tait donc exclu de lancer un programme comparable aux BPC (b�timents de projection et de commandement) fran�ais et il n'y avait d�s lors pas d'autre choix que de privil�gier le transport a�rien et de ne pas trop mentionner les h�licopt�res, � court terme en tout cas. Ainsi, l'existence du Marine Corps interdit � l'Army de jouer la Navy contre l'Air Force, et l'oblige en fait � passer par son " ennemi v�ritable ". Dans le m�me temps, les forces sp�ciales, et pour partie les Marines, ont repris � leur compte les missions traditionnelles d'infanterie comme le combat urbain, l'infiltration ou m�me les raids en profondeur, � c�t� des rangers. La r�orientation massive de l'arm�e de terre dans cette derni�re direction e�t �t� de toute fa�on d�licate. Outre qu'une bonne partie de l'institution s'y serait oppos�e, le combat rapproch� et les th�mes aff�rents ne sont certes pas � la mode : les d�fenseurs de la RMA insistent constamment sur la n�cessit� du " see deep, shoot deep " et tournent en d�rision les r�sistances des traditionalistes comme autant de mauvais pr�textes. Ils ont ainsi beau jeu de faire valoir que l'Army s'est �loign�e depuis longtemps d�j� du " corps � corps " en privil�giant la puissance et la l�talit� des plateformes : les chars am�ricains ne d�truisaient-ils pas les T-72 irakiens � distance de s�curit� ? L'argumentaire traditionaliste serait d'autant plus faible et b�tement conservateur qu'il ne percevrait ni l'ampleur des progr�s technologiques en cours, ni surtout que la " r�volution de la pr�cision " ne fait que poursuivre une tendance naturelle et ancienne, � laquelle l'Army a pleinement particip�.
+Les armes traditionnellement dominantes de l'institution ne sont pas v�ritablement en d�saccord avec ce raisonnement, premi�rement parce qu'elles estiment politiquement intenable le risque de pertes significatives qui va de pair avec le combat rapproch�, deuxi�mement parce qu'une telle r�orientation risquerait de se traduire par une baisse significative et durable des cr�dits allou�s � l'Army, troisi�mement parce que l'institution risquerait de finir en force de maintien de l'ordre (constabulary Army), enfin parce qu'elles estiment pouvoir tirer parti en interne des capacit�s �mergentes en mati�re de frappes pr�cises � longue distance. Les heavies esp�rent d'ailleurs sans doute que le FCS sera au final une version all�g�e et plus moderne des v�hicules lourds d'aujourd'hui, de fa�on � r�tablir le primat de l'affrontement m�canis�. Les lights et les membres de l'" Army Aviation " aspirent � l'inverse � profiter de la transformation pour r��quilibrer � leur profit les rapports de force au sein de l'institution.
+Oblig� de prendre en compte ces aspirations antinomiques, le leadership de l'Army entend pour sa part r�concilier tous les �l�ments disparates de l'institution, en finir avec la pr�dominance de certaines branches, sans pour autant en privil�gier d'autres, et occuper le terrain budg�taire face � la Navy et � l'Air Force tout en r�pondant � la pression politique qui s'est accentu�e depuis le Kosovo, et qui interdit de s'en tenir au business as usual en mati�re de programmes. Dans cette optique, on s'explique sans doute mieux le choix du v�hicule Stryker en lieu et place de solutions soit plus innovantes (AGS ou autre), soit moins on�reuses (M113). De m�me, il �tait vraisemblablement impossible de lancer un nouveau projet d'h�licopt�re, ou d'orienter le FCS dans cette direction, sans mettre imm�diatement en danger le Comanche, d�j� menac� par les nombreuses voix qui se sont �lev�es pour souligner que les UAV pourraient se charger � l'avenir de la reconnaissance arm�e � basse altitude - en outre, l'Army est susceptible � l'avenir de s'int�resser au V-22 Osprey, s'il s'av�re viable. Pour ce qui est du moyen/long terme, le maintien s�lectif de quelques programmes de modernisation g�n�ralement orient�s ou " vendus " comme �tant transformational et le lancement du FCS permettent � la fois de satisfaire les traditionalistes et les avant-gardistes. De la sorte, l'arm�e de terre entend pr�server, voire m�me augmenter, sa part des cr�dits d'�quipement, d�j� inf�rieure � celle de ses concurrents.
+Si elle permet de satisfaire partiellement les demandes des politiques comme les pr�f�rences des diverses composantes de l'institution, cette strat�gie de d�veloppement tous azimuts place cependant l'Army dans une logique d'affrontement avec tous les autres services. Comme ces derniers ne manquent pas de le faire savoir, c'est bien d'abord la strat�gie budg�taire de l'Army qui est full-spectrum : avec le lancement de l'" Interim Force " et de l'" Objective Force ", concurremment au maintien de la " Legacy Force ", le contribuable am�ricain serait de facto en train de subventionner trois arm�es de terre, pour accomplir des missions qui pour certaines d'entre elles sont d�j� remplies par l'US Marine Corps ou l'Air Force. L'Air Force en particulier fait valoir que l'Army aurait d� se montrer plus pr�voyante durant les ann�es 1990, et qu'elle devrait r�duire ses structures de force plut�t que de faire financer sa transformation par les autres arm�es.
+L'augmentation tr�s substantielle des cr�dits de d�fense d�cid�e � la suite du 11 septembre n'a probablement fait que reporter dans le temps la crise budg�taire et interarm�es stimul�e tant par le discours de la transformation que par l'�volution r�elle des technologies et des �quipements.
+" Defense Politics " et emploi de la force : la fragilit� du plan Shinseki
+Au vrai, il convient de bien isoler ce qui appartient r�ellement au d�bat fondamental �voqu� plus haut, qui oppose des conceptions antagonistes de la guerre, et ce qui rel�ve plus simplement des int�r�ts bien compris des divers lobbies, militaires, industriels et autres. Quelle que soit l'�pret� des querelles entre Services, en effet, l'Army est d'abord menac�e par l'atmosph�re intellectuelle et politique qui pr�vaut � Washington en mati�re de strat�gie et d'usage de la force. A cet �gard, le plan Shinseki se trouve litt�ralement pris sous les feux crois�s de critiques qui appartiennent pourtant � des �coles de pens�e diff�rentes.
+En premier lieu, le d�bat am�ricain autour du plan Shinseki et plus largement de l'avenir de l'arm�e de terre laisse appara�tre une majorit� plus ou moins virulente de sceptiques. Pour r�sumer, on d�nombre essentiellement quatre points de vue sur la question. A l'origine de nombreuses controverses globalement dirig�es contre l'Army et en faveur de l'Air Force, l'�cole de l'" Air Power " n'est fonci�rement hostile ni aux IBCT, ni � " Objective Force ", qui vont dans le sens de la pr�cision, du moment que l'Army finance elle-m�me sa transformation. En outre, l'" Interim Force " en particulier est appel�e � �tre dans une situation de forte d�pendance (transport, soutien, appui-feu) vis-�-vis de l'Air Force. Les partisans civils de la RMA, moins li�s � ce dernier Service, sont en revanche tr�s critiques � l'endroit des IBCT, trop lourdes et trop ch�res par rapport � ce qui serait leur mission r�elle, le maintien de la paix. Dans la mesure o� il se r�clame explicitement de l'id�e de guerre " r�seau-centr�e ", le projet " Objective Force " est pour sa part accueilli favorablement. Sur ces deux derniers points, les " traditionnalistes ", pr�sents pour l'essentiel au sein des branches dominantes de l'Army, ne sont paradoxalement pas loin de partager l'opinion des tenants de la RMA : les IBCT orientent l'Army dans la direction dangereuse des op�rations de stabilisation et l'�loignent du combat de haute intensit�, qui doit rester sa raison d'�tre. Ils se s�parent bien entendu des deux premi�res �coles en restant attach�s � la doctrine Powell et par leur vive opposition aux v�hicules l�gers qui, d'apr�s eux, manquent de protection et de puissance de feu au point d'�tre inutiles. L'" Interim Force " en particulier n'a pour eux aucune utilit� et menace l'identit� de l'Army. Les maneuverists demeurent �galement sceptiques vis-�-vis du corpus de pens�e de la RMA, rejettent la recherche syst�matique de la distance et de la pr�cision et insistent sur l'importance des feux de neutralisation et du combat rapproch�. Ils diff�rent des traditionalistes en ce qu'ils acceptent pour l'institution la n�cessit� du changement de format et de la r�orientation des missions, et r�servent leurs critiques aux modalit�s de la r�forme en cours. De leur point de vue, la refonte des structures et de la formation constituent des priorit�s plus urgentes que l'acquisition d'�quipement nouveaux, d'ailleurs douteux ; il faut aller franchement et rapidement vers la modularit� des structures de force, une interarmisation v�ritable et un commandement d�centralis�, et " les �quipements suivront ".
+A l'image du d�bat strat�gique am�ricain, les appr�ciations g�n�ralement port�es sur la transformation de l'Army s'attachent majoritairement aux aspects techniques, op�rationnels et budg�taires ; ce faisant, elles laissent partiellement dans l'ombre la dimension politique du d�bat, pourtant essentielle. Depuis la fin de la guerre froide, les �ch�anciers internes dominent la vie politique am�ricaine ; il s'en suit une d�connexion entre le d�bat strat�gique, tr�s focalis� sur la dimension purement militaire et technique des d�bats strat�giques, et les d�bats de politique �trang�re, plus g�n�raux mais souvent biais�s par des consid�rations de politique int�rieure. En premier lieu, la hi�rarchie civile du Pentagone compte dans ses rangs des adeptes nombreux et convaincus de la transformation, depuis Donald Rumsfeld lui-m�me jusqu'� Steven Cambone et Arthur Cebrowski. L'�quipe au pouvoir n'a pas non plus cach� ses r�ticences initiales vis-�-vis des op�rations de stabilisation et du nation-building ; l'IBCT semble d'ailleurs susciter davantage d'enthousiasme pour ce qu'elle annonce que pour ce qu'elle permet aujourd'hui. En r�gle g�n�rale, cette �cole de pens�e s'int�resse davantage au C4ISR, aux capacit�s de frappes � longue port�e et aux moyens permettant de contrer le d�ni d'acc�s, qui pourraient tous �tre requis dans vingt ans contre la Chine, qu'aux structures actuelles, regard�es comme pesantes et de plus " englu�es " dans des op�rations de police internationale qui n'en finissent pas. Aussi a-t-il �t� rapidement clair, malgr� le soutien verbal accord� au plan " Objective Force ", que l'Army �tait plus sp�cialement dans la ligne de mire de Donald Rumsfeld en mati�re d'annulations de programmes et m�me de r�duction de format. Comme pour mieux signifier sa disgr�ce, on a m�me �t� jusqu'� annoncer tr�s en avance le nom du successeur du g�n�ral Shinseki. A s'en tenir � ces �l�ments, aux d�clarations de l'actuel secr�taire � la D�fense ou � l'ambiance au sein de l'institution, on aurait presque pu croire l'Army condamn�e � br�ve �ch�ance. Du 11 septembre jusqu'� aujourd'hui, les �v�nements ont partiellement redirig� les esprits vers l'ext�rieur et suscit� une aubaine budg�taire. Dans le contexte actuel, l'Army est bien �videmment requise, et le sera bien plus encore en cas d'intervention en Irak. A cet �gard, il est � n'en pas douter important pour l'institution et les bastions conservateurs en son sein que cette seconde campagne se passe bien, mieux en tout cas que l'Afghanistan, qui a surtout mis en valeur les forces sp�ciales. Apr�s tout, le Contingency Corps et le Counterattack Corps ont justement pour vocation d'�craser un adversaire m�canis�, respectivement dans le Golfe et en Cor�e, et un fiasco dans les circonstances pr�sentes, qui plus est sur les th��tres m�mes pour lesquels les heavies se sont pr�par�s, serait impardonnable et entra�nerait sans doute des cons�quences irr�parables pour l'Army.
+En second lieu, toutefois, le risque politique principal ne vient sans doute pas des " al�as de la conjoncture " ou des changements de gouvernement ; apr�s tout, l'Army est pr�sente sur tout le territoire am�ricain et peut donc compter autant que les autres Services sur le soutien appuy� du Congr�s - a contrario, qu'il ait �t� possible de " tuer " le programme Crusader s'explique justement par le fait que l'industriel n'�tait implant� que dans un seul �tat, contre pr�s de 40 pour le F-22 Raptor. Le danger de long terme, qui menace d'ailleurs l'US Marine Corps tout autant que l'Army, a sans doute plus � voir avec la phobie des pertes que les hommes politiques et les militaires supposent � leur propre population. Contrairement � une l�gende tenace qui attribue cette phobie des pertes � la soci�t� civile en propre, toutes les �tudes d'opinion font justement appara�tre une r�alit� beaucoup plus nuanc�e. Le probl�me des pertes r�sulte en fait des particularit�s du syst�me politique am�ricain, qui organise une distribution �quilibr�e des pouvoirs entre les institutions, et en particulier entre la pr�sidence et le Congr�s. Ce syst�me de " freins et de contrepoids " oblige au compromis et � la minimisation des risques : en l'absence de discipline de parti dans les Chambres, l'ex�cutif peut se retrouver censur� � tout moment s'il met en danger la r��lection des membres de son propre parti. L'exp�rience malheureuse du Vietnam a bien entendu amplifi� le ph�nom�ne, tout d'abord en mettant un terme � l'�re de la " pr�sidence imp�riale " qui avait caract�ris� la guerre froide, en second lieu en poussant l'institution militaire � intervenir de plus en plus ouvertement dans le d�bat, entre autres par le biais du Congr�s. Autrement dit, et apr�s une lente mais s�re mont�e en puissance du pouvoir pr�sidentiel face aux pr�rogatives congressionnelles en mati�re de politique �trang�re, les ann�es 1970 ont �t� l'occasion d'un retournement significatif, qui s'acc�l�re avec la fin de la guerre froide : le pr�sident doit d�sormais faire face � la fois au Congr�s et � l'institution militaire, chaque acteur veillant jalousement sur son " pr� carr� " et essayant aupr�s de l'opinion de faire assumer par les autres les risques ou les d�convenues �ventuelles. Parce qu'aucun de ces acteurs ne veut se retrouver en position de devoir assumer un �chec ou une catastrophe, et pr�f�re prendre les devants en pr�tant � la population des sentiments tr�s tranch�s � cet �gard, il est politiquement tr�s risqu� aux Etats-Unis de s'engager dans une intervention susceptible de produire des pertes significatives. Militaires et civils sont otages les uns des autres, la pr�sidence est � la merci du Congr�s et le parti au pouvoir est vuln�rable aux accusations de l'opposition.
+Conclusion
+Au terme de cette �tude �mergent plusieurs conclusions, qui concernent aussi bien les chances de r�alisation du plan Shinseki que l'avenir de l'Army et les cons�quences du processus de transformation pour les alli�s des Etats-Unis, quel que puisse �tre son r�sultat final.
+Les �v�nements r�cents n'ont pas �t� tendres avec l'Army, depuis le fiasco albanais jusqu'aux difficult�s de l'op�ration " Anaconda ". Par nature passagers, ces incidents de parcours ne signifient pas grand-chose par rapport aux vrais probl�mes de l'institution, qui ont � voir avec la concurrence que lui livrent les autres Services et l'atmosph�re politique qui conditionne aux Etats-Unis l'usage de la force. A maints �gards, l'Army se retrouve dans la situation peu enviable d'�tre attaqu�e � la fois par le haut, la Navy et l'US Air Force s'�tant r�orient�es vers la surface terrestre, et par le bas, les forces sp�ciales ayant apport� la d�monstration de leur flexibilit� et de leur efficacit� en Afghanistan. La riposte est d'autant moins ais�e � organiser que l'arm�e de terre risque de s'ali�ner durablement l'US Marine Corps et, par voie de cons�quence, la Navy, si elle pr�tend d�sormais se r�organiser dans une logique exp�ditionnaire, ce qui l'oblige � passer par l'Air Force pour se d�ployer - et ce, alors que les deux Services devraient �tre des alli�s naturels face aux pr�tentions de l'Air Force. Enfin, les r�ticences de la classe politique mais aussi de la hi�rarchie militaire interdisent sans doute � l'arm�e de jouer compl�tement la carte de la pr�sence au sol et du combat de pr�s, depuis les op�rations de stabilisation jusqu'au " combat d'infanterie ".
+Dans ces conditions, le plan Shinseki constitue une r�ponse courageuse, qui cherche � pr�server l'avenir et l'unit� de l'institution en mati�re d'�quipements, de missions et de culture commune. Les insuffisances et les ambigu�t�s ne manquent pas, cependant, qui pourraient faire d�railler le projet. L'IBCT, tout d'abord, semble faiblement soutenue, � l'int�rieur comme � l'ext�rieur de l'institution, et ses caract�ristiques la condamnent sans doute � ne jouer qu'un r�le marginal en dehors des op�rations de stabilisation. D�pendant d'avanc�es technologiques pour le moins al�atoires, " Objective Force " traduit �galement les h�sitations de l'Army quant � sa mission premi�re, pr�sence au sol ou participation " d�cisive " au combat de haute intensit� futur. A vouloir couvrir ainsi le spectre des possibles, l'Army court le risque de faire contre elle l'unanimit� et de perdre la comp�tition interarm�es. Pour ces raisons, il est bien difficile pour l'heure d'�mettre une pr�diction cr�dible. Le projet peut �chouer compl�tement, laissant l'Army marginalis�e au profit des autres Services ; il peut s'orienter enti�rement vers la logique de ciblage et le combat " v�hiculaire ", l'Army abandonnant alors aux Marines, aux forces sp�ciales et peut-�tre � la r�serve les missions de stabilisation et le combat rapproch�. Entre ces deux extr�mes, l'Army peut parvenir � ne mener � bien qu'une partie du plan - l'IBCT tr�s probablement - et revoir � la baisse les ambitions affich�es dans " Objective Force " d�s que le contexte politique le permettra. A ce jour, la r�ussite int�grale du projet para�t tr�s improbable, et ne garantirait de toute fa�on pas l'�mergence d'un partage des t�ches interarm�es satisfaisant.
+TITRE : Apr�s Enron. Wall Street et le gouvernement d'entreprise
+AUTEUR : Yves-Marie P�r�on, Chartered Financial Analyst, est dipl�m� de l'Ecole sup�rieure de Commerce de Paris (1989). Depuis 1995, il travaille � New York pour une banque fran�aise. Titulaire d'un DEA sur " La France vue par la presse am�ricaine entre 1936 et 1947 " (Universit� de Franche-Comt�, 2003), il pr�pare actuellement une th�se de doctorat sur le m�me sujet � l'Universit� Paris I.
+1) Introduction
+L'ann�e 2002 a �t� marqu�e par une s�rie de scandales financiers qui ont �branl� la confiance de l'investisseur am�ricain - autant dire du citoyen - dans l'int�grit� et la transparence des march�s financiers. L'encha�nement des faits, tout d'abord. La faillite d'Enron �tait d�clar�e en d�cembre 2001, celle de Global Crossing en janvier 2002. Pour son r�le dans l'affaire Enron, le cabinet d'audit Arthur Andersen �tait mis en examen en mars. En juin, Enron reconnaissait avoir vers� un total de 310 millions de dollars en esp�ces � ses dirigeants au cours de l'ann�e 2001 et WorldCom corrigeait ses comptes de 3,8 milliards de dollars. Le 21 juillet, la faillite de WorldCom �tait d�clar�e. Le 24, la Securities and Exchange Commission (SEC) portait plainte contre les dirigeants d'Adelphia, accus�s d'avoir dissimul� 2,3 milliards de dollars de dettes dans des soci�t�s non consolid�es. En ao�t, l'ancien Chief Executive Officer (CEO) de ImClone �tait mis en examen pour d�lit d'initi�. En septembre, c'�tait au tour du CEO et du Chief Financial Officer (CFO) de Tyco d'�tre mis en examen pour corruption : il leur �tait reproch� d'avoir d�tourn� 600 millions de dollars, dont 170 millions de pr�ts personnels accord�s par la soci�t�. Enfin le 5 novembre 2002, Harvey L. Pitt, pr�sident de la SEC et champion du laisser-faire r�glementaire, �tait contraint de d�missionner.
+Tous ces scandales se sont produits dans un contexte �conomique morose, tr�s diff�rent de l'euphorie des ann�es 1990 : la " bulle Internet " a �clat� ; les profits boursiers ne sont plus l� pour inciter les investisseurs � l'indulgence envers les dirigeants d'entreprises un peu trop d�sinvoltes avec les r�gles de l'�thique. La crise de confiance est profonde et risque de retarder le retour � la croissance. Pour tenter de la surmonter, l'Administration et le Congr�s am�ricains ne sont pas rest�s passifs : le Sarbanes-Oxley Act, sign� par le pr�sident George W. Bush le 30 juillet 2002, a introduit des r�formes majeures dans les domaines de la comptabilit� et de la gouvernance d'entreprise. Il constitue le plus important ensemble de mesures l�gislatives relatives au reporting financier et au contr�le interne depuis le Securities Act de 1933 et le Securities Exchange Act de 1934. De nombreuses dispositions ont suscit� l'int�r�t des m�dias et de l'opinion publique : � titre d'exemple, les directeurs g�n�raux (CEO) et les directeurs financiers (CFO) ont d�sormais l'obligation de certifier par �crit non seulement que l'information financi�re rendue publique par leur soci�t� est compl�te et exacte, mais encore qu'ils ont mis en �uvre des contr�les et des proc�dures encadrant la publication de cette information.
+Cependant pour important qu'il soit, le Sarbanes-Oxley Act n'est pas la seule innovation affectant la gouvernance des entreprises am�ricaines. Tout un ensemble de textes ont �t� �labor�s et mis en application au cours des derniers mois, notamment par la SEC et le Financial Accounting Standards Board (FASB). Le Sarbanes-Oxley Act s'inscrit ainsi dans un mouvement plus vaste de r�forme des pratiques comptables des soci�t�s cot�es, qui vise � un retour � la rigueur apr�s l'exub�rance des ann�es 1990.
+Au-del� des multiples cons�quences pratiques de la loi dans le quotidien des entreprises, la gravit� de la crise m�rite que l'on s'attarde � �tudier le processus par lequel les m�dias, le monde politique et Corporate America y ont r�agi. Fallait-il faire confiance au jeu spontan� des m�canismes d'autor�gulation du march� ou choisir la voie du volontarisme l�gislatif et r�glementaire ? Les lignes qui suivent n'ont pas l'ambition de trancher ce d�bat th�orique ; leur objectif est plus modeste : rappeler le contexte des r�formes mises en �uvre par le Sarbanes-Oxley Act, en d�crire le contenu ainsi que celui des autres changements intervenus au m�me moment, notamment dans le domaine des normes comptables et formuler quelques observations sur la mani�re dont les acteurs de l'�conomie am�ricaine s'adaptent � leur nouvel environnement.
+2) Une r�elle crise de confiance des investisseurs am�ricains
+Aucun des acteurs traditionnels des march�s financiers n'a �t� �pargn� par les scandales de l'ann�e 2002. H�ros d�chus de la libre entreprise, les CEO occupent le premier rang au banc d'infamie. Le 24 juillet 2002, trois membres de la famille Rigas, dont John Rigas, le patriarche qui avait fond� le groupe de t�l�communications Adelphia en 1952, ont �t� arr�t�s. Ils sont accus�s de fraude financi�re massive et surtout d'avoir " pill� " Adelphia pour leur profit personnel. Kenneth Lay, le pr�sident du courtier en �nergie Enron, Jeffrey Skilling, le CEO, et Andrew Fastow, le CFO, sont rendus responsables de la disparition des milliers d'emplois du groupe et de celle, partielle ou totale, de l'�pargne des actionnaires. La presse s'est plu � d�tailler avec une pr�cision f�roce les avantages financiers consentis, au d�triment des actionnaires de la soci�t�, � Dennis Kozlowski, le CEO de Tyco : son appartement de New York � 18 millions de dollars, les 11 millions n�cessaires � sa d�coration et jusqu'� un rideau de douche au prix extravagant.
+Mais les " pirates de la nouvelle �conomie " ne sont pas les seuls coupables. Les complaisances du bureau d'Arthur Andersen � Houston, charg� d'auditer les comptes d'Enron, ont caus� la chute du cabinet tout entier. Ni le d�part des dirigeants compromis, ni le secours de Paul Volcker, l'ancien pr�sident de la Federal Reserve (Fed), n'ont pu sauver l'un des plus prestigieux cabinets internationaux d'audit et de conseil. C'est justement ce m�lange des genres entre deux fonctions tr�s diff�rentes, l'audit et le conseil, qui est en cause. Le cabinet est soup�onn� d'avoir continu� de certifier les comptes d'Enron pour ne pas perdre le flux de commissions g�n�r�es par les autres services rendus au groupe : en 2000, les services d'audit rendus par Arthur Andersen � Enron ont produit 25 millions de dollars de commissions, contre 27 millions pour les services " non-audit ". Cette situation est repr�sentative d'une �volution qui affecte l'ensemble de la profession : en 1988, 55 % des revenus des 5 grands cabinets provenaient des services comptables et d'audit et 22 % des services de conseil. En 1999, ces chiffres s'�levaient respectivement � 31 et 50 %.
+La branche conseil des cabinets d'audit n'est pas le seul prestataire de services � avoir fait preuve d'une trop grande cr�ativit�. Les banques d'investissement sont mises en cause elles aussi pour avoir vendu aux entreprises clientes des montages financiers toujours plus inventifs et toujours plus risqu�s. La presse n'a pas manqu� de montrer du doigt les millions de dollars de commissions gagn�s par Citigroup et JPMorgan pour leurs services d'ing�nierie financi�re aupr�s d'Enron.
+Une autre cat�gorie de professionnels des banques d'investissement est vivement prise � partie : les analystes. Ils conseillent les investisseurs en �mettant des recommandations - buy, sell ou neutral, par exemple - en conclusion des rapports de recherche publi�s sur les soci�t�s qu'ils suivent. Ils sont suppos�s agir en toute ind�pendance � l'�gard des soci�t�s en question. Or l'exp�rience des derniers mois a montr� que ce principe �tait loin d'�tre toujours respect�. Eliot Spitzer, Attorney General de New York, s'est illustr� dans le combat judiciaire pour revenir � des pratiques plus saines. Plusieurs banques d'affaires employant des analystes ont ainsi �t� condamn�es par les tribunaux. Le cas de Jack B. Grubman, en charge du secteur des t�l�communications chez Salomon Smith Barney, est repr�sentatif : il a maintenu sa recommandation en faveur de l'achat (buy) du titre WorldCom bien apr�s que le cours se fut effondr�. En septembre 2002, Salomon a d� payer une amende de 5 millions de dollars pour avoir publi� des rapports de recherche ayant induit en erreur les investisseurs. N�anmoins, J.B. Grubman a pu quitter Salomon dans des conditions financi�res tr�s avantageuses. Certains analystes, et parmi eux les stars de la profession, ont donc �mis des recommandations qui ont fait perdre beaucoup d'argent � leurs clients. D�s lors, leur comp�tence et leur honn�tet� sont devenues suspectes.
+Quant aux agences de notation, de nombreux observateurs estiment qu'elles n'ont gu�re fait preuve d'une plus grande lucidit� : Moody's et Standard and Poor's, qui constituent un quasi-duopole, et Fitch qui, aux Etats-Unis, d�tient une part de march� plus modeste, ont �t� accus�es d'avoir r�agi avec une extr�me lenteur � la d�gradation de la situation financi�re de certaines grandes soci�t�s, tout particuli�rement de celle d'Enron qui n'a �t� class�e below investment grade que le 28 novembre 2001, quatre jours avant que la faillite ne soit d�clar�e. Or leur intime connaissance de la r�alit� financi�re des entreprises not�es aurait d� leur permettre de mieux anticiper ces �v�nements.
+S'il n'est plus possible de se fier aux CEO, aux auditeurs, aux analystes, aux banquiers d'affaires, et jusqu'aux stars de la t�l�vision, alors � quel saint vouer le march� ? Jamais � cours d'imagination, l'Am�rique s'est d�couvert un nouvel intercesseur, le whistle-blower. A la fin 2002, Time Magazine a nomm� Sherron Watkins, Coleen Rowley et Cynthia Cooper " personnes de l'ann�e ". Les trois femmes ont �t� consacr�es whistle-blowers, celles qui ont " siffl� l'alarme ". Si Coleen Rowley est l'officier du bureau du Federal Bureau of Investigations (FBI) � Minneapolis qui a alert� sa hi�rarchie sur les activit�s de Zacarias Moussaoui avant les attentats du 11 septembre 2001, les deux autres se sont illustr�es dans le domaine de la libre entreprise. Sherron Watkins est cette vice-pr�sidente d'Enron qui, au cours de l'�t� 2001, a �crit au pr�sident Kenneth Lay pour l'avertir des pratiques comptables douteuses de son groupe. En juin, Cynthia Cooper a inform� le conseil d'administration de WorldCom des pertes de 3,8 milliards de dollars dissimul�es par la comptabilit� de la soci�t�. Selon Time Magazine, qui est all� jusqu'� comparer leur courage � celui des h�ro�ques pompiers de New York, S. Watkins et C. Cooper n'ont pas h�sit� � risquer leur carri�re au nom de l'int�grit� professionnelle.
+La crise de confiance est donc bien r�elle. Les premi�res victimes sont les salari�s des soci�t�s d�chues, licenci�s par milliers. Ils sont doublement touch�s car leurs fonds de pension sont affect�s par l'effondrement du cours des titres de leur ex-employeur. Mais l'onde de choc est ressentie par tous les propri�taires de ces titres, au premier rang desquels les banques cr�ditrices, dont le cours en bourse a accus� l'" effet Enron ". L'impact sur les march�s financiers est donc � la fois profond et durable.
+3) Les irr�gularit�s comptables r�v�l�es par les affaires
+L'affaire Enron, dans tous ses d�veloppements, est une sorte d'anthologie des irr�gularit�s comptables que de trop nombreux acteurs des march�s financiers am�ricains ont accept�es avec complaisance au cours des derni�res ann�es. Financements non consolid�s alors qu'ils auraient d� l'�tre, conflits d'int�r�ts, profits gonfl�s artificiellement, violations des principes du code d'�thique, rien ne para�t manquer � la liste.
+C'est ainsi que les Special Purpose Entities (SPE), entit�s juridiques qui ne font pas partie du p�rim�tre de consolidation des soci�t�s, ont connu leur heure de gloire dans les m�dias. Enron en a utilis� une multitude dans le cadre de plusieurs op�rations douteuses. Il s'agissait le plus souvent de partnerships domicili�s dans des paradis fiscaux comme les �les Ca�mans. Andrew Fastow, le CFO d'Enron, en �tait le General Partner et en assurait la direction, ce qui lui permettait de percevoir � titre personnel d'importantes commissions. L'un de ces SPE, �tudi� en d�tail par le Subcommittee on Oversight and Investigations du Congr�s dans sa session du 14 mars 2002, donne une assez bonne id�e de leur fonctionnement.
+Enron avait investi dans une soci�t� d'Internet, Rythms, dont les titres avaient connu une progression spectaculaire, lui permettant de r�aliser une plus-value estim�e d�but 1999 � environ 300 millions de dollars. Les titres �tant reconnus en valeur de march� � l'actif du bilan d'Enron, ce profit �tait susceptible de dispara�tre si les cours de Rythms s'effondraient. En raison de restrictions r�glementaires, Enron n'�tait pas autoris� � vendre ses actions Rythms imm�diatement. Pour prot�ger ses gains, le groupe pouvait acheter une option de vente des titres (put) � un prix d'exercice �tabli pr�alablement. Or aucune contrepartie ind�pendante n'aurait �t� pr�te � garantir ainsi le cours d'actions extr�mement peu liquides, volatiles et par cons�quent extr�mement risqu�es. En juin 1999, un SPE fut donc cr�� sp�cialement � cet effet, sous le nom de LJM. LJM s'engagea � couvrir le risque des actions Rythms en vendant � Enron un put � cinq ans avec un prix d'exercice de 56 dollars par action. Pour pouvoir assumer ses engagements, LJM re�ut 3,4 millions d'actions Enron. Le montage n'�tait pas viable �conomiquement, car, si les cours de Rythms et d'Enron chutaient simultan�ment, le SPE risquait de se trouver dans l'incapacit� de faire face � ses engagements au titre du put. Cela revenait, pour Enron, � se garantir lui-m�me. Pourtant le cabinet Arthur Andersen, auditeur d'Enron, accepta le sch�ma qui lui fut pr�sent� par Fastow. Le conseil d'administration, consult� lui aussi en juin 1999, leva les dispositions du code d'�thique qui interdisaient � Fastow d'agir en tant que General Partner de LJM. Enron put ainsi gonfler artificiellement ses profits de l'ann�e 1999.
+Mais l'utilisation syst�matique des SPE ne s'arr�ta pas l�. Enron s'en servit aussi pour dissimuler l'ampleur de son endettement. Comme de nombreuses soci�t�s du secteur de l'�nergie, Enron �tait autoris� � reconna�tre des revenus futurs d�riv�s de contrats " pr�pay�s " dans lesquels l'acheteur paye d'avance des marchandises - p�trole, gaz ou �lectricit� - qui lui seront livr�es � une date ult�rieure, parfois sur plusieurs ann�es. Bien que l�gale dans le cadre des contrats de fourniture d'�nergie, cette pratique fut utilis�e agressivement dans plusieurs autres domaines. Des actifs d'Enron furent ainsi vendus � des SPE contr�l�es par Fastow, autorisant le groupe � reconna�tre un profit imm�diat. Bien entendu, l'endettement contract� par ces SPE dans le cadre de ces arrangements n'apparaissait pas dans les comptes consolid�s du groupe. Ce montage a permis � Enron de gonfler artificiellement ses profits et de dissimuler une part importante de ses dettes : pour l'ann�e 2000, les profits op�rationnels r�els �taient inf�rieurs de 50 % au montant d�clar� dans ses �tats financiers, et l'endettement total r�el, sup�rieur de 40 %.
+Un tel �cart entre l'image comptable et la r�alit� �conomique ne laissait pas tout le monde indiff�rent. Dans un m�mo dat� du mois d'ao�t 2001, Sherron Watkins, vice-pr�sident au sein de la direction financi�re d'Enron, informa le pr�sident Kenneth Lay du risque d'implosion pr�sent� par l'�chafaudage de plus en plus fragile des SPE. Le cabinet d'avocats Vinson & Elkins fut charg� d'enqu�ter sur la base de ces all�gations. S. Watkins s'opposa � cette s�lection, car le cabinet avait �t� retenu comme conseil juridique dans le montage d'un certain nombre de SPE. Lay passa outre � cette objection. Le rapport pr�liminaire publi� par Vinson & Enkins le 21 septembre s'abstint de porter un jugement sur les pratiques comptables de Fastow. La lettre de S. Watkins ne produisit donc aucun r�sultat concret - sinon d'attirer sur elle l'attention de ses sup�rieurs hi�rarchiques, qui envisag�rent de la licencier et demand�rent m�me � ce sujet l'avis de... Vinson & Elkins. Elle fut finalement mut�e dans un autre service. Son t�moignage devant un comit� du Congr�s, quelques mois plus tard, lui valut l'admiration des m�dias et la satisfaction, sans doute am�re, de voir sa lucidit� et son courage reconnus par certains de ses anciens coll�gues.
+Mises en lumi�re dans leurs moindres d�tails lors des auditions du Congr�s, les pratiques qui avaient cours au sein de la direction financi�re d'Enron �taient contraires � l'orthodoxie comptable � plusieurs titres. En utilisant des entit�s hors bilan, le groupe a r�alis� des profits fictifs. L'endettement et les engagements contract�s � travers ces entit�s n'ont pas �t� report�s dans les �tats financiers consolid�s. En cons�quence, les informations financi�res publi�es � destination des march�s financiers �taient loin de donner une " image fid�le " de la situation financi�re r�elle du groupe.
+La chute d'Enron a suscit� une r�flexion de fond sur le danger d'�chec syst�mique des m�canismes d'autor�gulation des diff�rentes cat�gories d'intervenants, dirigeants, membres du conseil d'administration, auditeurs, comptables, juristes, banquiers. Elle a aussi mis en lumi�re les dysfonctionnements du contr�le interne, en particulier les rapports de force qui r�duisent les whistle-blowers au silence. Si les dirigeants de WorldCom ou d'Adelphia n'ont pas eu l'imagination cr�atrice de ceux d'Enron, les autres scandales de l'ann�e 2002, par leur nombre et leur ampleur, ont pu donner le sentiment que la r�putation de transparence des march�s financiers am�ricains �tait, sinon usurp�e, du moins tr�s exag�r�e.
+4) Une loi pour restaurer la confiance
+Dans ce contexte, le Congr�s a �prouv� la n�cessit� d'agir pour restaurer la confiance. La loi sign�e par le pr�sident en juillet 2002 - officiellement Corporate and Auditing Accountability, Responsibility and Transparency Act - est connue sous le nom de ses deux promoteurs au Congr�s. Paul S. Sarbanes, s�nateur d�mocrate du Maryland depuis 1977, est aujourd'hui Ranking Member - c'est-�-dire le plus Senior des membres issus de la minorit� d�mocrate - du comit� charg� des affaires bancaires, le Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee. Au moment de la signature de la loi qui porte son nom, avant que les �lections de novembre 2002 ne renversent la majorit�, il en �tait le pr�sident. Michael G. Oxley, repr�sentant r�publicain de l'Ohio depuis 1981, pr�side quant � lui le comit� de la Chambre des repr�sentants sur les services financiers, le House Committee on Financial Services.
+La loi, pr�par�e sous le patronage de deux v�t�rans du Congr�s, un d�mocrate et un r�publicain, b�n�ficie donc en apparence d'un large support bipartisan, dans la grande tradition parlementaire am�ricaine. Son �laboration, pourtant, ne s'est pas faite dans l'unanimit�, et des consid�rations de politique conjoncturelle ne sont pas �trang�res � son adoption au cours de l'�t�.
+Si Enron avait sensibilis� certains membres du Congr�s � la n�cessit� d'agir pour restaurer la confiance, ce fut sans doute WorldCom, quelques mois plus tard, qui fit pencher la balance du c�t� des partisans de la r�forme. Un premier projet de loi pr�sent� par Michael Oxley avait �t� vot� par la Chambre des repr�sentants le 24 avril 2002. Cependant le texte final reprend essentiellement les dispositions, plus restrictives, d'un document pr�sent� d�but avril par le s�nateur Sarbanes devant le Senate Banking, Housing and Urban Affairs Committee. Les d�bats du Congr�s se sont �tendus sur plusieurs semaines. Le comit� du S�nat y a consacr� une dizaine de sessions, recevant les contributions de nombreux experts : l'ancien pr�sident de la Fed, Paul Volcker, d'anciens et actuel pr�sidents de la SEC, d'universitaires, repr�sentants des cabinets d'audit et des grandes soci�t�s am�ricaines.
+Le projet de loi a �t� adopt� s�par�ment par les deux chambres du Congr�s en juillet. Dans un discours prononc� au S�nat le 8, Paul Sarbanes en �non�ait les objectifs : " Cette l�gislation est con�ue pour traiter les faiblesses syst�miques et structurelles qui, je pense, ont �t� mises en lumi�re au cours des derniers mois et qui montrent un �chec de l'audit et un effondrement du sens des responsabilit�s des entreprises et des banques d'affaires. " La loi fut sign�e par le pr�sident le 30 juillet. L'ex�cutif r�publicain avait d'abord regard� avec m�fiance l'initiative des parlementaires. La conversion tardive de l'administration est bien le signe qu'une action publique �tait devenue indispensable pour r�tablir la confiance dans le bon fonctionnement des march�s financiers. Le discours du pr�sident le 9 juillet � Wall Street, avec ses admonestations moralisatrices et ses menaces de prison pour les dirigeants d�linquants, avait d��u. La presse avait � nouveau �voqu� les conditions dans lesquelles, bien avant son arriv�e � la Maison-Blanche, George W. Bush avait vendu les actions de la soci�t� Harken Energy juste avant l'effondrement de leur cours. Le paraphe appos� au bas du Sarbanes-Oxley Act venait donc opportun�ment rappeler � l'investisseur-�lecteur que le pr�sident n'�tait pas indiff�rent � ses malheurs boursiers.
+Dans son discours prononc� � l'occasion de la c�r�monie de signature, le pr�sident insistait sur la n�cessit� d'un retour � la morale, dans le style qui est le sien : " Faire prendre des risques � un investisseur en le trompant, cela s'appelle du vol. Les dirigeants des entreprises doivent comprendre le scepticisme �prouv� par les Am�ricains et prendre des mesures pour d�finir des crit�res clairs du bien et du mal. Ceux qui enfreignent les r�gles salissent un grand syst�me �conomique qui offre des opportunit�s � tous. " Il poursuivait en mettant l'accent sur les aspects r�pressifs de la loi : " Plus d'argent facile pour les criminels d'entreprise, mais des temps difficiles. "
+Une fois la loi sign�e, certaines de ses provisions sont entr�es en application imm�diatement, d'autres � la fin du mois d'ao�t. La mise en �uvre des derni�res a �t� confi�e � la SEC, qui a re�u mission de les traduire en une s�rie de textes r�glementaires � publier au cours des mois suivants. L'activit� l�gislative a continu� dans des domaines plus sp�cifiques. Michael Oxley a ainsi r�cemment demand� au General Accounting Office (GAO) de pr�parer un rapport sur les commissions des fonds mutuels (mutual fund fees). L'objectif est notamment d'�tudier la transparence de ces commissions, les conditions dans lesquelles les ordres de bourse sont dirig�s de mani�re pr�f�rentielle sur certains courtiers, etc. Dans un discours prononc� le 15 janvier, ce dernier pla�ait sa proposition dans la ligne trac�e par la loi qui porte son nom : " Il s'agit d'un effort de bon sens pour restaurer la confiance des investisseurs, dans l'esprit des r�formes mises en �uvre par le Sarbanes-Oxley Act de l'ann�e derni�re. " Bien que cette proposition du repr�sentant Oxley ne soit pas d'une ampleur comparable � celle de la loi sign�e durant l'�t� 2002, elle t�moigne du souci des l�gislateurs am�ricains de poursuivre leur action dans le domaine de la r�glementation financi�re.
+Mais le d�bat politique n'a pas pris fin le jour de la signature de la loi. Les d�mocrates exigeaient depuis longtemps le d�part du pr�sident de la SEC, Harvey Pitt. Le 25 octobre, la Commission annon�ait la composition du Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB), organe de surveillance des cabinets d'audit institu� par la loi. Ses cinq membres �taient pr�sent�s comme des mod�les de comp�tence et d'int�grit�. Le juge William H. Webster, Partner du cabinet d'avocats Milbank Tweed, ancien directeur du FBI et de la Central Intelligence Agency (CIA), expert souvent appel� � participer ou � diriger des missions d'enqu�te sur des sujets sensibles, devait en �tre le premier pr�sident. La presse r�v�la bient�t que Webster avait si�g� au comit� d'audit de US Technologies, une soci�t� accus�e d'avoir pr�sent� des informations financi�res incorrectes. Comment lui faire confiance pour diriger le conseil charg� de r�former et de surveiller la profession comptable ? Webster dut d�missionner. En novembre, George W. Bush saisit l'opportunit� pr�sent�e par la victoire r�publicaine aux �lections de mi-mandat pour remplacer Harvey Pitt, d�missionnaire le 5 novembre, par William H. Donaldson, dans le cadre d'un vaste mouvement de changements aux postes �conomiques et financiers les plus �lev�s de l'administration. Depuis son entr�e en fonction, le nouveau pr�sident de la SEC a proclam� � plusieurs reprises sa volont� de restaurer la confiance des investisseurs, et ses d�clarations semblent prises au s�rieux par la presse. Son premier succ�s a �t� de convaincre le tr�s respect� William J. McDonough, pr�sident de la New York Federal Reserve, d'accepter de diriger le PCAOB. Annonc�e en avril, cette nomination devait devenir effective � la mi-juin.
+5) Les principales dispositions du Sarbanes-Oxley Act
+La l�gislation am�ricaine sur les soci�t�s cot�es en bourse n'est pas r�cente. La cr�ation de la SEC en 1934 r�pondait � un souci analogue de restaurer la confiance des investisseurs, �branl�e par la crise boursi�re de 1929. Le Securities Act de 1933, le Securities Exchange Act de 1934, le Trust Indenture Act de 1939 et l'Investment Company Act de 1940 datent de l'Administration Roosevelt. Le Securities Act, en particulier, pr�cise que les informations diffus�es lors d'une �mission de titres, notamment les �tats financiers de la soci�t� �mettrice, ne doivent �tre ni frauduleuses ni trompeuses.
+Le Sarbanes-Oxley Act s'inscrit donc dans une tradition ancienne. Il vise � r�former en profondeur la gouvernance des entreprises en instituant un organe de surveillance des soci�t�s d'audit, en renfor�ant l'ind�pendance des auditeurs, en les rendant plus responsables, et en am�liorant la qualit� de l'information financi�re mise � la disposition du public.
+La loi �tablit tout d'abord le PCAOB, dont les cinq membres sont nomm�s par la SEC, en consultation avec le pr�sident de la Fed et le secr�taire au Tr�sor. Deux de ses membres doivent �tre des experts comptables certifi�s (Certified Public Accountants ou CPA). Pour garantir leur ind�pendance, la loi stipule qu'ils ne doivent recevoir aucune r�mun�ration en provenance d'une soci�t� d'audit. Les cinq membres du PCAOB devaient �tre nomm�s par la SEC avant le 28 octobre 2002.
+Charg� de superviser les auditeurs des soci�t�s cot�es, le PCAOB exerce son autorit� dans plusieurs domaines : - il enregistre les auditeurs qui pr�parent les rapports d'audit pour les �metteurs ; - il d�finit des standards d'audit, d'�thique et de contr�le de qualit� ; - il inspecte les activit�s des soci�t�s d'audit ; - il enqu�te sur les violations potentielles des lois sur les march�s et des standards professionnels d'audit ; - il s'assure de l'application de sa propre r�glementation.
+Mais le Sarbanes-Oxley Act ne se contente pas d'instituer un organe de surveillance � l'�chelle de la profession. Il s'attache aussi � r�former le fonctionnement interne des soci�t�s cot�es en bourse, en modifiant la composition et le fonctionnement de leurs comit�s d'audit. Ces comit�s doivent �tre compos�s de Directors ne recevant aucune r�mun�ration en provenance de soci�t�s d'audit ; trois au moins de ces Directors doivent �tre ind�pendants ; un au moins doit �tre un Financial Expert, notion que la SEC �tait charg�e de d�finir.
+Le r�le des comit�s consiste d�sormais � superviser le travail effectu� par les cabinets d'audit, � �tablir des proc�dures pour instruire les plaintes relatives au contr�le interne de la soci�t� et � r�soudre les conflits �ventuels entre les auditeurs et le management de la soci�t�.
+La loi interdit aux cabinets qui auditent les comptes d'un �metteur de fournir, en m�me temps, des services d'une autre nature. Ces services prohib�s incluent notamment la tenue des comptes de la soci�t�, le management ou la gestion de ses ressources humaines, les services de courtage, de conseil en investissement ou d'investment banking, les services d'�valuation, le conseil en syst�mes d'information. Les autres types de services, s'ils ne sont pas prohib�s a priori, doivent n�anmoins �tre approuv�s par le comit�.
+Innovation qui a eu un grand �cho m�diatique, le CEO et le CFO des soci�t�s cot�es doivent d�sormais certifier par �crit, en y apposant leur signature, les rapports annuels et trimestriels. Plus pr�cis�ment, ils doivent certifier non seulement l'exactitude des �tats financiers et de l'information financi�re publi�s par leur soci�t�, mais encore que les proc�dures de reporting et les contr�les internes ont �t� d�finis et sont mis en place, et que toute information financi�re mat�rielle est bien port�e � leur connaissance. Enfin ils doivent identifier, le cas �ch�ant, les faiblesses mat�rielles de ce reporting. En cas de violation de ces obligations, les peines pr�vues par la loi sont lourdes : 1 million de dollars et 10 ans d'emprisonnement en cas de violation consciente (knowingly) de ces obligations, 5 millions de dollars et 20 ans en cas de violation volontaire (willfully). Ces dispositions sont entr�es en vigueur imm�diatement.
+Elle aussi d'application imm�diate, une des dispositions de la loi stipule que les proc�dures d'instruction des plaintes relatives au contr�le interne doivent garantir l'anonymat des salari�s qui portent � la connaissance du comit� d'audit d'�ventuelles irr�gularit�s comptables. Par ailleurs, elle institue des peines tr�s lourdes pour quiconque exercerait volontairement des repr�sailles, un licenciement par exemple, � l'encontre d'un salari� ayant communiqu� des informations � la justice. Ces dispositions visent � prot�ger les whistle-blowers dont le r�le s'est av�r� si important dans les affaires Enron et WorldCom.
+L'activit� boursi�re des membres du conseil d'administration et des dirigeants des soci�t�s cot�es est strictement encadr�e. Ceux-ci voient leur capacit� d'�mettre des ordres en bourse restreinte lors des p�riodes de blackout pour les fonds de pension et doivent d�clarer, dans leurs rapports annuels et trimestriels, s'ils ont adopt� un code d'�thique pour certaines cat�gories d'employ�s, notamment les principaux cadres de leur direction financi�re, et, le cas �ch�ant, expliquer pourquoi ils ne l'ont pas fait. Si une soci�t� �mettrice est amen�e � corriger ses �tats financiers � la suite d'une violation mat�rielle, le CEO et le CFO doivent rembourser personnellement les r�mun�rations et profits per�us au cours de la p�riode de 12 mois qui suit l'�mission ou la publication du document non conforme.
+Dans le domaine de la comptabilit�, les rapports annuels des soci�t�s doivent d�clarer toutes les op�rations hors bilan d'importance significative, ainsi que les relations avec des entit�s non consolid�es qui pourraient � l'avenir avoir un impact financier mat�riel. Ils doivent aussi inclure un rapport sur le contr�le interne.
+La loi inclut d'autres dispositions, notamment dans les domaines suivants : - rotation des Partners des soci�t�s d'audit tous les cinq ans ; - interdiction des pr�ts personnels aux dirigeants de l'entreprise ;
+- d�claration des transactions de bourse effectu�es par les membres du conseil d'administration, les cadres et les propri�taires de plus de 10 % des actions de la soci�t� ; - aggravation des peines associ�es aux violations de la loi.
+Avec quelques adaptations mineures, la loi s'applique bien s�r aux soci�t�s �trang�res dont les titres sont cot�s sur les march�s am�ricains.
+6) Les textes d'application de la Securities and Exchange Commission et les nouvelles normes comptables �dict�es par le Financial Accounting Standards Board
+De nombreuses dispositions de la loi donnaient instruction � la SEC d'�mettre de nouvelles r�glementations. Ces instructions �taient assorties de dates limites. La SEC avait ainsi quelques mois pour adopter des r�gles d�finitives au sujet des comit�s d'audit (avant le 26 avril 2003), au sujet des autorisations relatives aux services de conseil rendus par les soci�t�s d'audit (avant le 26 janvier 2003), et pour d�finir la notion d'" expert financier " au sein des comit�s d'audit (avant le 26 janvier 2003). Dans l'ensemble, ce calendrier a �t� respect�. A la fin du premier trimestre de l'ann�e 2003, la plupart des dispositions du Sarbanes-Oxley Act sont entr�es en vigueur, � cette r�serve pr�s que certaines nouvelles obligations d�claratives, notamment celles qui portent sur les entit�s hors bilan, concernent l'exercice se terminant le 15 juin et ne seront donc " visibles " dans les �tats financiers des entreprises qu'apr�s cette date.
+La notion d'" expert financier " au sein des comit�s d'audit avait suscit� beaucoup de commentaires lors du vote de la loi. Sa d�finition a �t� formul�e dans un texte adopt� par la SEC le 15 janvier 2003  : l'" expert financier " doit �tre capable de comprendre le r�le des comit�s d'audit, les proc�dures du contr�le interne et de reporting, les �tats financiers et les principes comptables ; il doit pouvoir porter un jugement sur l'application de ces derniers et avoir une exp�rience pr�alable dans le domaine de la pr�paration, de l'audit ou de l'analyse des �tats financiers. La SEC va jusqu'� pr�ciser les conditions dans lesquelles cette exp�rience doit avoir �t� acquise - le fait d'avoir si�g� dans un comit� d'audit par le pass� ne constitue pas n�cessairement une exp�rience suffisante pour y demeurer en tant qu'" expert ".
+Alors que la SEC d�clinait les dispositions g�n�rales du Sarbanes-Oxley Act dans une s�rie de textes d'application, un domaine laiss� de c�t� par la loi faisait l'objet d'une r�forme profonde dont l'origine peut �tre attribu�e � l'" effet Enron " : les normes comptables. La comptabilit� des soci�t�s am�ricaines est r�gie par un ensemble de normes connues sous le nom de US GAAP, les United States Generally Accepted Accounting Principles. Les US GAAP sont du ressort exclusif du FASB, un organisme rattach� � la SEC depuis sa cr�ation en 1973. Sa mission est de d�finir des standards de comptabilit� et de reporting financier dans l'int�r�t de l'ensemble des utilisateurs de l'information financi�re, investisseurs et cr�diteurs. Le FASB est en principe ind�pendant, mais il est parfois accus� de ne pas �tre insensible aux pressions politiques, ainsi lorsqu'il s'est abstenu, dans les ann�es 1990, d'�dicter de nouvelles r�gles, plus contraignantes, au sujet des stock-options. La critique la plus fr�quemment adress�e au FASB est d'�tre trop lent � s'adapter au changement et de publier des normes beaucoup trop complexes.
+Au fur et � mesure que les m�canismes de la " comptabilit� cr�ative " d'Enron �taient d�voil�s dans la presse et port�s � la connaissance du public, le FASB a d� prendre conscience de la n�cessit� de r�former les normes s'appliquant aux financements hors bilan et aux SPE. Aux Etats-Unis, le r�gime g�n�ral de consolidation est d�fini par un texte datant de 1959, ARB 51. Ce texte applique le principe selon lequel le contr�le d'une entit� est exerc� par le d�tenteur d'une majorit� des actions assorties d'un droit de vote : si une filiale est d�tenue � plus de 50 % par sa maison-m�re, elle doit donc �tre consolid�e sur le bilan de cette derni�re. Des textes plus r�cents �taient venus pr�ciser cette r�gle g�n�rale. Ils instauraient une exception pour une cat�gorie sp�cifique, les Qualifying Special Purpose Entities (QSPE). Ces QSPE �taient d�finies comme des entit�s dont le contr�le n'�tait pas assur� par un vote de la majorit� des propri�taires des fonds propres. Le contr�le de la QSPE pouvait �tre exerc� par un ou plusieurs sponsors lui apportant un support financier. C'�tait � l'apporteur du plus grand support, principal b�n�ficiaire de la QSPE, de consolider ce dernier sur son bilan. A contrario, pour que le sponsor ne consolide pas la QSPE, il lui fallait d�montrer qu'il n'en �tait pas le principal b�n�ficiaire et n'en exer�ait pas le contr�le. Concr�tement, au-dessus d'un seuil minimum de 3 % de fonds propres, les QSPE ne devaient pas �tre consolid�es sur le bilan du sponsor. Le minimum de 3 % �tait suppos� suffisant pour assurer l'ind�pendance financi�re, pr�sente et future, de l'entit�. Or ces normes comptables se sont av�r�es inefficaces pour emp�cher Enron de recourir massivement aux SPE et dissimuler ainsi, dans des entit�s hors bilan, une part importante de son endettement. Une r�forme de leur statut a donc paru n�cessaire.
+Mais, en s'attaquant au statut des QSPE, le FASB risquait de faire plusieurs victimes collat�rales. De nombreuses entit�s sont en effet structur�es comme des QSPE de mani�re parfaitement l�gitime. C'est en particulier le cas des v�hicules de titrisation qui, aux Etats-Unis, jouent un r�le essentiel dans le financement des entreprises industrielles et des institutions financi�res. Une entreprise peut ainsi vendre � un conduit de papier commercial (Asset Backed Commercial Paper Conduit, ABCP Conduit) cr�� sp�cialement � cet effet tout ou partie de son poste de cr�ances commerciales existantes et futures. Ce conduit se finance � court terme sur le march� du papier commercial, � un co�t beaucoup moins �lev� que celui d'un cr�dit bancaire classique. Dans la plupart des cas, une banque assure la gestion de ces conduits, qui ne sont pas autonomes dans leurs d�cisions. L'entreprise c�dante r�duit ainsi la taille de son bilan et s'assure d'une source de financement � bon march�. La banque sponsor conserve son r�le d'analyse et de d�cision dans le processus de cr�dit, mais le financement n'appara�t pas sur son bilan.
+Les conduits ne sont pas les seuls v�hicules de titrisation qui ont pu se d�velopper en s'accommodant des contraintes du r�gime des QSPE. La plupart des Collateralized Debt Obligations (CDO), qui sont des v�hicules d'investissement ind�pendants jouant un r�le majeur sur le march� des pr�ts bancaires, ont des fonds propres sup�rieurs � 3 %. Leur sponsor d�tient souvent moins de 50 % de ces fonds propres et la gestion en est assur�e par une soci�t� de services sp�cialis�e, filiale du sponsor, dont les droits sont strictement limit�s d�s lors qu'il s'agit de prendre des d�cisions d�terminantes pour la vie de la CDO.
+L'impact de normes comptables trop restrictives risque donc d'�tre s�v�re sur des march�s organis�s pr�cis�ment pour assurer un financement d�consolid� � leurs intervenants. Les premi�res propositions, �mises par le FASB fin juin 2002, ont suscit� un vif d�bat dans les milieux professionnels concern�s, qui avaient jusqu'au 30 ao�t pour formuler leur r�ponse. De nombreux acteurs, juristes, banquiers, analystes des agences de notation notamment, �voquant le risque d'une disparition pure et simple de pans entiers du march� de la titrisation, ont accus� le FASB de r�agir maladroitement aux pressions du Congr�s soucieux de rassurer � tout prix les investisseurs.
+Le texte final, publi� le 17 janvier 2003, est connu sous le nom de FIN 46 (FASB Interpretation Number 46). Il tient compte, en partie, des d�bats qui ont suivi la publication du projet initial. FIN 46 abandonne la notion de QSPE. Il d�finit un nouveau type d'entit�, les Variable Interest Entities (VIE) et pr�cise dans quelles conditions ils doivent �tre consolid�s. Il s'agit tout d'abord de savoir si une entit� est bien une VIE, et ensuite d'identifier son principal b�n�ficiaire, qui devra le consolider sur son bilan.
+Si une entit� pr�sente l'un des crit�res suivants, alors elle entre dans la cat�gorie des VIE : 
+- les fonds propres de l'entit� ne sont pas suffisants pour financer ses activit�s sans recourir � une injection de fonds propres suppl�mentaires. Concr�tement, ce crit�re est mesur� par un seuil minimum de 10 % de fonds propres, nettement sup�rieur au minimum de 3 % retenu par les anciennes normes comptables ; 
+- collectivement, les propri�taires des fonds propres ne d�tiennent pas de droits de vote leur permettant de prendre des d�cisions au sujet des activit�s de l'entit�, n'ont pas l'obligation d'absorber une perte �ventuelle de l'entit� et ne re�oivent pas les profits r�siduels �ventuels de l'entit�.
+Une fois qu'il a �t� �tabli qu'une entit� est une VIE, par opposition � une Voting Interest Entity toujours r�gie par la r�gle des 50 %, son b�n�ficiaire principal doit �tre identifi�. Il s'agit de l'entit� qui absorbe la majorit� des pertes anticip�es et re�oit une majorit� des profits r�siduels. C'est � elle de consolider la VIE sur son bilan.
+Le texte �num�re un certain nombre d'exceptions aux r�gles g�n�rales, et surtout assortit le seuil minimum de 10 % de fonds propres d'une pr�cision tr�s importante : s'il est d�montr�, au moyen d'un mod�le quantitatif, que le pourcentage de fonds propres est sup�rieur au montant anticip� des pertes futures (expected loss), l'entit� n'est pas une VIE mais une Voting Interest Entity qui sera consolid�e sur le bilan du d�tenteur de la majorit� de ces fonds propres. Cette exception tient compte des arguments avanc�s par les professionnels de la titrisation lors de la phase de consultation qui a suivi la publication du projet initial du FASB. Le passif du bilan de certains v�hicules de titrisation, notamment celui de la plupart des CDO, est en effet structur� de mani�re � ce que le pourcentage de fonds propres, g�n�ralement inf�rieur � 10 %, soit n�anmoins sup�rieur � la perte anticip�e, calcul�e sur la base des caract�ristiques de l'actif en termes de risque de cr�dit, de maturit�, de rentabilit� et de diversification. Il est donc raisonnable de penser que beaucoup de CDO ne seront pas qualifi�es de VIE et n'auront pas � �tre consolid�es.
+7) L'adaptation des entreprises am�ricaines � leur nouvel environnement
+Paradoxalement, l'impact des nouvelles normes comptables, dont les ambitions sont plus modestes que celles de la grande r�forme de la gouvernance d'entreprise vot�e par le Congr�s, se r�v�le beaucoup plus direct. L'application de FIN 46 a �t� imm�diate pour les VIE cr��es apr�s le 31 janvier 2003. Pour celles dont la cr�ation est ant�rieure, les nouvelles r�gles sont entr�es en vigueur � partir du 15 juin 2003. Les diff�rentes parties concern�es en sont donc encore au stade de l'analyse et de l'interpr�tation. A court terme, les conduits de papier commercial sont les plus touch�s. La reconsolidation de leurs encours aurait un impact consid�rable sur la taille du bilan et les ratios financiers des banques am�ricaines sponsors de ces conduits. Les montants en jeu sont en effet �normes : le march� des conduits de papier commercial approche 700 milliards de dollars d'encours totaux, et les premi�res banques am�ricaines actives dans ce domaine (Citigroup, Bank of America, Bank One) pourraient avoir � reconsolider chacune plusieurs dizaines de milliards de dollars d'encours de papier commercial. A ce stade, les banques n'ont pas encore arr�t� une position d�finitive et poursuivent leurs discussions avec le FASB et les cabinets d'audit. Mais ce climat d'incertitude s'est d�j� traduit par un ralentissement significatif de l'activit�. Comme ces conduits sont de gros acheteurs de titres obligataires �mis par les CDO, la demande pour ce type de papier en est affect�e � son tour. Les banques �trang�res, europ�ennes notamment, qui ne sont pas soumises � FIN 46, b�n�ficient ainsi d'un avantage comparatif non n�gligeable. Il y a l�, du point de vue des institutions financi�res am�ricaines, un effet pervers dont les cons�quences � moyen terme restent � mesurer.
+L'effet du Sarbanes-Oxley Act est sans doute � la fois plus profond et moins visible � court terme. Certes les entreprises am�ricaines ont d� imm�diatement se mettre en conformit� avec leurs nouvelles obligations. Elles ont r�agi en cr�ant rapidement des comit�s d'audit qualifi�s et ind�pendants, en instituant un reporting imm�diat des ordres de bourse pass�s par les membres de leur conseil d'administration et par certaines cat�gories de salari�s, en �tablissant et en documentant des proc�dures de contr�le interne, et en permettant l'audit des ces proc�dures. Dans un article paru le 17 mars 2003, BusinessWeek a tent� de faire le point sur les cons�quences du nouvel environnement juridique pour les directeurs financiers des grandes entreprises am�ricaines. Le magazine insiste sur la consid�rable charge de travail suppl�mentaire repr�sent�e par leurs nouvelles obligations d�claratives et sur les cons�quences financi�res s�v�res auxquelles ils sont d�sormais expos�s � titre personnel. Selon une enqu�te d'opinion commandit�e par le magazine et r�alis�e aupr�s de 214 CFO et de 75 CEO choisis parmi les dirigeants des 1 500 soci�t�s cot�es suivies par Standard & Poor's, " 91 % des CFO pensent que leur travail est en train de devenir plus difficile et 62 % d�clarent travailler plus longtemps. Cependant, ils sont peu nombreux � vouloir d�missionner, peut-�tre parce que leur position dans l'entreprise s'am�liore. Plus d'un tiers, 36 %, disent qu'ils sont d�sormais davantage sur un pied d'�galit� avec le CEO, tandis que seulement 28 % disent qu'ils en sont encore loin. " Le fait que les CFO aient � s'engager par �crit renforce leur poids politique dans l'entreprise ; l'argument " c'est moi qui signe Sarbanes-Oxley " leur permet de surmonter bien des objections dans les discussions strat�giques. Leurs relations avec le comit� d'audit devraient devenir plus �troites et leurs �changes plus rigoureux que par le pass�. Pour les CFO qui parviendront � passer le test, la r�forme pourrait bien finir par appara�tre comme une �tape d�terminante dans la progression de leur carri�re. De leur point de vue, le tableau est donc loin d'�tre enti�rement n�gatif, m�me si " pr�s d'un tiers des CFO ne pensent pas que les nouvelles r�gles �tablies par le Sarbanes-Oxley Act ou impos�es par la SEC rendent un autre Enron moins probable ".
+Mais CFO et membres des directions financi�res ne sont pas les seules cat�gories d'employ�s des soci�t�s cot�es auxquelles la loi a impos� des responsabilit�s suppl�mentaires. Les juristes eux aussi sont concern�s, en particulier par les dispositions relatives � la protection des whistle-blowers. Dans son �dition de mars 2003, le Journal of the American Corporate Counsel Association (ACCA) illustre par une petite histoire les nouvelles obligations du juriste d'entreprise : " Vous vous asseyez pour siroter votre caf� du matin, et le t�l�phone sonne. A l'autre bout de la ligne, un employ� vous informe qu'il croit que la soci�t� a surestim� ses profits et que ses rapports � la SEC �taient incorrects. Vous enqu�tez sur ces all�gations et d�couvrez qu'elles sont peut-�tre vraies. Le lendemain matin, le manager de l'employ� vous appelle en demandant l'autorisation de le licencier pour des "probl�mes de performance". On dirait que vous n'�tes pas le seul � qui il a parl�. Et maintenant, que faire ? " L'ACCA recommande � ses lecteurs de sensibiliser leur entreprise � l'importance d'un bon programme de compliance interne, d'adapter le code d'�thique et les d�finitions de fonction des managers, d'�tablir des proc�dures d'investigation, de mettre en place un programme de formation au sujet des nouvelles dispositions de la loi et enfin de documenter par �crit les " probl�mes de performance " invoqu�s par un manager pour licencier l'un de ses collaborateurs, afin que ce dernier ne puisse pas se pr�valoir ind�ment de la protection accord�e aux whistle-blowers.  Quant � ces derniers, ils se plaignent souvent de ne pas b�n�ficier d'une protection suffisante, m�me depuis l'entr�e en vigueur du Sarbanes-Oxley Act, et d'�tre toujours soumis � l'arbitraire de leur hi�rarchie.
+L'exemple des CFO et des juristes montre que les entreprises am�ricaines ne font que commencer � s'adapter � leur nouvel environnement juridique et r�glementaire. Il faudra du temps pour que le comportement quotidien de Corporate America soit modifi� de mani�re perceptible. Aux yeux de nombreux observateurs, les r�ticences sont bien r�elles. S'ils reconnaissent les progr�s accomplis au cours des derniers mois, ils demeurent sceptiques sur la volont� des entreprises am�ricaines de jouer le jeu de la transparence. Pourtant des associations professionnelles ont pris des initiatives qui vont dans la direction souhait�e par les partisans de la r�forme. Ainsi l'Association of Investment Management Research (AIMR), qui rassemble de nombreux analystes financiers, travaille depuis longtemps sur ces sujets, en concertation avec la SEC notamment. Dans le domaine de la formation universitaire des futurs acteurs de la vie �conomique, un " cas Enron " figure au programme de plusieurs dipl�mes " MBA ", qui comportent d'ailleurs souvent des cours d'�thique.
+La contribution des universit�s et des centres de recherche ne se limite pas � sensibiliser les futurs CEO et CFO � leurs nouvelles responsabilit�s. Les acteurs du monde acad�mique jouent un r�le important dans l'�volution d'un paysage juridique, r�glementaire et comptable qui demeure extr�mement mouvant. Certains se d�clarent satisfaits de la nouvelle loi et font confiance aux m�canismes d'autor�gulation des march�s pour s'ajuster spontan�ment et restaurer la confiance des investisseurs. D'autres la trouvent trop timide et r�clament des mesures plus contraignantes, comme par exemple une prohibition absolue, pour un cabinet, d'exercer les fonctions d'audit et de conseil aupr�s d'une m�me entreprise, ou la rotation syst�matique des cabinets d'audit. Sur ces deux derniers points, Robert Litan, responsable des �tudes �conomiques de la Brookings Institution, souligne que c'est avant tout l'ind�pendance des cabinets d'audit � l'�gard du management de la soci�t� qui est en jeu. Cette ind�pendance est d�sormais mieux prot�g�e par leur rattachement au comit� d'audit, qui est une �manation du conseil d'administration. Quant � la rotation syst�matique des cabinets, Robert Litan rappelle que la profession est d�j� tr�s concentr�e - apr�s la disparition d'Arthur Andersen, les cinq grands ne sont plus que quatre - et que rien ne permet d'exclure, dans le processus de s�lection p�riodique, un accord entre le cabinet s�lectionn� et le management. Dans son jugement global sur le Sarbanes-Oxley Act, Litan reste prudent. Avant que la loi ne soit vot�e, le march� avait, selon lui, commenc� � faire fonctionner les m�canismes d'autor�gulation. Les proc�s ne font que commencer et les peines, vraisemblablement tr�s lourdes, qui seront prononc�es devraient avoir un effet dissuasif sur l'ensemble des acteurs. Mais, si la loi ne r�sout pas tous les probl�mes et occasionne des d�penses suppl�mentaires pour les entreprises, elle devrait contribuer � restaurer la confiance.
+8) Conclusion
+Plus que d'un mandat donn� par les �lecteurs am�ricains � leurs repr�sentants au terme d'un d�bat de fond sur la gouvernance d'entreprise, l'ensemble des r�formes adopt�es au cours des derniers mois r�sultent de la conjonction de la pression des m�dias, des convictions anciennes mais isol�es de quelques l�gislateurs, de l'opportunisme politique de la plus grande partie de leurs coll�gues et des membres de l'Administration et du souci de certains organes de r�gulation, notamment le FASB, de se d�fendre des critiques dont ils �taient l'objet. L'objectif proclam� de ces r�formes est de " rendre impossibles de nouveaux Enron " et de restaurer ainsi la confiance des investisseurs. Il est encore trop t�t pour tenter un bilan d�finitif et l'appuyer sur un comptage statistique du nombre des " affaires ". Bien des aspects, abord�s tr�s bri�vement ou ignor�s dans le cadre de cette �tude, m�riteraient d'ailleurs d'�tre analys�s de mani�re beaucoup plus approfondie - notamment les cons�quences de ces nouvelles r�gles pour les entreprises �trang�res. Les effets � moyen terme de la r�forme, lorsqu'ils pourront �tre mesur�s, alimenteront le d�bat th�orique entre les partisans du jeu spontan� des m�canismes d'autor�gulation et ceux du volontarisme l�gislatif. Quelle que soit l'issue de ce d�bat, il ne faut pas perdre de vue que ces scandales ont fait surface � un moment de l'histoire r�cente -la fin de l'ann�e 2001 et le d�but de l'ann�e 2002 - qui est aussi celui o� l'on observe un sommet dans la courbe des d�fauts parmi les entreprises am�ricaines. De " nouveaux Enron " sont toujours susceptibles d'appara�tre, ainsi lorsqu'au d�but du mois de juin le pr�sident de Freddie Mac a �t� remerci� pour avoir refus� de coop�rer avec une mission d'audit interne sur les pratiques comptables de la soci�t�. Le march� est devenu beaucoup plus sensible aux questions d'�thique : Richard Grasso, le pr�sident du New York Stock Exchange (NYSE), a d� d�missionner le 17 septembre � la suite de la r�v�lation de son salaire par la presse : le montant, tr�s �lev�, en �tait d�termin� par un Board constitu� de repr�sentants de soci�t�s dont le NYSE �tait charg� d'assurer la surveillance. Et dans le domaine judiciaire, Eliot Spitzer poursuit son combat contre les pratiques de trading frauduleuses sur les titres de certains mutual funds. Mais la fr�quence des scandales est aussi, et sans doute avant tout, fonction de la conjoncture �conomique. C'est le retour de la croissance qui permettra de tourner la page, de revenir au bull market et de restaurer durablement la confiance des investisseurs. Il y faudra bien plus que des textes de loi et des normes comptables.
+TITRE : Pour une relance du cycle du d�veloppement : refonder le consensus multilat�ral apr�s Cancun
+AUTEUR : Jean-Marie Paugam, chercheur � l'IFRI
+Liesse des ONG, communiqu�s officiels de victoire ou d'amertume, interrogations des opinions, doutes sur le sens de l'�chec.  Rien ne s'est pass� � Cancun comme anticip�.  Il n'y a pas eu r�ellement de n�gociations : le d�bat n'a d�marr� que tardivement, pour avorter tr�s rapidement. Les alliances ne sont plus ce qu'elles �taient : la fracture agricole a eu lieu, mais autour de coalitions nouvelles, opposant les anciens rivaux transatlantiques aux pays �mergents r�unis par le tr�s jeune " G21 " qu'emmenait le Br�sil. L'�chec a �t� formellement constat� sur un enjeu de r�gles : celui qui opposait les pays les plus pauvres du " G90 ", aux partisans du lancement de n�gociations nouvelles sur les " sujets de Singapour ". Comble  d' " impr�vu ", les comportements contestataires s'invitaient formellement dans l'enceinte de l'OMC par des manifestations jusqu'ici inconnues de ce club � l'ambiance traditionnellement feutr�e, lou� par ses habitu�s pour l'esprit d'efficacit� et la " mentalit� d'affaires " qui pr�side d'ordinaire � ses travaux  : des n�gociateurs exp�riment�s ont �t� choqu�s par les applaudissements de discours officiels parfum�s d'un tiers-mondisme que l'on croyait surann�, qui, d�non�ant la " rh�torique de r�sistance ", qui, la " d�rive onusienne ", qui, -mal�fice supr�me ?- ,  la " CNUCEDisation " de l'OMC.
+Echec pour tous ou succ�s de certains ? Cancun marque certainement un tournant dans la gouvernance de l'organisation car les rapports de force nouvellement �tablis resteront dans les m�moires, sinon dans la forme des nouvelles alliances. L'�chec, d�j� provoqu� � Seattle par les pays en d�veloppement, pouvait avoir des allures accidentelles. Mais leur d�monstration de force �tait voulue et assum�e � Cancun, y compris au prix du r�sultat atteint. Coup d'arr�t au programme de d�veloppement de Doha ? Peu �videntes sont les voies d'une relance du cycle de n�gociation et, plus globalement, du syst�me commercial multilat�ral cr�� depuis l'instauration de l'OMC. Tenter d'�clairer ces voies de relance suppose, comme toujours, de revenir pr�alablement sur les causes de l'�chec.
+I. Le jeu de " qui perd-perd " : retour sur les causes de l'�chec de Cancun
+Les auspices initiaux de la conf�rence de Cancun �taient plut�t favorables. Le travail pr�paratoire �tait bien avanc�. Un accord d'�tape paraissait d'autant plus atteignable que l'on avait significativement vid� son projet de l'essentiel de ses ambitions de substance, en pr�voyant de reporter � plus tard les �ch�ances d�licates du chiffrage des concessions �conomiques r�ciproques. Surtout, un compromis avait �t� atteint, avant Cancun, sur la douloureuse question de l'articulation entre droit des brevets - prot�g� par l'OMC- et l'assouplissement de l'acc�s aux m�dicaments g�n�riques essentiels pour permettre aux pays en d�veloppement d'affronter les grandes crises sanitaires qui les frappent. Devenue test de la capacit� de l'OMC � int�grer les pr�occupations du d�veloppement et les consid�rations humaines �l�mentaires, la question n'avait pu �tre r�solue qu'au prix d'un ralliement, tardif et conditionnel, des Etats-Unis, du fait de la r�sistance de leur industrie pharmaceutique au projet de compromis depuis longtemps accept� par les autres membres de l'OMC. Juridiquement, cet accord demeure le seul r�sultat concret et attendu de Cancun, avec l'adh�sion � l'OMC de deux nouveaux membres, pays moins avanc�s, le Cambodge et le N�pal.
+Trois grands th�mes du programme de Doha formaient le c�ur des discussions et conditionnaient l'accord sur le futur du cycle. Il s'agissait d'adopter une " approche-cadre ", pour pr�parer les futures " modalit�s " (i) de lib�ralisation du commerce agricole, (ii) de r�duction des barri�res aux �changes industriels, (iii) de n�gociations de r�gles internationales nouvelles sur les sujets dits " de Singapour ", regroupant la facilitation des �changes, la transparence des march�s publics, l'investissement et la concurrence.
+Enfin, la question du coton devait se r�v�ler primordiale dans la relation Nord-Sud, bien que non abord�e explicitement par le programme de Doha. Elle avait �t� introduite quelque mois plus t�t dans l'ordre du jour par le Pr�sident Blaise Compaor�, portant � Gen�ve la parole de quatre pays d'Afrique de l'Ouest -B�nin, Burkina-Faso, Mali, Tchad- : ces derniers demandaient l'�limination en trois ans des subventions � la production de coton pratiqu�es par les pays d�velopp�s et l'instauration d'un m�canisme de compensation financi�re des dommages subis par  les producteurs africains, durant la p�riode transitoire.
+Le traitement de ces sujets devait mettre aux prises des alliances de pays relativement classiques et bien rep�r�es : les grands exportateurs agricoles contre l'Union Europ�enne et ses quelques alli�s, dont la Cor�e et le Japon ; en mati�re industrielle, les pays d�velopp�s contre les pays en d�veloppement - � l'exception des pays les moins avanc�s - ; sur les sujets de Singapour, essentiellement l'Europe et toujours ses alli�s de l'Asie d�velopp�e - Japon, Cor�e -, contre plusieurs grands pays en d�veloppement, au premier rang desquels l'Inde, la Malaisie et les Philippines, emmenant dans leurs sillages la plupart des pays africains.
+Le sc�nario escompt� pour produire un accord  ne s'est pas r�alis� : des raisons tactiques, syst�miques et strat�giques expliquent une spirale d'�chec.
+I.1. " L'entreprise d'une g�n�ration " s'arr�te � 15 heures : erreurs tactiques, recherche des coupables,  th�ories du complot
+La conf�rence de Cancun s'est ouverte sur fond de d�saccord, portant essentiellement sur la partie agricole du document devant servir de base aux conclusions des ministres. Le texte pr�par� par le Pr�sident du Conseil G�n�ral de l'OMC s'inspirait largement d'un projet d'accord, propos� conjointement par les Etats-Unis et l'Union Europ�enne, qui �taient parvenus, in extremis, � un rapprochement de leurs positions, ce que les PED souhaitaient depuis longtemps. Paradoxalement, ce rapprochement a provoqu� un rejet de la part d'un groupe de pays en d�veloppement, le " G21 " ou " G 20+ ". H�tivement form� avant Cancun, � l'initiative du Br�sil, rejoint par l'Inde, la Chine et l'Afrique du Sud et soutenu par plusieurs pays en d�veloppement, le G21 proposait un texte alternatif sur l'agriculture. Simultan�ment, les pays africains ont raidi l'ensemble de leurs positions - notamment sur l'acc�s au march� et les questions de Singapour - mais surtout, indiqu� faire d'un progr�s sur la question du coton la condition sine qua non d'un succ�s � Cancun.
+D�s lors, les trois premiers jours ont �t� consacr�s � des discussions proc�durales informelles sur la mani�re de concilier les textes devant servir de base de travail, sur fond de menaces d'�chec formul�es par les plus hautes autorit�s br�siliennes, en cas de non prise en compte des positions du " G21 ". Un compromis a �t� propos� par les organes dirigeants de l'OMC, permettant � la n�gociation de d�marrer, pour �chouer 24 heures plus tard. Le Pr�sident de la Conf�rence, M. Derbez, Ministre des Affaires Etrang�res Mexicain, d�cidait de cl�turer les d�bats, apr�s avoir constat� un blocage sur le premier th�me qu'il avait mis � l'ordre du jour : les questions de Singapour.
+A qui la faute ? Les explications tactiques abondent sur les responsabilit�s de l'�chec. Nombre comportent des �l�ments plausibles, d'autres sont fausses, certains faits sont troublants. Trois " th�ories du complot " ont ainsi �t� esquiss�es faisant alternativement porter la responsabilit� de l'�chec � l'Europe, au G21 et aux Etats-Unis. Qui s'en tient aux faits connus doit constater que les conditions de cl�ture de la conf�rence de Cancun �taient surprenantes, voire anormales.
+L'ordre du jour des d�bats pr�voyait en effet de discuter des " sujets de Singapour " et de l'agriculture : la conf�rence a �t� interrompue apr�s discussion du premier sujet, avant que le second n'ait pu �tre abord�. Apr�s deux ans d'enlisement des n�gociations de Doha, l'agriculture repr�sentait clairement le sujet central du cycle, conditionnant aux yeux de tous les participants les possibilit�s d'accord sur les autres. Les questions de Singapour n'apparaissaient que comme "variable d�pendante ", conditionn�e par l'agriculture. L'interruption de la conf�rence sur ce sujet fut choquante : la capacit� � surmonter le blocage ne pouvait �tre totalement appr�ci�e avant discussion de la question agricole.
+Par ailleurs, le blocage n'opposait pas les grands acteurs du d�bat :  l'Europe, principal proposant des quatre sujets de Singapour, l'Inde, principal opposant. L'Europe avait accept� d'abandonner les deux sujets consid�r�s comme les plus contentieux - concurrence et investissement -. Cette proposition se r�v�lait inacceptable pour le " groupe des 90 " - qui r�unissait les pays africains et les PMA - et raidissait la Cor�e. Formellement donc, alors que le c�ur du d�bat opposait les partenaires transatlantiques au G21 sur l'agriculture, la conf�rence de Cancun aurait �chou� sur un conflit Cor�e - Afrique concernant les sujets de Singapour.  Enfin, le temps ne pressait pas, la plupart des d�l�gations ayant pr�vu de pouvoir prolonger le s�jour � Cancun. Quelques mois plus t�t, un Ministre appelait ses coll�gues de l'OCDE � r�ussir le cycle de Doha en y reconnaissant " l'entreprise d'une g�n�ration ". L'entreprise a �t� interrompue �  15 heures...
+A qui profite le crime ? A personne, si l'on admet que le programme de Doha est porteur de b�n�fices potentiels importants pour l'�conomie mondiale. A court-terme, le succ�s diplomatique revendiqu� par certains pays du Sud est � rapporter � leur �chec �conomique : les politiques agricoles des grands pays d�velopp�s n'ont trouv� � Cancun aucune raison de se r�former. Les producteurs de coton africain n'ont emport� du Mexique aucun motif d'espoir.
+I.2. Le syst�me GATT ne r�pond plus : limites du mercantilisme, �volution des rapports de force,  nouveaux acteurs
+I.2.a. Doit-on " payer " les r�gles de droit ? La m�thode mercantiliste � l'�preuve.
+Depuis l'instauration du GATT, le libre-�change progressait aux rythmes de cycles de n�gociations, paradoxalement mus par le mercantilisme de l'�change de concessions r�ciproques d'une valeur commerciale �quivalente. Relativement naturelle pour �changer des baisses de protection douani�re sur les biens industriels, cette m�thode est devenue plus complexe lorsque l'Uruguay Round en a �largi le champ aux secteurs de l'agriculture et des services, auxquels venaient s'ajouter des r�gles : l'�quivalence des concessions inter-sectorielles devenant plus complexe � appr�cier, le principe d'" engagement unique " a �t� pos� pour garantir la capacit� de chacun � appr�cier l'�quilibre du r�sultat final.
+La mise en �uvre des r�sultats du cycle d'Uruguay a toutefois engendr� une profonde frustration des PED. Pour eux, les grands acquis th�oriques demeuraient pratiquement inexistants dans le domaine des services, faibles en termes de lib�ralisation agricole et lointains (2005) en termes de d�mant�lement des quotas textiles. Par contre, les nouvelles disciplines �labor�es en mati�re de propri�t� intellectuelle, �valuation en douane, mesures sur l'investissement li�es au commerce, devaient trouver une application plus rapide.
+Le cycle de Doha a repris la m�thode d'Uruguay, en engageant, dans un grand marchandage global, les questions d'acc�s au march�, qui impliquent des sacrifices �conomiques imm�diats et les questions de r�gles, qui rec�lent un potentiel d'am�lioration du bien-�tre � long terme, mais exigent des efforts administratifs co�teux. A la lueur de l'exp�rience d'Uruguay, les PED ont logiquement conclu que la n�gociation des r�gles des sujets de Singapour, devrait �tre pr�alablement " pay�e ", en esp�ces sonnantes et tr�buchantes, d'abord agricole.
+Les pays d�velopp�s approchaient les sujets de Singapour de mani�re diff�rente. Au-del� de ses seuls int�r�ts mercantiles, l'UE portait les quatre sujets en y voyant les ingr�dients n�cessaires � l'affirmation du r�le de l'OMC comme centre de gouvernance �conomique mondiale, producteur de bien commun par le droit. Grand investisseur et commer�ant, le Japon avait une approche plus mercantile et pratique, en privil�giant l'investissement et la facilitation des �changes. Les Etats-Unis retenaient une approche plus pragmatique encore, se concentrant sur les r�sultats qui leur paraissaient atteignables et utiles - transparence des march�s publics et facilitation des �changes - et pr�f�rant poursuivre hors de l'OMC, par accords bilat�raux, les deux autres objectifs de r�gulation. Tous les pays d�velopp�s avaient, par contre, un point commun : celui de refuser de " payer " par davantage de lib�ralisation agricole (impliquant des ajustements � co�t politique imm�diat �lev�)  l'�laboration de r�gles de droits (dont le b�n�fice �conomique potentiel se diffuse � moyen ou long terme).
+La m�thode mercantiliste, issue des n�gociations du GATT, a rencontr� � Cancun ses limites, pour traiter simultan�ment des enjeux de lib�ralisation et de r�gulation.
+I.2.b. Certains deviendraient-ils aussi �gaux que d'autres ? Le " consensus censitaire " � l'�preuve
+Lors de la cr�ation de l'OMC, les n�gociateurs pouvaient se r�f�rer � deux mod�les de gouvernance. Celui de l'ONU, fond� globalement sur le " suffrage universel " et l'�galit� des Etats � l'assembl�e g�n�rale - sous r�serve du Conseil de S�curit� - �tait aussi celui de l'ancien GATT. Celui des institutions �conomiques et financi�res de Bretton Woods �tait par contre fond� sur le " suffrage censitaire ", li� au stock de capital d�tenu. Issus du GATT, qui �tait rest� essentiellement un " club de riches " aux int�r�ts �conomiques comparables, la plupart de ces n�gociateurs admirait l'efficacit� du deuxi�me syst�me.
+Mais, malgr� son caract�re �conomique, la mission de l'OMC reposait sur un fondement diff�rent de celle de Bretton Woods : si par construction les pays riches peuvent seuls mobiliser les capacit�s de financement des d�s�quilibres macro-�conomiques et du d�veloppement des pays pauvres, le commerce est cens� �tre un bien commun accessible � tous, pour peu que ses conditions soient libres. Tout l'enjeu de l'OMC est donc de d�finir les r�gles qui permettront � chacun de mieux int�grer le syst�me mondial d'�change, en r�duisant le protectionnisme qu'il subit de la part des autres. Confier aux grandes puissances le pouvoir " censitaire " de d�finir les r�gles reviendrait � leur demander d'auto-�valuer leur niveau de protection. Le syst�me n'aurait aucun int�r�t pour les autres participants. La r�gle de l'�galit� �tait donc in�vitable.
+L'OMC a h�rit� des d�fauts des deux syst�mes : formellement institu�e sur un mod�le ONUSIEN, dotant chaque Etat d'une voix et d'une prise de d�cision majoritaire, elle fonctionne en r�alit� par consensus, mais ne poss�de ni " conseil de s�curit� " ni de syst�me de pond�ration refl�tant l'importance �conomique des acteurs. D�s lors, la pratique de la n�gociation � l'OMC s'est informellement inspir�e d'un mod�le censitaire : une entente entre les plus grands acteurs du commerce mondial, les partenaires transatlantiques d'abord, " Quad " ensuite, �tait, jusqu'ici, suffisante pour aligner tous les membres sur un consensus.
+L'adh�sion massive des PED, � partir des ann�es 1980 et apr�s la cr�ation de l'OMC, a doublement chang� la donne. D'abord au plan politique : sur 148 membres de l'OMC, une vaste majorit� est form�e par des PED disposant chacun d'une voix, dont ils ont d�couvert le pouvoir � Seattle, avant de l'utiliser � Cancun.
+Qu'en est-il du rapport de force �conomique ? On peut penser que l'affirmation du G21 refl�te la mont�e en puissance des �conomies �mergentes dans le commerce mondial. Au d�but du cycle d'Uruguay (1986), les pays aujourd'hui group�s par le G21 repr�sentaient quelques 6% des exportations mondiales de biens et services ; � la veille du cycle de Doha (2000) leur part relative avait pratiquement doubl� pour atteindre plus de 11 % du commerce total, proportion � comparer au poids individuel des Etats-Unis (12,1%), du Japon (6,4%) du Canada (5,5%) et de l'UE (39%) : ces quatre membres de la " Quad " p�sent ensemble pour pr�s des deux tiers du commerce total. Mais ces indicateurs sont trompeurs si on n'isole pas le cas de la Chine, qui n'est entr�e � l'OMC qu'en  2001, � Doha. Il est frappant de constater que, sans la Chine, le rapport des forces commerciales entre les pays de la Quad et le G21 est rest� pratiquement inchang� depuis le cycle d'Uruguay : si politiquement le Br�sil a �t� identifi� comme le leader du G21, �conomiquement la cr�dibilit� de ce nouveau groupement d�pend largement de la participation de la Chine.
+I.2.c. Petits pays pauvres et grandes ONG riches : l'influence de la " diplomatie non gouvernementale ".
+Celles des ONG qui ne refusaient pas en bloc l'existence de l'OMC, particuli�rement dans le monde anglo-saxon, revendiquaient depuis plusieurs ann�es des moyens d'influence sur une institution qui ne leur reconnaissait pas de statut. Avant le cycle de Doha, cette revendication se concentrait sur le m�canisme de r�glement des diff�rends. Depuis le lancement du cycle, elle porte �galement sur les n�gociations. Cancun a manifest� l'�volution des m�thodes d'intervention de certaines grandes ONG, �volution d�j� tr�s perceptible, dans la sph�re de l'ONU, lors du sommet de Johannesburg : celles-ci assistent ou influencent des petits �tats, d�pourvus de capacit�s suffisantes de n�gociation, pour orienter l'agenda. Oxfam revendique ainsi d'avoir contribu� � l'�laboration du dossier du coton, qui a eu une influence psychologique d�cisive sur le sort de la conf�rence de Cancun.
+A cette assistance technique, les ONG de terrain ajoutent leur capacit� de sensibilisation politique des populations. A Cancun, plusieurs ministres africains ont indiqu� sans voile qu'ils se trouveraient politiquement le dos au mur si aucun mouvement n'�tait fait sur le dossier du coton, apportant avec eux des p�titions de dizaine de milliers de producteurs, ou, comme la Ministre du S�n�gal, une r�solution vot�e � l'unanimit� de son parlement. Le Commissaire europ�en � l'agriculture, M. Fischler, ne s'est pas tromp� sur le r�le de ces nouveaux acteurs : il imputait une partie de la responsabilit� de l'�chec de Cancun � certaines ONG, avant d'estimer que la red�finition des relations entre membres de l'OMC et ONG devait �tre la premi�re priorit� de r�forme de l'organisation.
+I.3. Le libre-�change ne suffit plus  : g�ographie des doutes face � la globalisation
+La question strat�gique pos�e par Cancun est de savoir si les membres de l'OMC estiment encore avoir un int�r�t � promouvoir une lib�ralisation multilat�rale globale. L'�chec de Cancun a r�v�l� les doutes fondamentaux des participants � la n�gociation.
+I.3.a. L'agriculture du nord a peur du Sud
+La premi�re nouveaut� de Cancun a �t� l'alliance transatlantique sur l'agriculture. Loin d'�tre d�risoire par rapport aux attentes des PED et notamment des PMA, la proposition euro-am�ricaine n'en consacrait pas moins une approche globalement conservatrice, p�rennisant les politiques agricoles men�es dans les pays les plus riches. Les partenaires transatlantiques n'�taient peut-�tre pas les plus d�fensifs et certainement pas les plus immobiles. Leur entente strat�gique repr�sentait donc un �l�ment profond�ment nouveau dans le syst�me d'alliance traditionnel. Le Japon et la Cor�e avaient mal accept� ce rapprochement - " trahison " - de l'Europe avec les Etats-Unis.
+L'alliance agricole transatlantique avait �t� rendue possible apr�s l'accord de Luxembourg de juin 2003 qui, en r�formant la PAC, permettait de trouver un point d'intersection aux trajectoires invers�es des politiques agricoles europ�ennes et am�ricaines depuis l'Uruguay Round. Depuis 1992 et avec " agenda 2000 " les subventions europ�ennes s'�taient consid�rablement " am�ricanis�es " en progressant r�guli�rement sur deux axes : la r�duction du niveau de soutien aux prix et, surtout, le " d�couplage " progressif des aides. Inversement, depuis le Fair Act de 1996 et le Farm Bill de 2002, le r�gime de soutien am�ricain s'�tait consid�rablement " europ�anis� ", d'une part du fait de l'augmentation massive des concours publics au revenu agricole, d'autre part du fait de la tendance au " recouplage " partiel des aides am�ricaines, en particulier via le nouveau m�canisme des " marketing loans ".
+L'" approche-cadre ", c'est � dire une approche non chiffr�e, propos�e par l'Europe et les Etats-Unis comme base de n�gociation agricole consacrait donc globalement l'�tat de fait atteint des deux c�t�s de l'Atlantique. Elle pr�voyait un effort de r�duction des soutiens internes les plus directement li�s aux quantit�s produites, dans des limites des marges de man�uvres disponibles apr�s le " Farm Bill " et la r�forme de la PAC. Elle ne retenait pas l'objectif d'�limination globale des subventions � l'exportation, mais traitait pour la premi�re fois avec parall�lisme les objectifs de r�duction des subventions � l'exportation am�ricaines (aide alimentaire, cr�dits � l'exportation) et europ�ennes (restitutions aux exportations) et en admettait l'�limination pour les productions " sensibles " des PED. Elle proposait une formule mixte de r�duction des droits de douane agricole, distinguant les efforts � r�aliser entre " produits sensibles " des " produits normaux " et " non sensibles ", pour donner des flexibilit�s � chaque participant. 
+Le texte soumis par l'OMC comme base de discussion s'inspirait largement de l'approche transatlantique, mais renfor�ait ses exigences dans le sens souhait� par les PED, en particulier sur les ambitions de r�duction des subventions internes et l'�limination des subventions aux exportations. Il fut radicalement rejet� par le " G 21 ", qui ne parvenait � r�aliser une synth�se entre les int�r�ts de ses membres offensifs et d�fensifs sur la protection douani�re, qu'en r�clamant de faire porter l'int�gralit� des efforts de r�forme agricole aux pays d�velopp�s.
+Les n�gociateurs am�ricain et europ�en ont eu beau jeu de proph�tiser l'implosion de ce groupe h�t�roclite, " mariage de la carpe et du lapin ", le  G21 a montr� � Cancun que son ciment n'�tait pas de plus mauvaise qualit� que celui qui avait permis aux partenaires transatlantiques de s'entendre sur les subventions et de surmonter, optiquement, la profonde divergence de leurs int�r�ts en mati�re d'acc�s au march�.
+Les deux c�t�s partageant leur ambigu�t� sur le niveau de lib�ralisation � atteindre en mati�re de droits de douane agricoles, la question des subventions devenait logiquement centrale. Elle �tait radicale pour les pays du G21. Ces derniers repr�sentent une majorit� de la population mondiale, dont une forte proportion, voire une majorit� pour la plupart, vit en milieu rural. Leur structure d'exportation r�v�le une sur-proportion des produits agricoles bruts et des denr�es alimentaires par rapport au poids de ces produits dans le commerce mondial. Dans ces conditions, comme le rel�ve D. Cohen � propos des soutiens dans les pays d�velopp�s, "quel que soit le canal par lequel transitent les aides, ces subventions sont une mauvaise nouvelle pour les autres paysans du monde, qu'ils aient vocation � �tre exportateurs ou pas ".
+Enfin, les partenaires transatlantiques convergeaient objectivement pour cantonner le dossier des subventions au coton dans le cadre global de la n�gociation agricole, sans le distinguer des autres produits, pour ne pas risquer de cr�er un pr�c�dent ouvrant la voie � d'autres n�gociations sectorielles. L'Europe donnait quelques signaux d'ouverture et indiquait qu'elle s'appr�tait � r�former son r�gime de subvention dans ce secteur, l'un des absents de la r�forme de l'�t� 2003. Les Etats-Unis proposaient de globaliser le sujet en traitant l'ensemble des probl�mes de la fili�re, allant de la fibre au v�tement. Intellectuellement int�ressant et habile, cet argumentaire apparaissait trop grossi�rement comme un simple contre-feu tactique, visant � " noyer " la demande africaine dans une n�gociation plus complexe. La proposition am�ricaine fut n�anmoins reprise dans son int�gralit� par les autorit�s de l'OMC, entra�nant une radicalisation irr�versible des pays africains, qui voyaient ainsi dispara�tre leur seul int�r�t � n�gocier pour un succ�s � Cancun. En accompagnement de cette fin de non recevoir, le projet de d�claration sugg�rait beno�tement d'encourager " la diversification des �conomies dans lesquelles le coton repr�sente une majorit� du PIB ".
+I.3.b. L'industrie du Sud a peur de la Chine : le r�le des pr�f�rences
+La deuxi�me nouveaut� fondamentale de Cancun a �t� la volont� d'une grande partie des pays du Sud, en particulier d'Afrique et de M�diterran�e, de conserver les avantages li�s aux pr�f�rences douani�res accord�es par leurs grands partenaires du Nord. Compte-tenu de leur part tr�s faible dans le commerce mondial, la comp�titivit� globale et le potentiel de l'industrie chinoise leur apparaissent d�sormais comme une menace majeure pour leurs cr�neaux d'industrialisation naissante ou r�cente.
+Le r�v�lateur de cette menace a �t� le secteur du textile et de l'habillement. Le grand acquis de l'Uruguay Round, pour les industriels du Sud, avait �t� l'engagement de d�mant�lement du syst�me de quotas commerciaux issus de l'ancien " accord multi-fibre ". Trop longtemps attendue, la disparition de ces quotas limitant leur capacit� d'exportation est, paradoxalement, devenue la hantise de nombre de petits pays producteurs, � mesure que se profilait l'�ch�ance de leur suppression totale au 1er janvier 2005. Face � la mont�e en puissance tr�s rapide de la Chine dans ce secteur, les quotas sont devenus des garanties de d�bouch� plut�t que des obstacles � leurs exportations. Une fois ces quotas disparus, seule une pr�f�rence douani�re leur appara�t de nature � compenser le diff�rentiel de comp�titivit� avec la Chine. Or, le niveau des pr�f�rences douani�res dont ils b�n�ficient dans le cadre des accords pass�s avec les pays de la " Quad " serait m�caniquement r�duit par une r�duction g�n�rale des droits de douanes � l'OMC. En extrapolant sur la comp�titivit� de leurs autres industries face � " l'atelier global ", ces pays concluent � la menace d'une r�duction tarifaire multilat�rale.
+Paradoxalement, c'est donc, en partie, du fait des pr�f�rences qu'ils leurs accordent, que les pays du Nord ont perdu " leur " Sud � Cancun. Aucun des grands r�seaux naturels de solidarit� �conomique - Europe et pays ACP ; Etats-Unis et pays latino-am�ricains - n'a fonctionn� : le G90, qui s'opposait � l'Europe sur les " sujets de Singapour ", r�unissait majoritairement les  pays ACP ; les membres du G21 �taient majoritairement latino-am�ricains et li�s par des accords pr�f�rentiels ou engag�s dans des n�gociations de libre-�change avec les Etats-Unis.
+I.3.c Bretton-Woods arrive en retard
+Le droit de l'OMC dispose th�oriquement de tous les outils et garde-fous permettant de g�rer avec souplesse l'intensit� et le rythme des politiques d'ouverture entre pays de niveaux de d�veloppement diff�rents : ces �l�ments sont d'ailleurs des objets de n�gociation majeurs dans le cadre du programme de Doha, tant au titre de la " mise en �uvre " - ajustement des conditions d'application des accords pr�c�dents - que du " traitement sp�cial et diff�renci� " -prise en compte des contraintes particuli�res des PED dans les n�gociations -.
+Mais la doctrine sur laquelle repose l'organisation se limite fondamentalement � professer les bienfaits du libre-�change sur la croissance, tout en admettant la n�cessit� d'en ajuster le rythme en fonction des situations particuli�res. Les institutions de Bretton Woods ont �galement fond� une partie de leur argumentaire pour le d�veloppement sur la lib�ralisation commerciale. Cancun a montr� les limites du pouvoir de conviction cette seule doctrine.
+En 2002, la Conf�rence de Monterrey avait formul� un nouveau consensus international sur les strat�gies de d�veloppement. Ce consensus de Monterrey mettait globalement � jour l'ancien " consensus de Washington " en lui ajoutant deux �l�ments nouveaux : une affirmation de la responsabilit� des pays en d�veloppement dans l'am�lioration de leur gouvernance et performances institutionnelles, un engagement de contrepartie des pays du Nord � accro�tre leur aide au d�veloppement.  Dans la sph�re commerciale ce consensus trouve des points d'application tr�s naturels et concrets : la participation � l'effort de lib�ralisation et de renforcement des r�gles contribue � l'am�lioration des syst�mes institutionnels locaux, si elle est pr�par�e et accompagn�e par l'aide au d�veloppement. Faute d'aide, les pays demeurent d�pourvus de capacit�s administratives � n�gocier et mettre en �uvre leurs engagements juridiques. Les conditions concurrentielles demeurent in�gales sans d'investissement dans l'infrastructure productive n�cessaire � l'essor de leur comp�titivit�.
+Le lien entre politique commerciale et politique d'aide n'a pourtant pas encore �t� correctement investi par les grands bailleurs d'aide. Si ce lien est th�oriquement �tabli dans les politiques r�gionales de l'UE, il demeure pratiquement inexistant dans sa politique multilat�rale. Un effort de syst�matisation a �t� entrepris � l'OMC, depuis les conf�rences de Singapour et Doha (1996 - 2001), relay�es par la Conf�rence des Nations-Unies sur le commerce des PMA (2000), mais demeure principalement cantonn� au terrain de l'assistance technique. Or cette forme d'aide ne permet gu�re d'aborder les probl�mes fondamentaux des pays les plus pauvres face � la lib�ralisation : la capacit� � exporter est diff�rente de la capacit� � n�gocier en ce qu'elle rel�ve globalement de la d�faillance des infrastructures, de la formation de la main d'�uvre, de l'absence de syst�mes de contr�le sanitaire...
+Les institutions de Bretton-Woods ont commenc� � int�grer la probl�matique du commerce dans leurs programmes. Mais les efforts engag�s par la Banque Mondiale se sont jusqu'ici plut�t traduits par des �tudes - visant essentiellement � d�monter les gains potentiels de la lib�ralisation multilat�rale, en particulier dans l'agriculture - que sur des programmes concrets de constructions de capacit�s exportatrices. Le FMI est rest� tr�s longtemps r�ticent � contribuer � la recherche de solutions sp�cifiques au probl�me de l'impact sur les finances publiques de la perte de recettes douani�res pour les pays en d�veloppement r�alisant des efforts de d�sarmement tarifaire multilat�ral.
+FMI et Banque Mondiale ont annonc� � Cancun de nouvelles propositions, int�ressantes mais encore vagues, sur ces terrains : sans doute trop peu trop tard. Les pays en d�veloppement ne per�oivent donc pas encore les manifestations concr�tes des efforts d'assistance qui les aideraient � s'engager en confiance dans de nouvelles entreprises de lib�ralisation.
+II. aire de Cancun un acte fondateur : pour une relance politique du cycle du d�veloppement
+Il est � peu pr�s acquis que Cancun a enterr� l'espoir d'une conclusion du cycle de Doha dans les d�lais fix�s, au 1er janvier 2005. Deux grandes �ch�ances officielles sont aujourd'hui pr�vues : une r�union du Conseil G�n�ral de l'OMC, en d�cembre 2003, une conf�rence minist�rielle qui devrait se tenir, en principe � Hong-Kong, vers fin 2004. Entre les deux, l'�lection pr�sidentielle am�ricaine risque de figer toute dynamique de n�gociation. Une reprise rapide est d'autant moins vraisemblable qu'am�ricains et europ�ens ont indiqu� rester pour l'instant sur l'expectative. Face aux menaces du statu quo et aux limites des id�es de relance technique, la r�flexion s'impose sur les conditions de relance politique du cycle.
+II.1. Les menaces du statu quo
+II.1.a. Le gouvernement des juges : un test politique � venir pour l'ORD
+L'interruption du cycle de Doha � Cancun emporte une menace imm�diate pour l'OMC : celle du transfert de responsabilit� du " l�gislateur " vers " le juge ", de la n�gociation de r�gles vers le m�canisme de r�glement des diff�rends, en particulier en mati�re agricole.
+Au 31 d�cembre 2003 expirera la " clause de paix ", adopt�e avec la conclusion de l'Uruguay Round, qui prot�geait temporairement les membres de l'OMC du risque de contentieux contre leurs r�gimes de subvention � l'agriculture. En cas d'accord � Cancun, cette clause aurait du logiquement �tre prolong�e pour garantir un climat serein de n�gociation. Du fait de l'�chec de Cancun, on peut s'attendre � ce que les membres de l'OMC cherchent � obtenir, par le contentieux, les objectifs de r�forme agricole non atteints par la n�gociation. D'ores et d�j�, deux panels ont �t� constitu�s en 2003 � l'initiative du Br�sil, l'un contre le r�gime de subventions aux exportations de sucre de l'UE, l'autre contre le r�gime de subvention au coton des Etats-Unis.
+Ind�pendamment de la clause de paix, les tensions li�es aux contentieux sont d�j� fortes. Les Etats-Unis ont lanc� une dispute tr�s sensible pour l'opinion publique, contre le r�gime communautaire d'autorisation de mise sur le march� des OGM. De son c�t�, l'Europe se dirige vers la mise en �uvre de sanctions commerciales contre les Etats-Unis, faute de mise en conformit� de ces derniers avec les d�cisions de l'ORD (organe de r�glement des diff�rends de l'OMC) dans l'affaire du FSC/ETI, ou, du fait de la vraisemblable prochaine confirmation en appel de la condamnation de la mesure de sauvegarde adopt�e en 2002 par le Pr�sident Bush dans le secteur de l'acier.
+Compte-tenu de l'importance des enjeux politiques en cause, une multiplication des contentieux commerciaux, en alternative aux n�gociations, pourrait achever d'affaiblir ce qui reste de l'OMC : la cr�dibilit� du syst�me de r�glement des diff�rends serait min�e par une multiplication des cas de non-respect de ses d�cisions ; les objectifs m�mes de l'organisation seraient min�s par la mont�e en puissance de r�torsions commerciales crois�es li�s � ce non-respect. La recherche d'une forme de pacte de " mod�ration ", sinon de " non-agression ", appara�t donc comme un pr�alable � tout espoir de reprise des n�gociations multilat�rales.
+II.1.b. L'inconnue am�ricaine, le risque protectionniste
+Ce risque appara�t d'autant plus r�el que l'administration Bush a adress� plusieurs signaux de d�fiance vis � vis du multilat�ralisme commercial. Le forum de l'OMC ne se voit pas reconna�tre de pr��minence sur les autres forums de n�gociation dans la politique commerciale am�ricaine ; les Etats-Unis se sont affranchis de ses r�gles en 2002 pour prot�ger leur secteur de l'acier et se montrent extr�mement r�ticents � mettre en �uvre les d�cisions de l'ORD les condamnant  : une mise en conformit� est aujourd'hui attendue dans 5 affaires importantes gagn�es par l'Union Europ�enne.
+Les facteurs de tensions s'accumulent �galement dans les relations commerciales sino-am�ricaines : depuis longtemps formul�es par le secteur du textile-habillement, les demandes de protection pourraient se multiplier dans l'industrie am�ricaine, sous l'influence notamment du facteur mon�taire (sous-�valuation estim�e par les autorit�s am�ricaines de la parit� du Yuan contre dollar). Le d�ficit des paiements courants des Etats-Unis, nourri par le d�ficit commercial, appara�t de moins en moins soutenable au niveau atteint en 2003 (plus de 5% du PIB). Alors que les Etats-Unis demeurent le principal facteur de croissance mondiale, le risque d'une mont�e du protectionnisme am�ricain appara�t tr�s r�el.
+La conjugaison d'une UE contrainte de mettre en �uvre des sanctions commerciales contre les Etats-Unis pour faire respecter les d�cisions de l'ORD et d'une mont�e du protectionnisme am�ricain, repr�senterait une menace pour l'�conomie mondiale.
+II.1.c. Les risques de la tentation r�gionale : l'Afrique � la trappe
+Faute d'accord multilat�ral, les puissances commerciales peuvent privil�gier la voie bilat�rale ou r�gionale pour promouvoir leurs objectifs de lib�ralisation. De fait, les premi�res d�clarations des autorit�s am�ricaines tendent d�j� � privil�gier cette seconde voie apr�s l'�chec de Cancun : M. Zoellick a indiqu� qu'il choisirait ses pays interlocuteurs entre " can do " et " won't do ". L'Union Europ�ene avait choisi de renoncer au lancement de nouvelles initiatives de n�gociation de libre-�change, bilat�rale ou r�gionale, pendant la dur�e du cycle de Doha. Apr�s Cancun, la Commission a �galement fait savoir qu'elle souhaitait prendre le temps de la r�flexion et du d�bat interne pour examiner toutes les options et envisager de r�orienter �ventuellement dans ce sens la politique commerciale de l'Union Europ�enne.
+La th�orie �conomique reste divis�e sur les m�rites respectifs du r�gionalisme et du multilat�ralisme. Les gains potentiels de la lib�ralisation multilat�rale apparaissent sup�rieurs � ceux de la lib�ralisation sur une base r�gionale. Ces derniers se partagent traditionnellement entre " effets de cr�ation " - qui d�bouchent sur un accroissement du commerce global -,  et " effets de d�tournement " de la richesse - qui se mat�rialisent par une simple substitution de sources d'approvisionnement. L'enjeu de l'articulation entre multilat�ralisme et r�gionalisme est donc de maximiser les effets de cr�ation et limiter les effets de d�tournement. Le droit de l'OMC pr�voit des dispositions pour garantir la compl�mentarit� des deux dynamiques.
+Sous cette r�serve, il n'y a en soi rien de choquant � l'id�e de poursuivre une option r�gionale ou bilat�rale. L'Union Europ�enne en incarne elle-m�me le meilleur exemple historique et son r�seau d'accord avec les pays tiers r�git d'ores et d�j� pr�s de 80% de ses �changes ext�rieurs, par un r�gime de libre-�change ou d'ouverture pr�f�rentielle de son march�. Economiquement, l'Union Europ�enne aurait probablement int�r�t � progresser, au-del� des engagements de l'OMC, par de nouvelles initiatives r�gionales : en effet, seules �chappent aujourd'hui � son r�seau de pr�f�rences r�ciproques, ses relations avec les deux zones les plus dynamiques du monde, l'Asie de l'Est (" ASEAN + 3 ") et l'Am�rique du Nord.
+Les pays les plus pauvres et en particulier l'Afrique pourraient �tre les principales victimes d'un nouvel essor du r�gionalisme de la part des grandes puissances commerciales.
+D'abord, parce qu'un tel mouvement contribuerait vraisemblablement � intensifier la tendance � la structuration de l'�conomie mondiale autour du triangle Chine / Asie de l'Est - Union Europ�enne - Etats-Unis, risquant de confiner l'Afrique subsaharienne, qui repr�sente moins de 1% des �changes commerciaux globaux, dans le " syndrome du ch�meur de longue dur�e ", suivant le mot du Premier Ministre Ethiopien, M. Zenawi. L'affirmation d'une alternative r�gionaliste cr�dible au multilat�ralisme signerait de facto une forme de " Yalta institutionnel " dans la globalisation : aux pays commer�ants de n�gocier entre eux des accords de commerce, aux institutions de Bretton Woods de s'occuper du " traitement social " des pays les plus pauvres.
+Ensuite, parce qu'en cas d'initiatives dans leur direction, le rapport de force bilat�ral serait naturellement peu favorable aux �conomies les plus pauvres. Cette r�alit� est �vidente dans le rapport Nord-Sud, comme l'ont montr�, imm�diatement apr�s Cancun, les pressions am�ricaines sur les pays d'Am�rique Centrale et andine pour qu'ils sortent du G21 : le Costa-Rica, la Colombie et le P�rou ont annonc� leur retrait du groupement, apr�s avoir entendu les menaces du Pr�sident de la Commission des Finances du S�nat am�ricain. Mais cette menace existe de mani�re tout aussi �vidente du fait de l'apparition de nouveau rapports de force et de strat�gies protectionnistes " Sud-Sud ". Un indicateur r�v�le ce nouvel �tat de fait : une majorit� des enqu�tes d'antidumping initi�es dans le monde, oppose aujourd'hui des pays en d�veloppement entre eux.
+Le parlement europ�en ne s'est pas tromp� sur cette menace en r�affirmant clairement sa priorit� au multilat�ralisme dans sa r�solution sur les r�sultats de Cancun.
+II.2.. Surmonter les obstacles au consensus : les voies d'une relance technique de l'OMC
+L'�chec de Cancun a ouvert trois d�bats sur les moyens de relancer les n�gociations commerciales en trouvant de nouvelles m�thodes pour parvenir � forger un consensus.
+II.2.a. Un agenda all�g� ?
+On pourrait estimer que les sujets de Singapour ayant formellement provoqu� l'�chec, leur suppression de l'ordre du jour permettrait de le surmonter. La tentation pourrait �tre la m�me sur l'ensemble des sujets sur lesquels aucun progr�s n'a �t� constat� depuis le lancement du programme de Doha : commerce et environnement, indications g�ographiques, questions de mise en �uvre, certains groupe de travail. L'id�e de recentrer l'OMC sur son " c�ur de m�tier ", la lib�ralisation de l'acc�s aux march�s, est r�currente chez les n�gociateurs. Elle r�pond fondamentalement � la vision am�ricaine du cycle de n�gociation � laquelle s'opposait initialement une " conception europ�enne de la mondialisation " marqu�e par la recherche d'un �quilibre entre lib�ralisation et r�gulation des �changes mondiaux.
+Il para�t douteux qu'une telle approche suffise � relancer les d�bats : d'une part, parce que malgr� leur r�le formel dans l'�chec,  les sujets de r�gulation n'�taient pas au c�ur des enjeux de Cancun ; d'autre part, parce que la proposition d'abandon des deux sujets les plus difficiles (investissement, concurrence) n'avait pas permis de d�bloquer la n�gociation sur place.
+En r�alit�, les ambigu�t�s de l'agenda de Doha refl�taient un �quilibre entre trois grandes approches : celle d'une majorit� de PED qui souhaitaient limiter les discussions � l'existant, � travers les th�mes de la mise en �uvre des accords d'Uruguay et les questions de d�veloppement ; celles des tenants d'un pur cycle de lib�ralisation ; celles des partisans d'un renforcement du r�le de l'OMC dans la gouvernance multilat�rale. Il est � craindre que toute alt�ration de cet �quilibre ne revienne � ouvrir une bo�te de pandore et �loigne d'autant la perspective d'une reprise des n�gociations de substance.
+La pond�ration de l'importance des sujets de l'ordre du jour pour chaque participant ne pourra �voluer r�ellement qu'au regard des perspectives de progression des diff�rents sujets par la voie r�gionale ou bilat�rale. C'est d�j� l'approche am�ricaine, qui privil�gie les accords bilat�raux pour traiter de l'investissement. C'est d�j� largement l'approche europ�enne, qui s'efforce de faire reconna�tre la protection de ses indications g�ographiques via ses n�gociations bilat�rales ou r�gionales : si celles-ci lui permettent d'atteindre ses objectifs, la pression pour des progr�s � l'OMC se r�duira en la mati�re.
+II.2.b. Une OMC � deux vitesses ?
+De fait, l'OMC se reconna�t d�j� � deux vitesses par le jeu du principe de traitement sp�cial et diff�renci� qui autorise une asym�trie d'engagements de la part des pays en d�veloppement face aux pays d�velopp�s. Le consensus �tait �galement globalement atteint � Cancun sur l'id�e d'exon�rer les pays les moins avanc�s de tout engagement contraignant en mati�re de lib�ralisation de l'acc�s au march� industriel. Le Pr�sident de la R�publique fran�aise a �galement propos� � ses partenaires du G8 l'id�e d'un " r�gime commercial sp�cifique pour l'Afrique ", id�e reprise � son compte par l'Union Europ�enne au sommet d'Evian, mais qui avait rencontr� l'opposition des Etats-Unis. Apr�s l'�chec de Cancun, la France a relanc� cette id�e.
+L'id�e est donc pr�sente et le droit de l'OMC offre d'autres techniques que le traitement sp�cial et diff�renci� pour diff�rencier le niveau d'obligation entre membres. La principale est celle des accords dits " plurilat�raux ", dont les obligations ne lient que ceux des membres qui l'acceptent, sous r�serve du consensus de tous pour recourir � cette technique d�rogatoire ; une possibilit� �quivalente consisterait � pr�voir des clauses d'entr�e ou de sortie (" opt-in " ou " opt-out ") de la n�gociation de certains accords, par d�rogation au principe " d'engagement unique ".
+Le recours � ces techniques pourrait �tre f�cond pour contribuer � une relance de la n�gociation, et surmonter en particulier l'impasse mercantiliste liant les sujets de Singapour aux questions d'acc�s au march�. S'agissant de r�gles sur l'investissement et la concurrence, ayant vocation � repr�senter un bien collectif, il serait intellectuellement justifiable de les d�velopper par une strat�gie incitative, fond�e sur le volontariat, sachant que les pays en d�veloppement nourrissent de grands doutes sur l'int�r�t de telles r�gles pour leurs strat�gies de croissance.
+De fait, l'int�r�t �conomique d'un r�gime multilat�ral de l'investissement pour les pays en d�veloppement reste par exemple controvers� : sa mise en place, � l'OMC, sur une base volontaire, par certains pays, permettrait d'en mieux �valuer les effets. On peut alors faire le pari que si ces r�gles r�v�lent leur int�r�t, les effets de concurrence et d'�mulation joueraient � plein si certains PED d�cidaient d'y souscrire : l'Inde s'imaginerait-elle pouvoir rester hors d'un accord auquel souscrirait la Chine ? Pour cr�er une dynamique de confiance et d'incitation, les pays d�velopp�s pourraient s'engager � faire b�n�ficier l'ensemble des membres de l'OMC des engagements qu'ils prendraient dans ce cadre. Enfin, une approche volontaire r�pondrait � la contestation des sujets de Singapour par la plupart des mouvements de la soci�t� civile, d�non�ant la volont� d'imposition de nouvelles normes aux pays en d�veloppement. Le principal risque d'une telle approche serait politique en ce qu'elle pourrait accentuer la bipolarisation Nord-Sud et un d�sengagement des pays d�velopp�s de l'OMC, pour lui pr�f�rer d'autres cadres, par exemple celui de l'OCDE. Le risque para�t r�duit compte-tenu de l'�chec fracassant de l'AMI en 1998. En tout �tat de cause, l'enceinte de l'OMC offrirait plus de chances de succ�s � une telle d�marche que celle de l'OCDE, parce qu'elle offre davantage de garanties proc�durales aux pays en d�veloppement. Ceux-ci auraient d'abord � accepter le principe d'ouvrir ou non de telles n�gociations " plurilat�rales ", de d�cider s'ils souhaitent ou non y participer, de souscrire ou non des engagements � la conclusion.	  
+II.2.c. Une r�forme institutionnelle ?
+L'Union Europ�enne a ouvert le d�bat sur la modernisation de l'OMC, qualifi�e de " m�di�vale " par le Commissaire Lamy. Les Etats-Unis ont d'embl�e indiqu� qu'un tel d�bat serait une perte de temps. Bis repetita placent, la question de la r�forme de l'organisation avait �t� mise � l'ordre du jour apr�s Seattle. Des progr�s ont d'ailleurs �t� r�alis�s depuis en mati�re de transparence interne et externe des d�bats. A la lueur de l'�chec de Cancun, de nouvelles questions sont ouvertes, sur lesquelles un progr�s para�t souhaitable, en particulier concernant les pouvoirs respectifs du Pr�sident des conf�rences minist�rielles et du Directeur G�n�ral de l'Organisation, dans l'organisation des d�bats et des proc�dures de consultation.
+Mais la question centrale reste celle de la m�thode de production d'un consensus entre 148 pays sur plus de 20 sujets de n�gociation. De facto, malgr� la contestation ouverte � Seattle, l'OMC n'a jamais pu se passer de l'ancienne pratique du GATT, dite des " green room ", r�unions informelles, restreintes aux principaux membres de l'organisation, pour �laborer les projets de consensus. C'est d'ailleurs en " green room " qu'� �t� d�cid� l'arr�t de la conf�rence de Cancun, avant officialisation en r�union pl�ni�re.
+L'institutionnalisation de cette pratique, la d�finition de ses r�gles, proc�dures, garanties de transparence du r�sultat des d�bats repr�senterait le principal enjeu pour surmonter les contradictions du " consensus censitaire " et am�liorer le fonctionnement institutionnel. Mais les chances de parvenir � l'�laboration d'un tel " conseil restreint " � l'OMC apparaissent extr�mement limit�es. Techniquement, elle supposerait de s'accorder sur la repr�sentativit� des grandes cat�gories de pays et d'int�r�ts, impliquant de figer les alliances et sur l'�tablissement de proc�dures de consultation interne aux groupes de pays repr�sent�s par un mandataire.
+Le d�bat sur les voies d'une relance technique du cycle reproduit donc tr�s largement ceux qu'avait engendr� l'�chec de Seattle, sans r�elle traduction concr�te depuis. Il comporte des �l�ments utiles, mais ne pourra occulter les pr�alables politiques � la relance du cycle du d�veloppement.
+II.3. Faire de Cancun un acte fondateur : les conditions de relance politique du programme de Doha
+Les ambigu�t�s politiques qui avaient permis de construire l'agenda de Doha ont fonctionn� comme " deal breaker " � Cancun, r�v�lant les divergences de conception Nord-Sud sur le partage des responsabilit�s commerciales globales, la priorit� �conomique de l'agriculture, l'apport de la lib�ralisation au d�veloppement. Aucun progr�s vers un consensus ne para�t d�sormais possible sans affronter ces grandes questions politiques et �liminer les ambigu�t�s.
+Compte-tenu de l'asym�trie des niveaux de d�veloppement, le sens moral voudrait sans doute que les pays d�velopp�s assument la responsabilit� d'une relance du cycle de Doha, en offrant de nouvelles concessions sur le terrain agricole. Ind�pendamment des r�sultats de Cancun, la Commission europ�enne s'est d'ores et d�j� engag�e dans une proposition de r�forme des organisations communes des march�s du sucre, du coton, du tabac et des produits m�diterran�ens. Si ces propositions aboutissent, elles lui conf�reront une marge de man�uvre nouvelle. La proposition fran�aise au G8 d'un moratoire sur les subventions aux exportations d�stabilisatrices pour les march�s africains pourrait �galement �tre utilement retravaill�e.
+Mais le sens commun sugg�re le r�alisme. Les Etats-Unis ont vot� en 2002 une loi agricole et vont entrer en p�riode �lectorale : hormis la d�couverte d'un int�r�t s�curitaire, rien ne para�t aujourd'hui susceptible de venir faire �voluer leurs positions de n�gociation. L'UE vient de r�former la PAC et l'�chec de Cancun pourrait affaiblir la strat�gie r�formatrice de la Commission, qui liait les n�gociations de l'OMC aux r�sultats des r�formes agricoles internes. Le Japon reste �galement en posture tr�s d�fensive sur l'agriculture. Aucun pays d�velopp� ne fera donc de nouvelle concession unilat�rale. Inversement, aucun pays en d�veloppement ne peut r�alistement esp�rer obtenir satisfaction � l'OMC sans prendre le moindre engagement en contrepartie : la strat�gie agricole du G21 demandant tous les efforts aux pays d�velopp�s ne peut d�boucher que sur une impasse.
+L'enjeu pour l'OMC est donc de forger de nouvelles bases d'accord politique permettant d'envisager une relance globale de ses travaux.  L'hypoth�se de la convocation d'une r�union minist�rielle extraordinaire de l'OMC d�but 2004 a �t� envisag�e. On voit mal comment une telle r�union pourrait parvenir � un accord technique sur les m�mes bases qu'� Cancun. Une r�union de ministres, dans un forum � caract�re purement politique, pourrait par contre �tre utile et les institutions de Bretton Woods devraient y �tre associ�es. Trois d�bats doivent �tre affront�s pour tenter de reconstruire un consensus politique sur la lib�ralisation multilat�rale
+II.3.a. Simplifier les �quations  : des accords partiels au sein du programme de Doha
+Face � la difficult� des membres de l'OMC � �valuer l'�quilibre des concessions globales � entreprendre au titre de l'agenda de Doha, un accord politique pourrait �tre recherch� sur la d�finition d'�quilibres interm�diaires, demeurant unis entre eux par le principe d'engagement unique.
+Les subventions agricoles du Nord et le protectionnisme industriel au Sud sont en accusation : Cancun a donc montr� qu'il n'y aurait pas d'accord agricole possible sans accord industriel. Or, la plupart des membres de l'OMC expriment un niveau d'ambition inversement proportionnel, entre l'agriculture et l'industrie. Le premier enjeu d'un nouveau compromis politique doit donc �tre d'admettre que les efforts de lib�ralisation devront �tre proportionnels dans les deux secteurs, sur la base la plus ambitieuse possible. Ces champs de n�gociations sont suffisamment balis�s et le travail technique de pr�paration de Cancun �tait suffisamment avanc� pour que soit �clair� l'�quilibre commercial des concessions r�ciproques.
+Les n�gociations relatives aux services peuvent alors relever d'une logique sectorielle propre dans laquelle le compromis Nord-Sud devra �tre essentiellement recherch� entre progr�s de l'ouverture aux investissements et aux mouvements temporaires de main d'�uvre.
+Sur les sujets de Singapour, l'option d'accords plurilat�raux devrait �tre examin�e et la n�gociation de ces sujets de Singapour mise en balance avec celle des autres r�gles : les pays en d�veloppement ont un int�r�t direct au renforcement des disciplines sur l'antidumping, aux questions de mise en �uvre et de traitement sp�cial et diff�renci� ;  les Etats-Unis r�clament l'�limination des subventions aux p�cheries et s'int�ressent � deux sujets de Singapour ; le Japon et l'UE demeurent motiv�s par les quatre sujets, ainsi que, pour cette derni�re par l'environnement.
+II.3.b. Mise � jour des responsabilit�s globales : un nord mais plusieurs Suds
+L'OMC vit sur un mod�le hybride et d�pass�, en ne reconnaissant que trois cat�gories de pays : pays d�velopp�s, pays en d�veloppement et pays les moins avanc�s : la cat�gorie des pays en d�veloppement est subjective puisqu'elle rel�ve purement d'une " auto-d�claration " ; la cat�gorie des PMA est objective et rel�ve de crit�res pr�cis�ment d�finis au sein de l'ONU. Ces cat�gories ne permettent pas de diff�rencier le niveau de responsabilit� �conomique que doivent prendre les pays �mergents dans leurs engagements � l'OMC : Singapour, Chine, Cameroun, C�te d'Ivoire et Tha�lande sont par exemple dans la m�me cat�gorie ; le Mexique et la Cor�e du Sud sont simultan�ment membres de l'OCDE et pays en d�veloppement � l'OMC. Les pays en d�veloppement les plus riches partagent avec les plus pauvres l'int�gralit� des b�n�fices du traitement sp�cial et diff�renci� des pays en d�veloppement.
+Les pays d�velopp�s voudraient d�s lors introduire des m�canismes de " diff�renciation " pour tenir compte des �volutions intervenues au sein du groupe des pays en d�veloppement. Ces derniers refusent radicalement toute �vocation directe et indirecte du sujet. Ce conflit porte une responsabilit� majeure dans l'�chec de Cancun : il emp�che tout avanc�e forte sur la question du traitement sp�cial et diff�renci� de la lib�ralisation, particuli�rement en mati�re agricole.
+Or, aucun pays d�velopp� n'envisagera d'accorder les m�mes concessions et flexibilit�s au Cameroun qu'au Br�sil ou � l'Inde. Inversement, les pays �mergents ont beau jeu de faire porter l'ensemble de la responsabilit� de la lib�ralisation aux pays d�velopp�s. Le cas du coton est r�v�lateur :  Br�sil et Inde soutiennent - � juste titre -  la demande africaine d'�limination des subventions am�ricaine et europ�enne mais entretiennent simultan�ment des droits de douanes tr�s �lev�s sur leurs propres importations de coton, brut ou transform�.
+Cette question est aujourd'hui " explosive " parce que politiquement centrale. Faute de r�ussir � engager un d�bat constructif, les ambigu�t�s structurelles du programme de Doha ne pourront, au mieux, �tre surmont� que via des compromis globaux " Nord-Sud " fond�s sur des concessions minimales : c'�tait l'approche tent�e � Cancun.
+II.3.c. Accompagnement de la lib�ralisation : pas de commerce sans aide accrue
+Renforcer l'int�r�t des PED � participer aux n�gociations commerciales et leur fournir plus de " confort " face aux co�ts de l'ouverture suppose de d�velopper des strat�gies d'aide liant beaucoup plus directement les programmes d'assistance aux pays aux efforts de lib�ralisation entrepris.  La Banque Mondiale a commenc� � int�grer cette dimension, en particulier dans sa strat�gie envers les pays m�diterran�ens unis � l'UE par un accord d'association et en syst�matisant l'int�gration de la dimension commerciale dans la formulation de ses strat�gies pays. Le FMI a par ailleurs annonc� � Cancun une approche cadre pour aider les pays en d�veloppement � affronter les d�s�quilibres de balance des paiements li�s � l'ouverture commerciale.
+L'amplification de cet effort et la syst�matisation du lien entre commerce et aide passe d'une part, par l'affirmation politique d'une v�ritable coresponsabilit� de l'OMC et des institutions dans la poursuite de l'agenda de lib�ralisation multilat�rale des pays en d�veloppement, d'autre part, par la mise en place de nouveaux moyens de financement du d�veloppement. C'est le sens de l'engagement de principe exprim� en septembre 2003 par le Directeur G�n�ral du FMI et le Pr�sident de la Banque Mondiale pour d�velopper un programme global de r�ponse aux besoins d'ajustement et d'investissement r�sultant de la lib�ralisation entreprise par les pays en d�veloppement. Il importe que cet engagement trouve une mat�rialisation rapide dans des programmes-cadres, pr�cis, concrets et visibles.
+L'Europe et les Etats-Unis, qui avaient su converger � Monterrey dans l'annonce d'un accroissement de leur effort d'aide au d�veloppement, ou au G8 d'Evian dans l'annonce de moyens suppl�mentaires pour la lutte contre le Sida, devraient exercer ensemble un " leadership " sur ce terrain : la question m�riterait d'�tre inscrite � l'ordre du jour de leur coop�ration, dans le cadre des structures de dialogue �conomique et commercial bilat�ral mise en place par le " nouvel agenda transatlantique " de 1995.
+Enfin, peut-on prendre au s�rieux l'id�e de " compensation financi�re " temporaire des effets du protectionnisme, deuxi�me volet de la demande des pays d'Afrique de l'Ouest pour traiter le dossier du  coton. Intellectuellement l'id�e rel�ve de la probl�matique classique du principe " pollueur-payeur " : le protectionnisme des uns produit des externalit�s n�gatives pour les autres, susceptibles d'�tre r�duites par un m�canisme de d�sincitation financi�re. Sur cette base, la recherche de ressources financi�res nouvelles liant enjeux commerciaux et aide au d�veloppement pourrait concr�tement �tre envisag�e � court-terme � partir d'un m�canisme "d'amende " ou de " compensation financi�re n�goci�e ", en cas de refus de mise en conformit� apr�s une condamnation � l'OMC. Face au risque de multiplication des contentieux et au d�s�quilibre des rapports de force entre �conomies riches et pauvres dans la m�canique des r�torsions commerciales, cette piste alternative des sanctions financi�res m�riterait d'�tre mieux explor�e.
+C'est aussi parce qu'il n'a pas suffisamment investi le champ de l'aide li�e � la lib�ralisation commerciale que le syst�me commercial a perdu le " Sud " � Cancun et que les ONG caritatives ont occup� la place laiss�e vide.